趙 斌,謝淑敏

一、問題的提出

近半個世紀的冷戰(zhàn),美歐出于共同的軍事政治安全需要,一度形成所謂跨大西洋聯(lián)盟。美歐關(guān)系成為國際格局和大國關(guān)系中最重要的雙邊關(guān)系之一。冷戰(zhàn)結(jié)束后,這種盟友關(guān)系理論上失去了軍事政治基礎。然而,受制于美歐依然存在的某些利益紐帶和基本共識,跨大西洋聯(lián)盟開始脫離冷戰(zhàn)時期單純以軍事防務為主的傳統(tǒng)安全模式,轉(zhuǎn)向一種面向全球的政治經(jīng)濟外交安全互動,且?guī)缀鹾w傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領域,跨大西洋關(guān)系態(tài)勢因之亦邁向深刻變動與調(diào)整的新時期。

氣候變化帶來的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)與日俱增。隨著國際社會對氣候變化問題科學性和危機性的認知逐漸明晰,氣候議題在國際事務中的地位愈發(fā)重要。當氣候變化等環(huán)境問題被政治所裹脅,氣候政治由此產(chǎn)生[1](P1),意味著氣候問題已不僅限于環(huán)境領域,而逐漸成為一個需要各國共同關(guān)注、協(xié)商解決的全球政治議題。從能力和責任的視角出發(fā),美國和歐盟作為戰(zhàn)后國際體系中最重要的行為體,且作為主要的溫室氣體排放者,雙方氣候政策及其互動無疑對全球氣候治理進程影響深遠。由于氣候問題的全球代價效應和復雜系統(tǒng)屬性,盡管全球氣候治理領域存在美歐利益重疊,然而跨大西洋關(guān)系本身仍可能風云變幻,其間分歧并不鮮見。

回顧全球氣候政治三十年發(fā)展歷程 (1992—2022),美歐氣候政治具有明顯的競爭性、差異性和動態(tài)性,跨大西洋氣候政治也在競爭、分歧、合作模式中曲折發(fā)展。全球化之強勢帶來的慣性思維,即國家間聯(lián)系更加緊密、利益融合加深,但跨大西洋氣候政治分歧成為 “非確定性的意外”[2]?；诖?不妨首先回顧跨大西洋氣候政治分歧的歷史進程,以期了解美歐氣候政治的變化性,從而進一步分析造成分歧的動因,并展望跨大西洋氣候政治發(fā)展前景。

二、跨大西洋氣候政治分歧之表征

冷戰(zhàn)結(jié)束后,非傳統(tǒng)安全領域的研究逐漸拓展,相較于恐怖主義、糧食危機、難民危機等具有地域代表性的問題,生態(tài)環(huán)境問題幾乎涉及所有國家且影響巨大,因而迅速成為國際社會關(guān)注的焦點,其中,全球氣候變化問題又因系統(tǒng)效應而關(guān)涉甚廣,引發(fā)學界、政界和商界持久討論。1980年代以來,美國和歐盟是最早關(guān)注并參與全球氣候治理的國際行為體。美國自1970年代關(guān)注環(huán)境問題以來,對包括氣候變化在內(nèi)的環(huán)境問題長期持消極立場。小布什政府退出 《京都議定書》反映美國在氣候議題上的不作為。及至2008年奧巴馬勝選總統(tǒng),美國氣候政治似迎來 “第二次機遇”[3]。然而,歷史卻在特朗普執(zhí)政期間 “開倒車”。2021年高舉 “應對氣候危機”大旗的拜登上臺后,努力重塑全球氣候治理的領導者形象。反觀歐盟,自參與全球氣候治理進程以來,在制度設計、目標規(guī)劃、議程設置等方面都力圖發(fā)揮領導者作用,即使哥本哈根氣候大會后領導力式微,卻仍堅持一以貫之的氣候政治立場?？绱笪餮髿夂蛘畏制绲谋碚髦辽偻饣癁橐韵氯齻€方面。

