劉筠萱

（安徽大學社會與政治學院，安徽 合肥 230601）

在我國城市現(xiàn)代化建設快速推進過程中，城市發(fā)展水平較低、物質性老化、結構性和功能性衰退等問題逐漸顯露。城市是人類經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要載體，在時代變遷以及社會文明不斷進步的過程中，一旦城市原有的基礎設施和功能布局無法滿足人們的需要，舊城改造就會成為城市發(fā)展所必然面臨的主要出路和重大課題。從20 世紀90 年代廣州、北京等地開始探索城市更新模式至今，結合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020 年）》中“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結構的主攻方向”的戰(zhàn)略要求，舊城改造成為了中小城市發(fā)展的新動力，在全國范圍廣泛開展。這一趨勢一方面響應了黨的十九大、十九屆五中全會等關于改善人居環(huán)境，提升城市形象，構建宜居城市等戰(zhàn)略部署；另一方面也引發(fā)了新的發(fā)展問題，例如城市建設用地粗放，舊城改造大拆大建，老城區(qū)環(huán)境污染，城市建設缺乏特色等。新形勢下，如何做好中小城市的建設工作，解決中小城市在舊城改造中出現(xiàn)的問題，切實推進中小城市的有機更新與發(fā)展，需要相關城市管理者和學者進一步探索優(yōu)化中小城市舊城改造的路徑。滁州市是安徽省典型的中小城市，在長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略推進過程中，滁州市的舊城改造工作正快速開展。本文旨在通過對該城市現(xiàn)階段舊城更新工作進行總結和反思，為中小城市空間發(fā)展提出探索性建議。

1 舊城改造的內(nèi)涵與實質

舊城改造是隨著城市發(fā)展而逐漸出現(xiàn)的一種城市建設方式，它是指有計劃、有目的地對城市老舊區(qū)域的局部或整體物質條件進行改造和更新，以改善城市環(huán)境，完善城市功能。一般而言，城市建設水平因取決于一定的生產(chǎn)力發(fā)展水平而會處于某種時空局限之中。隨著我國城市化快速發(fā)展，城市擴張與更新步伐加快，舊城區(qū)逐漸呈現(xiàn)出一種與城市整體發(fā)展不相符的滯后性和不均衡性，出現(xiàn)基礎設施落后、建筑老化、環(huán)境污染、布局混亂等問題，演化為城市矛盾集中區(qū)[1]。舊城區(qū)的空間衰敗致使城市整體機能下降，城市功能遭到破壞，影響城市經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展，加深了城市整體發(fā)展與舊城局部衰敗的矛盾。因此，如何借助空間更新以適應新城發(fā)展成為亟需解決的現(xiàn)實問題[2]。

再開發(fā)、修復與保護是舊城改造的3 個方面，主要是根據(jù)不同城市的發(fā)展需要有針對性地實施舊城的建設改造[3]。再開發(fā)主要是指對城市舊城區(qū)矛盾集中區(qū)域進行有計劃、有目的的改造，對區(qū)域內(nèi)的建筑物進行整體性的拆除重建，重新對區(qū)域內(nèi)的空間布局進行整合，是完善城市功能，改善城市環(huán)境的大規(guī)模城市改造更新活動。修復區(qū)別于大規(guī)模的再開發(fā)，對有價值的城市建筑物進行保留性的修繕和改造，是一種對原有城區(qū)景觀進行部分改造的中等規(guī)模建設活動。保護則是更小規(guī)模的舊城改造活動，指的是維修與保護城市歷史建筑和其他景觀，以保持城市原有的特征、功能和風貌。

結合中小城市的發(fā)展特征，舊城改造更具有新時代戰(zhàn)略意義。我國的中小城市數(shù)量龐大、分布廣泛、發(fā)展水平參差不齊，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。中小城市的健康發(fā)展是實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化全面健康可持續(xù)發(fā)展的重要前提，在建設宜居城市和發(fā)展文化方面具有較強的競爭力，是當前推進城鎮(zhèn)化的重點與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中堅力量，但是長期以來，我國中小城市多因新舊城區(qū)發(fā)展不均衡問題而發(fā)展緩慢[4]。因此，各地區(qū)在實施中小城市舊城改造的過程中需要審視并優(yōu)化以往的改造方式與策略，在空間更新中促進社會問題的解決，推動中小城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展[5]。

