劉筠萱

（安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

在我國(guó)城市現(xiàn)代化建設(shè)快速推進(jìn)過(guò)程中，城市發(fā)展水平較低、物質(zhì)性老化、結(jié)構(gòu)性和功能性衰退等問(wèn)題逐漸顯露。城市是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要載體，在時(shí)代變遷以及社會(huì)文明不斷進(jìn)步的過(guò)程中，一旦城市原有的基礎(chǔ)設(shè)施和功能布局無(wú)法滿(mǎn)足人們的需要，舊城改造就會(huì)成為城市發(fā)展所必然面臨的主要出路和重大課題。從20 世紀(jì)90 年代廣州、北京等地開(kāi)始探索城市更新模式至今，結(jié)合《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》中“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向”的戰(zhàn)略要求，舊城改造成為了中小城市發(fā)展的新動(dòng)力，在全國(guó)范圍廣泛開(kāi)展。這一趨勢(shì)一方面響應(yīng)了黨的十九大、十九屆五中全會(huì)等關(guān)于改善人居環(huán)境，提升城市形象，構(gòu)建宜居城市等戰(zhàn)略部署；另一方面也引發(fā)了新的發(fā)展問(wèn)題，例如城市建設(shè)用地粗放，舊城改造大拆大建，老城區(qū)環(huán)境污染，城市建設(shè)缺乏特色等。新形勢(shì)下，如何做好中小城市的建設(shè)工作，解決中小城市在舊城改造中出現(xiàn)的問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)中小城市的有機(jī)更新與發(fā)展，需要相關(guān)城市管理者和學(xué)者進(jìn)一步探索優(yōu)化中小城市舊城改造的路徑。滁州市是安徽省典型的中小城市，在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)過(guò)程中，滁州市的舊城改造工作正快速開(kāi)展。本文旨在通過(guò)對(duì)該城市現(xiàn)階段舊城更新工作進(jìn)行總結(jié)和反思，為中小城市空間發(fā)展提出探索性建議。

1 舊城改造的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)

舊城改造是隨著城市發(fā)展而逐漸出現(xiàn)的一種城市建設(shè)方式，它是指有計(jì)劃、有目的地對(duì)城市老舊區(qū)域的局部或整體物質(zhì)條件進(jìn)行改造和更新，以改善城市環(huán)境，完善城市功能。一般而言，城市建設(shè)水平因取決于一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平而會(huì)處于某種時(shí)空局限之中。隨著我國(guó)城市化快速發(fā)展，城市擴(kuò)張與更新步伐加快，舊城區(qū)逐漸呈現(xiàn)出一種與城市整體發(fā)展不相符的滯后性和不均衡性，出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施落后、建筑老化、環(huán)境污染、布局混亂等問(wèn)題，演化為城市矛盾集中區(qū)[1]。舊城區(qū)的空間衰敗致使城市整體機(jī)能下降，城市功能遭到破壞，影響城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，加深了城市整體發(fā)展與舊城局部衰敗的矛盾。因此，如何借助空間更新以適應(yīng)新城發(fā)展成為亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[2]。

再開(kāi)發(fā)、修復(fù)與保護(hù)是舊城改造的3 個(gè)方面，主要是根據(jù)不同城市的發(fā)展需要有針對(duì)性地實(shí)施舊城的建設(shè)改造[3]。再開(kāi)發(fā)主要是指對(duì)城市舊城區(qū)矛盾集中區(qū)域進(jìn)行有計(jì)劃、有目的的改造，對(duì)區(qū)域內(nèi)的建筑物進(jìn)行整體性的拆除重建，重新對(duì)區(qū)域內(nèi)的空間布局進(jìn)行整合，是完善城市功能，改善城市環(huán)境的大規(guī)模城市改造更新活動(dòng)。修復(fù)區(qū)別于大規(guī)模的再開(kāi)發(fā)，對(duì)有價(jià)值的城市建筑物進(jìn)行保留性的修繕和改造，是一種對(duì)原有城區(qū)景觀進(jìn)行部分改造的中等規(guī)模建設(shè)活動(dòng)。保護(hù)則是更小規(guī)模的舊城改造活動(dòng)，指的是維修與保護(hù)城市歷史建筑和其他景觀，以保持城市原有的特征、功能和風(fēng)貌。

