李錦峰

一、問題的提出

黨的十八大以來，構建公共服務平臺、完善公共服務體系、實現(xiàn)公共服務配給的均等化成為社會治理的一項基本要求。黨的十九大報告進一步明確了我國社會主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。黨的十九屆四中全會不但增添了“推進基本公共服務均等化、可及性”的內容，更提出了建設“社會治理共同體”的要求。這些變化是對改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展以及社會進步的回應，意味著治理重心從經(jīng)濟領域轉向社會領域，意味著公共服務供給的均等化、可及性成為越來越迫切的問題。

顯然，在公共服務均等化成為一種共識的情況下，相關的思考也由如何實現(xiàn)公共服務均等化進一步轉向如何實現(xiàn)公共服務可及性，具體可以再細分為有什么路徑可以選擇？在哪個層次上用力？事實上，公共服務的提供是一回事，公共服務是否可以獲得、是否能夠有效獲得是另外一回事，二者之間并沒有必然的聯(lián)系。當然，這里首先要有一個前提，即公共服務的供給與需求是相對匹配的。但即便如此，與需求匹配的公共服務是否能夠讓人民享受到？是否能夠讓人民便捷地享受到？在這些問題上依然有廣闊的探索空間。

解決公共服務可達、可得以及合理配置的問題是今后很長一段時間內實現(xiàn)公共服務均等化的立足點和著力點。這一問題必然要在基層治理當中，在社區(qū)當中尋找答案，因為社區(qū)是社會治理的最后單元、基礎單元，而公共服務也只有在“街鎮(zhèn)-村居”的治理結構中才能貫徹和落實。正是根據(jù)這一公共服務的供給邏輯形成了我國社會治理的基本要求，即治理重心下移、資源下沉、權力下放。各地根據(jù)黨和國家的要求，出現(xiàn)了大量以“社區(qū)生活圈”為核心實現(xiàn)公共服務均等化的有益探索。

“社區(qū)生活圈”是公共服務均等化落地的有效途徑，從公共服務提供者的角度看能夠實現(xiàn)供給的效率與精準，從城市居民的角度看能夠提高公共服務的可及性。以“步行友好”(15分鐘)為原則的“社區(qū)生活圈”照顧了人們日常生活的安全、便捷，兼顧了公共資源配置的有效性及其合理利用。以此為基礎，公共服務均等化的實現(xiàn)有了進一步的現(xiàn)實基礎，問題轉變?yōu)楣卜张c“社區(qū)生活圈”如何合理配比、如何有效結合，到底是公共服務網(wǎng)絡配合“社區(qū)生活圈”建設，還是相反，還是二者都要重新構建。

上海浦東新區(qū)“家門口”服務體系建設以現(xiàn)有村居網(wǎng)絡為基礎，發(fā)展和鞏固其“社區(qū)生活圈”核心的地位，通過優(yōu)化條塊服務供給，打造資源整合平臺，在不增加機構、不增加編制、不增加人員的情況下，大大提高了公共服務供給的效率與精準性，為公共服務均等化提供了切實可行的發(fā)展思路。浦東新區(qū)“家門口”服務體系的成功實踐表明，“社區(qū)生活圈”是公共服務供給的基礎，保持人們生活的整體性、有機性并不會成為公共服務供給的障礙，相反,它是實現(xiàn)公共服務均等化的有效途徑，成功解決了公共服務如何可達、可得，以及合理配置的難題。

二、公共服務供給的內在邏輯與均等化需求

一般來說，公共服務是面向某一群體所有成員的服務，通常由政府提供給轄區(qū)居民。公共服務的公共性使它與政府責任聯(lián)系在一起，這從19世紀末公共服務成為一項研究議題開始便是如此。彼時工業(yè)革命使得社會資源分配嚴重不均，引發(fā)了劇烈的緊張沖突，危及公共安全和公共秩序，因此政府不得不出面干預。如果說公共服務是不是政府責任還不能確定，畢竟資源市場配置的有效性近乎迷信，直到現(xiàn)在仍被很多人認為是不可動搖的鐵律[1]，那么公共安全和公共秩序是政府責任則是毫無疑問的，無論在理論上還是在實踐中都是如此，由此也可以看到公共服務與政府責任之間不得不面對的聯(lián)系。

