祝傳林，李旭東

（中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司企改和法律部，北京 100728）

1 國(guó)外油氣管網(wǎng)管理體制模式分析

從全球范圍來看，一個(gè)國(guó)家的管道體制與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和油氣行業(yè)發(fā)展程度、國(guó)家對(duì)油氣行業(yè)的目標(biāo)定位等因素密切相關(guān)。從國(guó)際上看，管道運(yùn)營(yíng)管理模式大體上可分為3種。

1.1 以美國(guó)為代表的北美模式，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)管、獨(dú)立運(yùn)行、公開準(zhǔn)入

在政府層面，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)管道的規(guī)劃與政策制定，聯(lián)邦能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立監(jiān)管的政府部門，對(duì)油氣管網(wǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、準(zhǔn)入、安全、環(huán)保、價(jià)格、服務(wù)等實(shí)行全面監(jiān)管。在管道公司層面，多數(shù)為獨(dú)立的管道運(yùn)輸服務(wù)公司。也有少數(shù)是綜合能源公司的專業(yè)子公司，但一般獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，通過監(jiān)管實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入[1]。

1.2 向獨(dú)立運(yùn)行、公開準(zhǔn)入過渡的歐盟模式

英國(guó)油氣管網(wǎng)改革走在歐盟前列，自1986年《天然氣法案》開始，分階段引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成了氣與氣之間的競(jìng)爭(zhēng)格局，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注第三方接入和管輸費(fèi)率[2]。歐盟油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革以20世紀(jì)末私有化為背景，要求各成員國(guó)政府改革原有規(guī)制體制，設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分拆縱向一體化企業(yè)業(yè)務(wù)，建立第三方接入機(jī)制等。受油氣行業(yè)發(fā)展水平不一等因素的影響，改革成效存在差異，但各成員國(guó)政府都設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)[1]。

1.3 堅(jiān)持與油氣主業(yè)一體化運(yùn)營(yíng)的俄羅斯模式

俄羅斯政府保持對(duì)油氣管道輸送的絕對(duì)控制，確保國(guó)家整體利益。天然氣管道由俄羅斯天然氣工業(yè)公司所有和經(jīng)營(yíng)，具體業(yè)務(wù)由其下屬的天然氣運(yùn)輸公司運(yùn)作。原油管道由原油管道運(yùn)輸公司經(jīng)營(yíng)，每季度由掛靠在能源部下的管道利用跨部門委員會(huì)進(jìn)行管道使用權(quán)分配，運(yùn)輸價(jià)格由聯(lián)邦稅費(fèi)局參考管道運(yùn)輸公司的申請(qǐng)決定[1]。

2 我國(guó)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革政策要點(diǎn)

2.1 改革背景

總的來看，油氣管道作為運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，脫離油氣供應(yīng)與銷售企業(yè)獨(dú)立運(yùn)行，一般需要具備3個(gè)條件：一是管網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通；二是上游勘探開發(fā)和下游利用企業(yè)眾多，天然氣消費(fèi)量大；三是油氣監(jiān)管體制、管輸價(jià)格機(jī)制完善。

1）全國(guó)油氣管網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。我國(guó)的油氣管道主要由國(guó)有石油公司投資建設(shè)并運(yùn)營(yíng)。近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)以及油氣行業(yè)的快速發(fā)展，油氣管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了快速建設(shè)與發(fā)展，國(guó)有石油公司內(nèi)部管網(wǎng)的系統(tǒng)性和網(wǎng)絡(luò)性相對(duì)成熟，通過簡(jiǎn)單的互通連接，形成國(guó)家層面完整的橫跨東西、縱貫?zāi)媳?、連通海外的油氣管道網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通。

2）油氣供應(yīng)消費(fèi)基本實(shí)現(xiàn)多元化。目前，我國(guó)上游油氣供應(yīng)主體除油氣生產(chǎn)企業(yè)外，還有煤層氣、煤制氣生產(chǎn)企業(yè)以及LNG進(jìn)口貿(mào)易企業(yè)等，下游企業(yè)用戶主要有發(fā)電、工業(yè)、化工、城市燃?xì)獾?，基本?shí)現(xiàn)多元化，助推全國(guó)油氣生產(chǎn)配送與消費(fèi)。

