李 靜，柯 堅

在全球應對氣候變化的科學認知和政治共識，逐漸從溫室氣體減排目標聚焦到碳達峰、碳中和的國際背景下(1)2015年，《巴黎協(xié)定》提出到21世紀末相對于工業(yè)革命前全球溫度升高不超過2攝氏度，并努力爭取控制在1.5攝氏度的減排目標。2018年，IPCC發(fā)布《IPCC全球升溫1.5攝氏度特別報告》表明，要實現(xiàn)1.5攝氏度的溫控目標，需要在21世紀中葉實現(xiàn)全球二氧化碳凈零排放的目標。2021年，IPCC發(fā)布報告《2021年氣候變化：自然科學基礎》，強調到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標。，我國一如既往地承擔應對氣候變化的大國責任，提出了碳達峰、碳中和的國家承諾(2)2015年12月，習近平總書記在巴黎氣候變化大會開幕式上提出，中國將在2030年左右二氧化碳排放達到峰值，并爭取盡早實現(xiàn)；2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上首次提出，我國將在2030前實現(xiàn)碳達峰，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和的目標。?！疤歼_峰”是指在某個時點，二氧化碳的排放達到峰值后不再增長，之后逐步回落。我國提出的“碳中和”目標對于溫室氣體涵蓋范圍的界定尚未明晰。根據(jù)《IPCC全球變暖1.5 ℃特別報告》，“碳中和”又稱“二氧化碳凈零排放”，是指一定時期內通過人為二氧化碳移除使得全球人為二氧化碳排放量達到平衡。故本文以實現(xiàn)“二氧化碳凈零排放”為首要目標討論我國“碳中和”目標的實現(xiàn)?；茉吹氖褂檬窃斐啥趸嫉热藶闇厥覛怏w排放，導致全球氣候變化的主要原因。基于此科學機理，通過非化石能源替代化石能源的能源低碳轉型在碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)進程中應處于基礎性地位。

法律的存在與運作始終體現(xiàn)著政治的邏輯主線，政治對法律具有事實上和邏輯上的控制性與決定性(3)姚建宗.法律的政治邏輯闡釋[J].政治學研究,2010(2):32-40.。這表明，碳達峰、碳中和目標作為國家承諾，不僅是我國能源法律的現(xiàn)實目的與實踐背景，更是其發(fā)展動因。在碳達峰、碳中和作為目標導向嵌入能源法律發(fā)展的必然趨勢下，能源法的社會功能也將基于法律結構屬性呈現(xiàn)轉型的狀態(tài)。然而，法律盡管是體現(xiàn)為目標實現(xiàn)的工具手段，其也應在自身的邏輯范圍之內對政治的內在品質和運行方向施加積極的正面影響(4)同②.。據(jù)此，本文擬從法律的政治邏輯出發(fā)，在識別碳達峰、碳中和的國家目標定位的基礎上，分析能源法的功能轉型，并以“結構-功能”分析方法為進路，檢視碳達峰、碳中和目標下能源法價值與功能之間的契合與張力，從而進一步探討能源法的價值選擇與轉型重構。

一、碳達峰碳中和的國家目標定位與能源法的低碳功能轉型

能源戰(zhàn)略和能源政策是從政治上作用于能源法的意識形態(tài)，直接決定了能源法的形成和變遷(5)肖乾剛，肖國興.能源法[M].北京：法律出版社,1996：12.。因此，有必要以能源戰(zhàn)略和能源政策為切入點，識別碳達峰、碳中和之于能源法的定位及功能轉型驅動。國家主席習近平曾指示，碳達峰、碳中和是“中國基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內在要求作出的重大戰(zhàn)略決策”(6)習近平在“領導人氣候峰會”上的講話(全文)[EB/OL].(2021-04-22)[2021-09-22].http://www.qstheory.cn/yaowen/2021-04/22/c_1127363007.htm.，其實現(xiàn)“是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革”，要求各級黨委和政府“明確時間表、路線圖、施工圖，推動經濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎之上”(7)習近平主持召開中央財經委員會第九次會議[EB/OL].(2021-03-15)[2021-09-22].http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm.，指引了實現(xiàn)碳達峰、碳中和的行動綱領；同時也指出當前所面臨的能源低碳轉型挑戰(zhàn)：“我國能源體系高度依賴煤炭等化石能源，生產和生活體系向綠色低碳轉型的壓力都很大”(8)習近平：把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局[EB/OL].(2021-04-30)[2021-09-28].http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/30/content_5604164.htm.。

為了貫徹實施碳達峰、碳中和戰(zhàn)略，在中央層面，《2021年政府工作報告》明確將“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”“優(yōu)化產業(yè)和能源結構”列為施政目標；成立了碳達峰碳中和工作領導小組，組織制定并陸續(xù)發(fā)布“1+N”政策體系，“1”是碳達峰碳中和指導意見，“N”包括2030年前碳達峰行動方案以及重點領域和行業(yè)政策措施和行動。目前，在政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領作用的“1”——《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》已于2021年9月22日由中共中央、國務院發(fā)布，提出“大力發(fā)展綠色低碳產業(yè)”“加快構建清潔低碳安全高效能源體系”等能源低碳轉型措施。2021年10月24日，國務院發(fā)布《2030年前碳達峰行動方案》，明確“能源綠色低碳轉型行動”“節(jié)能降碳增效行動”等能源低碳行動部署。在地方層面，2021年，31個省(自治區(qū)、直轄市)的“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要都納入碳達峰、碳中和的政策目標,明確“提高非化石能源比重”“加快構建安全、高效、清潔、低碳的現(xiàn)代能源體系”等能源低碳發(fā)展措施(9)2021年31省市碳達峰、碳中和政策匯總及解讀[EB/OL].(2021-09-12)[2021-09-22].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14470356.。2021年9月27日，我國首部碳達峰、碳中和地方性立法《天津市碳達峰碳中和促進條例》通過，明確“促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標”作為立法目的，并提出“構建清潔低碳安全高效的能源體系”等法律條款。