(一)認知分歧

在觀念基礎上,歐盟強調(diào)氣候治理的制度框架應基于科學分析,希望搭建起有利于各行為體廣泛參與的治理模式。IPCC等機構(gòu)有關(guān)氣候變化的評估報告長期被歐盟視作減排目標制定的基礎。同時,歐盟作為超國家組織,在多層級治理框架下,以一系列正式和非正式機制,為成員國間交流合作提供實踐平臺,也為其他次國家行為體提供參與機會[4](P2－4)。此外,歐洲社會層面普遍意識到氣候危機的嚴重性,歐盟氣候政策的公眾參與熱情較高。早在1993年,歐盟就提出應鼓勵公眾積極參與環(huán)境治理,《奧胡斯公約》(the Aarhus Convention)的生效也源于有關(guān)環(huán)境事務中信息獲取、公眾參與決策和訴諸司法。于是,“應對氣候變化”這一觀念在歐盟治理實踐中得到廣泛體現(xiàn),逐漸成為普遍共識。反觀美國,政府和公眾并未對氣候變化問題形成科學共識。據(jù)2019年YouGov的調(diào)查結(jié)果顯示,美國在氣候問題上的政治分歧最為嚴重,有15%的民眾是氣候變化懷疑論者,該比例居全球之首;此外,30%的共和黨人是氣候變化懷疑論者,而民主黨人氣候變化懷疑論者僅占4%[5]。這種認知分歧導致美國氣候政治立場可能因政黨政治而發(fā)生搖擺。共和黨人執(zhí)政時反對環(huán)境立法、拒絕相信氣候變化科學性等,亦可能錯誤引導美國公眾對氣候變化的認知。

在制度倡議上,歐盟熱衷在全球?qū)用嫣岢鼋y(tǒng)一減排目標,美國則堅持不制定具體減排目標和任務。1991年,歐盟在聯(lián)合國氣候變化政府間談判委員會上提議,到2000—2005年全球二氧化碳排放量穩(wěn)定或低于1990年的水平[6],美國不贊同?！毒┒甲h定書》談判期間,歐盟重申支持發(fā)達國家減排的立場,美國則對歐盟的提議表示擔憂[7]。2007年巴厘島氣候大會,美歐雙方圍繞量化減排進行討論。歐盟認為,截至2020年公約附件一國家應減排25%～40%(以1990為基準年)。這一提案遭到美國反對,并且指責歐盟試圖預先對談判結(jié)果下定論[8]。盡管奧巴馬執(zhí)政時期美國氣候政治發(fā)展迎來轉(zhuǎn)機,但仍未能完成減排任務。特朗普執(zhí)政時期又退出 《巴黎協(xié)定》,招致國內(nèi)和國際社會不滿。拜登上臺后宣布的 “雄心勃勃”的氣候計劃是否能如期實現(xiàn),亦有待時間檢驗。此外,美國出于霸權(quán)護持的慣性思維,拒絕設立強制且明確的減排指標,而更多是基于自由市場競爭的減排制度,主張保持一定的自主性和靈活性;歐盟則致力于形成具有法律約束力的減排機制,以總量控制和排放貿(mào)易制度建立全球排放貿(mào)易體系,實質(zhì)是為了形成對各國減排目標的分配及制度約束。

在治理框架上,美國認為 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC,以下簡稱 《公約》)的相關(guān)規(guī)定會約束社會經(jīng)濟發(fā)展,因而希望通過建立其他氣候治理多邊倡議,以實現(xiàn) 《公約》協(xié)定目標,例如,推動清潔能源發(fā)展以實現(xiàn)氣候目標 (亞太清潔能源合作),或由主要經(jīng)濟體組成相關(guān)機制以推動區(qū)域性氣候議程 (G7/G20)。相反,歐盟多年來一直將 《公約》作為其參與全球氣候治理的主框架,并提議發(fā)達國家和發(fā)展中國家均應接受框架內(nèi)的減排義務和監(jiān)督。

(二)行動差異

美國和歐盟作為國際氣候談判中的關(guān)鍵參與者和重要責任方,雙方氣候治理行動差異明顯。美國氣候政治參與是一個漸變的過程,即隨著歷屆政府的上臺和交接而變化,氣候政策搖擺不定且連續(xù)性不強。其主要原因在于:一方面,國內(nèi)傳統(tǒng)利益集團認為既定減排目標有損美國社會經(jīng)濟發(fā)展,強烈反對氣候政策的實施。另一方面,氣候變化懷疑論對美國政界和公眾的影響。布什政府以氣候變化的科學不確定性為由,拒絕就減少溫室氣體采取相關(guān)行動;克林頓政府時期的 “伯德-哈格爾決議”(Byrd-Hagel Resolution),拒絕簽署只有發(fā)達國家減排承諾的法律協(xié)議;小布什政府更是退出 《京都議定書》,采取自由放任的氣候政策。此后,為重塑全球氣候政治領域的大國地位,奧巴馬政府在氣候變化問題上表現(xiàn)出積極姿態(tài)。然而,特朗普政府強調(diào) “美國優(yōu)先”,退出一系列被認為不符合美國國家利益的國際機制,在國內(nèi)采取 “去氣候化”行動。此后,盡管拜登政府將應對氣候變化作為貫穿各領域的優(yōu)先事項,但能否修復美國與世界的關(guān)系,推動美國氣候政治發(fā)展,其動態(tài)仍需謹慎評估?？傊?美國參與全球氣候治理的國家戰(zhàn)略與外交政策考量是在國內(nèi)維持政治穩(wěn)定、推動經(jīng)濟發(fā)展,在國際層面謀求主導權(quán)、捍衛(wèi)美國霸權(quán)、維持美國優(yōu)勢地位。

