王宏巍，張嘉桐

(東北林業(yè)大學 文法學院 ，黑龍江 哈爾濱 150040)

黨的十九大報告指出，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。(1)習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利：在中國共產黨第十九次代表大會上的報告》，北京，人民出版社，2017年，第23—24頁。近些年，國家陸續(xù)發(fā)布了一系列生態(tài)文明建設的相關文件，如《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等推動生態(tài)文明建設，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提到：健全環(huán)境損害賠償方面的法律制度、評估方法和實施機制。這里的“評估方法”就涉及環(huán)境損害鑒定評估制度。環(huán)境損害鑒定評估，是指鑒定評估機構對環(huán)境事件開展調查、分析，得出損害原因及損害范圍，出具評估調查報告，為后續(xù)環(huán)境修復、環(huán)境損害賠償、環(huán)境訴訟等提供專業(yè)性的依據。(2)參見於方、趙丹、田超等：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作指南與手冊》，北京：中國環(huán)境版社，2022年，第5頁。環(huán)境損害鑒定評估制度的良好發(fā)展，對生態(tài)文明建設的意義重大，建立完善的環(huán)境損害鑒定評估制度體系，也是我國制度建設的重要一環(huán)。隨著國家對環(huán)境、生態(tài)文明建設工作的逐漸深入，環(huán)境損害鑒定評估制度也在有序開展，早在2006年，在環(huán)保部門的指導下，我國就已經拉開了環(huán)境損害鑒定評估工作的序幕。但是，由于當時的相關法律、司法解釋過于原則，技術方法也存在缺失，環(huán)境損害鑒定評估工作并未實現真正意義上的發(fā)展。為了解決上述問題，研究者們積極探索，分析國內環(huán)境損害鑒定評估制度的現狀，學習其他國家和地區(qū)關于鑒定評估制度方面的先進經驗，進行了理論儲備和知識積累，對鑒定評估制度及工作中遇到的具體問題，如：環(huán)境損害因果關系與范圍界定、數額計算方法、鑒定評估機構與人員的資質、管理機制等進行了系統研究。(3)參見董正愛,胡澤弘：《協商行政視域下生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的規(guī)范表達》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第6期，第149頁。但是，環(huán)境問題的復雜多樣勢必導致環(huán)境損害鑒定評估制度發(fā)展之路一波三折，雖然當前國家已經對環(huán)境損害鑒定評估制度及相關工作的開展出臺了相關法律法規(guī)、政策文件，但我國環(huán)境損害鑒定評估仍存在法律體系不完善，主體制度存在缺陷等問題，這些問題有待在今后環(huán)境損害鑒定評估制度的發(fā)展中加以解決 。

一、我國環(huán)境損害鑒定評估制度發(fā)展現狀

任何一項制度的發(fā)展，都需要有關法律法規(guī)、政策文件的推動。2011年，環(huán)境保護部(現生態(tài)環(huán)境部)出臺了《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，標志著我國環(huán)境損害鑒定評估工作真正開展起來。

環(huán)境損害鑒定評估工作涉及的部門很多，其專業(yè)研究部門，如下屬于各省生態(tài)環(huán)境研究院的環(huán)境規(guī)劃研究所，是適應環(huán)境保護工作新形勢建立的，在我國山東、四川等地均有設立；在環(huán)境規(guī)劃研究所內部還設有環(huán)境風險與損害評價研究中心、環(huán)境綜合監(jiān)測站以及環(huán)境污染損害評價技術中心。這些部門的主要工作是輔助生態(tài)環(huán)境部開展環(huán)境損害鑒定評估工作，具體包括環(huán)境損害的修復、環(huán)境風險研究、環(huán)境風險實驗等。國家在設置專門機構的同時，也在逐漸開展相關試點工作。根據《環(huán)境污染損害鑒定評估試點工作方案》的規(guī)定，我國在河北、江蘇、山東、河南等7個省開展了試點工作，在積累了一定工作經驗后，又逐步擴大了試點地區(qū)，增加了四川、深圳、紹興等5個省市。為了更好地應對一些重大突發(fā)環(huán)境事件，2013年，環(huán)境保護部(現生態(tài)環(huán)境部)又印發(fā)了《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》。(4)參見王興利、吳曉晨、顏為軍等：《環(huán)境損害鑒定評估領域難點探討》，《中國環(huán)境管理》2019年第2期，第89頁。此后具有環(huán)境損害鑒定評估資格的機構也陸續(xù)增多，2014年至今，環(huán)境保護部(現生態(tài)環(huán)境部)陸續(xù)向社會發(fā)布了三批環(huán)境損害鑒定評估機構名錄，截止2022年，名錄中推薦的鑒定評估機構達到42家。