結(jié)合中小城市的發(fā)展特征，舊城改造更具有新時(shí)代戰(zhàn)略意義。我國(guó)的中小城市數(shù)量龐大、分布廣泛、發(fā)展水平參差不齊，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。中小城市的健康發(fā)展是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化全面健康可持續(xù)發(fā)展的重要前提，在建設(shè)宜居城市和發(fā)展文化方面具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，是當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中堅(jiān)力量，但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中小城市多因新舊城區(qū)發(fā)展不均衡問(wèn)題而發(fā)展緩慢[4]。因此，各地區(qū)在實(shí)施中小城市舊城改造的過(guò)程中需要審視并優(yōu)化以往的改造方式與策略，在空間更新中促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題的解決，推動(dòng)中小城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[5]。

2 舊城改造的國(guó)內(nèi)外歷程與文獻(xiàn)綜述

受人本思想、民主參與思想以及可持續(xù)發(fā)展理論的影響，舊城改造的理論與改造方式經(jīng)歷了很大的變化。在舊城改造的研究中發(fā)現(xiàn)，西方的舊城改造思想萌芽于16 世紀(jì)初，二戰(zhàn)以后西方大規(guī)模的城市改造運(yùn)動(dòng)爆發(fā)，并經(jīng)歷了3 個(gè)階段的發(fā)展變化。第一階段是20 世紀(jì)40 年代至50 年代，這一時(shí)期西方國(guó)家發(fā)展迅速，改造內(nèi)容主要是對(duì)貧民窟進(jìn)行重建性開(kāi)發(fā)，片面地否定現(xiàn)有的一切，對(duì)城市進(jìn)行大規(guī)模的改造與重建是這一時(shí)期的顯著特征。20 世紀(jì)60 年代至70 年代是西方舊城改造的第二階段。由于上一階段的大規(guī)模改造，西方國(guó)家的社會(huì)、環(huán)境以及歷史文化都遭到了不同程度的破壞，因此人們開(kāi)始反思以往的改造模式。代表人物簡(jiǎn)·雅各布斯提出了一種不同于大規(guī)模改造的舊城改造模式，即通過(guò)小規(guī)模的城市改造來(lái)實(shí)現(xiàn)舊城的持續(xù)發(fā)展[6]。20 世紀(jì)70 年代至今是第三階段，這一時(shí)期民主參與思想逐漸被人們接受，出現(xiàn)了由社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生的、自上而下的一種社區(qū)規(guī)劃模式，居民通過(guò)成立自己的組織協(xié)商改造事宜并希望參與改造規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程[7]。

新中國(guó)成立至今，我國(guó)的舊城改造在經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)進(jìn)步中不斷發(fā)展，主要?dú)v程也可歸結(jié)為3 個(gè)階段。第一階段是新中國(guó)成立至20 世紀(jì)70 年代，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、百業(yè)待興的社會(huì)狀況下，城市發(fā)展的重點(diǎn)是新區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第二階段是20 世紀(jì)70 年代至80 年代，這一時(shí)期的城市發(fā)展策略是先進(jìn)城后建城，盡管城市的舊城區(qū)已經(jīng)存在問(wèn)題需要改造，但是在當(dāng)時(shí)城市發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的情況下，城市發(fā)展的重點(diǎn)依然是住房保障和新區(qū)建設(shè)；第三階段是20 世紀(jì)90 年代至今，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，城區(qū)面積擴(kuò)張、人口膨脹，我國(guó)的城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，舊城無(wú)法再適應(yīng)城市的發(fā)展速度，改造工作也由此大規(guī)模地開(kāi)展起來(lái)。