相比而言,歐盟較早關(guān)注氣候變化問題,為國際社會應對氣候變化率先垂范,推進全球氣候治理的制度創(chuàng)設與規(guī)則制定,并試圖在全球氣候政治中扮演領導者角色[9](P6)。自 《公約》生效之后,歐盟積極參與并尋求UNFCCC談判進程中的主導地位,不僅將自身的國際承諾細化為成員國的減排責任,更是在超國家層面制定宏大的氣候目標為其他國家和地區(qū)做示范。美國退出 《京都議定書》之后,歐盟利用美國在氣候變化領域的 “不作為”,以更有力的措施強化內(nèi)部氣候治理,通過內(nèi)部立法落實國際氣候承諾,推進國際氣候談判進程,與發(fā)展中國家建立合作關(guān)系,為歐盟按照自己的設想充當氣候政治領導者提供機遇[10](P188－190)。此外,2007年歐盟提出 “20-20-20”目標;2014年提出 “2030”目標,2018年提出 “2050”目標①2007年3月,歐盟委員會提出到2020年減排至少20%(以1990為基準年)、可再生能源消費占比20%、能源效率提升20%;2014年10月,目標則是2030年前減排40%、可再生能源消費占比27%、能源效率提升27%;2018年11月,目標是到2050實現(xiàn)歐洲大陸氣候中和。。從歐盟氣候治理行動來看,綠色低碳發(fā)展態(tài)勢不會根本逆轉(zhuǎn),美歐未來在氣候治理行動方面的分歧亦將長期存在。

(三)目標迥異

“轉(zhuǎn)移支付”(Transfer Payment),對于全球環(huán)境治理和公正而言,至關(guān)重要。在氣候議題中,按照 《公約》規(guī)定,“轉(zhuǎn)移支付”所涉資金來自發(fā)達國家,以支持發(fā)展中國家減緩和適應氣候變化,及與此相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新。近年來,發(fā)達國家從自身利益出發(fā),開始注重對發(fā)展中國家的氣候援助,其實質(zhì)在于以援助為名,尋求對發(fā)展中國家技術(shù)市場的進一步開發(fā)[11]。對比美國和歐盟近年來的氣候援助,歐盟力度遠超美國。2004年歐盟發(fā)布 《發(fā)展合作背景下的氣候變化行動計劃》,提出幫助發(fā)展中國家應對氣候變化的四個戰(zhàn)略領域:政策對話、緩解、適應和能力建設[12];2007年設立的歐盟—非洲基礎設施信任資金 (EU-AITF),旨在幫助非洲國家實現(xiàn)低碳發(fā)展;2008年歐盟啟動“全球氣候變化聯(lián)盟＋”(GCCA＋)的援助項目,幫助小島嶼國家和最不發(fā)達國家提升氣候治理能力。2009年,歐盟在哥本哈根氣候大會舉辦之前提議,“到2020年每年向發(fā)展中國家提供1 000億歐元的資金援助,且歐盟將每年提供150億歐元”[13],幫助貧窮國家應對氣候變化。2019年,作為世界上最大的氣候融資捐助國,歐盟及其成員國 (包括英國)和歐洲投資銀行提供232億歐元,相較2018年增長6.9%[14]。同年,歐盟與阿根廷、加拿大、中國等共同啟動可持續(xù)金融國際平臺,擴大動員私人資本進行環(huán)境可持續(xù)投資。此外,歐盟還注重氣候融資透明度、融資渠道多樣化、援助參與方多元化。作為氣候援助的典范,其氣候運行機制也具有某種功能 “外溢”,即鞏固歐盟在氣候外交上的良好形象和突出地位。

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,2004年美國對外氣候援助支出增加到2.52億美元 (1993年為2.01億美元),但從相對數(shù)量看,美國應對氣候變化總體支出份額從9%跌至5%[15]。奧巴馬執(zhí)政期間,美國氣候援助以年均14億美元的幅度增長,2010—2015年,美國對外氣候援助總額達87億美元[16]。特朗普上臺后,美國氣候政策走向 “灰色型”立法,取消奧巴馬政府時期的 “全球氣候變化倡議”(GCCI),導致美國國內(nèi)和對外雙邊氣候行動資金斷流。2017—2018年,盡管美國經(jīng)濟規(guī)模超過所有國家的總和,但其提供的氣候融資仍少于法國、德國、日本和英國。2021年9月,拜登政府提出到2024年每年向發(fā)展中國家提供114億美元的氣候資金,但美國國會在2022年僅批準了10億美元的國際氣候融資,遠低于拜登政府的承諾[17]。