在鑒定評估機制上，2011年環(huán)境保護部(現生態(tài)環(huán)境部)的《意見》第十二條提出健全工作機制，要求抓緊建立鑒定評估機制，細化制度規(guī)范，完善運行方式。但并未公布關于鑒定評估制度的具體規(guī)定和要求。2011年環(huán)境保護部(現生態(tài)環(huán)境部)印發(fā)了《環(huán)境污染損害數額計算推薦方法》(第I版)，這是針對環(huán)境損害鑒定評估的技術方法說明。此后環(huán)境保護部(現生態(tài)環(huán)境部)又印發(fā)了《突發(fā)環(huán)境事件應急處置階段環(huán)境損害評估推薦方法》，規(guī)定了突發(fā)性環(huán)境事件鑒定評估的前期準備、中期工作開展、后期評估結果出臺等程序性內容。2016年6月，為了豐富環(huán)境損害鑒定評估工作及管理體系的內涵，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)又接連印發(fā)了兩項技術規(guī)范：《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》和《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南損害調查》。2011年至今，環(huán)保系統的試點和推薦單位根據以上管理性文件和技術規(guī)范開展了龍江河鎘污染、騰格里沙漠污染、天津港爆炸等約500起環(huán)境損害事件的鑒定評估工作及后續(xù)問題處理。(5)參見蘭紹清：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度研究——基于生態(tài)環(huán)境損害賠償評估方法的構建》，《福建論壇(人文社會科學版)》2018年第10期，第184頁。

二、我國環(huán)境損害鑒定評估制度存在的問題

盡管我國環(huán)境損害鑒定評估制度正在朝著規(guī)范化的方向逐漸發(fā)展，但是，總體上看，環(huán)境損害鑒定評估制度在法律法規(guī)、評估主體以及評估資金方面都存在著需要解決的問題，這些問題限制了環(huán)境損害鑒定評估工作的開展，不利于環(huán)境損害鑒定評估制度的構建。

(一)法律規(guī)范不健全

當前，雖然出臺的法律、司法解釋等規(guī)范性文件對環(huán)境損害鑒定評估作出了相關規(guī)定，但是，現有的規(guī)定并不足以構成完善的鑒定評估法律體系。同時已經出臺的法律法規(guī)對于環(huán)境損害鑒定評估管理制度的規(guī)定也過于籠統，實踐中無法有效操作，這突出體現在：

1.缺乏頂層設計，相關法律法規(guī)無法有效連接

環(huán)境損害鑒定評估制度的具體構建，仍舊缺乏相應的法律規(guī)定。在我國并沒有一部環(huán)境損害鑒定評估基本法，已經出臺的法律法規(guī)，相關內容之間很難實現有效銜接。就環(huán)境損害鑒定評估的用語而言，各級各類規(guī)范性法律文件對其規(guī)定都不相同，如《環(huán)境保護法》《突發(fā)事件應對法》使用的是“評估”和“評估制度”；《刑法》《刑事訴訟法》《民事訴論法》《行政訴訟法》使用的是“鑒定”；《關于司法鑒定管理問題的決定》則采用的是“司法鑒定”。(6)參見莊琳：《對環(huán)境損害司法鑒定的若干思考》，《環(huán)境保護》2018年第17期，第31頁。由于這些規(guī)范性法律文件對環(huán)境損害鑒定評估的界定不同，在進行相關制度構建時，難免會存在一些不同的理解，會使環(huán)境損害鑒定評估的相關內容銜接不暢，導致環(huán)境損害鑒定評估工作進展緩慢。