在城市改造更新的相關(guān)研究中，《舊城改造規(guī)劃·設(shè)計(jì)·研究》通過(guò)對(duì)北京市舊城改造歷程進(jìn)行研究，提出“如果說(shuō)在建國(guó)初期更多地強(qiáng)調(diào)改造是正確的話，那么時(shí)至今日，更多地強(qiáng)調(diào)保護(hù)也應(yīng)該是歷史的必然選擇”。吳良鏞提出“有機(jī)更新”理論，認(rèn)為要運(yùn)用恰當(dāng)?shù)某叨扰c規(guī)模對(duì)舊城進(jìn)行更新改造，主要包括改造、整治與保護(hù)3 項(xiàng)內(nèi)容。方可認(rèn)為，具有“小而活”特性的小規(guī)模改造方式更容易保持城市的獨(dú)特性，也更適應(yīng)現(xiàn)代城市錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)。項(xiàng)光勤通過(guò)研究西方國(guó)家舊城改造的歷史經(jīng)驗(yàn)，提出中國(guó)舊城改造應(yīng)堅(jiān)持將改造舊城與開(kāi)發(fā)新區(qū)相結(jié)合，堅(jiān)持改造中始終貫穿“更新”與“保護(hù)”的辯證關(guān)系，注重量力而行、因勢(shì)利導(dǎo)。

3 滁州市舊城改造存在的問(wèn)題

自2008 年正式啟動(dòng)“大滁城”建設(shè)項(xiàng)目以來(lái)，滁州市以建設(shè)皖蘇之間新型區(qū)域中心城市為目標(biāo)，大力進(jìn)行城市改造活動(dòng)。在城市面貌發(fā)生巨大變化與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成績(jī)的同時(shí)，滁州市舊城改造也伴生出許多社會(huì)問(wèn)題。在存量發(fā)展的時(shí)代背景下，舊城改造是城市空間更新發(fā)展的主要途徑，以滁州市為例研究中小城市舊城改造的現(xiàn)狀與問(wèn)題具有一定的典型性和代表性。

3.1 各主體間利益矛盾凸顯

2020 年12 月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。老舊小區(qū)與棚戶(hù)區(qū)改造是舊城改造的主要內(nèi)容，也是涉及民生保障最重要的一項(xiàng)工作。自2013 年滁州市政府對(duì)匯龍新村及鳳凰三村完成首次改造以來(lái)，舊城改造工程在擴(kuò)大有效需求，補(bǔ)齊發(fā)展短板以及改善居民的居住環(huán)境等方面都發(fā)揮了重要的作用，但在這一過(guò)程中引發(fā)的各種矛盾糾紛也不容忽視。舊城改造是一個(gè)需要協(xié)調(diào)多種利益關(guān)系的復(fù)雜過(guò)程，在所有的城市更新改造過(guò)程中幾乎都出現(xiàn)過(guò)各方不同程度的利益沖突，其中，地方政府、開(kāi)發(fā)商與原住居民之間的利益矛盾最為突出[8]。在舊城改造過(guò)程中，居民是天然的弱勢(shì)群體，不論是拆除舊城區(qū)中不符合標(biāo)準(zhǔn)的住宅，還是對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅進(jìn)行翻建，都直接關(guān)系到居民的切身利益，并可能造成失業(yè)、生活成本上升及無(wú)力購(gòu)買(mǎi)安置房等一系列問(wèn)題。出現(xiàn)這些問(wèn)題的主要原因在于各主體在利益追求和價(jià)值取向上存在分歧，以及他們之間權(quán)利結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱(chēng)。在這種條件下，一旦利益分配缺失基本的社會(huì)公正，就容易使矛盾激化，并對(duì)舊城改造工作形成較大的阻力[9]。

