王玉明

（廣東行政學院 行政學教研部，廣州 510053）

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標是中央基于國內(nèi)國際兩個大局做出的重大戰(zhàn)略決策，是中國生態(tài)文明建設和綠色低碳發(fā)展的重要路徑，是中國應對全球氣候變化的莊嚴承諾和責任擔當。 實現(xiàn)碳達峰碳中和，推動綠色低碳發(fā)展，既是粵港澳大灣區(qū)建設國際一流灣區(qū)和世界級城市群的重要支撐，也是建設美麗大灣區(qū)的重要抓手。 粵港澳大灣區(qū)是中國現(xiàn)代化建設的先行示范區(qū)，在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位，在落實執(zhí)行碳達峰碳中和戰(zhàn)略決策中應該走在全國前列，創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)，為全國碳達峰碳中和先行探路，為全國推進“雙碳”戰(zhàn)略提供可復制的灣區(qū)經(jīng)驗和方案。

一、創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)的現(xiàn)有基礎

粵港澳大灣區(qū)是中國經(jīng)濟實力、創(chuàng)新能力和發(fā)展活力最強的區(qū)域之一，在生態(tài)環(huán)境保護、綠色低碳發(fā)展方面走在全國前列，創(chuàng)建碳達峰碳中和引領示范區(qū)具有良好的政策基礎、發(fā)展基礎和實踐基礎，有條件為碳達峰碳中和先行探索，是中國目前最有條件率先實現(xiàn)碳中和目標的地區(qū)。

（一）政策基礎

“十一五”以來，無論是中央政府，還是廣東省政府和港澳特區(qū)政府都高度重視綠色低碳發(fā)展，出臺了一系列關于應對氣候變化和節(jié)能減排的政策規(guī)劃、行動方案和相關法規(guī)。

在國家層面，已經(jīng)建立較為完善的應對氣候變化和節(jié)能減排政策體系。 2007年制定國務院頒發(fā)的《中國應對氣候變化國家方案》，2014年制定《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014—2020年）》。針對節(jié)能減排工作，國家先后制定《節(jié)能減排綜合性工作方案》《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等。 國家“十二五”規(guī)劃綱要將碳強度降幅作為約束性指標，“十三五”規(guī)劃綱要提出實施“近零碳排放區(qū)示范工程”，“十四五”規(guī)劃綱要提出支持有條件的地方率先達到碳排放峰值。 2021年國務院頒發(fā)了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》《加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系的指導意見》《2030年前碳達峰行動方案》，生態(tài)環(huán)境部頒發(fā)《關于統(tǒng)籌和加強應對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關工作的指導意見》［1］77。 2019年國務院頒發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，推動大灣區(qū)開展綠色低碳發(fā)展評價，力爭碳排放早日達峰，建設綠色發(fā)展示范區(qū)。 創(chuàng)新綠色低碳發(fā)展模式，挖掘溫室氣體減排潛力，采取積極措施，主動適應氣候變化。 這些政策對應對氣候變化和低碳發(fā)展作出了頂層制度安排。

在地方層面，“十一五”以來，廣東省陸續(xù)制定了《廣東省節(jié)能減排綜合性工作方案》《廣東省“十二五”溫室氣體排放工作實施方案》《廣東省低碳試點工作實施方案》《廣東省碳排放權交易試點工作實施方案》《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》《廣東省近零碳排放區(qū)示范工程實施方案》《廣東省應對氣候變化“十二五”規(guī)劃》《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案》《廣東省2018年度碳排放配額分配實施方案》等一系列指導性文件。 2014年，以省政府令的形式發(fā)布了《廣東省碳排放管理試行辦法》，明確了碳排放的目標任務、政策措施和相關制度安排。 在城市層面，如2012年深圳市率先編制《深圳市低碳發(fā)展中長期規(guī)劃》，率先制定《深圳經(jīng)濟特區(qū)碳排放若干管理規(guī)定》，2016年東莞制定了《低碳發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《“十三五”綠色清潔生產(chǎn)工作推行方案》，2017年廣州制定《節(jié)能降碳“十三五”規(guī)劃》，2021年香港特區(qū)更新2017年制定的《香港氣候行動藍圖2030+》，頒布《香港氣候行動藍圖2050》，確定了更加進取的減碳排放策略和措施。 這些政策規(guī)劃，共同構筑了多層次的政策體系和行動方案，為深入實施綠色低碳發(fā)展、實現(xiàn)“雙碳”目標奠定了政策基礎。