3）油氣監(jiān)管體制機(jī)制日趨完善。國(guó)家對(duì)油氣行業(yè)的管理更多集中在宏觀層面，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政企職能分離和政資管理分開，從計(jì)劃主導(dǎo)、適度放開到有序引導(dǎo)、依法監(jiān)管。政府綜合管理部門側(cè)重制定政策，監(jiān)督運(yùn)行，實(shí)施宏觀調(diào)控，逐步建立健全了日趨完善的法律法規(guī)體系、科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃和行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、公開透明的管輸價(jià)格形成機(jī)制等。企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，同時(shí)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律作用，形成油氣監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管、企業(yè)自律、協(xié)會(huì)自治的合作監(jiān)管格局。

2.2 管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革主要內(nèi)容

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，提出要分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，剝離各國(guó)有大型石油天然氣企業(yè)管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)，組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，促進(jìn)管道互聯(lián)互通，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系。

2019年12月9日，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)）在北京正式成立，作為承接和運(yùn)營(yíng)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道資產(chǎn)的主體。

2.3 管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革重要意義

1）組建國(guó)家管網(wǎng)是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，是提高油氣行業(yè)資源配置效率的重要舉措，對(duì)構(gòu)建“X＋1＋X”油氣市場(chǎng)體系、推動(dòng)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障國(guó)家能源安全有著重大意義。能夠從國(guó)家層面統(tǒng)籌考慮資源、市場(chǎng)等因素，統(tǒng)一管道規(guī)劃投資和布局優(yōu)化，避免重復(fù)建設(shè)。

2）組建國(guó)家管網(wǎng)是深化重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的重要內(nèi)容，有利于更好發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。實(shí)施油氣管道運(yùn)輸?shù)莫?dú)立運(yùn)營(yíng)，有利于推動(dòng)管道作為公共資源的市場(chǎng)化配置，充分發(fā)揮管道公用基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的作用，建立起能夠向第三方市場(chǎng)主體開放的公開、公平、公正的管網(wǎng)接入機(jī)制。

3）組建國(guó)家管網(wǎng)是提高油氣行業(yè)資源配置效率的重要舉措，有利于加快管網(wǎng)投資建設(shè)步伐，促進(jìn)管網(wǎng)互聯(lián)互通，進(jìn)而提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，推動(dòng)國(guó)內(nèi)油氣供應(yīng)主體更加多元化，構(gòu)建更加規(guī)范化、系統(tǒng)化的油氣市場(chǎng)體系。通過實(shí)施管道運(yùn)輸行業(yè)資源整合及優(yōu)化配置，最大限度發(fā)揮管道專業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家管網(wǎng)系統(tǒng)運(yùn)行的統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理，以及管理、技術(shù)、搶維修等資源共享，有利于油氣管道的保護(hù)和安全生產(chǎn)，提高管輸運(yùn)作管理效率和資源利用效率。

3 中國(guó)石化管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革具體實(shí)踐

3.1 主要做法

3.1.1 建立高效協(xié)同工作機(jī)制

成立油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)體制機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)人事、信息科技、建設(shè)項(xiàng)目、綜合等6個(gè)工作組，分別負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)行與銜接、資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估和交易交割、機(jī)構(gòu)和人員劃轉(zhuǎn)、新建在建工程移交、信息系統(tǒng)遷移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)梳理、協(xié)調(diào)服務(wù)和保障等工作。與國(guó)家管網(wǎng)成立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組和聯(lián)合交接工作組，建立緊密、高效的聯(lián)合工作協(xié)同機(jī)制，共同推動(dòng)落實(shí)中央決策部署。

3.1.2 協(xié)商確定資產(chǎn)納入范圍

落實(shí)《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》，吃透精神、把準(zhǔn)方向，結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，按照“有利于國(guó)家能源安全、有利于建立‘X＋1＋X’市場(chǎng)體系、有利于生產(chǎn)運(yùn)行安全、有利于提升效率減少工作界面、有利于提高經(jīng)營(yíng)效益、有利于資本市場(chǎng)穩(wěn)定”的操作原則，與國(guó)家管網(wǎng)協(xié)商明確資產(chǎn)納入范圍和分割界面。

3.1.3 扎實(shí)推進(jìn)資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估

按照“早進(jìn)場(chǎng)、早主動(dòng)”原則，與國(guó)家管網(wǎng)共同選聘了審計(jì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，確定以2019年12月31日為審計(jì)評(píng)估基準(zhǔn)日。圍繞資產(chǎn)摸底清查、審計(jì)評(píng)估、交易方案論證等，扎實(shí)開展審計(jì)評(píng)估工作。評(píng)估過程重點(diǎn)對(duì)關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行充分研究，根據(jù)過渡期油氣管網(wǎng)價(jià)格政策，統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，確定科學(xué)合理管輸定價(jià)原則，確保審計(jì)評(píng)估工作順利推進(jìn)。