2.相關規(guī)定籠統，操作性差

《環(huán)境保護法》第32條(7)《環(huán)境保護法》第32條：國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度。僅規(guī)定了國家建立和完善評估制度，可是對于評估制度應如何建立、有哪些程序，制度的主體、內容等都沒有具體規(guī)定，那么國家自然無法依據相關規(guī)定對鑒定評估進行有效管理。另外，司法鑒定管理制度雖然相對而言更具有體系性，但又多限于對環(huán)境訴訟提供服務的司法鑒定工作，對于環(huán)境損害鑒定評估并沒有符合特定需要的機構和人員，行為規(guī)范也僅限于較為原則的工作程序，管理內容存在缺失。(8)參見朱建勇、陳士莉、劉亮：《生態(tài)環(huán)境損害賠償與環(huán)境公益訴訟銜接機制研究》， 《深化依法治國實踐背景下的檢察權運行——第十四屆國家高級檢察官論壇論文集》,上海，2018年:第554頁。

(二)鑒定評估主體有待完善

1.行政主體協調不暢

我國環(huán)境損害鑒定評估的立法比較分散，沒有制定統一的《環(huán)境損害鑒定評估法》。鑒定評估涉及的業(yè)務部門眾多，如資源、環(huán)保、司法行政等等。因此，如何高效地解決環(huán)境糾紛，明確賠償范圍，更為清晰地展現出環(huán)境事件中相關部門的責任，需要協調相關部門之間的關系。此外，環(huán)境資源的管理、環(huán)境保護政策的貫徹落實、環(huán)境損害鑒定評估的開展，也需要各部門共同努力，相互配合，而這是提升環(huán)境損害鑒定評估工作效率的關鍵。實踐中，各部門積極探索，為推進鑒定評估工作的良好運行做出了不少努力，如農業(yè)農村部針對漁業(yè)環(huán)境損害的情況，印發(fā)了《非法捕撈案件涉案物品認(鑒)定和水生生物資源損害評估及修復辦法(試行)》的通知，環(huán)保部門對環(huán)境損害鑒定評估進行了行政指導，出臺了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》，并針對其中的內容向社會征求意見。雖然相關部門的行為推動了鑒定評估管理的進程，但也存在各自為政、缺乏協調的問題。漁業(yè)、海洋、司法行政等單位，都屬于環(huán)境損害鑒定評估制度工作中的行政部門，對鑒定評估機構進行管理。評估機構在日常開展工作過程中，也要受到多個部門的共同監(jiān)督與管理，可是由于不同部門開展工作的依據并不一致，管理過程中難免會出現相互矛盾的情況，特別是面對復雜的環(huán)境事件時，行政主體之間缺乏協調的問題會更加凸顯。(9)參見於方、牛坤玉、賈倩：《論環(huán)境責任保險中的環(huán)境風險與環(huán)境損害評估》，《環(huán)境保護》2017年第14期，第53頁。

2.行業(yè)協會構建緩慢

鑒定評估是一項復雜的工作，涉及到制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、參與各相關領域的法律法規(guī)和政策性文件制定、鑒定評估人員的培訓，制定鑒定評估行業(yè)技術規(guī)范、標準，規(guī)范業(yè)內收費，對機構信譽、人員職業(yè)操守的監(jiān)督，管理經驗交流，以及研究其他國家和地區(qū)的先進工作方法、加強國際合作等方面。(10)參見侯雪璟：《環(huán)境損害鑒定評估制度研究》，碩士學位論文，河北大學法律系，2017年，第30—31頁。這些工作如果均由環(huán)保、資源管理、司法行政機關承擔，不僅不符合我國簡政放權的政治體制改革思路，而且行政機關也未必能夠勝任復雜的專業(yè)工作要求。建立行業(yè)協會是一個解決上述問題的好方法，行業(yè)協會在市場經濟發(fā)達的國家比較常見，屬于一種社會組織形式，它的出現可以加快產業(yè)發(fā)展進程，維護產業(yè)發(fā)展秩序。行業(yè)協會管理最顯著的特征在于：它是為了維護行業(yè)秩序和行業(yè)利益的自我管理，它不同于公共行政或公共機關組織的管理，它在一定程度上是一種服務管理，反映的是整個行業(yè)的利益，而不是個別機構的利益，它的宗旨是以行業(yè)利益的實現促進社會利益的實現。因此構建一個環(huán)境損害鑒定評估領域的行業(yè)協會有利于生態(tài)文明建設。