（二）發(fā)展基礎

粵港澳大灣區(qū)歷經(jīng)40 多年的快速發(fā)展，累積了雄厚的經(jīng)濟實力，具有較高的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和環(huán)境治理能力，這為大灣區(qū)率先實現(xiàn)碳達峰碳中和奠定了良好基礎。 2019年粵港澳大灣區(qū)GDP 總量占全國GDP 總量的11．61%。 香港特區(qū)和澳門特區(qū)人均GDP 達到5 萬美元以上，深圳、珠海和廣州超過2 萬美元，其余地市也普遍高于全國平均水平［2］105。

第一，產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展趨勢明顯。 粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)初步建立了現(xiàn)代經(jīng)濟體系，高污染高排放的產(chǎn)能在逐漸淘汰，正在實行更嚴格的排放標準，高新技術產(chǎn)業(yè)占較高比重，以先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構初步形成，產(chǎn)業(yè)低碳化發(fā)展趨勢明顯，溫室氣體排放控制成效顯著，經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境保護開始呈現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢［3］8。 以廣州和深圳為例，2019年，兩地先進制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別高達58．4%和71．9%。 2020年，深圳第三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為62．1%，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)比重達37．1%，高技術制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重分別達到66%［4］。 大灣區(qū)特別是幾個核心城市的低碳生產(chǎn)率指標在全國處于領先水平，其中，澳門的碳生產(chǎn)率最高，其次是香港，再次是深圳、廣州［5］。

第二，能源結(jié)構和效率相對合理。 大灣區(qū)積極推動能源結(jié)構低碳化和能源消費結(jié)構變革，能源結(jié)構均優(yōu)于全國，煤炭消費比例較低，非化石能源比例較高，非化石能源比重超過30%，高于全國平均水平，具備良好的能源低碳轉(zhuǎn)型基礎。2019年珠三角地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)煤炭消費量相比2012年下降21．68%。 2019年，廣州市能源消費中傳統(tǒng)化石能源煤品、油品消費比重分別為13．9%、38%，氣電裝機容量占44%。 2020年香港的能源消費結(jié)構中，煤炭、天然氣、非化石燃料占比分別約為25%、50%、25%，且隨著煤炭占比持續(xù)下降，天然氣和非化石能源占比仍在不斷增加［2］106。 用電量中有近1／3 來自西部的清潔水電，海上風電正加速發(fā)展，用能結(jié)構明顯優(yōu)于國內(nèi)其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)［6］。 清潔能源（核電、海上風電、光伏等）、能源汽車產(chǎn)量、綠色建筑比例、低碳技術的推廣和應用，均走在全國前列，珠三角公交電動化率達100%。 粵港澳大灣區(qū)每萬元GDP 能耗、萬元GDP 二氧化碳排放量指標領先全國，萬元GDP 能耗0．34 噸標煤，低于0．54 的全國平均水平。 深圳已經(jīng)徹底淘汰民用散煤和普通工商業(yè)用煤，形成了以清潔能源為主的能源結(jié)構，新能源汽車和綠色建筑推廣數(shù)量全國領先。 2020年深圳單位GDP 能耗、單位GDP 二氧化碳排放分別為全國平均水平的1／3、1／5［4］。

（三）實踐基礎

從實踐來看，粵港澳大灣區(qū)是推動碳減排的先行者，廣東省是國家首批開展低碳省區(qū)試點的省份，珠三角還是國家碳排放權交易試點的地區(qū)。2010年以來，試點工作邁出了實質(zhì)性步伐，為綠色低碳發(fā)展積累了經(jīng)驗，為粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)碳達峰碳中和奠定了實踐基礎。

第一，落實國家層面的低碳試點。 2010年，廣東省列入國家首批低碳試點范圍，其中深圳、廣州、中山是先后入選國家低碳城市試點的城市，這3 個城市制定了具體行動計劃和相關政策。 其中深圳、廣州還是國家碳排放權交易試點城市和全國低碳交通運輸體系試點城市。 2018年，珠三角9 個城市先后成功創(chuàng)建國家森林城市。 另外，廣州、深圳、東莞、佛山正在創(chuàng)建國家餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市。 深圳國際低碳城、珠海橫琴新區(qū)納入國家首批低碳城（鎮(zhèn)）試點，佛山南海的西樵鎮(zhèn)納入國家第一批綠色低碳重點小城鎮(zhèn)試點，在推進節(jié)能建筑與綠色建筑、推廣可再生能源和新能源等方面進行探索。 東莞市松山湖開發(fā)區(qū)是首批國家試點的低碳工業(yè)園區(qū)，在低碳循環(huán)發(fā)展上作出了示范［7］。