基于以上政治決斷和政策主張，可以發(fā)現(xiàn)，碳達峰、碳中和是我國基于國際責任和國家戰(zhàn)略需求，以政策方式所確立的國家目標，并成為我國經濟社會系統(tǒng)性變革的重要創(chuàng)新驅動。其中，能源低碳轉型已然成為實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要戰(zhàn)略選擇和關鍵政策領域。依循能源立法的政治邏輯，碳達峰、碳中和目標在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略中的主導地位及其剛性的能源政策目標，意味著其不僅是重述能源治理中基本問題的重要視角，更是檢驗和判斷能源法律功能的關鍵標尺。

從法律社會學的角度看，法律作為一種社會控制機制(10)布賴恩·Z.塔瑪納哈.一般法理學:以法律與社會的關系為視角[M].鄭海平,譯.北京：中國政法大學出版社,2012：168.，發(fā)揮著重要的社會導向功能(11)付子堂.法律功能論[M].北京：中國政法大學出版社，1999：44.。它以應然行為模式作為社會主體所追求的目標和遵循的行為標準，將個體的社會生活納入一定的軌道，引導社會整體依循戰(zhàn)略目標有序發(fā)展。由此，為回應碳達峰、碳中和目標倒逼能源系統(tǒng)加速低碳轉型的需求，能源法應發(fā)揮促進能源低碳轉型的社會導向功能，精準配置制度資源，推動以末端治理為主轉向源頭管控、過程優(yōu)化、末端治理、廢物循環(huán)四個環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，從而驅動能源開發(fā)利用與經濟、環(huán)境、政治、人口、社會等諸多要素協(xié)調一致，最終統(tǒng)籌社會系統(tǒng)變革，實現(xiàn)社會的能源低碳轉型。

二、碳達峰碳中和目標下我國能源法價值與功能的檢視

“每一個時代都有自己的獨特的法律現(xiàn)象或法律問題，各個時代的法學必須針對這些現(xiàn)象或問題提出新的解釋或解決方案?！?12)舒國瀅.并非有一種值得期待的宣言——我們時代的法學為什么需要重視方法[J].現(xiàn)代法學,2006(5):3-12.在全球氣候變化危機背景下，能源法的社會功能經歷了從能源供給保障到環(huán)境保護的演進，并在碳達峰、碳中和目標下，進一步從環(huán)境保護聚焦為能源低碳功能。而法的價值是法對于人所具有的意義，是法對人的需要的滿足，是人關于法的絕對超越指向(13)卓澤淵.論法的價值[J].中國法學,2000(6):23-37.。能源作為生活之要、生產之基，既是人類活動的物質基礎，同時也是解決環(huán)境問題的先決條件。這要求能源法應當承載能源供給安全，能源環(huán)境安全、公平、效率等價值需求。理論上，法的價值體現(xiàn)為一定的主體需要，可通過法的功能來滿足這種需求，但二者形態(tài)各異。法的功能體現(xiàn)為法的狀態(tài)，在法律系統(tǒng)與社會相互作用過程中呈現(xiàn)動態(tài)意味；而法的價值則體現(xiàn)為法的取向，是法對人的多元需要的滿足(14)同②.。由此，碳達峰、碳中和目標下，能源法置身于動態(tài)的功能與多元的價值之間，其實施過程中既存在低碳功能轉型與多元價值的契合，也會因低碳功能轉型引起價值沖突。

結構功能主義(Structural Functionalism)分析范式考察的是社會現(xiàn)象及其結構背景之間同一關系的兩面，包括功能分析與結構分析。功能分析專注于闡明社會現(xiàn)象對不同結構背景的結果，結構分析則是要尋找社會現(xiàn)象來自結構背景的決定因素。二者的互補性表明，功能是基于結構屬性而與社會發(fā)生關系的狀態(tài)。結構功能主義分析范式除了強調追尋社會模式的功能結果的重要性來補充結構分析，還從引發(fā)源頭的結構條件方面對觀察到的社會模式進行解釋(15)彼得·什托姆普卡：默頓學術思想評傳[M].林聚任，譯.北京：北京大學出版社，2009:144.。該范式的適用對象必須是某一標準化的(即模式化和重復的)事項，諸如制度模式、社會規(guī)范等(16)羅伯特·K.默頓.社會理論和社會結構[M].唐少杰，齊心，等，譯.南京：譯林出版社，2015:15.。能源法作為調整人們在能源活動中所產生的社會關系之行為規(guī)范體系，呈現(xiàn)模式化和可重復的標準化樣態(tài)，屬于結構功能主義分析的對象預設。因此，可以遵循結構功能主義的分析進路，檢視碳達峰、碳中和目標下能源法體系的運行結果，探尋引發(fā)源頭的能源法結構約束。

(一)碳達峰碳中和目標下我國能源法價值與功能的契合與張力

羅伯特·默頓(Robert King·Merton)提出兩種功能劃分，包括顯性功能與隱性功能，以及正功能與負功能。法律實施的客觀后果符合立法者的原本意圖的，謂之法律的顯性功能；反之，則為法律的隱性功能(17)付子堂.社會學視野中的法律功能問題[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),1999(5):18-24.。法律能夠激發(fā)社會成員的積極性，引導社會體系良性運作，協(xié)調與穩(wěn)定社會關系的，謂之法律的正功能；反之，則為法律的負功能(18)付子堂.社會學視野中的法律功能問題[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),1999(5):18-24.?？蓳?jù)此功能劃分解釋能源法低碳功能轉型與多元價值之間契合與張力的法律現(xiàn)象。