2 舊城改造的國內(nèi)外歷程與文獻綜述

受人本思想、民主參與思想以及可持續(xù)發(fā)展理論的影響，舊城改造的理論與改造方式經(jīng)歷了很大的變化。在舊城改造的研究中發(fā)現(xiàn)，西方的舊城改造思想萌芽于16 世紀初，二戰(zhàn)以后西方大規(guī)模的城市改造運動爆發(fā)，并經(jīng)歷了3 個階段的發(fā)展變化。第一階段是20 世紀40 年代至50 年代，這一時期西方國家發(fā)展迅速，改造內(nèi)容主要是對貧民窟進行重建性開發(fā)，片面地否定現(xiàn)有的一切，對城市進行大規(guī)模的改造與重建是這一時期的顯著特征。20 世紀60 年代至70 年代是西方舊城改造的第二階段。由于上一階段的大規(guī)模改造，西方國家的社會、環(huán)境以及歷史文化都遭到了不同程度的破壞，因此人們開始反思以往的改造模式。代表人物簡·雅各布斯提出了一種不同于大規(guī)模改造的舊城改造模式，即通過小規(guī)模的城市改造來實現(xiàn)舊城的持續(xù)發(fā)展[6]。20 世紀70 年代至今是第三階段，這一時期民主參與思想逐漸被人們接受，出現(xiàn)了由社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生的、自上而下的一種社區(qū)規(guī)劃模式，居民通過成立自己的組織協(xié)商改造事宜并希望參與改造規(guī)劃的整個過程[7]。

新中國成立至今，我國的舊城改造在經(jīng)濟體制改革與社會進步中不斷發(fā)展，主要歷程也可歸結為3 個階段。第一階段是新中國成立至20 世紀70 年代，在經(jīng)濟實力薄弱、百業(yè)待興的社會狀況下，城市發(fā)展的重點是新區(qū)建設和經(jīng)濟發(fā)展；第二階段是20 世紀70 年代至80 年代，這一時期的城市發(fā)展策略是先進城后建城，盡管城市的舊城區(qū)已經(jīng)存在問題需要改造，但是在當時城市發(fā)展基礎薄弱的情況下，城市發(fā)展的重點依然是住房保障和新區(qū)建設；第三階段是20 世紀90 年代至今，隨著改革開放和經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，城區(qū)面積擴張、人口膨脹，我國的城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，舊城無法再適應城市的發(fā)展速度，改造工作也由此大規(guī)模地開展起來。

在城市改造更新的相關研究中，《舊城改造規(guī)劃·設計·研究》通過對北京市舊城改造歷程進行研究，提出“如果說在建國初期更多地強調(diào)改造是正確的話，那么時至今日，更多地強調(diào)保護也應該是歷史的必然選擇”。吳良鏞提出“有機更新”理論，認為要運用恰當?shù)某叨扰c規(guī)模對舊城進行更新改造，主要包括改造、整治與保護3 項內(nèi)容。方可認為，具有“小而活”特性的小規(guī)模改造方式更容易保持城市的獨特性，也更適應現(xiàn)代城市錯綜復雜的社會結構。項光勤通過研究西方國家舊城改造的歷史經(jīng)驗，提出中國舊城改造應堅持將改造舊城與開發(fā)新區(qū)相結合，堅持改造中始終貫穿“更新”與“保護”的辯證關系，注重量力而行、因勢利導。

3 滁州市舊城改造存在的問題

自2008 年正式啟動“大滁城”建設項目以來，滁州市以建設皖蘇之間新型區(qū)域中心城市為目標，大力進行城市改造活動。在城市面貌發(fā)生巨大變化與城市經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成績的同時，滁州市舊城改造也伴生出許多社會問題。在存量發(fā)展的時代背景下，舊城改造是城市空間更新發(fā)展的主要途徑，以滁州市為例研究中小城市舊城改造的現(xiàn)狀與問題具有一定的典型性和代表性。

3.1 各主體間利益矛盾凸顯

2020 年12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出“要實施城市更新行動，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。老舊小區(qū)與棚戶區(qū)改造是舊城改造的主要內(nèi)容，也是涉及民生保障最重要的一項工作。自2013 年滁州市政府對匯龍新村及鳳凰三村完成首次改造以來，舊城改造工程在擴大有效需求，補齊發(fā)展短板以及改善居民的居住環(huán)境等方面都發(fā)揮了重要的作用，但在這一過程中引發(fā)的各種矛盾糾紛也不容忽視。舊城改造是一個需要協(xié)調(diào)多種利益關系的復雜過程，在所有的城市更新改造過程中幾乎都出現(xiàn)過各方不同程度的利益沖突，其中，地方政府、開發(fā)商與原住居民之間的利益矛盾最為突出[8]。在舊城改造過程中，居民是天然的弱勢群體，不論是拆除舊城區(qū)中不符合標準的住宅，還是對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅進行翻建，都直接關系到居民的切身利益，并可能造成失業(yè)、生活成本上升及無力購買安置房等一系列問題。出現(xiàn)這些問題的主要原因在于各主體在利益追求和價值取向上存在分歧，以及他們之間權利結構和信息結構的不對稱。在這種條件下，一旦利益分配缺失基本的社會公正，就容易使矛盾激化，并對舊城改造工作形成較大的阻力[9]。