3.1.4 按期完成資產(chǎn)重組交易

按照本次重組資產(chǎn)交割時(shí)間要求，經(jīng)充分論證，提出剝離分立、內(nèi)部重組、出資出售“三步走”方案。出臺(tái)財(cái)務(wù)工作總體方案和具體實(shí)施細(xì)則，全面開展資產(chǎn)清查盤點(diǎn)和債權(quán)債務(wù)對(duì)賬清理工作，2020年9月30日同步實(shí)施內(nèi)部剝離、劃轉(zhuǎn)重組、出資出售3次重大賬務(wù)處理，真實(shí)、完整反映管網(wǎng)重組成果和資產(chǎn)交割結(jié)果，確保相關(guān)資產(chǎn)出表、相關(guān)收益進(jìn)賬，做到責(zé)任劃分清晰、行為規(guī)范有序、資產(chǎn)交接清楚、賬務(wù)處理規(guī)范、系統(tǒng)運(yùn)行平穩(wěn)、資金結(jié)算順暢。

3.1.5 同步開展新體制下生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)

在推進(jìn)資產(chǎn)交割、人員劃轉(zhuǎn)等重點(diǎn)任務(wù)的同時(shí)，協(xié)商構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)協(xié)調(diào)機(jī)制，確保管網(wǎng)資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)平穩(wěn)有序開展。按照“1＋5＋X”體系、“總部―事業(yè)部―企業(yè)”3個(gè)層面分層級(jí)構(gòu)建油氣管網(wǎng)設(shè)施生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，與國(guó)家管網(wǎng)簽訂《油氣管網(wǎng)設(shè)施生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)框架協(xié)議》，充分保障未來生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全平穩(wěn)、依法合規(guī)開展。

3.2 油氣管網(wǎng)設(shè)施劃轉(zhuǎn)情況

2020年7月23日，中國(guó)石化發(fā)布《中國(guó)石油化工股份有限公司關(guān)于出售資產(chǎn)暨對(duì)外投資的公告》。依據(jù)公告，中國(guó)石化及所屬企業(yè)將其持有的價(jià)值1 226.54億元的相關(guān)公司股權(quán)、油氣管道及配套設(shè)施等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國(guó)家管網(wǎng)，獲得國(guó)家管網(wǎng)增發(fā)的700億元注冊(cè)資本（中國(guó)石化及所屬企業(yè)獲得國(guó)家管網(wǎng)公司合計(jì)出資比例為14%），以及支付的526.54億元現(xiàn)金對(duì)價(jià)[3]。自9月30日24時(shí)起，交易資產(chǎn)及其相關(guān)業(yè)務(wù)、人員由國(guó)家管網(wǎng)接收并合法擁有，交割資產(chǎn)對(duì)應(yīng)員工及相關(guān)人員按照“人員隨資產(chǎn)（業(yè)務(wù)）劃轉(zhuǎn)”同步交割。

4 做好管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的認(rèn)識(shí)體會(huì)

4.1 必須堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)中央改革決策部署

石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革是深入貫徹習(xí)近平總書記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略的重要舉措，落實(shí)中央要求、全力推進(jìn)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革是一項(xiàng)必須肩負(fù)的政治責(zé)任，必須堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行、抓好落實(shí)。中國(guó)石化充分認(rèn)識(shí)到組建國(guó)家管網(wǎng)對(duì)構(gòu)建“X＋1＋X”油氣市場(chǎng)體系、推動(dòng)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、保障國(guó)家能源安全的重大意義，全力推進(jìn)黨中央部署改革任務(wù)的高質(zhì)量落實(shí)落地，努力為國(guó)家管網(wǎng)順利組建和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平穩(wěn)有序銜接做出積極貢獻(xiàn)。