當然，公共服務的政府責任不等于沒有經(jīng)濟組織和社會組織的參與，但它與公司主導、社會主導是兩碼事。政府部門大幅削減公共服務支出，在1970年代石油危機后的20多年成為一場運動。英國撒切爾政府和美國里根政府秉承新自由主義，反對政府提供大量公共服務[2]。但是，以私營化、市場化的方式提供公共服務的最大的問題是公共服務短缺和服務資源分配的不均衡，不僅表現(xiàn)為個體間分配的不均衡，還表現(xiàn)為社區(qū)、地方政府間分配的不均衡。這樣的實踐方式強化了市場對資源分配的主導，強調了初次分配的重要性，加深了社會不平等問題[3]。

公共服務出現(xiàn)在市場失敗和沒有市場的地方，是針對初次分配不平等形成的修正和補償[4]。市場被認為應當在資源配置中起決定性作用，但它顯然對缺乏經(jīng)濟利益的公共服務不感興趣，對貧困更是嗤之以鼻。自由市場尤其是一種神話，因為它的薄利、風險和繁復，資本家都不會認為它是可愛的東西。(1)沃勒斯坦(Immanuel Wallerstein)指出：從資本家的角度看，市場是不可取和混亂的現(xiàn)象。一是因為它把利潤降到了最少；二是因為它難以琢磨，提高了風險；三是因為它要求賣家和買家接受新信息而不斷調整他們的行為，這是繁復的過程。[5]由政府出面提供公共服務一方面是為了解決市場造成的社會資源分配不均的問題，利用二次分配減少個體差異和地區(qū)差異；另一方面是為了彌補市場無力覆蓋的無利可圖的服務領域，來為人們的生活提供必要的保障。顯然，均等化一開始就是公共服務的主要追求，刻在了它的基因里。

以均等化為旨歸的公共服務講究的是普惠性，但普惠還存在是否普遍可達可得、是否配置合理的問題，它的實現(xiàn)需要一定的機制作保障。伊曼紐爾·薩瓦斯(Emanuel Savas)指出，公共服務供給的效率(efficiency)、效益(effectiveness)和均等(equity)是評價服務質量的三個重要指標，而均等指標被認為起著越來越重要的作用[6]。這一說法顯示了公共服務評價從技術向本質的復歸，也為公共服務均等化指明了實現(xiàn)路徑。因為屬于再分配領域的公共服務其主要目的是實現(xiàn)社會資源的分配正義，而供給效率與效益是實現(xiàn)服務均等的途徑，也就是盡可能消除阻礙，讓公共服務對于迫切需要公共服務的人來說可達、可得。

目前來看，實現(xiàn)公共服務均等化較多從供給者角度出發(fā)，重點考慮區(qū)位選擇、供給模式，設施空間配置、使用效率等問題，卻較少以“人的尺度”(the human scale)為基礎，尤其缺乏從人的天然步行活動限制出發(fā)考慮問題。巴西利亞那種看不見人的大尺度公共服務建設，被戲稱為面向恐龍的設施。人們雖然普遍處于交通發(fā)達、通訊便利的時代，但人本身并沒有跟著進化，個頭沒有增加多少，步行依然是每小時五公里左右。在公共交通擁擠，私家車出行困難，同時人們越來越向往恬淡舒適，與居住環(huán)境相親相依的時代背景下，公共服務結構必須回到路人的視平線，尊重人的活動范圍，將重點放在公共服務接力的最后一公里，甚至一百米上。