3.2 公眾的參與度較低

20 世紀80 年代末，我國城市規(guī)劃學界引進公共參與理念，隨著這種民主參與思想、人本思想與我國城市改造的逐步融合，居民要求參與舊城改造的呼聲越來越高[10]。隨著政府放寬社會資本參與公共設施建設的限制，許多民間資本涌入舊城改造項目中，但公眾的參與度相對較低，“公共參與”基本還處在理論概念的層面，缺乏在具體實施層面的監(jiān)督和指導[11]。在舊城改造規(guī)劃的前期編制與執(zhí)行階段，居民多為“被告知”的狀態(tài)，表現(xiàn)出一種被動式的參與，很少真正參與舊城改造的規(guī)劃與實施，能夠全面反映民眾期望及引導居民主動參與改造過程的體系制度依然缺乏。這一方面源于公眾的主體意識不強，參與的主動性不夠，另一方面也反映出政府需要繼續(xù)拓寬公眾參與渠道?？臻g更新不僅要以秩序穩(wěn)定為原則，還應在實施過程中維護居民利益。地方政府和項目開發(fā)商不應僅享有實施舊城改造的權利，還應保障公眾參與改造的權利，引導居民積極主動地參與舊城改造規(guī)劃和實施的全過程，全面地反映公眾的期望和訴求[12]。

3.3 城市面貌趨于同質化

舊城區(qū)是城市的發(fā)源地，在城市整體的經(jīng)濟發(fā)展、城市歷史的傳承以及城市特色文化的塑造等方面都發(fā)揮著重要的作用。如今，舊城區(qū)依然是城市中最具文化獨特性與歷史層疊感的場所，仍從各方面影響著城市的文化、經(jīng)濟與社會環(huán)境[13]。在我國舊城改造初期，由于城市建設管理水平低下以及對規(guī)模和效益的過分追求，很多地區(qū)的城市建設呈“粗放型”態(tài)勢，“攤大餅”式的擴張導致出現(xiàn)了千篇一律的寬馬路和高樓房，相同的高樓、相同的街道使得城市缺乏個性，無法展現(xiàn)它的底蘊。有學者認為，造城時代下過于追求規(guī)模和效益，當城市發(fā)展到一定階段，隨著以結構力學、工程理論等學科為基礎的建造技術的成熟，效率效益最高的模式成為通用范式，必然會產(chǎn)生城市面貌同質化傾向。2020 年8 月20 日，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上指出，舊城區(qū)改造不能一律大拆大建，要注意保護好歷史文化和城市風貌，避免“千城一面、萬樓一貌”[14]。一個城市的底蘊是一個城市的根，城市一旦丟失自己的文化和特色，就會失去它的色彩[15]。如今，同質化已成為困擾城市發(fā)展的一個不容忽視的問題，城市不能在對都市化、國際化、現(xiàn)代化的追求中迷失自我。如何對抗城市發(fā)展的同質化，解決“千城一面、萬樓一貌”的現(xiàn)象，是推動城市高質量發(fā)展的關鍵。

3.4 改造資金及人才受限

舊城改造涉及政府部門、開發(fā)商、居民等多方的利益，如何協(xié)調(diào)各方利益，達成最優(yōu)方案來實現(xiàn)城市更新是舊城改造的一個重要問題。舊城改造工作需要大量的資金投入，包括對建筑的拆遷、對居民的補償、對基礎設施的修繕以及對生態(tài)的保護等，解決資金問題是協(xié)調(diào)各主體間相互關系及達到最終目的的催化劑，也是保障舊城改造工作順利實施的根本。作為舊城改造規(guī)劃的制定者和執(zhí)行者，政府不僅要協(xié)調(diào)不同主體間的利益關系，還要在城市整體規(guī)劃的指導下進行相關的環(huán)境建設和基礎設施建設，這些都需要強有力的資金支持。資金是保證舊城改造質量的基石，僅靠政府出資將不利于資金來源的穩(wěn)定與安全以及城市經(jīng)濟的健康發(fā)展。此外，隨著城市建設的速度不斷加快，舊城改造項目的實施難度越來越大，改造活動任務繁重且時間緊迫，專業(yè)建設領域人才的匱乏也是一個突出問題。滁州市作為中小型城市，對建設資金和建設人才的需求十分迫切，進一步創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，充分發(fā)揮市場的作用，吸引資金和人才是政府的當務之急。