第二，探索省級層面的低碳試點。 為了組織實施廣東低碳省試點，突出示范引導，廣東省基本建立起了城市、城鎮(zhèn)、園區(qū)、社區(qū)、企業(yè)、產(chǎn)品等多層次低碳試點示范體系，通過示范帶動，使得低碳生產(chǎn)生活深入基層，并真正惠及群眾百姓。 2012年，廣東省選擇首批4 個低碳試點城市和8 個縣（區(qū)）進行試點，其中包括珠三角的廣州、珠海、江門3 個城市，珠海市橫琴新區(qū)、佛山市禪城區(qū)和順德區(qū)3 個試點縣（區(qū)），還有珠海市萬山鎮(zhèn)的低碳鎮(zhèn)試點、廣州狀元谷低碳產(chǎn)業(yè)園區(qū)試點、中山市小欖北區(qū)等5 個低碳社區(qū)試點、佛山嶺南大道公交樞紐站零碳排放區(qū)示范工程試點。 這些低碳試點城市、縣（區(qū)）編制低碳發(fā)展規(guī)劃，建立工作機制，制定配套政策，取得了較好效果。 另外，2015年，廣東啟動了碳普惠試點，首創(chuàng)發(fā)動民眾共同參與應對氣候變化，廣州、東莞、中山和惠州等被納入碳普惠試點城市。 2021年3月，廣東在珠三角九市開展“無廢城市”建設試點，在珠三角探索建設“無廢試驗區(qū)”。

第三，探索城市層面低碳創(chuàng)建活動。 “十三五”以來，在廣州、深圳率先實施近零碳排放區(qū)示范工程建設，推進區(qū)域、社區(qū)、園區(qū)、企業(yè)等各類近零碳排放區(qū)示范工程試點，鼓勵基礎較好的城區(qū)開展碳達峰、碳中和和碳匯試點。 珠三角其他沒有列為試點的城市也積極開展低碳城鎮(zhèn)、低碳社區(qū)、低碳園區(qū)、低碳企業(yè)、低碳交通、低碳校園、低碳酒店、低碳景區(qū)等一系列創(chuàng)建活動。 通過這些創(chuàng)建活動，在發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟、淘汰落后產(chǎn)能、優(yōu)化能源結(jié)構、重點領域節(jié)能降碳和推廣低碳技術等方面積累了寶貴經(jīng)驗。

第四，探索建立碳市場交易制度。 2013年，深圳、廣州正式啟動碳排放權交易市場，兩地分別建立排放權交易所，這是以市場機制促進節(jié)能減排、低碳金融服務的機構和平臺。 同時，深圳、廣州探索建立了包括政策法規(guī)、組織管理、配額管理、信息系統(tǒng)、綠色金融等方面的碳交易體系和工作機制。 截至2021年2月，深圳市碳市場配額成交量5819 萬噸，成交金額13．79 億元，超過80%的控排企業(yè)實施了節(jié)能減碳技術改造項目，超過60%的控排企業(yè)實現(xiàn)單位產(chǎn)品碳強度下降［8］。

二、創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)面臨的困難

粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)碳達峰碳中和，創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)是一項復雜系統(tǒng)工程，面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。 從粵港澳大灣區(qū)來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構、能源結(jié)構調(diào)整、低碳政策體系和府際合作機制等存在亟待完善的地方，有些政策工具雖已實施，但力度太小或者尚處于試點階段［2］107。