環(huán)境損害鑒定評估涉及土壤、水、空氣等要素，范圍廣泛，鑒定評估技術跨物理、化學、生物、醫(yī)學等多個專業(yè)學科，因此對于行業(yè)協會的構建有著極高的專業(yè)要求。但是，我國環(huán)境損害鑒定評估工作在行業(yè)協會的構建方面，進展緩慢，并未設立專門機構從事環(huán)境損害鑒定評估工作。首先，行業(yè)協會缺乏相應的法律地位，具體到協會的職能、權益、性質等，都沒有針對性的規(guī)定，這使得協會在構建過程中合法性難以保證，自然也很難得到認可。其次，行業(yè)協會屬于社會團體，不隸屬于政府，不受政府部門管理，這雖然在一定程度上給予了行業(yè)協會獨立性，但對于一個即將起步或者剛剛起步的行業(yè)協會來說，缺乏政府的管理，在很多方面，如經費籌集、舉辦活動等都會存在困難。最后，一般的行業(yè)協會人員構成復雜，來自各行各業(yè)，但環(huán)境損害鑒定評估需要的是專業(yè)型人才，既需要技術型人才，也需要管理型人才，鑒定評估領域人才缺乏，也一定程度上阻礙了行業(yè)協會的構建。

(三)評估收費高

環(huán)境損害鑒定評估收費高主要有兩方面原因：第一，環(huán)境損害鑒定評估自身的特點決定了它收費高。環(huán)境損害鑒定評估涉及事項多，特別是在一些重大復雜的環(huán)境事件中，涉及事項就更多。一方面，鑒定機構接受委托之后需要按照程序采集檢材、樣本，實地勘察污染現場，做各類模擬實驗，選定修訂鑒定方法；另一方面，由于環(huán)境要素的復雜性，污染物隨時會發(fā)生變化、時間要素影響環(huán)境狀況、牽涉范圍大，這既增加了鑒定評估工作的時間成本，也相應增加了鑒定周期，使得鑒定費用高。另外，鑒定評估工作程序復雜，現場勘查、收集污染物、采集證據、保存樣本及后續(xù)的模擬實驗等，都需要一定的資金支撐；再加上鑒定評估是一項技術性較強的工作，在工作開展過程中，需要一些專業(yè)的設備儀器及技術性人才，這些都提升了鑒定評估的工作成本，正是這些硬件成本和人力成本決定了環(huán)境損害鑒定評估的高費用。第二，環(huán)境損害鑒定評估工作目前缺乏統一的收費標準，一定程度上導致價格虛高。司法部和國家發(fā)改委發(fā)布的《司法鑒定收費管理辦法》只規(guī)定法醫(yī)、物證、聲像資料類司法鑒定收費實行政府指導價或政府定價管理，對于環(huán)境損害鑒定評估費用的收取標準沒有規(guī)定；在環(huán)境案件中，當事人支付的鑒定費用還包括了相關鑒定人員的差旅費，也一定程度上增加了當事人的負擔。環(huán)境損害鑒定評估費用高，對承擔鑒定費用的申請者是個極大的負擔，這在某種程度上甚至抑制了他們提起訴訟的積極性。因為當前我國《訴訟費用交納辦法》第11條、第12條規(guī)定：鑒定費用不屬于訴訟費用，由提出鑒定申請的一方繳納。(11)參見《訴訟繳納辦法》，第11條 證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法院指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼，由人民法院按照國家規(guī)定標準代為收取。 當事人復制案件卷宗材料和法律文書應當按實際成本向人民法院交納工本費；第12條 訴訟過程中因鑒定、公告、勘驗、翻譯、評估、拍賣、變賣、倉儲、保管、運輸、船舶監(jiān)管等發(fā)生的依法應當由當事人負擔的費用，人民法院根據誰主張、誰負擔的原則，決定由當事人直接支付給有關機構或者單位，人民法院不得代收代付。人民法院依照民事訴訟法第十一條第三款規(guī)定提供當地民族通用語言、文字翻譯的，不收取費用高額的評估費用，對本就處于弱勢地位，同時又遭受環(huán)境污染導致人身與財產受損的受害者來說，更是雪上加霜，甚至會成為制約其提起訴訟的障礙。例如在云南曲靖鎘污染事件中，某社會公益組織本想針對此次事件提出公益訴訟，但高達800萬元的鑒定費用，最終迫使他們放棄了司法的救濟途徑。

三、歐盟和德國的環(huán)境損害鑒定評估制度

(一)歐盟的環(huán)境損害鑒定評估制度

歐盟層面主要以指令、推薦方法的形式實現對成員國環(huán)境損害鑒定評估的指導，旗下成員國并不是直接照搬指令，而是將其轉換成符合國內實際需求的國內法，開展鑒定評估工作，同時也發(fā)布了一些技術指南輔助進行。從相關資料來看，歐盟范圍內環(huán)境損害鑒定評估機構和人員沒有具體的行政準入制度，而環(huán)境損害司法鑒定管理制度則與各成員國司法制度息息相關。