1.能源法的顯正功能是低碳功能轉型與多元價值之間的契合。同一種法律價值可以通過不同的法律功能實現(xiàn)，反之，同樣的法律功能也可能實現(xiàn)不同的法律價值。長遠來看，能源法低碳功能轉型對社會的影響后果是推動建立以非化石能源為主體的能源體系。這有助于能源的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)能源法多層次的法律價值。具體而言，在能源替代的過程中，非化石能源的比例逐漸提升，化石能源的進口有望持續(xù)下降，有助于降低我國對外能源依存度，從而保障能源的供給安全；減少化石能源的使用，是推動污染源頭治理，實現(xiàn)環(huán)境安全與保障基本人權的推動力量；與能源低碳轉型相契合的效率追求是經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最佳統(tǒng)一，是最高的能源效率。

我國能源法在可持續(xù)發(fā)展理念指導下，將節(jié)能減排與促進可再生能源作為能源與環(huán)境政策的共同目標，為能源低碳功能轉型和多元價值目標的共同實現(xiàn)提供一定的支撐。1997年《節(jié)約能源法》公布，并于2007年修訂，明確“推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護和改善環(huán)境，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展”的立法目的，確定“節(jié)約資源是我國的基本國策”，把發(fā)展可再生能源作為節(jié)約傳統(tǒng)化石能源的一個主要措施，明確提出“國家鼓勵開發(fā)利用新能源和可再生能源”。2005年《可再生能源法》公布，以“促進可再生能源的開發(fā)利用，增進能源供應，改善能源結構，保障能源安全，保護環(huán)境，實現(xiàn)社會經濟的可持續(xù)發(fā)展”為立法目的，規(guī)定了可再生能源開發(fā)利用總量制度、風電和光伏發(fā)電全額保障性收購制度等具體制度。2015年修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定“轉變經濟發(fā)展方式，優(yōu)化產業(yè)結構和布局，調整能源結構”，將“大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”納入法律框架。2017年《核安全法》公布，明確“安全利用核能”“保護生態(tài)環(huán)境”“促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”的立法目的。通過一系列相關法律與政策的引導，我國能源低碳轉型與多元價值協(xié)同發(fā)展取得一定的成效(19)2020年，國務院新聞辦公室發(fā)布的《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書顯示，2019年煤炭消費占能源消費總量比重為57.7%，比2012年降低10.8個百分點;天然氣等清潔能源消費量占能源消費總量比重為23.4%，比2012年提高8.9個百分點;非化石能源占能源消費總量比重達15.3%，比2012年提高5.6個百分點，已提前完成到2020年非化石能源消費比重達到15%左右的目標；2019年碳排放強度比2005年下降48.1%；2015年底完成全部人口都用上電的歷史性任務。。

2.能源法的第一個潛負功能是低碳功能轉型引起供給安全價值與環(huán)境安全價值之間的張力。這首先體現(xiàn)為煤炭無法保障能源供給安全和配合低碳發(fā)展。煤炭是我國的主體能源。碳達峰、碳中和目標要求“十四五”時期必須嚴控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少(20)習近平出席領導人氣候峰會并發(fā)表重要講話[EB/OL].(2021-04-22)[2021-09-23].http://www.gov.cn/xinwen/2021-04/22/content_5601535.htm.；按照綠色低碳的發(fā)展方向，實現(xiàn)煤炭的有序減量替代(21)習近平：推進煤炭消費轉型升級[EB/OL].(2021-09-17)[2021-09-23].https://mp.weixin.qq.com/s/8O_yMOvKrqs8GPhsn37A9Q.。然而，制定于1996年的《煤炭法》，立法理念定位于“開發(fā)利用”煤炭資源，目的在于“促進和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展”。1992年《里約宣言》所確立的關于環(huán)境與資源保護的可持續(xù)發(fā)展立法理念中，低碳發(fā)展未能成為煤炭開發(fā)利用的重要有機組成部分。其次，可再生能源雖然是重要的低碳能源，但尚不足以支撐能源安全供給。由于《可再生能源法》對可再生能源優(yōu)先發(fā)展的地位缺乏準確、清晰的表達，實施過程著力點在于解決可再生能源發(fā)電的數(shù)量與規(guī)模問題，無法落實全額保障性收購制度，導致可再生能源上網(wǎng)消納難，棄風棄光現(xiàn)象嚴重。最后，減污降碳協(xié)同治理效果不彰。二氧化碳與大氣污染物的主要來源是化石能源的使用，著力于能源結構調整的節(jié)能減排是減污降碳協(xié)同治理的主要機制。但是“控制溫室氣體排放”并未直接納入《節(jié)約能源法》的立法目的，導致以“節(jié)能”實現(xiàn)碳排放減少的協(xié)同效益更多地帶有反射性和附隨性(22)張忠利.氣候變化背景下《節(jié)約能源法》面臨的挑戰(zhàn)及其思考[J].河南財經政法大學學報,2018(1)：132-139.，“減排”的后果更多是以大氣環(huán)境質量改善為目標，無法從根本上解決溫室氣體排放及其產生的氣候變化問題(23)杜群,張琪靜.《巴黎協(xié)定》后我國溫室氣體控制規(guī)制模式的轉變及法律對策[J].中國地質大學學報(社會科學版),2021(1):19-29.。