3.2 公眾的參與度較低

20 世紀(jì)80 年代末，我國(guó)城市規(guī)劃學(xué)界引進(jìn)公共參與理念，隨著這種民主參與思想、人本思想與我國(guó)城市改造的逐步融合，居民要求參與舊城改造的呼聲越來(lái)越高[10]。隨著政府放寬社會(huì)資本參與公共設(shè)施建設(shè)的限制，許多民間資本涌入舊城改造項(xiàng)目中，但公眾的參與度相對(duì)較低，“公共參與”基本還處在理論概念的層面，缺乏在具體實(shí)施層面的監(jiān)督和指導(dǎo)[11]。在舊城改造規(guī)劃的前期編制與執(zhí)行階段，居民多為“被告知”的狀態(tài)，表現(xiàn)出一種被動(dòng)式的參與，很少真正參與舊城改造的規(guī)劃與實(shí)施，能夠全面反映民眾期望及引導(dǎo)居民主動(dòng)參與改造過(guò)程的體系制度依然缺乏。這一方面源于公眾的主體意識(shí)不強(qiáng)，參與的主動(dòng)性不夠，另一方面也反映出政府需要繼續(xù)拓寬公眾參與渠道。空間更新不僅要以秩序穩(wěn)定為原則，還應(yīng)在實(shí)施過(guò)程中維護(hù)居民利益。地方政府和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商不應(yīng)僅享有實(shí)施舊城改造的權(quán)利，還應(yīng)保障公眾參與改造的權(quán)利，引導(dǎo)居民積極主動(dòng)地參與舊城改造規(guī)劃和實(shí)施的全過(guò)程，全面地反映公眾的期望和訴求[12]。

3.3 城市面貌趨于同質(zhì)化

舊城區(qū)是城市的發(fā)源地，在城市整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市歷史的傳承以及城市特色文化的塑造等方面都發(fā)揮著重要的作用。如今，舊城區(qū)依然是城市中最具文化獨(dú)特性與歷史層疊感的場(chǎng)所，仍從各方面影響著城市的文化、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境[13]。在我國(guó)舊城改造初期，由于城市建設(shè)管理水平低下以及對(duì)規(guī)模和效益的過(guò)分追求，很多地區(qū)的城市建設(shè)呈“粗放型”態(tài)勢(shì)，“攤大餅”式的擴(kuò)張導(dǎo)致出現(xiàn)了千篇一律的寬?cǎi)R路和高樓房，相同的高樓、相同的街道使得城市缺乏個(gè)性，無(wú)法展現(xiàn)它的底蘊(yùn)。有學(xué)者認(rèn)為，造城時(shí)代下過(guò)于追求規(guī)模和效益，當(dāng)城市發(fā)展到一定階段，隨著以結(jié)構(gòu)力學(xué)、工程理論等學(xué)科為基礎(chǔ)的建造技術(shù)的成熟，效率效益最高的模式成為通用范式，必然會(huì)產(chǎn)生城市面貌同質(zhì)化傾向。2020 年8 月20 日，習(xí)近平總書(shū)記在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上指出，舊城區(qū)改造不能一律大拆大建，要注意保護(hù)好歷史文化和城市風(fēng)貌，避免“千城一面、萬(wàn)樓一貌”[14]。一個(gè)城市的底蘊(yùn)是一個(gè)城市的根，城市一旦丟失自己的文化和特色，就會(huì)失去它的色彩[15]。如今，同質(zhì)化已成為困擾城市發(fā)展的一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，城市不能在對(duì)都市化、國(guó)際化、現(xiàn)代化的追求中迷失自我。如何對(duì)抗城市發(fā)展的同質(zhì)化，解決“千城一面、萬(wàn)樓一貌”的現(xiàn)象，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