要使人們方便快捷地獲取公共服務，實現(xiàn)公共服務的精準配比，就要下沉公共服務到社會基層，使之成為人們“生活圈”的一部分。[7]理論上說，公共服務具有非排他性和非競爭性，均等化是要求也是結果，但實際上并非如此。距離長短、方便程度、整合程度等等都是人們獲取公共服務的影響因素。這些因素或者起阻礙作用，或者起促進作用，必然會導致不同人、不同地區(qū)獲取的公共服務不同，在數(shù)量和質量上存在一定差別。[8][9]將公共服務供給有效下沉基層，融入人們的“社區(qū)生活圈”，才有可能暢通服務渠道、提高服務效率，實現(xiàn)公共服務均等化。

西方社會的普遍性問題因為全球化和改革開放進入中國，使中國的公共服務具有了類似的特性、出現(xiàn)了類似的情形。1990年代后期，為了追求整體經(jīng)濟增長速度的最大化，國內市場經(jīng)濟不斷擴張，大量公共服務被納入市場供給，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等一系列產(chǎn)業(yè)化改革促進了“市場社會”(market society)的形成。[10]由于市場只為有支付能力的人服務，人們的福祉取決于其支付能力，普通人享受的公共服務相對減少，生活負擔加重、社會安全感降低。經(jīng)濟持續(xù)增長、“餅越做越大”并沒有讓其他問題迎刃而解，反而帶來了緊迫的社會治理任務。

經(jīng)濟增長不等于社會進步，資源總量的積累雖然已經(jīng)使人們受益，但受益的程度還存在很大差別，仍需要優(yōu)化公共服務結構和供給方式，逐步提升公共服務的共享水平，實現(xiàn)公共服務的均等化。“社區(qū)生活圈”是自然的人的無碳出行尺度，是人與人、人與設施最為合適的交互范圍，與居民日常生活最為貼近，因而是優(yōu)化公共服務結構和供給方式最直接、最有效的途徑。它以居民15分鐘的步行距離劃定范圍，實現(xiàn)基本生活服務以及公共服務的相對自足，實現(xiàn)公共服務的“圈層”調配和整合，在微觀方面和社會基層探索公共服務的優(yōu)化和分配的正義，對初次分配不均等問題進行修正和補償。

三、“社區(qū)生活圈”與公共服務供給的空間結構

起源于英美國家的“社區(qū)生活圈”深受克萊倫斯·佩里(Clarence Perry)的影響，他提出的“鄰里單元”(neighborhood unit)(1923年)是英美城鎮(zhèn)建設的主導模式，影響一直延續(xù)到現(xiàn)在。[11]“鄰里單元”是指“把一般家庭生活舒適和正常發(fā)展所必需的所有公共設施與條件都涵蓋在內的、以住宅為核心的區(qū)域”。按照佩里的意思，一個“鄰里單元”的定義包括以下6個要素：規(guī)模(相對于一所小學的服務人數(shù))、邊界(應該鮮明)、空地(供休閑用)、鄰里區(qū)中心(一般由學校、教堂或圖書館等設施組成)、購物區(qū)(位于鄰里區(qū)邊緣地帶)以及內部道路網(wǎng)。

1980—1990年代的“新城市主義”(New Urbanism)運動，進一步確立了“鄰里單元”在社區(qū)規(guī)劃中的地位，同時做了合理的調整?！靶鲁鞘兄髁x”在社區(qū)表現(xiàn)為“傳統(tǒng)鄰里區(qū)開發(fā)”(Traditional Neighborhood Development)，它不再以小學確定鄰里規(guī)模，而以步行距離作為尺度，認為鄰里的最理想半徑是400米，相當于悠閑地走5分鐘的生活區(qū)域；與之相對應，小學和公共設施不再放在鄰里中心，而是放在鄰里邊緣，方便幾個鄰里共享，從而成為共享公共資源，減輕單個“鄰里中心”因人口數(shù)量波動所遭受的沖擊。這樣的“鄰里單元”以步行友好、公交友好為原則，兼顧日常生活的安全、便捷，以及公共資源的有效、合理利用。