3.能源法的第二個潛負功能是低碳功能轉型引起效率價值與公平價值之間的張力。能源法對碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)的功能支撐，首先體現(xiàn)為法的效率價值追求。低碳功能轉型要求法律為能源低碳化利用和配置提供指引，引導社會形成能源低碳利用的行為模式，最終促進二氧化碳排放量的減少。在能源低碳轉型中，能源電力行業(yè)承擔著主力軍的作用。作為行政垂直一體化的電力管理體制和電力資源供應緊張的背景下出臺的《電力法》(1995年公布，2009年、2015年、2018年修正)，立法定位于行政管理法，而非能源單行法。與此同時，我國能源法律實施一直存在著過分依賴行政法律管制的傾向，期望通過不斷強化的行政法律管制手段來解決能源低碳轉型問題。不可否認，專項執(zhí)法、集中檢查、聯(lián)合執(zhí)法等自上而下運動式的行政管制，在短期內會產生一定的效果，但是長期看，這些措施與法治要求的公平相違背，易產生與個人、企業(yè)基本用能權等基本權利保障的沖突。例如，2021年9月，由于沿海省市新冠疫情之后經濟復蘇拉動電力需求；煤炭供需失衡，火力發(fā)電不足；政府面臨能耗雙控目標考核壓力等因素，我國多地陸續(xù)“拉閘限電”，影響了居民生活用電及公共用電(24)新華網(wǎng).多地為何“拉閘限電”？后續(xù)電力供應能否保障？[EB/OL].(2021-09-28)[2021-09-30].http://www.news.cn/politics/2021-09/29/c_1127914464.htm.。這不僅直接影響個人、企業(yè)的基本用能權，還涉及民生保供行業(yè)和相關企業(yè)的經營權和財產權，其所產生的連鎖反應，波及整個民生領域。

(二)碳達峰碳中和目標下我國能源法價值與功能之間張力的結構障礙

改革開放初期，我國能源立法處于起步階段，以產業(yè)促進和供給安全為核心目標，制定了《對外合作開發(fā)海洋石油資源條例》(1982)等法律法規(guī)。20世紀90年代，我國先后制定了《電力法》(1995)、《煤炭法》(1996)、《節(jié)約能源法》(1997)三部能源單行法及相關法律法規(guī)，能源法律體系雛形初步構建，能源環(huán)境保護開始得到關注。自2001年我國正式加入世界貿易組織以來，經濟高速增長推動能源利用，加劇了大氣污染等環(huán)境問題，而此時應對氣候變化也逐漸成為國際共識。在此背景下，我國于2005年通過《可再生能源法》，2007年修訂《節(jié)約能源法》，2017年頒布《核安全法》，凸顯能源法的環(huán)境保護功能，加速推進能源法的綠色轉型。2020年，我國碳達峰、碳中和目標的提出，能源法的環(huán)境保護功能進一步聚焦到低碳功能。然而，如上分析，我國現(xiàn)行能源法形成了正功能-負功能、顯功能-潛功能的功能選擇結果，尚不足以支撐低碳功能轉型。鑒于結構對功能的決定作用，為消解能源法的潛負功能，推動其低碳功能轉型，有必要識別并破解制約功能選擇的結構障礙。

根據(jù)內外部結構的劃分方法，能源法結構可以劃分為內部結構與外部結構。前者是指能源部門法體系，即各能源單行能源法律規(guī)范，如煤炭法律規(guī)范、可再生能源開發(fā)利用法律規(guī)范、節(jié)約能源法律規(guī)范等等。后者是指憲法以及與能源相關的其他部門法體系，其他部門法根據(jù)屬性劃分為自然資源類、環(huán)境保護類、經營類、競爭類和產業(yè)政策類。能源部門法是能源法結構存在的主體，其他關聯(lián)部門法律則是其存在的制度環(huán)境?；诖藙澐郑覀兛蓮囊韵聝蓚€方面探討能源法的結構障礙。

一方面，能源法內部結構有待協(xié)調整合。當前能源法部門由各單行能源法組成，缺乏協(xié)調和落實供給安全、環(huán)境安全、效率與公平法律價值的能源基本法，導致其項下的各類能源單項法各自為政，忽視整體能源規(guī)制原則的導向，難以統(tǒng)籌關聯(lián)法律及其制度安排，影響能源法低碳功能轉型的整體效果，引起能源資源稟賦、能源結構與碳排放減少，行政管理與用能服務之間的深層次矛盾。例如，《可再生能源法》雖規(guī)定可再生能源并網(wǎng)發(fā)電、全額收購制度等，但與可再生能源電力消納密切相關的《電力法》缺乏配套規(guī)定。