（一）能源結(jié)構清潔低碳轉(zhuǎn)型的難題

實現(xiàn)碳達峰碳中和最大的挑戰(zhàn)是能源，最關鍵是優(yōu)化能源結(jié)構，因為二氧化碳排放源最主要是化石能源燃燒，化石能源燃燒的CO2排放量占大灣區(qū)全部CO2排放量的70%左右。 因此，只有優(yōu)化能源供應和消費結(jié)構，完成清潔能源替代和電替代，碳達峰碳中和目標才能實現(xiàn)。 一是從能源需求量看，粵港澳大灣區(qū)本地一次電力與非化石能源的自給率低，是典型的能源輸入型地區(qū)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的人口高度聚集和經(jīng)濟高速度發(fā)展對能源的需求量非常巨大。 根據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，大灣區(qū)人口達7300 萬左右，2019年GDP 占全國GDP 總量的11．61%，能源消費量一直剛性增長，占全國的12%。 特別是隨著城市機動車數(shù)量迅速增長，能源需求總量和碳排放總量正在持續(xù)增長。 二是從能源結(jié)構看，盡管大灣區(qū)的能源結(jié)構優(yōu)于全國水平，但化石能源占比仍然超過60%。 相較于其他國際知名灣區(qū)，東京灣區(qū)煤電占比僅為5%，舊金山灣區(qū)可再生能源發(fā)電占比達60%，到2045年則計劃實現(xiàn)100%“零碳”能源供電［9］。 目前，粵港澳大灣區(qū)煤炭和煤電所占比例仍然很高，非化石能源所占比例不高。 水電和核電受開發(fā)條件限制而難以作為增長的主力電源，后續(xù)新建核電項目較難有大幅增長［2］108。粵港澳大灣區(qū)可再生能源制造業(yè)發(fā)展偏弱，雖有較豐富的海上風能可再生能源資源，由于開發(fā)技術難度大、商業(yè)模式缺乏創(chuàng)新，而尚未得到充分開發(fā)利用，大灣區(qū)提高可再生能源利用比例并非易事。 三是從能源效率看，粵港澳大灣區(qū)的碳強度低于全國平均水平，單位產(chǎn)值能耗（約2．67 噸標準煤／萬美元）高于經(jīng)合組織國家的水平（1．51 噸標準煤／萬美元），也高于全球的平均水平（2．59噸標準煤／萬美元）［10］。 大灣區(qū)的能源強度是東京灣區(qū)的2．3 倍、舊金山灣區(qū)的1．4 倍，節(jié)能降耗空間巨大［3］11。 四是從能源技術看，近年來，盡管全國在非化石能源技術創(chuàng)新方面取得了許多突破，但大灣區(qū)在基礎研究和核心技術方面仍存在明顯短板，關鍵技術與核心元器件及材料依賴發(fā)達國家，大灣區(qū)在能源關鍵技術的研發(fā)和應用上進展緩慢。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構綠色低碳轉(zhuǎn)型的難題

從發(fā)達國家的經(jīng)歷來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級是實現(xiàn)碳達峰碳中和的重要途徑。 整體上看，粵港澳大灣區(qū)還是制造業(yè)重地，低端產(chǎn)業(yè)比重仍然較大，高能耗高排放產(chǎn)業(yè)存量較大，高碳生產(chǎn)格局短期內(nèi)難以改變。 綠色發(fā)展指數(shù)、經(jīng)濟增長質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等排名與世界著名灣區(qū)相比還存在較大差距。 例如，舊金山、紐約灣區(qū)提出了2050年碳排放同比下降80%的目標。 數(shù)據(jù)顯示，粵港澳大灣區(qū)在人均GDP、單位GDP 耗水量、單位GDP 能耗、單位GDP 碳排放比、第三產(chǎn)業(yè)比重等綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展指標上，與其他世界著名灣區(qū)相比也存在較大差距。 臭氧污染未進入下降通道［1］85。 當前，大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展、大灣區(qū)與粵東西北地區(qū)的發(fā)展水平相比差異較大，香港和澳門達到發(fā)達經(jīng)濟體水平，港澳廣深四大中心城市以服務業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，珠三角其他城市的制造業(yè)是經(jīng)濟支柱，先進制造業(yè)占比較高，粵東西北城市仍有較高比例的傳統(tǒng)工業(yè)和農(nóng)業(yè)。 同時，香港經(jīng)濟增長缺乏持續(xù)穩(wěn)固支撐，澳門經(jīng)濟結(jié)構相對單一，發(fā)展資源有限，珠三角九市市場經(jīng)濟體制有待完善，部分地區(qū)和領域存在同質(zhì)化競爭和資源錯配現(xiàn)象。 另外，在建筑領域和交通領域，推行綠色建筑、綠色交通、綠色農(nóng)業(yè)的任務艱巨，難度較大。建筑業(yè)作為四大重點節(jié)能減排領域之一，但降低建筑領域的耗能和排放量任重道遠。 綠色建筑的推廣尚未引起政府和地產(chǎn)商的重視，在建筑的立項、規(guī)劃、拍地等環(huán)節(jié)未考慮綠色建筑的標準和要求，推行綠色建筑的阻力較大。 在交通領域，區(qū)域內(nèi)與綠色交通相關的制度體系尚未建立，缺少規(guī)劃、設計、施工、運營全過程節(jié)能環(huán)保管控制度。大灣區(qū)內(nèi)綠色水運、路運體系尚未建立，綠色交通涉及交通、發(fā)改、環(huán)保和海洋等部門，部門間溝通、協(xié)調(diào)和合作困難。 綠色交通技術的研發(fā)和推廣力度不夠，當前示范推進的岸電、油氣回收等技術存在建設與使用不匹配等問題，節(jié)能減排效益難以體現(xiàn)。