“社區(qū)生活圈”需要在國外“鄰里單元”實踐的基礎上，結合我國的國情，發(fā)展成為城市“日常生活圈”中最基本的圈層，承載居民長期形成的穩(wěn)定的日常行為。一般認為，與行政上的社區(qū)概念相比，“社區(qū)生活圈”是更能反映居民真實生活的空間；社區(qū)空間不是均一的單元，而是圈層化的空間體系，不同的圈層對社區(qū)居民日常生活的意義不一樣。[12][13]“社區(qū)生活圈”的建構注重以居住地為核心“錨點”，按照“人的尺度”，即人的視野和活動范圍來實現(xiàn)居民生活空間與公共服務空間的有機結合。[14]它作為“自足空間”“開放空間”“共享空間”分別從可獲得、易通達、好調控三個方面促進了公共服務均等化的實現(xiàn)。

首先，“社區(qū)生活圈”必然是一個“自足空間”，居民依賴空間內的服務設施和服務功能，能夠滿足大部分的日常生活需要，公共服務嵌入其中，作為人們日常生活的有機組成部分存在，而不是額外的、突兀的、植入的社會功能。一方面，“社區(qū)生活圈”內的相對自足有利于基本生活需求、公共服務的滿足，降低了生活的時間成本和機會成本；另一方面，各服務“駐點”的步行可達帶來了較高的生活自由度，有利于提高居民的生活品質?？傊吧鐓^(qū)生活圈”的自足性和可達性，讓公共服務以集中、完整的形式近距離呈現(xiàn)在居民面前，大大提高了服務的效益和效率。

其次，“社區(qū)生活圈”是一個“開放空間”，不僅需要“社區(qū)生活圈”內部形成暢通無阻的敞開狀態(tài)，不需要穿越重重阻礙就可以實現(xiàn)5—15分鐘的步行便利；同時還需要各類服務設施、服務功能清晰可辨，為居民所熟悉；公共服務的“駐點”內沒有阻隔，為對話和溝通提供方便。簡言之，這是一個尊重人的身高、視野和活動范圍的圈層?！吧鐓^(qū)生活圈”發(fā)揮其開放性優(yōu)勢，才能使各種公共服務對社區(qū)居民來說暢通可達，讓服務的獲得在人們的空間穿梭中自由實現(xiàn)，讓各類公共服務設施打破不必要的邊界，讓公共服務主體和公共服務客體之間沒有壁壘，為充分的溝通和交流提供條件。

最后，“社區(qū)生活圈”是一個“共享空間”，毗鄰的圈層之間有一定程度的重疊，能夠實現(xiàn)部分服務的共享，而且它們同屬于一個更大的生活圈層。各個“社區(qū)生活圈”不是也不能成為孤立空間，必須相互之間建立高度的關聯(lián)和互補，必須放在更大的圈層當中實現(xiàn)局部與整體的統(tǒng)一，也就是通常所說的實現(xiàn)“整體性治理”[15][16]。事實上，生活空間本質上不存在相互區(qū)隔的邊界，步行距離僅僅是方便的考慮，既不是對自由活動的限制，也不是對資源共通的否定。公共服務空間以公共為原則，既不接受區(qū)域圈層的限制，也不屈就功能區(qū)塊的約束，而是注重整體的規(guī)劃和視野。

2018年，《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》將“社區(qū)生活圈”的概念和思路引入居住區(qū)規(guī)劃，考慮的基本問題便是人們的出行時間和出行距離，并提出根據(jù)生活圈融合發(fā)展公共服務空間與社區(qū)生活空間的要求。在此之前，2016年上海市出臺了國內第一個居民“社區(qū)生活圈”方面的規(guī)劃準則，將15分鐘步行范圍作為配備生活所需的基本公共服務設施和公共服務功能的空間，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、商業(yè)、交通、文體等各項內容。國家層面的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》頒布之后，長沙、濟南等大城市也陸續(xù)把“15分鐘社區(qū)生活圈”作為公共服務供給的基本單元。