另一方面，能源法外部結構有待互動協(xié)同。能源法部門與其他部門法的結構性銜接不能滿足環(huán)境權、生存權與發(fā)展權相統(tǒng)一的要求(25)生存權、環(huán)境權與發(fā)展權三者密切相關。首先，環(huán)境權與生存權關系既有聯(lián)系也有區(qū)別，其一，二者互為因果，環(huán)境問題威脅人類的生存，而因生存的貧困也會導致環(huán)境問題的加劇；其二，二者的內容不同，生存權的主要內容是人的勞動權、工作權、健康權等保障人的社會性生存密不可分的權利，環(huán)境權的內容則是通過參與環(huán)保，保障人獲得良好生存環(huán)境的權利，前者的范疇大于后者。其次，發(fā)展權與生存權互為工具、相互包含。一方面，生存權是發(fā)展權的根本性前提，另一方面，發(fā)展權是生存權的必然要求和物質保障。最后，環(huán)境權與發(fā)展權對立統(tǒng)一。其對立性在于經濟的快速發(fā)展必然導致環(huán)境問題的產生，嚴格保護環(huán)境又會在短期內制約經濟的發(fā)展；其統(tǒng)一性在于發(fā)展是環(huán)境問題解決需要發(fā)展提供物質基礎，以科學技術的進步為保證，并最終促進經濟的可持續(xù)發(fā)展。參見李艷芳《論環(huán)境權及其與生存權和發(fā)展權的關系》，載于《中國人民大學學報》,2000年第5期，第95～101頁。，充分實現(xiàn)能源低碳功能轉型成果的享有權、能源平等權、獲得健康生活環(huán)境權利的保障。首先，從長遠的角度看，能源低碳轉型有助于發(fā)展新能源推動經濟高質量發(fā)展，創(chuàng)造更多綠色就業(yè)機會。但短期內煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)產業(yè)關停并轉，雖有助于保障人類共同體的發(fā)展權和環(huán)境權，卻導致勞動者尤其是底層勞動者的就業(yè)權受到威脅。我國《憲法》以賦予國家義務的形式要求國家促進就業(yè)，但《中華人民共和國勞動法》在列舉勞動者的權利時沒有將國家促進就業(yè)的義務完全轉化為勞動者權利。而免于失業(yè)的權利不明確，致使國家促進就業(yè)的義務易于虛化(26)錢葉芳.論免于失業(yè)的權利[J].法商研究,2017(4):30-40.。其次，前文述及的“拉閘限電”的行政行為，因行政法律規(guī)制不足，易導致“運動式治理”，引發(fā)環(huán)境權與基本用能權等生存權的沖突(27)如浙江省表明，其限電的主要原因并非電力短缺，而是為了完成節(jié)能減排目標。參見林伯強《“拉閘限電”給低碳轉型帶來啟示》，載于《中國科學報》,2020年12月23日第3版。。最后，環(huán)境權與發(fā)展權之間也存在沖突。我國能源立法中能源生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展目標的模糊性，以及能源環(huán)境外部不經濟性內部化的制度缺陷，導致其難以協(xié)調二氧化碳減排與能源需求保障。相應地，環(huán)境保護立法對能源活動也缺乏從源頭到末端的全過程管理。

三、推動能源法低碳功能轉型的價值選擇與規(guī)范重構

理論研究不宜僅關注能源法的顯正功能后果，更應關注其潛負功能后果，這是探尋能源法結構完善路徑的來源。而法律價值基礎是影響功能結構形成的重要因素。因此，我們需要重新審視能源法低碳功能轉型下的價值選擇，在此基礎上進行能源法的規(guī)范重構。

(一)立足于能源法低碳功能轉型的價值選擇

形塑于工業(yè)社會的能源法所產生的能源低碳功能轉型與多元價值之間的張力，既體現(xiàn)為進步中的生態(tài)科學理性認識與狹隘、偏執(zhí)的經濟理性、技術理性之間的碰撞，又體現(xiàn)為覺醒中的生態(tài)倫理道德意識與絕對化的人類中心主義的倫理道德之間的沖突。因此，為了協(xié)同推進能源法低碳功能轉型與價值困境紓解，有必要深入到理性哲學層面，探討立足于能源法低碳功能轉型的價值選擇。

落腳于應然性實踐理性范疇的生態(tài)實踐理性，“不僅在觀念上創(chuàng)造出符合人類生存和發(fā)展需要并體現(xiàn)出人類的意志性要求的生態(tài)價值觀念和生態(tài)倫理道德準則，而且還要求生態(tài)實踐理性在一定程度上能夠反映、體現(xiàn)和尊重自然客觀生態(tài)規(guī)律的客觀要求”(28)柯堅.環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理[M].北京：中國社會科學出版社，2012:85-86.，有助于改變和扭轉傳統(tǒng)能源法所維護的經濟理性與技術理性思維方式，確立整體化、系統(tǒng)化的理性思維方式。因此，可以生態(tài)實踐理性作為指引能源法低碳功能轉型的上位理念，引導能源法反思傳統(tǒng)的價值理性，超越絕對化的人類中心主義的倫理道德價值觀，實現(xiàn)生態(tài)科學理性與生態(tài)價值觀念、生態(tài)倫理道德準則的有機結合與實踐統(tǒng)一。

為了準確把握能源法的生態(tài)規(guī)定性，認識和把握能源法的意志性與規(guī)律性之間的關系，可遵循自然法的進路，通過生態(tài)實踐理性來發(fā)現(xiàn)能源法低碳功能轉型的價值坐標。生態(tài)實踐理性中的生態(tài)價值和生態(tài)倫理道德，實質上是一種德行的知識和“生態(tài)善”的社會共識(29)柯堅.環(huán)境法的生態(tài)實踐理性原理[M].北京：中國社會科學出版社，2012：153.。值得注意的是，與傳統(tǒng)自然法的要求不同(30)自然法有一個重要的假設，即若要回答:“我們應該如何生活”這個問題，就必須說明一個人怎樣才能在其能力范圍內實現(xiàn)最高的善。See SCHNEEWIND J B.The Invention of Autonomy: A History of Modern Moral Philosophy.Cambrige:Cambrige University Press 1998:57.，“生態(tài)善”并非是“終極的目標”(finis ultimis)或者“最高的善”(summum bonum)(31)霍布斯認為，并不存在那些古老的道德哲學家們所說的“終極的目標”(finis ultimis)或者“最高的善”(summum bonum)，因為人們基于不同的欲求而對“善”有不同的見解，同時，人們知識等方面的差異，導致他們對如何實現(xiàn)目標也有不同的理解。See HOBBES T.Leviathan.Oxford: Oxford University Press: 65.。與霍布斯所主張的“極端的主觀主義”相仿(32)霍布斯主張，確定是非善惡的標準，是由文明社會以及這個社會的法律決定的。See HOBBES T.Leviathan.Oxford:Oxford University Press: 66.，生態(tài)實踐理性及其“生態(tài)善”并不是一種絕對主義的價值與倫理主張，而是體現(xiàn)為相對主義的價值與倫理選擇，以及包容性的價值目標?！吧鷳B(tài)善”以社會的公平與正義、秩序與安全、效率與效益等價值觀和倫理觀為基本價值取向，追求人類生存和發(fā)展的社會共同體之中社會、經濟發(fā)展、環(huán)境與資源保護的協(xié)調與持續(xù)，以及人與自然的和諧共存；并且，生態(tài)實踐理性的最終目標是實現(xiàn)以人為目的的人的價值、人的尊嚴(33)同①.。因此，在能源低碳轉型的社會實踐中，生態(tài)實踐理性及其“生態(tài)善”追求的是一個包容與平衡能源供給安全、環(huán)境保護、低碳發(fā)展、效率和公民基本權利保障等多維度的社會實踐理念和社會價值目標。即言之，碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)實質上是人類生存和發(fā)展共同體的“生態(tài)善”的價值預設與社會預期目標達成的過程。