2000年，歐盟頒布《環(huán)境民事責任白皮書》，將傳統損害與環(huán)境損害的概念予以區(qū)分，并分別列明。它認為環(huán)境損害應當包括生物多樣性損害、場地污染損害兩方面。2004年，歐盟又出臺了《預防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責任指令》(2004/35/CE,經2006/21/CE修正，以下簡稱《指令》)規(guī)定各成員國應指定專門機構負責環(huán)境修復。《指令》附件明確了以修復為目的的環(huán)境損害評估工具包(REMEDE)。(12)參見於方、劉倩、齊霽等：《借他山之石完善我國環(huán)境污染損害鑒定評估與賠償制度》，《環(huán)境經濟》2013年11期，第40頁。歐盟認為，環(huán)境損害評估屬于修復的一個環(huán)節(jié)，評估的目的在于采取等量化的措施修復環(huán)境，并通過修復補償環(huán)境損害。在修復過程中，主要責任方是污染者，在污染者無法提供修復措施時，則由主管機構進行?；谖廴菊吒顿M原則，環(huán)境損害發(fā)生或者導致損害的緊迫威脅發(fā)生后，污染行為人應承擔預防與補救措施費用，包括承擔最終的評估費用?！吨噶睢飞Ш螅瑯颖桓鞒蓡T國轉化為國內法，捷克、立陶宛、法國、意大利最先踐行了該《指令》；意大利、拉脫維亞、立陶宛最早將《指令》轉化為國內法；德國、瑞典、荷蘭等國也相繼開始制定國內相關法律。德國于2007年發(fā)布履行《指令》的法案，并授權各州立法履行《指令》；英國于2009年制定《環(huán)境損害預防和修復規(guī)定》，2015年最新修訂為《環(huán)境損害預防和修復規(guī)定2015》(2015No.810)。

歐盟在《指令》中推薦了資源等值法(Resource Equivalency Methods for Asessings Environmental Damage in the EU, REMEDE), 在技術層面為成員國提供了新思路。不過，對于評估程序、評估方法等細節(jié)問題，《指令》中沒有規(guī)定。歐盟于2008年推出等值分析工具包(toolkit)，目的是有效解決技術方法層面存在的問題。對于不同環(huán)境損害事件應適用何種恢復措施，《指令》推薦使用資源等值法(REMEDE)對環(huán)境損害進行評估。這種評估方法，在一定程度上參考了美國環(huán)境損害鑒定評估管理方面的經驗，評估程序主要包括四個階段：初始評估、確定和量化損害、確定和量化增益以及確定補充、補償性恢復措施。(13)參見張紅振、曹東、於方等：《環(huán)境損害評估:國際制度及對中國的啟示》，《環(huán)境科學》2013年第5期，第1658—1659頁。

1.采用資源等值法，應考量與損害同種類、數量、質量的自然資源或服務 ( resource-to-resource or service-to-service equivalence approaches, REA), 美國將這種方法叫做生態(tài)等值分析法(Habitat- Equivalency Analysis, HEA)；

2.如果自然資源或服務不能等量恢復，則考慮同類型補償性恢復措施；

3.在不可能直接平衡自然資源或服務的情況下，主管部門可能采取貨幣估值方法(monetary valuation)，以確定替代性的補充或補償措施，即價值等值法 ( value-to-value approach)?！吨噶睢凡⑽磳ω泿殴乐捣椒ㄗ鬟M一步規(guī)定，在美國，這樣的方法有聯合分析法、條件價值評估法等。

(二)德國的環(huán)境損害鑒定評估制度

德國環(huán)境損害鑒定評估具有非常大的自主性與靈活性，主要表現在兩個方面：第一，環(huán)境損害恢復的管理機構、評估規(guī)則及費用承擔，由聯邦法律授權各州具體制定，聯邦層面沒有統一的技術方法；第二，在環(huán)境損害司法鑒定方面，形成以擁有公法人地位的德國工商總會與協會共同合作為基礎的行業(yè)管理模式。德國環(huán)境損害鑒定評估管理嚴格依法授權，相關法律有“2007年履行歐盟《指令》的法案”(以下簡稱2007年法案)、《工商業(yè)法》、《企業(yè)法》、《手工業(yè)法》等。