國內“15分鐘社區(qū)生活圈”是以服務居民社區(qū)生活為目標的公共服務配置方式，通過適當集中、有機混合的方式組織公共服務供給，將公共服務中心與地緣中心、公共活動中心統(tǒng)一起來。在這一背景下，公共服務的設施規(guī)模、半徑覆蓋等要求仍然具有基礎的指導意義，但已經(jīng)不再是“社區(qū)生活圈”的建設重點，因為數(shù)據(jù)和形式等要求只是公共服務供給的必要前提和結構框架，實現(xiàn)服務的提升和均等化更重要的是在一定區(qū)域內整合公共資源，便利公共服務人員履行職責[17]，充實服務內容，豐富服務方式，做到公共服務的可達可得，實現(xiàn)公共服務配置的精準有效。

四、“家門口”建設與公共服務的“圈層供給”

上海是國內“社區(qū)生活圈”的發(fā)源地，一直以來被稱為“改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者”，浦東新區(qū)則被稱為“排頭兵中的排頭兵、先行者中的先行者”。2017年首創(chuàng)“家門口”服務體系以來，浦東新區(qū)經(jīng)歷了試點推廣、標準化建設、全覆蓋建成、提質增能四個階段，在所有36個街鎮(zhèn)建成并順利運營1282個家門口服務站點，圍繞促進經(jīng)濟增長向培育社會發(fā)展轉變的形式要求，將基本公共服務打包整合，配給到15分鐘步行可達的區(qū)域，通過“村居點單”“首問負責”等機制保障服務質量和服務水平，成為圍繞公共服務均等化開展“社區(qū)生活圈”建設最普遍、最徹底的地區(qū)。

浦東新區(qū)“家門口”服務體系既不是重新搭建服務網(wǎng)絡，也不是創(chuàng)立新的生活圈子，而是以村居服務空間為核心實現(xiàn)“社區(qū)生活圈”的整合與再造；圍繞“自足空間”“開放空間”“共享空間”三個維度、兩個層次(作為“社區(qū)生活圈”內圈的“自足空間”與“開放空間”，作為外圈的“共享空間”)形成“圈層供給”結構,為公共服務的可達、可得、可控創(chuàng)造條件?？傮w來看，尊重居民生活的有機性，從已有基礎和資源出發(fā)，不增加機構、不增加編制、不增加人員，以空間“圈層”實現(xiàn)公共服務均等化的精準有效，是浦東新區(qū)“家門口”服務體系的最大亮點。

(一)“自足空間”促進公共服務就地獲取

構成“社區(qū)生活圈”的最重要的基礎是其自足性，讓居民在步行可達的范圍里能夠獲取充裕的公共服務，使鄰里空間真正具有生活單元、服務單元的意義，而不僅僅發(fā)揮“旅館”的作用。如果提供公共服務的“駐點”或者某些服務設施和項目不在居民的“社區(qū)生活圈”，就會增加人們獲取服務的成本；如果公共服務設施和項目不是集中在某一個“駐點”，居民將不得不在各個公共服務點之間穿梭；如果公共服務“駐點”提供的內容不清晰、操作的流程不明確，將給公共服務獲取造成很大障礙。這些困擾都要求從改善公共服務資源整合程度與空間布局的角度提高公共服務實施效果。