三、跨大西洋氣候政治分歧之動因

冷戰(zhàn)以后,美歐出于主導全球秩序和重構(gòu)治理規(guī)則的考慮,成了跨大西洋關(guān)系存續(xù)的重要戰(zhàn)略支撐,但雙方對全球治理角色定位存在認知偏差,不同的經(jīng)濟發(fā)展模式和政治體制差異導致雙方在非傳統(tǒng)國際議程中利益分歧遠大于合作意愿,影響和制約跨大西洋關(guān)系重新趨近的程度和全球氣候治理框架的構(gòu)建與完善。如上所述,跨大西洋氣候政治分歧一直存在,美歐間氣候政治 “鴻溝”并未彌合,氣候變化也是二戰(zhàn)結(jié)束以來導致跨大西洋關(guān)系裂痕最為凸顯的議題[18]。因此,思考美歐氣候政治分歧的動因,可為下文進一步評估跨大西洋氣候政治前景奠基,也有益于探析應對與氣候變化相關(guān)的地緣政治挑戰(zhàn)。

(一)全球治理體系中的角色定位

美國作為當今世界唯一的超級大國,其全球治理立場反復,決定了全球治理角色的兩面性,即美國無疑是全球治理進程的主要力量,卻又一度成為 “麻煩制造者”。二戰(zhàn)結(jié)束以來,美國從 “孤立角色”轉(zhuǎn)向全球治理的 “領導者”,成為全球霸權(quán)秩序的捍衛(wèi)者?？傮w而言,直至冷戰(zhàn)結(jié)束后,美國全球戰(zhàn)略理念幾經(jīng)嬗變,從最初的 “杜魯門主義”到 “艾森豪威爾主義”“尼克松主義”,再到“新遏制戰(zhàn)略”“世界新秩序”構(gòu)想等[19],其全球治理觀一以貫之,即實現(xiàn)美國霸權(quán),并尋求持續(xù)塑造與美國全球戰(zhàn)略訴求高度吻合的全球治理體系。換言之,美國始終在實用主義外交哲學指引下,工具理性地運用國際機制、國際制度。一旦有違美國霸權(quán)或其全球戰(zhàn)略考量,則反對建立具有約束力的全球治理機制,利用其自身 “霸權(quán)優(yōu)勢”,與其他國際行為體唱反調(diào),嚴重影響全球治理成效。究其原因,美國作為世界唯一超級大國,這種超強地位使美國政界一直存在著擺脫國際約束的呼聲。此外,美國一直漠視歐盟提議的環(huán)境治理標準,反對減少溫室氣體排放量。這些做法看似在全球治理領域?qū)嵭惺湛s戰(zhàn)略,實則強化美國對全球治理的控制權(quán)。可見,美國推行的是利益導向型全球治理戰(zhàn)略,將維護國家利益與美式霸權(quán)置于全球事務之上。

歐盟推行的是問題導向型全球治理戰(zhàn)略,通過多邊平臺及其制度化,努力從經(jīng)驗和規(guī)范上凸顯其一體化優(yōu)勢,促進國際合作與穩(wěn)定,在實現(xiàn)自身利益的同時,不排斥在某些領域讓渡主權(quán),進行共同治理。后冷戰(zhàn)時代以來,美歐之間的物質(zhì)實力對比發(fā)生了一定程度的位移,彼此間的觀念建構(gòu)和利益訴求也隨之轉(zhuǎn)變,原有的 “美國主導而歐盟跟從”式傳統(tǒng)關(guān)系模式難以為繼[20],歐盟開始重新思考自身的角色定位。誠如歐洲一體化歷程,在國際貿(mào)易和全球經(jīng)濟合作方面,歐共體/歐盟向來率先垂范,并適時尋求歐洲價值觀和歐盟標準的輸出。隨著歐洲一體化進程的加快,歐盟開始加強內(nèi)部治理,并試圖將內(nèi)部治理經(jīng)驗推廣至全球。歐盟在21世紀初發(fā)布的 《歐盟治理白皮書》中明確提到要將歐洲 “善治”經(jīng)驗推廣至全球治理進程中,以消解全球化帶來的消極影響[21]。2002年,歐盟委員會將全球治理提上歐盟的議事日程?？傮w上,歐盟以區(qū)域治理為依托,積極參與雙邊/多邊合作機制建設,有效多邊主義成為歐盟推動全球治理的主要路徑。2003年的 《歐洲安全戰(zhàn)略》就明確指出:“我們的安全和繁榮依賴有效多邊體系,歐盟政策旨在實現(xiàn)建立以有效多邊主義為基礎的國際秩序?！盵22]事實上,對多邊體系的強調(diào)在某種意義上也是對美國單邊主義的質(zhì)疑。畢竟,“美國優(yōu)先”原則犧牲了歐洲利益,也沖擊了以自由主義、多邊主義為基礎的美歐傳統(tǒng)關(guān)系框架。