環(huán)境損害鑒定評估的法律責任主要規(guī)定在聯邦法律中，各州可以開展立法工作、發(fā)布指導文件，這些都是環(huán)境損害鑒定評估管理工作開展的法律依據。德國各州的自主性較大，按照2007年法案的規(guī)定，環(huán)境損害恢復的監(jiān)督管理主體、具體的評估規(guī)則以及相關費用的承擔由德國各州具體確定。德國2007年法案中沒有對損害評估規(guī)則做過多規(guī)定，而是將具體規(guī)定的任務授權16個州分別立法，這將影響水環(huán)境損害和生物多樣性損害方面補救措施的確定，德國許多州已專門針對損害評估制定指導文件。(14)參見沈百鑫：《德國環(huán)境法治的經驗和對我國的啟示——以空氣污染治理為重點比較領域》，《德國研究》2021年第1期，第104頁。

此外，德國環(huán)境損害評估鑒定師的管理依靠行業(yè)自律，其行業(yè)自律的方式較為特殊，在遵守法律規(guī)定的前提下，通過行業(yè)內部約定，依托成熟的行業(yè)組織，實行管理。德國商會和協會作為行業(yè)管理的主體，擁有豐富的信息資源庫，該信息資源庫區(qū)域性特征明顯，分布程度較廣，涵蓋多個領域，保障了鑒定評估工作的全面性。同時，商會和協會具有明確的法律地位、較強的專業(yè)獨立性以及極高的自治權，二者的職能全面、行業(yè)自律能力具備較高的水平，這也提升了商會和協會在鑒定評估中的工作能力。

四、我國環(huán)境損害鑒定評估制度的完善

環(huán)境損害鑒定評估制度是包括評估主體、評估對象、評估內容、監(jiān)督措施等多方面內容的制度體系。當前，我國的環(huán)境損害鑒定評估制度已經從起步走向發(fā)展階段，在這個階段，重視細節(jié)建設、保障制度合理運行是關注的重點，具體可以從以下幾個方面進行完善：

(一)建立健全法律規(guī)范體系

1.重視環(huán)境損害鑒定評估管理的責任

近年來，國家對于環(huán)境損害賠償與責任追究的立法工作也在有序推進，可以在構建環(huán)境損害賠償與責任追究體系時，加入環(huán)境損害鑒定評估管理制度的內容。借鑒美國自然資源損害賠償制度中自然資源損害評估(NRDA)制度體系建設經驗，在環(huán)境損害和環(huán)境損害賠償制度試點改革的基礎上，從法律層面給予環(huán)境損害鑒定評估管理制度相應的法律地位與法律保障，并以此為基礎，出臺相應的的環(huán)境損害評估法律法規(guī)、國家技術標準、行業(yè)技術規(guī)范、工作程序、操作指南等，形成政府與行業(yè)共同管理、誠信清單與信息公開等全面配套的環(huán)境損害鑒定評估管理格局。(15)參見邢潔、曲茉莉、李立欣等：《中國環(huán)境污染損害鑒定評估研究進展》，《環(huán)境科學與管理》2016年第5期，第37頁。

2.確定鑒定評估證據的法律效力

可以參考美國《超級基金法》第107 (D) (2) (c)條有關鑒定評估法律效力的規(guī)定，確定在環(huán)境行政處罰、應急處置、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境刑事責任追究程序中，依照法定程序和國家技術規(guī)范要求做出的鑒定評估意見具有推定效力。(16)參見陳其平、張艷、潘海婷等：《美國環(huán)境污染損害鑒定評估監(jiān)測對中國的啟示》，《環(huán)境科學與管理》2018年第10期,第3頁。責任人無其他證據足以推翻鑒定評估意見時，法庭確認鑒定評估的法律效力。這能在一定程度上防止鑒定評估不及時、多頭鑒定和重復鑒定的問題。需要注意的是，并非所有的評估意見都具有推定效力，只有國家有關機關,例如生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人提交的評估意見才具有推定效力。在普通的環(huán)境侵權民事訴訟中仍然應遵循傳統的證據效力認定規(guī)則，因為根據《民事訴訟法》(2021年修正)第66條規(guī)定，證據必須查證屬實才能作為認定事實的根據。