3.4 改造資金及人才受限

舊城改造涉及政府部門(mén)、開(kāi)發(fā)商、居民等多方的利益，如何協(xié)調(diào)各方利益，達(dá)成最優(yōu)方案來(lái)實(shí)現(xiàn)城市更新是舊城改造的一個(gè)重要問(wèn)題。舊城改造工作需要大量的資金投入，包括對(duì)建筑的拆遷、對(duì)居民的補(bǔ)償、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的修繕以及對(duì)生態(tài)的保護(hù)等，解決資金問(wèn)題是協(xié)調(diào)各主體間相互關(guān)系及達(dá)到最終目的的催化劑，也是保障舊城改造工作順利實(shí)施的根本。作為舊城改造規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，政府不僅要協(xié)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系，還要在城市整體規(guī)劃的指導(dǎo)下進(jìn)行相關(guān)的環(huán)境建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些都需要強(qiáng)有力的資金支持。資金是保證舊城改造質(zhì)量的基石，僅靠政府出資將不利于資金來(lái)源的穩(wěn)定與安全以及城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。此外，隨著城市建設(shè)的速度不斷加快，舊城改造項(xiàng)目的實(shí)施難度越來(lái)越大，改造活動(dòng)任務(wù)繁重且時(shí)間緊迫，專(zhuān)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域人才的匱乏也是一個(gè)突出問(wèn)題。滁州市作為中小型城市，對(duì)建設(shè)資金和建設(shè)人才的需求十分迫切，進(jìn)一步創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，吸引資金和人才是政府的當(dāng)務(wù)之急。

3.5 舊城區(qū)發(fā)展活力下降

新城持續(xù)擴(kuò)建與舊城不斷改造必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的傾斜和人口、經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移，使得舊城在功能和結(jié)構(gòu)上衰退，失去發(fā)展活力[16]。例如，東城區(qū)是滁州市的老城區(qū)之一，20 世紀(jì)90 年代，東城區(qū)由一片農(nóng)田開(kāi)墾為滁州市最早的市區(qū)之一，此后的30 年，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展和城市面貌日新月異，滁州市也發(fā)生了翻天覆地的變化。市中心南移和新城區(qū)的擴(kuò)建帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和人口重心的轉(zhuǎn)移，東城區(qū)陳舊的基礎(chǔ)設(shè)施和道路交通規(guī)劃不再滿(mǎn)足日漸發(fā)展起來(lái)的城市經(jīng)濟(jì)，逐漸出現(xiàn)衰敗的跡象。不同人口的遷移流動(dòng)是舊城衰敗帶來(lái)的后果之一，這種頻繁流動(dòng)會(huì)給人們帶來(lái)心理上的失落與安全感和歸屬感的缺乏，也一定程度地破壞了社區(qū)文化和傳統(tǒng)的鄰里關(guān)系。有形的物質(zhì)磨損與無(wú)形的文化衰敗進(jìn)一步加速了舊城的衰落。舊城區(qū)是城市歷史積淀深厚的地區(qū)，對(duì)中小城市的舊城進(jìn)行有機(jī)更新和改造，使之重新恢復(fù)生機(jī)活力，是城市建設(shè)的重點(diǎn)問(wèn)題。

4 中小城市舊城改造的優(yōu)化策略

4.1 構(gòu)建多方利益協(xié)商機(jī)制

舊城改造的核心問(wèn)題表現(xiàn)為各主體在利益分配上的不均衡?；趯?duì)各利益主體行動(dòng)目的的分析，得出主要原因是各方在利益追求和價(jià)值取向上的分歧以及權(quán)利、信息結(jié)構(gòu)的不對(duì)稱(chēng)。因此，中小城市在舊城改造過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持以公共利益為主導(dǎo)，約束和規(guī)范各主體的利益追求，建立和完善多方利益協(xié)商機(jī)制，平衡各方利益結(jié)構(gòu)。一方面，政府應(yīng)提高信息公開(kāi)透明度，保證各主體對(duì)舊城改造活動(dòng)的充分參與，尤其是拆遷居民對(duì)改造活動(dòng)的參與；另一方面，開(kāi)發(fā)商應(yīng)自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任，接受第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與企業(yè)效益的統(tǒng)一。此外，應(yīng)建立居民委員會(huì)制度，反映居民的合理愿望，保障居民的合理訴求。在尊重各主體合理利益的情況下，政府應(yīng)通過(guò)對(duì)多方利益的協(xié)調(diào)，以城市的綜合全面可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，科學(xué)規(guī)劃、合理引導(dǎo)，避免各主體因追求自身利益而損害城市公共利益，保證各主體的充分參與和平等協(xié)商。