(二)經(jīng)濟增長模式

一般而言,經(jīng)濟問題往往是影響環(huán)境政治的重要因素之一。關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的關(guān)系,美國和歐盟有不同看法。美國政府的主流趨勢是將環(huán)境保護置于經(jīng)濟增長之下,并假定二者之間存在零和博弈[19]。應對氣候變化會影響經(jīng)濟發(fā)展是美國的傳統(tǒng)觀念。于是,在經(jīng)濟增長形勢趨好而環(huán)境危機較為嚴重時,環(huán)境政策相對容易獲得重視和支持,反之經(jīng)濟危機會加大環(huán)境政策制定和推進的阻力。降低財政赤字、平衡聯(lián)邦政府預算、扶持能源行業(yè)發(fā)展等成為擺在美國歷屆政府面前的難題。福特、卡特政府時期,都曾因能源利益集團影響而在環(huán)境政策方面做出妥協(xié)和讓步[23]。小布什政府正是因為對經(jīng)濟因素的考量,選擇退出 《京都議定書》。究其原因,還是與利益深深掛鉤;次貸危機招致金融市場震蕩,美國社會經(jīng)濟狀況持續(xù)惡化,也是導致美國在環(huán)境政策上走向保守的主要原因。此后,盡管奧巴馬政府將應對氣候變化和發(fā)展經(jīng)濟相結(jié)合,然而其內(nèi)核仍是經(jīng)濟(尤其是金融危機脫困)考量。商人出身、奉行 “實用主義”的特朗普,以重振美國經(jīng)濟為由拒絕參與全球氣候治理?？梢?氣候政策隨經(jīng)濟形勢的變化而相應調(diào)整,似乎成為美國環(huán)境政治演化的歷史特點。相對而言,歐盟推崇 “生態(tài)現(xiàn)代化”(Ecological Modernization)的主張,即現(xiàn)代化與生態(tài)環(huán)保并不矛盾[19]。在該主張的支持下,歐盟第六個環(huán)境行動計劃明確提出,應對氣候變化不會影響經(jīng)濟增長和社會繁榮。正如歐盟委員會所言,“歐盟在1990—2016年間溫室氣體排放量減少23%,但同期經(jīng)濟增長了53%”[24]。由此可見,歐盟將溫室氣體減排視為實現(xiàn)經(jīng)濟增長高水平良性循環(huán)、推動綠色經(jīng)濟社會發(fā)展的契機。

綜上,跨大西洋氣候政治分歧反映出美歐在經(jīng)濟增長模式上的不同選擇。美國氣候政治的發(fā)展在其曲折漸變的環(huán)境政治實踐中并不排斥化石燃料的使用,但是其崇尚的 “碳資本主義”(Carboniferous Capitalism)生活方式對實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)增長目標而言還太遙遠。歐盟則傾向于技術(shù)研發(fā)和革新,旨在打造低碳歐洲,以低排放、高增長之態(tài)勢,改變現(xiàn)有基于傳統(tǒng)能源行業(yè)的經(jīng)濟模式,采用節(jié)能減排、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新清潔能源機制等方式推動歐洲產(chǎn)業(yè)升級,以最終形成兼顧經(jīng)濟、環(huán)境、社會發(fā)展的綠色低碳可持續(xù)模式。

(三)政治體制

美國和歐盟雖同為西方民主國家,但在政府決策、政黨制度、國家結(jié)構(gòu)等方面仍明顯存在差異?？绱笪餮髿夂蛘畏制绲漠a(chǎn)生源于美歐不同的政治體制,至少涉及以下兩大因素。

一方面,政府決策及其國內(nèi)制約因素。美國憲法規(guī)定了行政機關(guān)、立法機構(gòu)與司法部門之間的權(quán)力分立。在三權(quán)分立政治體制下,政府決策受到國會的影響最為明顯。國會兩院有重要的表決權(quán),參議院必須以三分之二的多數(shù)票通過后,總統(tǒng)才可以簽訂新的國際條約,且參議院有權(quán)拒絕批準政府簽訂的條約。此外,若兩院認為有必要,可以拒絕如碳稅方案、可再生能源投資、能效標準等國家政策實施計劃[25]。一般而言,當環(huán)境惡化、經(jīng)濟狀況良好、社會輿論呼吁政府采取行動保護環(huán)境時,國會可能支持和配合行政機關(guān)工作,反之則有可能設置障礙。這也就可以解釋為什么在應對氣候變化方面,美國傾向于制定比歐洲更為 “溫和”的氣候目標。相比而言,歐盟各成員國面臨的政策約束要明顯少于美國。例如,在德國,當總理獲得議會多數(shù)議員支持時,批準國際條約就成為一個程序性的問題[24]。因此,在歐洲環(huán)境保護運動興起、國內(nèi)政治制約因素相對較少的情況下,各成員國自然愿意積極出臺環(huán)境政策以應對氣候變化。