從生態(tài)實踐理性的上位理念以及“生態(tài)善”的價值坐標出發(fā)，能源法的多重價值目標應是協(xié)同的，其法律順位的關系需結合法治的時空場域做出選擇，但無論如何，應堅守法治人文價值關懷的立場。因此，在具體的選擇過程中應遵循以下原則。第一，整體化原則。應當采取整體主義的立場，關注人類生存和發(fā)展的宏觀性、整體性能源問題，不能“只見樹木、不見森林”，即將碳達峰、碳中和目標放在社會系統(tǒng)中去識別和研究，避免過分強調單個價值目標而有失偏頗，全面考慮人與自然、當代人與后代人、當下與期待中的利益。第二，遞進原則。從法治的時間維度分析，“法律”在很大程度上是由“時間”來型構的(34)姚建宗.法治的生態(tài)環(huán)境[M].濟南：山東人民出版社，2003:195.，尤其是對以當前及未來能源技術發(fā)展水平為規(guī)范基礎，以處于不同時點的碳達峰、碳中和為目標導向的能源法而言。因此，價值目標的選擇應是因時因勢進行的遞進過程，當舊的價值目標出現(xiàn)負功能，應破舊革新。第三，共同但有區(qū)別的責任原則。孟德斯鳩認為“為一國人民而制定的法律，應該是非常適合于該國人民的”，因為“法律應該和國家的自然狀態(tài)有關系；和寒、熱、溫的氣候有關系；和土地的質量、形勢與面積有關系”(35)孟德斯鳩.論法的精神(中譯本)：上[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1993:6-7.。這正是“空間”對“法律”及其特質與個性的形塑。因此，有必要借鑒國際環(huán)境法的“共同但有區(qū)別責任原則”，既要堅持“全國一盤棋”，也要以各地區(qū)戰(zhàn)略定位、發(fā)展水平、資源稟賦以及各省控制溫室氣體排放的責任、潛力和能力等為依據(jù)，以及行業(yè)發(fā)展需求、產業(yè)結構特點等因素，確定不同價值目標之間的比例結構。第四，個人、企業(yè)基本用能權保障原則。法治的人文關懷的焦點在于對現(xiàn)實生活中一個個具體的個人的價值、人格與尊嚴的充分尊重，其秩序追求與規(guī)范和制度的設置均以此為宗旨和目的，它要求并奉行一個最基本的原則，即“把真實的具體的個人真正地當人看”(36)姚建宗.法治的生態(tài)環(huán)境[M].濟南：山東人民出版社，2003:184.。因此，保障個人、企業(yè)公正平等地使用能源的權利，確保其獲得可靠、持續(xù)、可負擔的基本生活、生產所需用能，是法律的最終價值目標。

(二)立足于能源法低碳功能轉型的規(guī)范重構

建構在傳統(tǒng)能源基礎上的能源法結構嚴重地制約了低碳功能的轉型。因此，應該在體現(xiàn)生態(tài)實踐理性及“生態(tài)善”的價值選擇指引下，從體系重構與制度回應兩個維度破除法律結構的瓶頸，消解潛負功能，回應碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)需求。

1.能源法低碳功能轉型下的體系重構。重構目的一致、層次分明、結構有序、功能協(xié)調的法律體系是推動能源法功能低碳轉型的重要基礎和必要前提。

(1)健全以能源基本法為核心的、內在協(xié)調的能源法部門。以碳達峰、碳中和國家目標為中心，作為能源領域基本法的《能源法》與各能源單行法，正加速推進以低碳功能轉型為要求的立改廢釋(37)2021年6月11日，國務院辦公廳公布《國務院2021年度立法工作計劃》(國辦發(fā)〔2021〕21號)，能源法草案為擬預備提請全國人大常委會審議項目?！蛾P于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》要求研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節(jié)約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環(huán)經濟促進法等。。在此立法背景下，如何處理《能源法》與各單行法之間的關系值得思考。一方面，應區(qū)分《能源法》與其他能源單行法在能源法律體系中的定位，而非試圖通過《能源法》來解決所有能源領域的法律問題。作為統(tǒng)領低碳功能轉型和協(xié)調多元價值的載體，《能源法》應定位于能源法領域的綜合性立法和協(xié)調性立法，統(tǒng)管能源管理等全局性問題和不適合其他單行能源法調整范圍的整體性問題，制定原則性、制度性和引領性的規(guī)定，協(xié)調各單行能源法之間的關系。

另一方面，為保證《能源法》的立法質量，《能源法》的出臺和其他能源單行法的修改應協(xié)同推進，即在審議和完善《能源法(征求意見稿)》的同時，通過一攬子立法的形式對其他能源單行法進行立改廢釋。具體而言，在化石能源方面，應對《煤炭法》(2016)的實施情況進行評價并研究修訂符合煤炭清潔利用的要求；在可再生能源方面，需要對具有促進型立法特征的《可再生能源法》(2009)進行檢視和修改；在二次能源方面，需要完善《電力法》(2018)消納可再生能源電力的制度建設。