4.2 提高公眾的參與度

中央城市工作會(huì)議指出，“要尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)、管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享?！碑?dāng)前，在我國(guó)的舊城改造參與體系中，居民處于邊緣位置，社會(huì)范圍內(nèi)的公眾參與度整體較低。要提高居民的參與度，一是要建立健全公眾參與體系，為居民參與提供強(qiáng)有力的制度保障；二是要提高居民參與的意愿和能力，增強(qiáng)居民參與舊城改造活動(dòng)的自主性。政府應(yīng)堅(jiān)持以人為本、共建共治共享的理念，在舊城改造的規(guī)劃定位、方案制定和具體實(shí)施環(huán)節(jié)充分保證居民參與，聽(tīng)取民眾訴求，為公眾提供多樣化的參與方式，共同規(guī)劃城市舊城改造的建設(shè)圖景；應(yīng)以切實(shí)可行的參與方式和實(shí)際有效的參與結(jié)果吸引居民參與，提高居民參與舊城改造的價(jià)值感和積極性；應(yīng)重視公眾對(duì)舊城改造的組織化參與，以制度化的集體行動(dòng)增強(qiáng)公眾參與的影響力。

4.3 留住城市歷史文脈

舊城區(qū)是城市文化積淀最深厚的地區(qū)，在傳承城市的歷史文脈方面發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，城市發(fā)展存在城市文化特征消失的現(xiàn)象，這就更需要通過(guò)舊城改造來(lái)留住城市歷史文脈，營(yíng)造城市特色文化風(fēng)貌。舊城改造在維持城市整體特色風(fēng)貌和文化內(nèi)涵的同時(shí)應(yīng)該在規(guī)劃設(shè)計(jì)中重視保護(hù)與傳承舊城中優(yōu)良的文化風(fēng)俗與生活習(xí)慣。一是要還原舊城破壞地段的歷史文化和特色風(fēng)貌；二是要對(duì)舊城中歷史風(fēng)貌保護(hù)地區(qū)的特色建筑進(jìn)行功能置換，疏散舊城人口，改善舊城環(huán)境，同時(shí)豐富城市的文化內(nèi)涵，保護(hù)城市的文化特性。例如，為打造城市名片，滁州市以其獨(dú)特的歷史文化——醉翁亭文化為依托，提出“亭城滁州”的文化建設(shè)方案。新時(shí)期，滁州市應(yīng)進(jìn)一步促進(jìn)文旅融合發(fā)展，將“亭城”進(jìn)一步打造為城市文化品牌，聯(lián)合老城區(qū)的古城墻及古城池遺址，推動(dòng)古城文化休閑旅游區(qū)建設(shè)，推動(dòng)舊城改造的同時(shí)留住城市獨(dú)特的歷史文脈，建設(shè)特色城市。