另一方面,政黨政治因素。不可否認,美國氣候政策的脆弱性和易變性很大程度上根源于兩黨執(zhí)政理念的差異,氣候變化問題成為政黨之爭的縮影。民主黨傾向于自由主義,支持環(huán)境保護;共和黨則傾向于保守主義,反對環(huán)境立法。此外,美國政黨統(tǒng)治至今沿襲兩黨交替執(zhí)政的傳統(tǒng),這就造成總統(tǒng)在任期內(nèi) (4年或8年)很難將其黨派的氣候政治主張細化為可操作的具體方案。總統(tǒng)位置易主之后,前執(zhí)政黨的氣候政策自然容易中斷或廢棄,這也正是美國參與國際氣候談判時立場反復的主要原因,如克林頓政府積極主動,小布什政府消極漠視,奧巴馬政府又高調(diào)宣布重塑美國氣候領導地位,特朗普政府在氣候政策上開 “歷史倒車”。相較于兩黨輪流執(zhí)政的美國而言,歐盟內(nèi)部則盛行多黨制,經(jīng)常出現(xiàn)幾個黨派聯(lián)合執(zhí)政的情況。自1970年代起,環(huán)保運動蓬勃發(fā)展,綠黨作為環(huán)境政治和環(huán)保主義的代表,逐漸成為歐洲政壇不可忽視的力量,體現(xiàn)了新的社會力量的政治訴求,反對傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式帶來的全球生態(tài)破壞[26]。從后續(xù)發(fā)展過程看,伴隨綠黨成為歐洲傳統(tǒng)大黨聯(lián)合、爭取的對象,其作為一個整體愈發(fā)體現(xiàn)出一個綜合性議會的政黨形象[27],并走向“體制化政黨”。經(jīng)過40余年的發(fā)展,綠黨在歐洲政治中逐步占據(jù)一席之地,其成員在環(huán)境部門擔任要職,將環(huán)境保護作為執(zhí)政的首要議題,推動重塑歐洲綠色生態(tài)政治發(fā)展。

四、跨大西洋氣候政治之前景

跨大西洋氣候政治分歧并不意味著美歐間無合作,相反,分歧往往內(nèi)蘊著某些合作的可能性和必要性[28](P64)。2021年拜登政府上臺,將氣候議題提升至國家安全與外交政策核心位置,強調(diào)應對氣候治理的多邊主義立場。美國氣候政治發(fā)展似重回競逐全球氣候政治領導權(quán)方向,向世界彰顯美國積極推進氣候外交、重新領導全球氣候治理的意愿和能力。從目前形勢看,歐盟對拜登政府的氣候新政報以歡迎,雙方在氣候政治上的共識明顯增多,合作意愿也有一定提升,跨大西洋關(guān)系因之亦開始回暖。鑒于美歐在全球氣候治理中的重要地位,雙方在氣候政策上的重新趨近對跨大西洋氣候行動及全球綠色復蘇具有重要意義。

(一)美歐可能達成的氣候合作

2020年12月2日,《全球變局下的歐美新議程》由歐盟委員會發(fā)布,為尋求跨大西洋合作釋放新信號[29]。2021年6月15日的 “歐盟-美國峰會”標志邁向新的跨大西洋伙伴關(guān)系的開端[30]。在拜登政府的帶領下,回歸多邊主義將使美國和歐盟相互協(xié)調(diào)、協(xié)作,有效應對全球氣候危機。具體而言,美歐可能達成的氣候合作包括以下四個方面。

第一,加強美歐能源合作。美國和歐盟可以合作并引領新的數(shù)字技術(shù)和其他創(chuàng)新技術(shù),以減少能源消耗、改善能源效率[31]。此外,拓寬能源路線、推動能源多樣化,在某種程度上可以減少碳排放并維護大西洋兩岸的能源安全。美國可以繼續(xù)做歐盟最大的液化天然氣 (LNG)供應國,確保能源的需求和供應得到有效匹配,同時在電、氫、核等其他領域促進能源多樣化合作。同樣,歐盟可以通過合作,發(fā)展新的清潔能源技術(shù) (如氫能、風能)來支持美國能源多樣化。