4.2 必須堅(jiān)持依法依規(guī)按程序規(guī)范操作

依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)范性文件，特別是國(guó)資監(jiān)管相關(guān)規(guī)定以及資本市場(chǎng)監(jiān)管要求，做好交易方案合法性論證，確保項(xiàng)目合法合規(guī)。資產(chǎn)交割各項(xiàng)操作不僅要符合中國(guó)的法律法規(guī)，也要符合境外法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行境內(nèi)外監(jiān)管規(guī)定和審批程序，研究監(jiān)管規(guī)定、進(jìn)行各類指標(biāo)測(cè)試，符合境內(nèi)外關(guān)聯(lián)交易認(rèn)定以及合規(guī)程序和披露要求。規(guī)范履行黨組會(huì)、董事會(huì)、股東大會(huì)等不同治理主題決策程序，依法依規(guī)履行民主程序，召開職工代表大會(huì)或通過民主形式聽取職工意見建議，充分保障員工的合法權(quán)益。

4.3 必須扎實(shí)有效做好資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控

監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)是資產(chǎn)交易是否規(guī)范、符合監(jiān)管要求，投資者關(guān)注的重點(diǎn)是剝離管道資產(chǎn)不應(yīng)影響公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)平穩(wěn)運(yùn)行，制約公司未來發(fā)展。要做到合理估值并確定業(yè)務(wù)界面，保證交易公允性，保護(hù)包含中小投資者等各方的合理利益。做好資本市場(chǎng)應(yīng)對(duì)與風(fēng)險(xiǎn)防控，避免引發(fā)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。要做好與投資者的溝通，促進(jìn)市場(chǎng)對(duì)交易的正面理解，信息披露內(nèi)容要突出交易的市場(chǎng)化、商業(yè)化、合法合規(guī)特點(diǎn)，做好保密工作，避免引發(fā)輿情和上市公司股價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 必須高度重視管網(wǎng)改革過程中的穩(wěn)定工作

每一項(xiàng)重大改革，尤其是涉及員工群眾切身利益的改革，都要堅(jiān)持人民主體地位，將員工隊(duì)伍穩(wěn)定作為檢驗(yàn)改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持以人為本，充分發(fā)揚(yáng)民主，認(rèn)真聽取意見建議，維護(hù)好員工群眾的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。正確處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系，開展穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，排查潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保管網(wǎng)改革相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員順利劃轉(zhuǎn)，保障管網(wǎng)改革工作順利推進(jìn)和總體穩(wěn)定大局。

5 優(yōu)化完善管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的路徑建議

5.1 持續(xù)推進(jìn)“全國(guó)一張網(wǎng)”建設(shè)

在本次重組整合三大石油公司所屬管網(wǎng)設(shè)施以及在省級(jí)管網(wǎng)公司中所持股權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大管網(wǎng)覆蓋范圍，織密“全國(guó)一張網(wǎng)”。一是整合重組省級(jí)管網(wǎng)，根據(jù)地方以及省級(jí)管網(wǎng)覆蓋情況和運(yùn)營(yíng)管理實(shí)際，適時(shí)研究將相關(guān)資產(chǎn)通過入股、收購等方式納入國(guó)家管網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)公平開放，打破區(qū)域壟斷。二是盡快打通原屬于三大石油公司的管道網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)管道互聯(lián)互通建設(shè)。

5.2 加大天然氣儲(chǔ)能設(shè)施建設(shè)力度

隨著我國(guó)天然氣市場(chǎng)需求的持續(xù)增加，儲(chǔ)氣調(diào)峰及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件需求快速增大，儲(chǔ)氣庫的作用更加突顯，特別是在“雙碳”目標(biāo)及全球能源加速轉(zhuǎn)型背景下，冬季取暖用氣需求大幅增加，天然氣需求的季節(jié)性峰谷差明顯擴(kuò)大。石油石化企業(yè)、管道運(yùn)輸企業(yè)等各級(jí)主體要落實(shí)調(diào)峰責(zé)任，建立儲(chǔ)備調(diào)峰機(jī)制，加大儲(chǔ)氣庫建設(shè)，提高冬季采暖季天然氣調(diào)峰能力，保障能源供應(yīng)安全。

5.3 持續(xù)提升管輸服務(wù)水平

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)〈油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法〉的通知》要求，管道運(yùn)輸企業(yè)要建立完善管網(wǎng)設(shè)施公平開放相關(guān)規(guī)章制度，按照公開透明的原則，定期向社會(huì)公開開放服務(wù)的條件、程序、剩余能力、服務(wù)價(jià)格等信息，公平公正地向符合條件的社會(huì)各類市場(chǎng)主體公平開放油氣管網(wǎng)設(shè)施、提供優(yōu)質(zhì)管輸服務(wù)。同時(shí)優(yōu)化管道輸送指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)及管理流程，提高管理效率，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，持續(xù)提升服務(wù)能力與水平。