4.4 引進(jìn)資金及人才

資金與人才是實(shí)施舊城改造的基礎(chǔ)，也是限制中小城市進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展的重要因素。基于對(duì)滁州市的分析可知，由于舊城改造的周期較長(zhǎng)、改造面廣、影響因素多，實(shí)際改造過(guò)程中對(duì)資金的需求量很大，需要制定合理的資金平衡計(jì)劃，以保證整個(gè)改造過(guò)程中資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一旦政府制定的計(jì)劃不合理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)整個(gè)改造項(xiàng)目的資金平衡，就會(huì)造成舊城綜合改造難以為繼。多渠道的資金來(lái)源是保證改造資金充足性與安全性的重要前提。在資金方面，要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，擴(kuò)大資金來(lái)源；要加強(qiáng)市場(chǎng)宣傳，進(jìn)行招商引資，擴(kuò)充融資渠道，充分將政府與市場(chǎng)相融合，加強(qiáng)舊城改造的資金保障，減輕政府壓力，保證城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定向前發(fā)展，推動(dòng)舊城改造的順利進(jìn)行[17]。在建設(shè)人才方面，應(yīng)堅(jiān)持“外引內(nèi)育”原則，在培育本土優(yōu)秀建設(shè)人才的同時(shí)積極引進(jìn)城市建設(shè)專(zhuān)業(yè)人才。建設(shè)人才的水平?jīng)Q定了建設(shè)質(zhì)量，要積極推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，以高水平人才團(tuán)隊(duì)推動(dòng)舊城改造的高質(zhì)量發(fā)展。

4.5 構(gòu)建多元發(fā)展中心

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃建設(shè)大多以“單中心”城市為主，城市互動(dòng)少，市中心的經(jīng)濟(jì)和人口壓力大，交通擁堵、環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重，存在較多弊端?！岸嘀行摹蹦Ｊ揭话闶侵冈诔鞘邪l(fā)展過(guò)程中形成的多個(gè)分散分布同時(shí)又相對(duì)集中的區(qū)域，這些區(qū)域各自承擔(dān)著一定的城市功能，以滿(mǎn)足城市基本運(yùn)行所需的條件和要素。這種模式已被許多學(xué)者認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)城市或區(qū)域和諧發(fā)展的重要空間規(guī)劃手段之一，它不僅可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一，還可以阻止城市的無(wú)序擴(kuò)張和空心化問(wèn)題[18]?，F(xiàn)有研究表明，“單中心”模式已逐漸無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代城市的發(fā)展，構(gòu)建“多中心”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)對(duì)城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)勢(shì)在必行。因此，中小城市發(fā)展應(yīng)該摒棄“單中心”模式，以“多中心”理論為指導(dǎo)，選取并培育各項(xiàng)發(fā)展條件較優(yōu)的區(qū)域，以此來(lái)分散城市人口，賦予舊城區(qū)在城市中的合理“角色”，加強(qiáng)各中心間的交通建設(shè)，構(gòu)建以功能分區(qū)為主要形式的“多中心”城市，打造新型城市空間形態(tài)，振興舊城區(qū)[19]。類(lèi)似滁州的中小城市均應(yīng)結(jié)合本地特色，構(gòu)建城市多元發(fā)展中心，一方面可以恢復(fù)舊城活力，避免因新區(qū)發(fā)展而導(dǎo)致舊城的衰敗，維持城市的整體活力；另一方面可以通過(guò)舊城來(lái)分散城市人口和功能，發(fā)揮城市各個(gè)中心之間的協(xié)作能力，提高集群效應(yīng)，推動(dòng)城市發(fā)展。

5 結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，舊城改造浪潮的掀起導(dǎo)致大多數(shù)城市在建設(shè)中急于冒進(jìn)，缺乏規(guī)劃，出現(xiàn)了城市面貌趨于同質(zhì)化、改造資金和人才匱乏以及舊城區(qū)活力下降等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了中小城市的建設(shè)與發(fā)展。滁州市在加快融入長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展，擴(kuò)建新城以融入南京都市圈，發(fā)展城市新高地的同時(shí)，也不能忽視舊城區(qū)的發(fā)展與建設(shè)。舊城區(qū)保留著城市的歷史文脈、文化底蘊(yùn)與精神風(fēng)貌，要重視舊城區(qū)建設(shè)，保留城市歷史文化價(jià)值，打造特色城市，以保持一個(gè)城市長(zhǎng)久的活力和生命力，同時(shí)要因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，利用資源引進(jìn)舊城改造的建設(shè)資金和人才，并以“多中心”為建設(shè)模式，推動(dòng)中小城市舊城改造的高質(zhì)量發(fā)展。