3.在責任追究中細化評估的啟動?？梢詤⒖济绹秶沂秃陀泻ξ镔|污染應急計劃》DOI規(guī)則和NOAA規(guī)則，意大利《環(huán)境法典》以及荷蘭“公權力機構具有急物評估職責”的有關規(guī)定，在環(huán)境損害行政處罰、應急處置、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境損害刑事責任追究中，明確行政機關和司法機關啟動鑒定評估的程序，規(guī)范鑒定評估活動的運行，保證鑒定評估合法、及時開展，促使鑒定評估客觀反映損害事實。非私益環(huán)境損害鑒定評估中，應當推廣政府購買鑒定評估服務，在行政經費中列支預算，滿足精細化的環(huán)境應急和行政處罰對鑒定評估的技術需求，司法機關也應明確將鑒定評估費用列入辦案經費或賠償資金中，保障鑒定評估工作的開展。

(二)完善評估主體制度

1.細化行政主體規(guī)定

從三部門(最高法、最高檢、司法部)聯合發(fā)布的《關于將環(huán)境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》可知，各部門之間要加強溝通與交流，及時了解環(huán)境損害司法鑒定工作開展的進程，完成本職工作，提升工作質量。通過對相關國家鑒定機構和人員的資格管理經驗以及對國內資格管理現狀的分析，建議弱化資格管理的行政許可，由司法鑒定行政機關對鑒定準入資格做出原則性規(guī)定，由環(huán)境損害鑒定評估相關行業(yè)部門，根據技術情況、實踐要求對原則性規(guī)定予以細化，根據需要進行調整。根據有關部門發(fā)布的《關于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》可知，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)應當承擔起建立專家評審庫的工作，該專家評審庫可以對鑒定機構或人員是否具有鑒定資質進行審核。司法鑒定行政機關在審批機構時，隨機選取專家?guī)熘袑＜覍﹁b定機構和人員的能力進行評定，給出評定意見。(17)參見張瑞峰、陸朝陽、董迎雯等：《環(huán)境損害鑒定評估司法適用現狀及對策》，《資源節(jié)約與環(huán)?！?018年第7期，第135頁。同時環(huán)境損害鑒定評估還需要多個部門積極配合，各司其職，如農業(yè)、海洋、水利等部門，結合各自領域的環(huán)境特點，增強與司法行政部門的溝通，共同推進環(huán)境損害鑒定評估制度的發(fā)展，更好地為環(huán)境損害鑒定評估工作服務。

2.加快行業(yè)協會構建進程

在對行政主體規(guī)定進行細化的同時，也應當注重行業(yè)協會的構建，實現二者在環(huán)境損害鑒定評估制度中的有機統一。行業(yè)協會應當積極參與到相關法律法規(guī)、政策文件的制定過程中，發(fā)揮自身優(yōu)勢，提出專業(yè)性的建議；調查和研究環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)改革、發(fā)展和管理的共性問題，向行政部門和環(huán)境管理部門提出政策和立法方面的意見和建議；組織開展環(huán)境損害鑒定評估發(fā)展等方面的調查、分析，參與制定環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定鑒定評估行業(yè)技術規(guī)范、標準，規(guī)范行業(yè)內收費，防止業(yè)內機構爭相壓價、惡意競爭；組織開展環(huán)境損害鑒定人誠信等級評估、鑒定質量評估、鑒定機構資質評估，開展環(huán)境損害鑒定業(yè)務交流活動和教育培訓，提高鑒定機構和鑒定人員的專業(yè)技術水平，為今后的鑒定工作打牢基礎；進行行業(yè)內技術、管理經驗交流，以及學習國外先進經驗、加強國際同行交流等工作內容的行業(yè)管理，加強國內外環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)協會的溝通與交流、共享信息、攻克難題，拓寬與外界的交流渠道，合作共贏，共同推動環(huán)境損害鑒定評估制度的發(fā)展完善。