3.5 舊城區(qū)發(fā)展活力下降

新城持續(xù)擴建與舊城不斷改造必然會導致社會資源的傾斜和人口、經(jīng)濟重心的轉移，使得舊城在功能和結構上衰退，失去發(fā)展活力[16]。例如，東城區(qū)是滁州市的老城區(qū)之一，20 世紀90 年代，東城區(qū)由一片農(nóng)田開墾為滁州市最早的市區(qū)之一，此后的30 年，隨著我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展和城市面貌日新月異，滁州市也發(fā)生了翻天覆地的變化。市中心南移和新城區(qū)的擴建帶來經(jīng)濟和人口重心的轉移，東城區(qū)陳舊的基礎設施和道路交通規(guī)劃不再滿足日漸發(fā)展起來的城市經(jīng)濟，逐漸出現(xiàn)衰敗的跡象。不同人口的遷移流動是舊城衰敗帶來的后果之一，這種頻繁流動會給人們帶來心理上的失落與安全感和歸屬感的缺乏，也一定程度地破壞了社區(qū)文化和傳統(tǒng)的鄰里關系。有形的物質磨損與無形的文化衰敗進一步加速了舊城的衰落。舊城區(qū)是城市歷史積淀深厚的地區(qū)，對中小城市的舊城進行有機更新和改造，使之重新恢復生機活力，是城市建設的重點問題。

4 中小城市舊城改造的優(yōu)化策略

4.1 構建多方利益協(xié)商機制

舊城改造的核心問題表現(xiàn)為各主體在利益分配上的不均衡?；趯Ω骼嬷黧w行動目的的分析，得出主要原因是各方在利益追求和價值取向上的分歧以及權利、信息結構的不對稱。因此，中小城市在舊城改造過程中應堅持以公共利益為主導，約束和規(guī)范各主體的利益追求，建立和完善多方利益協(xié)商機制，平衡各方利益結構。一方面，政府應提高信息公開透明度，保證各主體對舊城改造活動的充分參與，尤其是拆遷居民對改造活動的參與；另一方面，開發(fā)商應自覺履行社會責任，接受第三方評估機構的監(jiān)督，實現(xiàn)社會效益與企業(yè)效益的統(tǒng)一。此外，應建立居民委員會制度，反映居民的合理愿望，保障居民的合理訴求。在尊重各主體合理利益的情況下，政府應通過對多方利益的協(xié)調(diào)，以城市的綜合全面可持續(xù)發(fā)展為目標，科學規(guī)劃、合理引導，避免各主體因追求自身利益而損害城市公共利益，保證各主體的充分參與和平等協(xié)商。

4.2 提高公眾的參與度

中央城市工作會議指出，“要尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權、參與權、監(jiān)督權，鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現(xiàn)城市共治共管、共建共享?！碑斍?，在我國的舊城改造參與體系中，居民處于邊緣位置，社會范圍內(nèi)的公眾參與度整體較低。要提高居民的參與度，一是要建立健全公眾參與體系，為居民參與提供強有力的制度保障；二是要提高居民參與的意愿和能力，增強居民參與舊城改造活動的自主性。政府應堅持以人為本、共建共治共享的理念，在舊城改造的規(guī)劃定位、方案制定和具體實施環(huán)節(jié)充分保證居民參與，聽取民眾訴求，為公眾提供多樣化的參與方式，共同規(guī)劃城市舊城改造的建設圖景；應以切實可行的參與方式和實際有效的參與結果吸引居民參與，提高居民參與舊城改造的價值感和積極性；應重視公眾對舊城改造的組織化參與，以制度化的集體行動增強公眾參與的影響力。