第二,共同提出全球甲烷減排承諾。2021年3月9日,美歐發(fā)表聯(lián)合聲明宣布,雙方承諾2050年實現(xiàn)凈零排放和碳中和[32],這將使氣候中和成為應對氣候變化的新全球基準。在此背景下,美歐聯(lián)合發(fā)起全球甲烷倡議,即到2030年全球甲烷至少減排30%(相比2020年)[33]。甲烷作為全球第二大溫室氣體,加快推進甲烷減排,對短時間內(nèi)減緩氣候變化并將全球溫升控制在1.5℃有著重要意義。隨后,美國與歐盟推出 “全球甲烷承諾”(Global Methane Pledge),重點針對甲烷高排放行業(yè) (如燃煤、畜牧業(yè)等),測量和核實甲烷排放量,并重視甲烷監(jiān)測等相關(guān)問題。該倡議在格拉斯哥氣候大會 (COP26)正式啟動,除美歐外,還有103個國家加入該倡議,但這也將對發(fā)展中國家構(gòu)成新的減排壓力。

第三,清潔能源、綠色技術(shù)領域合作。無論是美國還是歐盟,在清潔能源和技術(shù)方面都具有世界領先的研發(fā)優(yōu)勢。加快長期儲能、綠色鋼鐵、可持續(xù)航空燃料、食品垃圾處理等前沿技術(shù)的規(guī)?；蜕虡I(yè)化[34],將資金引導到對氣候變化影響較小的技術(shù)和行業(yè)領域,增加公共投資,可實現(xiàn)跨大西洋綠色技術(shù)的突破。此外,美歐不得不加快清潔能源創(chuàng)新,這不僅是有效減少溫室氣體排放和提高氣候變化適應力的關(guān)鍵,也為經(jīng)濟競爭力和國家安全提供保障。

第四,更廣泛地保護自然環(huán)境。歐盟鼓勵美國加入 《生物多樣性公約》,以制止和扭轉(zhuǎn)生物多樣性喪失的趨勢。在生物多樣性方面,美國和歐盟就基于自然的解決方案、生物多樣性與氣候聯(lián)系、增加美國對生物多樣性財政支出的必要性等方面達成共識。在自然環(huán)境方面,歐盟委員會建議恢復歐洲的土壤和濕地保護,增強氣候適應性。拜登政府也設定到2030年至少保護美國30%的陸地和海域目標[35]。美歐重申致力于在可持續(xù)漁業(yè)、打擊IUU捕撈①防止、阻止和消除 “非法、不報告、不受管制捕撈”的國際行動計劃 (International Plan of Action to Prevent,Deter and Eliminate Illegal,Unreported and Unregulated Fishing,IPOA-IUU),簡稱 “IUU捕撈國際行動計劃”。和海洋治理方面開展合作。極地問題方面,美歐在 《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》框架下,加強對南極海洋保護區(qū)的國際宣傳,在北極問題上采取協(xié)調(diào)合作,包括停止勘探和使用碳氫化合物。

(二)美歐可能面臨的氣候博弈

隨著美國重返 《巴黎協(xié)定》,美歐兩大經(jīng)濟體都將應對氣候變化與國家戰(zhàn)略相融合,強調(diào)經(jīng)濟綠色復蘇與氣候變化應對之間的協(xié)調(diào)性,凸顯自身的全球氣候政治領導力。盡管美歐當前在應對氣候變化問題上有著相似立場,即落實 《巴黎協(xié)定》的既定目標、實現(xiàn)凈零排放,但跨大西洋氣候行動仍存在不確定性。

一方面,美歐雙方圍繞應對氣候變化相關(guān)的經(jīng)濟問題存在利益沖突。在能源結(jié)構(gòu)上,美歐雖致力于推動能源轉(zhuǎn)型,但有關(guān)化石能源能否繼續(xù)使用成為雙方爭論不休的難題。盡管歐盟可再生能源開發(fā)早,相關(guān)政策較為成熟,但人口增長、經(jīng)濟下滑、依賴天然氣進口、能源價格飆升等問題,讓歐洲背負沉重的能源壓力和包袱,因此歐盟主張 “去化石能源”的氣候政策。相反,近年來美國在“頁巖氣革命”帶動下實現(xiàn)了對石油天然氣市場的重組,國內(nèi)天然氣價格下跌,降低了國內(nèi)制造業(yè)能源動力成本,國際上繼續(xù)擴大油氣出口以爭奪市場份額。化石能源帶給美國的紅利勢必在應對氣候變化方面帶來附加影響——主張 “天然氣代替煤炭”等漸進方式減少碳排放量。在新能源汽車行業(yè),美歐競爭激烈,都將發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)升級為國家戰(zhàn)略。拜登政府簽署行政命令,“到2030年新能源汽車銷量占比50%”[36],美國將制定更為嚴格的燃油效率和排放標準,以此倒逼新能源汽車的需求量,同時加大技術(shù)創(chuàng)新力度,掌握關(guān)鍵零部件生產(chǎn),并為國內(nèi)制造業(yè)供應鏈的重組和擴張?zhí)峁┵Y金。面對美國的持續(xù)發(fā)力,歐盟也開始積極 “押注”新能源汽車行業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐洲綠色新政目標,“到2030年實現(xiàn)新能源汽車銷量3 000萬輛,2035年前禁售內(nèi)燃機汽車”[37]。歐盟還加大了對汽車尾氣排放的罰款力度。此外,歐盟實施多元化技術(shù)路線選擇,兼顧發(fā)展更適合未來的氫能源汽車產(chǎn)業(yè),認為氫能源汽車才是實現(xiàn)碳中和的最優(yōu)路徑和最佳方案。在全球智能新能源汽車產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的背景下,此領域?qū)⑹敲罋W未來激烈競逐的賽道之一。美國不會放棄爭奪新興產(chǎn)業(yè)領域的領導地位,而歐盟則希望搶占可再生能源領域競爭的先機,發(fā)展經(jīng)濟新動能。雙方在技術(shù)創(chuàng)新、規(guī)則制定、資本投資、市場份額等方面或?qū)⒚媾R激烈競爭。對美歐而言,以技術(shù)和產(chǎn)業(yè)為基礎的新一輪國際競爭正在上演。