(2)加強能源法部門與相關部門法的協(xié)同。能源法外部結構中生存權、環(huán)境權和發(fā)展權的沖突問題，形式上表現(xiàn)為能源法與其他部門法的割裂狀態(tài)，無法滿足能源低碳發(fā)展的現(xiàn)實需要。這也從實質上反映了回應碳達峰、碳中和時代任務的能源低碳轉型法律秩序并不專屬于能源法，而應是公法、私法以及社會法相結合的屬性。因此，從生態(tài)實踐理性的價值主張出發(fā)，應構建以能源法部門為核心，并通過與其他部門法的對話、溝通與互動，形成整體性、系統(tǒng)性的跨部門協(xié)同的法律合力。一方面，有關部門法應透過能源低碳轉型問題的時代之鏡，審視自身在碳達峰、碳中和時代的處境，積極促進自身理論和實踐的反思與變革。例如，勞動法應關注能源轉型中的失業(yè)問題，明確勞動者免于失業(yè)的權利；環(huán)境法也應在保障基本用能權等生存權的前提下，制訂和實施溫室氣體減排等措施。另一方面，能源法需深化與其他部門法的溝通，汲取其法理智慧、法律手段等理論與實踐養(yǎng)分，從而以更成熟的法律理念、更高效的法律手段支撐碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)?！秶夷茉淳重瀼芈鋵嵵醒肷鷳B(tài)環(huán)境保護督察報告反饋問題整改方案》提出，推動《能源法(征求意見稿)》《煤炭法》《電力法》與生態(tài)環(huán)境保護法律相協(xié)調，加強生態(tài)環(huán)境保護相關內容的系統(tǒng)設計和整體統(tǒng)籌。這表明，體現(xiàn)環(huán)境法理念的、生態(tài)化語境下的能源法基本原則應當被確立，并融貫于能源法律法規(guī)之中。

2.能源法低碳功能轉型下的制度回應。當前，我國應當從生態(tài)實踐理性為上位理念與“生態(tài)善”的價值坐標出發(fā)，探索適應于能源法低碳功能轉型的法律制度，通過剛性的法律制度安排促進多元法律價值的社會實現(xiàn)。

(1)明確“碳達峰、碳中和目標”為能源法的直接規(guī)制目標。為明確碳達峰、碳中和目標的合法性和正當性，使其從現(xiàn)實政治目的轉化為法律直接規(guī)制目標，立法部門可將“促進實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標”明確納入《能源法(征求意見稿)》立法目的條款，置于“促進能源高質量發(fā)展”之后，從而為有關法律規(guī)范提供上位法依據(jù)，避免由多部法律調整所形成的碎片化監(jiān)管。

(2)建立化石能源約束與非化石能源促進之間的結構性互補制度。紓解能源法低碳功能轉型與多元價值之間的張力，不可能一蹴而就，應在“遞進原則”“共同但有區(qū)別的責任原則”等指引下，基于高碳化石能源與低碳非化石能源的互補性，優(yōu)先發(fā)展非化石能源以提升其替代能力的同時，也要重視化石能源保障能源供給安全和配合低碳發(fā)展的兜底作用。因此，應注重化石能源約束制度與非化石能源促進制度之間的互補性，在保障能源供給安全的前提下提升能源環(huán)境安全價值，保障能源低碳功能的安全轉型。

一方面，完善化石能源約束制度。在質量控制上，應推動煤炭、石油等化石能源的綠色低碳發(fā)展。具體而言，《煤炭法》可加強與《大氣污染防治法》的銜接，推廣煤炭清潔開發(fā)技術，完善煤炭清潔利用標準制度。而石油和天然氣尚無專門立法，當前主要適用《礦產資源法》和《石油天然氣管道保護法》。2019年，國家能源局發(fā)布《關于能源行業(yè)深入推進依法治理工作的實施意見》,擬起草修改《石油天然氣法》。未來制訂《石油天然氣法》可明確積極合理發(fā)展天然氣，鼓勵石油的低碳化利用，減少碳排放。在總量控制上，可實行能源消費總量控制制度，尤其是控制化石能源消費。《能源法(征求意見稿)》只規(guī)定了國家合理控制能源消費總量，缺乏指標分解等操作規(guī)程的支持。因此，可考慮增加授權立法條款，授權國務院制訂關于實施能源消費總量控制的行政法規(guī)。

另一方面，健全非化石能源促進制度。第一，健全可再生能源消納制度?！赌茉捶?征求意見稿)》明確了可再生能源目標制度、消納保障制度。為落實其規(guī)定，《電力法》應銜接修改，明確可再生能源電力的優(yōu)先序位，通過電力規(guī)劃和發(fā)用電計劃推動可再生能源電力跨省跨區(qū)消納，鼓勵電網(wǎng)企業(yè)提高吸納可再生能源電力的能力。第二，完善低碳能源轉型技術創(chuàng)新制度?！赌茉捶?征求意見稿)》高度重視技術創(chuàng)新，設立專章“科技進步”，規(guī)定了“科技創(chuàng)新”“扶持政策”等內容。在此基礎上，可制訂配套規(guī)定予以落實，加強與《促進科技成果轉化法》(2015)關于應對氣候變化與能源低碳轉型相關的科技成果轉化項目規(guī)定的銜接，直接明確“優(yōu)先安排和重點扶持碳達峰、碳中和相關科技成果轉化項目”(38)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第62條第3款的立法經驗。，以加速可再生能源發(fā)電技術推廣等。第三，健全低碳能源轉型經濟激勵制度?！赌茉捶?征求意見稿)》規(guī)定了財政、金融和價格等可再生能源經濟激勵制度，可進一步制訂配套規(guī)定，包括鼓勵和支持發(fā)展綠色低碳金融，鼓勵吸收社會資金參與節(jié)能減排與碳排放權交易等活動，探索建立碳排放權交易履約信用記錄機制與碳普惠機制，以及對守信的重點排放單位依法實施激勵措施等(39)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第68條至第71條的立法經驗。。