“家門口”服務體系盡可能將各類公共服務下沉到“社區(qū)生活圈”，既通過清單制度確保服務下沉有實際效果，又通過問責機制保障服務質量。浦東新區(qū)對26個區(qū)職能部門提出的要求是“能下沉則下沉”，形成147項公共服務項目清單；(2)其中底線民生項目38個，針對低保、低收入、重殘無業(yè)、高齡獨居老人等困難群體需求，設計了送餐、購物、心理疏導等項目?；久裆椖?4個，針對群眾最基本、最常用、最突出需求，結合“15分鐘生活圈”，科學嵌入教育、文化、養(yǎng)老等服務設施。質量民生項目25個，比如針對群眾對高品質文化的需求，設計文化客廳項目，把原來只下沉到街鎮(zhèn)的文化項目進一步下沉到村居。需求、資源、項目“三張清單”的互動，改變了以往政府單向“派單”的情況，讓群眾的關注點有了針對性的服務項目；對群眾提上來的問題，由首個接待的個人承擔首問責任，牽頭負責人承擔兜底責任。(3)首問責任制是指當日輪值接待或首個被咨詢的工作人員為首問責任人，首問責任人要受理辦理；兜底責任制是指超出社工職責的難題，由村居書記指定專人或自我認領，落實兜底責任。這些資源下沉的安排，旨在讓居民在“家門口”獲取各類公共服務，滿足各類生活需求，不至于因為服務距離過長等原因降低公共服務質量。

下沉的資源不但要求每一項內容都有具體的內涵、清晰的解釋，而且要求基層服務人員有熟練的業(yè)務能力與之相匹配，盡可能讓居民獲取的公共服務保質保量。浦東新區(qū)“家門口”服務體系提供黨群、政務、生活、法律、健康、文化、社區(qū)管理等七大類服務，依托“一網(wǎng)通辦”，通過“自助辦理”“當場辦理”“代為辦理”等方式，可辦理個人事項199項。在七大類標準服務內容之外，各居委會根據(jù)社區(qū)實際情況，設計自選動作。公共服務供給的“自足空間”建設也對基層工作人員提出了很高的要求，他們必須打破以條為界的工作格局，做到“一專多能、全崗都通”“一人在崗、事項通辦”。

通過創(chuàng)新性地擴大公共服務設施和項目的“駐點”，浦東新區(qū)細化了生活圈網(wǎng)絡，讓每一個居民小區(qū)都發(fā)揮促進公共服務均等化的社會功能。近年來，新區(qū)各個街道將每個小區(qū)的出入口建設成為“家門口”服務站的前哨站，將原本集中在居民區(qū)“家門口”服務站的部分功能與服務，下沉到每一個居民小區(qū)，進一步縮短了公共服務供給的半徑，以圈層細分的方式讓公共服務成為居民進出小區(qū)的“通道型服務”，與日常出行密切結合，讓居民在舉手投足間“順便”享受各種公共服務，使公共服務的均等化下沉到了居民生活的最小單元，真正成為“家門口”的服務。

(二)“開放空間”方便公共服務暢通可達

提高公共服務的可達性需要“開放空間”的支持，在“社區(qū)生活圈”層面，高密度、高建筑的居住模式尤為有利，能夠創(chuàng)造更加頻繁的接觸，意味著人與人之間有更多的交流，使公共服務獲取更方便，相關信息傳播更快速。歐美國家的“社區(qū)生活圈”由于不鼓勵過路車輛通過，步行道路通常彎彎曲曲；居住分散的單體住宅，形成了低密度的居住區(qū)蔓延，增加了出行距離。而我國的小區(qū)制不用考慮過往車輛的交通負擔，能夠有效減少出行距離；高密度和高建筑在減少出行距離的同時打開了居民視野；封閉圍墻雖然有一定的阻隔性，但在小區(qū)的出入口數(shù)量有保障、設計夠合理的情況下，并不會影響空間的開放。

浦東新區(qū)“家門口”服務體系建立在小區(qū)制優(yōu)勢的基礎上，充分利用“村居聯(lián)系居民”的固有結構，將其轉變?yōu)椤按寰臃湛臻g聯(lián)系生活空間”的“社區(qū)生活圈”結構。由于“社區(qū)生活圈”是城市“日常生活圈”的一種，自然不能割裂它與生活的聯(lián)系，不能憑借技術理性的規(guī)劃來設計，更不能強迫人們融入各種人為規(guī)劃的場域；而且，與小區(qū)制相對應的“村居聯(lián)系居民”結構本來就考慮到了空間和人口的規(guī)模，是與小區(qū)制搭配的治理空間，同時也是服務空間?！凹议T口”服務體系需要做的只是促使其轉型升級，讓治理到服務的轉變從一種觀念發(fā)展成一種現(xiàn)實。