另一方面,美歐有可能陷入新的全球氣候政治領導權(quán)競爭。2009年的哥本哈根大會意味著歐盟領導地位的旁落,加之內(nèi)部關(guān)鍵成員國國情差異也在一定程度上限制了歐盟氣候領導力的發(fā)揮[38]。哥本哈根大會之后,歐盟為謀求重新成為全球氣候政治領導者而進行戰(zhàn)略調(diào)整。在全球氣候治理和全球經(jīng)濟增長均相對停滯的背景下,歐盟意識到綠色復蘇與應對氣候變化相協(xié)同的重要意義,并期望以更強有力的政策工具重塑歐盟在全球氣候政治中的領導力。2020年新冠肺炎疫情的蔓延,反而更激發(fā)歐盟重塑全球治理領導力的決心,試圖在修復疫情重創(chuàng)的同時,通過綠色復蘇和能源轉(zhuǎn)型,向世界釋放重新領導全球氣候治理的強烈信號。反觀美國,2021年拜登政府重返 《巴黎協(xié)定》,旨在以 “全政府”之力在經(jīng)濟、社會、外交等方面推行 “綠色型”氣候政策,希冀美國重新主導 《巴黎協(xié)定》實踐進程。從拜登政府上臺后有關(guān)氣候議題的密集行動來看,其主要目標是通過爭奪全球氣候政治領導權(quán)以構(gòu)筑 (利于美國霸權(quán)護持的)全球氣候政治新秩序[39]。因此,作為傳統(tǒng)盟友,歐盟不得不在戰(zhàn)略上適應拜登政府的氣候新政,而歐盟的全球領導者雄心亦可能遭遇相應挑戰(zhàn)。雙方圍繞全球氣候政治領導權(quán)和話語權(quán)的爭奪將持續(xù)存在。

五、結(jié) 語

拜登政府上臺以來,跨大西洋氣候政治互動生發(fā)出新的共識。美國希冀在應對氣候變化問題上發(fā)揮主導作用,并致力于尋求重振 “跨大西洋聯(lián)盟”。2021年2月,在慕尼黑安全會議上,拜登宣稱 “跨大西洋聯(lián)盟現(xiàn)在是,而且必須是我們希望在21世紀實現(xiàn)所有目標的基石”[40]。拜登政府希望將氣候行動轉(zhuǎn)化為振興美國能源部門和促進整個社會經(jīng)濟發(fā)展的機會,創(chuàng)造一個全面采用清潔能源的未來,帶領美國成為世界清潔能源大國。然而,美歐雖已具備較為成熟的雙邊外交基礎,但是否有可能制定一個更雄心勃勃的跨大西洋議程仍有待觀察。畢竟,許多歐洲人對拜登政府能否克服美國的兩極分化持懷疑態(tài)度。盡管拜登及其幕僚團隊十分關(guān)注氣候問題,但氣候變化仍是其國內(nèi)兩大政黨間產(chǎn)生最大分歧的問題之一。同樣,對歐盟而言,近年來接連遭遇主權(quán)債務危機、難民/移民危機、恐怖主義、新冠肺炎疫情、烏克蘭危機等問題沖擊,因而在氣候治理方面表現(xiàn)得 “力不從心”,再加上歐盟內(nèi)部利益多元化,“新”“老”歐洲各成員國之間發(fā)展水平參差不齊,導致歐盟內(nèi)部利益博弈較為激烈,也給歐洲一體化的未來帶來嚴峻挑戰(zhàn)。跨大西洋氣候政治分歧預示著美歐關(guān)系以及全球治理進程本身都亟待重塑。