(3)建立政府權力、市場產權與公眾權利之間的結構性協(xié)同制度。我國能源領域長期秉持政府主導地位，“政府替代市場，壟斷替代競爭”，能源體制改革徘徊于政府管制與市場之間，折射為能源法領域“權力-產權”交互關系的一般法理論分析(40)楊春桃.論我國能源體制重構的關鍵問題及其法律實現(xiàn)[J].環(huán)境保護,2021(9):44-47.。因循生態(tài)實踐理性的邏輯理路，碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)手段應是自上而下的行政管制與自下而上的企業(yè)、公民守法的社會化動力結構相結合的多中心治理。因此，能源體制改革應圍繞行政權力、市場產權與公眾權利的多元協(xié)同治理手段展開，保障能源低碳功能的公平、高效轉型。

第一，建構大綜合性能源管理機構并明確政府職能。針對政府能源管理職責分散、多頭管理等問題，可在中央政府層面建立綜合性能源管理機構，將分散在各部門的能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、政策與法規(guī)、能源開發(fā)利用、環(huán)境保護等能源宏觀調控職能進行合并同類項，縮小政府管理與管制的權力空間，為產權效率提升增加機會(41)楊春桃.論我國能源體制重構的關鍵問題及其法律實現(xiàn)[J].環(huán)境保護,2021(9):44-47.；并進一步明確政府在能源領域的主要職能是維護產權效率(42)肖國興.再論能源革命與法律革命的維度[J].中州學刊,2016(1):55.，保證產業(yè)穩(wěn)定，以及經濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，確保完成碳排放強度和總量控制目標。為履行職能，政府應明確以下規(guī)制措施，包括將碳達峰、碳中和納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全碳排放統(tǒng)計核算體系，將碳排放評價納入規(guī)劃和建設項目環(huán)境影響評價，實行碳達峰、碳中和目標責任制和考核評價制度，以及將行政機關執(zhí)行碳達峰、碳中和有關法律、法規(guī)和目標責任落實情況等納入生態(tài)環(huán)境保護督察(43)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第11條至第20條的立法經驗。。

第二，推進市場化產權改革，保障市場在資源配置中起決定性作用。一方面，明確能源領域的多元化投資產權制度，包括完善用能權有償使用、交易制度和碳排放交易制度。另一方面，建立以市場為基礎的價格調控機制?！赌茉捶?征求意見稿)》規(guī)定了競爭性環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)的能源價格機制，但如何落實還需在單行法中細化。如可修改《電力法》，明確電力能源領域逐步放開電力能源的定價權，形成發(fā)售電價格由市場競爭形成、輸配電價格由政府監(jiān)管的機制；完善針對高耗能、高排放行業(yè)的差別價格、階梯價格政策(44)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第67條的立法經驗。。

第三，建立公眾能源利益的權利保障機制。一方面，尊重公眾獲得能源領域相關決策的知情權、參與權、監(jiān)督權等程序性法律權利，引導公眾積極參與碳減排行動。具體措施包括：鼓勵和引導公眾購買和使用節(jié)能、低碳產品；推動構建碳普惠服務平臺，通過政策鼓勵與市場激勵，引導全社會綠色低碳生產、生活(45)可汲取《天津市碳達峰碳中和促進條例》(2021)第35條、第71條的立法經驗。。另一方面，重視個人、企業(yè)基本用能權的保障。從法律的公平價值出發(fā)，保障個人、企業(yè)的基本用能權關乎個人、企業(yè)的生存和尊嚴問題。這要求能源法的觀念由自上而下的管制轉變?yōu)樽韵露系臋嗬Ｗo。行政機關應在符合比例原則的前提下執(zhí)行能源低碳轉型政策，避免“運動式”減碳，守住民生用能安全底線(46)關于2021年9月的“拉閘限電”，國家發(fā)展改革委回應，明確從資源保障、價格穩(wěn)定、完善責任機制和技術條件等方面保障居民用能需要。參見中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站.國家發(fā)展改革委經濟運行調節(jié)局負責同志就今冬明春能源保供工作答記者問[EB/OL].(2021-09-29)[2021-09-29].https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202109/t20210929_1298306.html?code=&state=123.。

從法律的政治邏輯出發(fā)，碳達峰、碳中和目標在我國能源發(fā)展戰(zhàn)略中的主導地位及其剛性的能源政策目標，要求能源法發(fā)揮能源低碳功能。然而，正如法律實證主義者所認為的，“法律的存在是一回事；而法律是否實現(xiàn)了它的功能，以及如果是的話，在多大程度上實現(xiàn)了這種功能，則是另外一回事”(47)布賴恩·Z.塔瑪納哈.一般法理學:以法律與社會的關系為視角[M].鄭海平,譯.北京：中國政法大學出版社,2012：178.。置身于價值與功能之間的能源法，雖有低碳功能轉型與多元價值之間契合的顯正功能，但也帶有低碳功能轉型引起價值之間張力的潛負功能。立足于低碳功能轉型，以“生態(tài)善”為價值坐標，能源法需要通過對其內在的價值和規(guī)范的不斷反思，以及與外部的能源低碳轉型社會實踐之間的有效溝通與良性互動，達至能源法低碳功能轉型及其多元價值的完美契合，以實現(xiàn)人的價值、維護人有尊嚴的生存和發(fā)展方式，循序漸進地推動和促進碳達峰、碳中和國家目標的實現(xiàn)。