正如理查德·瑞馳(Richard Rich)所指出的那樣，人們獲取公共服務的數(shù)量和質量，與基層治理組織的角色定位、結構功能有密切關系。[18]與這一要求相對應，浦東新區(qū)采取了不同以往的村居標準化建設和辦公空間“趨零化”探索，從直觀感受到實際操作兩個方面確立了“村居服務空間”在“社區(qū)生活圈”中的核心地位。所有的“家門口”服務站綠底白字加標識的外墻粉刷和銘牌制作，使其具有了類似派出所一樣的高辨識度，明確重塑了空間的價值和意義；社區(qū)工作人員“集中辦公、下樓辦公、開門辦公”，共享空間、共享工位、共享電腦，連休息、午餐等也都在開放空間進行，使公共服務空間最大化，有利于公共服務質量的提升。

按“社區(qū)生活圈”理念改造“村居辦公空間”，不僅要確立向“服務空間”轉變的改造方向，更要將“服務空間”打造為“開放空間”。這樣的公共服務供給空間，有的只是使用功能的不同，卻沒有功能分化的區(qū)隔。在浦東新區(qū)，每一個“家門口”服務站的開放式辦事窗口都安排在最顯眼的地方，甚至為居民“破墻開門”，盡量打破通行的阻隔；親子樂園、舞蹈房等各類功能空間相通相連，可以方便地轉換、出入，不再是中間狹窄的通道，兩側是辦公區(qū)和工作人員休息區(qū)。大量的開放空間方便服務人員與居民有效溝通交流，盡可能以居民親近的方式提供公共服務。

(三)“共享空間”實現(xiàn)公共服務總體調控

作為“共享空間”，“社區(qū)生活圈”意味著在更大圈層上實現(xiàn)公共服務的協(xié)調整合，不僅包括不同層級間，也包括不同功能間的協(xié)調與整合。同全國其他地方一樣，浦東新區(qū)也存在公共服務供給“碎片化”現(xiàn)象。一方面，公共服務在供給過程中被分配到不同部門，缺乏部門間的協(xié)同機制，難以提高公共服務供給效率；人們面對不同條線，很難找到對應的點和對應的人，即便是有服務功能和服務資源也很難獲得。另一方面，不同層級政府在公共服務供給職責劃分上存在隔離，無法實現(xiàn)上級政府和基層單位的整體協(xié)調，使得公共服務相關政策在制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)缺少溝通。[19]

公共服務“碎片化”問題說到底就是一個條線和層級之間缺乏資源“共享”、無法在同一空間落地的問題，解決這一問題需要依靠基層黨組織和社會治理的緊密結合。[20]浦東新區(qū)“家門口”服務體系將已有的黨建服務中心、黨建服務站和黨建服務點三級服務網(wǎng)絡作為組織、動員和協(xié)調公共服務供給的抓手，將黨建服務體系與公共服務體系有機融合?；鶎狱h組織把“家門口”服務站作為服務群眾的工作陣地，將區(qū)域內各條線、各區(qū)塊資源凝聚起來，實現(xiàn)資源與需求的順暢對接。

就像成片的蛛網(wǎng)一樣，“家門口”服務站點是每張蛛網(wǎng)的最內圈，一根根蛛絲則把它與整個外圍網(wǎng)絡連接在一起。從層級來看，“家門口”服務體系涵蓋“區(qū)—部門(行業(yè))—街鎮(zhèn)(社區(qū))—居村”四個層面，包括新區(qū)、街鎮(zhèn)中心、村居服務站、綜合服務園、延伸服務點等各級服務站點。從條線來看，村居“家門口”服務站(中心)由“四站一室”構成，分別為黨建服務站、市民事項受理服務站、文化服務站、聯(lián)勤聯(lián)動站、衛(wèi)生室。各個服務站是“圈層”服務結構的落腳點，使公共服務越來越切近居民生活，能夠看得見、摸得著、有感知。