同時要加強對行業(yè)協會的管理。環(huán)境的公共屬性決定了環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)不屬于純市場化競爭領域，環(huán)境損害鑒定評估行業(yè)協會應當有別于商業(yè)性質的協會。行業(yè)性質的鑒定評估機構應當由政府財政支持的非政府、非民營、公益性組織承擔，必要的組織經費由國家財政撥款，同時也可以接受社會的公益捐贈。行業(yè)協會由環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境醫(yī)學、經濟、法學等多學科專家組成，按照《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》的規(guī)定，民政部門負責對環(huán)境損害鑒定評估的管理組織進行登記，并對這類登記的組織進行監(jiān)督。根據工作需要，成立從事環(huán)境損害鑒定評估的行業(yè)協會，從中央到地方分等級進行管理，協會成立后，在其內部可以設立專門的管理委員會，負責環(huán)境損害鑒定評估工作的具體實施。行業(yè)協會具有多樣性的特點，不僅體現在部門多樣性，鑒定評估工作涉及到的學科也具有多樣性，多部門互相協助，能在一定程度上起到內部監(jiān)督的作用，提升自律性，進而保證環(huán)境損害鑒定評估工作及管理的科學性、公正性和高效性。(18)參見賈紀立：《訴訟視角下環(huán)境損害鑒定評估機制研究》，碩士學位論文，貴州師范大學,2017年，第46—47頁。

(三)加強評估費用管理

1.控制評估成本

規(guī)范環(huán)境損害鑒定評估流程的支出核算，隨著鑒定評估制度的發(fā)展及相關法律法規(guī)的完善，逐步完善對鑒定評估的成本管理。一方面，行政部門應當加強對評估工作的審批，精簡工作流程，節(jié)約時間成本，以此減少不必要的支出；另一方面，環(huán)境損害鑒定評估工作技術性仍有待提高，相關部門可以通過引進先進的設備儀器，組織評估人員學習交流，增強知識儲備等舉措讓今后的評估工作少走彎路，提升工作效率。穩(wěn)定的資金體系是開展環(huán)境損害鑒定評估工作的基礎和前提，一些域外國家在鑒定評估工作上有著豐富的資金來源渠道，例如環(huán)境保險、信托基金等，同時，鑒定評估的費用還可通過責任方的賠償、稅收或者公積金等方式進行籌集。我國可以借鑒這些國家的方式方法，以責任者為主要費用承擔方，輔之以國家、政府財政或社會承擔的方式。這樣既達到了懲罰違法環(huán)境責任人的目的，又在另一方面拓寬了鑒定評估資金的來源渠道，逐步形成健全的鑒定評估資金體系。另外，還可以通過財政投入、向高污染企業(yè)征稅、建立環(huán)境責任保險等方法，最終形成能夠獨立運作、來源穩(wěn)定的綜合資金保障體系。

2.改革收費方式

行政監(jiān)管部門可以聯合行業(yè)協會和相關部門制定評估費用范圍標準，具體包括鑒定評估工作流程各環(huán)節(jié)的收費標準，以文件或其他規(guī)范的方式公布出來。在開展鑒定評估工作時，應當先選擇評估機構，再進行評估收費的流程，因為不同地區(qū)、不同機構評估的收費標準會有差異，如果先繳納費用，后續(xù)很可能會出現因為其他原因，更換評估機構的問題，那之前繳納的費用是否能退回，是否要重新繳納費用都是需要解決的問題。評估機構應根據費用標準和自身機構情況確定費用，可以引入招標機構作為中間人，聯合行業(yè)協會，按照機構資質、效率、水平等因素確定最終的評估機構。這種先確定機構，后交費用的方式，可以有效避免額外的費用支出，也免除了委托單位因費用標準不明而引發(fā)的擔憂。

五、結語

當前我國正在推進生態(tài)文明建設，生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、全局性變化，環(huán)境損害鑒定評估制度逐漸進入了發(fā)展的快車道。黨中央、國務院出臺了一系列相關政策文件，為構建完善的環(huán)境損害鑒定評估制度指明了正確的方向。藉此，我國應當建立更加規(guī)范的法律體系，為環(huán)境損害鑒定評估制度提供堅實的法律保障。在實踐中，環(huán)境損害鑒定評估部門要加強責任意識，確保評估工作穩(wěn)步進行，推進評估制度向前發(fā)展；同時國家也應當進一步細化行政主體的職能分工，最大限度的發(fā)揮行政主體在環(huán)境損害鑒定評估制度發(fā)展中的作用；環(huán)保部門應當允許行業(yè)協會參與到有關鑒定評估制度的決策中，以此提升行業(yè)協會的職能水平，進一步增強行業(yè)協會公信力；國家及環(huán)保部門應共同加強對評估費用管理，確保環(huán)境損害鑒定評估工作能夠順利開展。