4.3 留住城市歷史文脈

舊城區(qū)是城市文化積淀最深厚的地區(qū)，在傳承城市的歷史文脈方面發(fā)揮著重要作用。當前，城市發(fā)展存在城市文化特征消失的現(xiàn)象，這就更需要通過舊城改造來留住城市歷史文脈，營造城市特色文化風貌。舊城改造在維持城市整體特色風貌和文化內(nèi)涵的同時應該在規(guī)劃設計中重視保護與傳承舊城中優(yōu)良的文化風俗與生活習慣。一是要還原舊城破壞地段的歷史文化和特色風貌；二是要對舊城中歷史風貌保護地區(qū)的特色建筑進行功能置換，疏散舊城人口，改善舊城環(huán)境，同時豐富城市的文化內(nèi)涵，保護城市的文化特性。例如，為打造城市名片，滁州市以其獨特的歷史文化——醉翁亭文化為依托，提出“亭城滁州”的文化建設方案。新時期，滁州市應進一步促進文旅融合發(fā)展，將“亭城”進一步打造為城市文化品牌，聯(lián)合老城區(qū)的古城墻及古城池遺址，推動古城文化休閑旅游區(qū)建設，推動舊城改造的同時留住城市獨特的歷史文脈，建設特色城市。

4.4 引進資金及人才

資金與人才是實施舊城改造的基礎，也是限制中小城市進一步建設和發(fā)展的重要因素?；趯Τ菔械姆治隹芍?，由于舊城改造的周期較長、改造面廣、影響因素多，實際改造過程中對資金的需求量很大，需要制定合理的資金平衡計劃，以保證整個改造過程中資金的正常運轉。一旦政府制定的計劃不合理，無法實現(xiàn)整個改造項目的資金平衡，就會造成舊城綜合改造難以為繼。多渠道的資金來源是保證改造資金充足性與安全性的重要前提。在資金方面，要充分發(fā)揮市場的作用，擴大資金來源；要加強市場宣傳，進行招商引資，擴充融資渠道，充分將政府與市場相融合，加強舊城改造的資金保障，減輕政府壓力，保證城鎮(zhèn)經(jīng)濟穩(wěn)定向前發(fā)展，推動舊城改造的順利進行[17]。在建設人才方面，應堅持“外引內(nèi)育”原則，在培育本土優(yōu)秀建設人才的同時積極引進城市建設專業(yè)人才。建設人才的水平?jīng)Q定了建設質量，要積極推動產(chǎn)學研深度融合，以高水平人才團隊推動舊城改造的高質量發(fā)展。

4.5 構建多元發(fā)展中心

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃建設大多以“單中心”城市為主，城市互動少，市中心的經(jīng)濟和人口壓力大，交通擁堵、環(huán)境污染問題嚴重，存在較多弊端。“多中心”模式一般是指在城市發(fā)展過程中形成的多個分散分布同時又相對集中的區(qū)域，這些區(qū)域各自承擔著一定的城市功能，以滿足城市基本運行所需的條件和要素。這種模式已被許多學者認為是實現(xiàn)城市或區(qū)域和諧發(fā)展的重要空間規(guī)劃手段之一，它不僅可以實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)社會效益的有機統(tǒng)一，還可以阻止城市的無序擴張和空心化問題[18]。現(xiàn)有研究表明，“單中心”模式已逐漸無法適應現(xiàn)代城市的發(fā)展，構建“多中心”的內(nèi)部結構對城市的長遠發(fā)展來說勢在必行。因此，中小城市發(fā)展應該摒棄“單中心”模式，以“多中心”理論為指導，選取并培育各項發(fā)展條件較優(yōu)的區(qū)域，以此來分散城市人口，賦予舊城區(qū)在城市中的合理“角色”，加強各中心間的交通建設，構建以功能分區(qū)為主要形式的“多中心”城市，打造新型城市空間形態(tài)，振興舊城區(qū)[19]。類似滁州的中小城市均應結合本地特色，構建城市多元發(fā)展中心，一方面可以恢復舊城活力，避免因新區(qū)發(fā)展而導致舊城的衰敗，維持城市的整體活力；另一方面可以通過舊城來分散城市人口和功能，發(fā)揮城市各個中心之間的協(xié)作能力，提高集群效應，推動城市發(fā)展。

5 結束語

近年來，舊城改造浪潮的掀起導致大多數(shù)城市在建設中急于冒進，缺乏規(guī)劃，出現(xiàn)了城市面貌趨于同質化、改造資金和人才匱乏以及舊城區(qū)活力下降等問題，嚴重影響了中小城市的建設與發(fā)展。滁州市在加快融入長三角地區(qū)一體化發(fā)展，擴建新城以融入南京都市圈，發(fā)展城市新高地的同時，也不能忽視舊城區(qū)的發(fā)展與建設。舊城區(qū)保留著城市的歷史文脈、文化底蘊與精神風貌，要重視舊城區(qū)建設，保留城市歷史文化價值，打造特色城市，以保持一個城市長久的活力和生命力，同時要因地制宜、因勢利導，利用資源引進舊城改造的建設資金和人才，并以“多中心”為建設模式，推動中小城市舊城改造的高質量發(fā)展。