公共服務下沉整合，保障項目到位、質量可控，打通“共享空間”的節(jié)點，除了自上而下的機制之外，還需要自下而上的呼應和反饋。在基層問題無力解決的情況下，“家門口”服務體系統(tǒng)一實行約請制度，約請街鎮(zhèn)和區(qū)職能部門在“家門口”服務站現(xiàn)場辦公、合作處置，及時保障公共服務的供給。服務質量評價的一部分權限交給居民，不斷提高群眾的參與度。比如，洋涇街道將居民評議功能整合到了社工助手APP，在社工完成工作流程后，居民從服務態(tài)度、服務能力兩個維度做出評價，評價結果從社工助手直接提交街道職能部門，并用于社工年度績效考核。

結 語

從“社區(qū)生活圈”的角度考慮公共服務均等化的空間布局，是順應公共服務均等化趨勢，以及均等化實現(xiàn)形式的必然選擇。一方面，公共服務本身是針對經(jīng)濟發(fā)展初次分配不公的修正和補償措施，所以公共服務自身必須要做到均等化，避免二次分配依然兩極分化的尷尬。另一方面，劃分標準不同，公共服務也會呈現(xiàn)不同層次，但不管哪一種分類都要以基層為主，因為基層才是公共服務真正落地的地方。所以，重中之重是公共服務應當如何適應社會治理重心下移的要求，不斷在基層落地，縮短公共服務相對居民在結構和物理上的距離，讓公共服務真正成為百姓身邊的事情。

實現(xiàn)公共服務均等化歸根結底是公共服務供給的效率與精準問題，從居民的角度說是可達與可得，不斷提高生活品質，落實到城市建設是回到“人的尺度”上來，適應腳步的移動速度和感知空間。對公共服務“社區(qū)生活圈”的強調，重點就在于通過改造公共服務供給的空間布局，使之具有充分的開放性、自足性、共享性，為均等化的最終實現(xiàn)提供有效途徑?！吧鐓^(qū)生活圈”的開放性重點在于掃清空間上的阻隔，讓公共服務迅速可達；自足性以集中供給的形式，使公共服務一點可??；共享性以圈層資源共享的方式，消弭部門和層級方面的分割，達到公共服務供給的有效調控。

上海浦東新區(qū)“家門口”服務體系，從統(tǒng)一形象轉變、辦公空間趨零、業(yè)務下放集中等多個方面入手打造村居“公共服務空間”，形成了以“家門口”服務站為核心的基本公共服務供給的“圈層”結構。圍繞“家門口”服務站豐富和完善“社區(qū)生活圈”建設，打造與日常生活緊密相連，照顧老人與兒童，步行友好的“開放空間”“自足空間”和“共享空間”，讓公共服務“駐點”清晰可辨，提供各類敞開式服務，明確服務類別和時間；在服務站點整合各類公共服務，通過提高服務人員的綜合能力等方式保障服務質量；以完善的層級供給和自下而上的約請打分，解決公共服務供給碎片化問題。

“家門口”服務體系在社區(qū)層面解決了公共服務均等化如何落地的問題，將“治理空間”改造為“服務空間”，讓“服務空間”融入“生活空間”，豐富和完善了“社區(qū)生活圈”的意義，成為了公共服務配給的載體，讓居民生活有了基本保障和發(fā)展動力。每一個服務站點相當于承擔了替代生產(chǎn)者角色(alternative producer)，滿足居民對公共服務的廣泛需求；相當于公共服務的消費合作角色(consumers’ cooperative)，能夠協(xié)調整合，促進公共服務有效供給；類似于公民共同努力的組織者角色(organizers of citizens’ co-productive efforts)，通過結構調整，有效溝通，提高公共服務的均等化水平。[21]