（三）制度差異和制度缺位的難題

當前，粵港澳大灣區(qū)應對氣候變化面臨的一個突出問題是制度上的差異和相關制度的缺失?！耙粐鴥芍啤笨蚣芟禄浉郯娜卦诃h(huán)境法律制度、氣候應對政策上存在異質(zhì)性，三地在環(huán)境立法、環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境標準上難以有效對接和形成合力。 大灣區(qū)在控制碳排放方面缺少頂層設計和上位法的統(tǒng)籌支撐，缺乏系統(tǒng)性低碳發(fā)展合作規(guī)劃，《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》的規(guī)劃范圍不涉及香港和澳門兩地，《廣東省碳排放管理試行辦法》《廣東省低碳試點工作實施方案》和香港特別行政區(qū)制定的《香港氣候行動藍圖2050》的政策影響范圍只是本區(qū)域。 目前，三地都面臨著清潔低碳轉(zhuǎn)型、共同應對氣候變化的壓力，亟須在跨行政區(qū)合作協(xié)同。此外，各城市之間的發(fā)展不平衡和相互競爭制約了府際合作的有效開展。 粵港、粵澳、深港、珠澳聯(lián)席會議制度這種組織比較松散，基本上限于政策協(xié)商，協(xié)議的落實取決于雙方的自愿行動，涉及到實質(zhì)利益問題時難以協(xié)調(diào)，區(qū)域內(nèi)缺少權威的綜合決策和議事監(jiān)督機構。 另外，在應對氣候變化領域，三地缺乏促進低碳發(fā)展的長效機制，尚未建立統(tǒng)籌銜接的決策機制、信息披露機制、核查機制、考核問責機制等。 大灣區(qū)開展低碳試點的基礎性工作尚未全面開展，碳計量核查、監(jiān)測評估制度尚未建立，以及監(jiān)管能力建設普遍不足，碳排放權交易機制仍未有實質(zhì)性的成果；碳減排立法落后于政策制定與推進，缺乏強制實施的法律保障，國家法律體系中沒有直接與“應對氣候變化”“碳達峰碳中和”相關的內(nèi)容，導致政策缺乏法律支撐與長期約束力。

三、創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)的復合舉措

粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)需要建立統(tǒng)籌融合的規(guī)劃、政策、法規(guī)、科技和行動體系，從規(guī)劃引領、政策驅(qū)動、立法支持、制度推動、科技支撐、協(xié)同推進等復合舉措全面推進先行示范區(qū)的建立。

（一）規(guī)劃引領

粵港澳大灣區(qū)碳達峰碳中和是一場經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，面對這一戰(zhàn)略性、挑戰(zhàn)性目標，需要借助規(guī)劃這一具有決策性、引領性功能的政策工具。 科學制定層次清晰、緊密銜接的規(guī)劃體系和行動方案，明確實現(xiàn)“雙碳”目標的總體思路、主要任務、階段目標、工作重點、實施路徑、技術路線和時間表，通過規(guī)劃體系指導大灣區(qū)制定相應的政策和行動計劃。

第一，制定長遠規(guī)劃或藍圖。 考慮到“雙碳”目標的長期性和復雜性，粵港澳大灣區(qū)需要編制長遠戰(zhàn)略規(guī)劃或行動藍圖。 長期戰(zhàn)略規(guī)劃或藍圖具有戰(zhàn)略引領、政策指導和激勵約束功能，可為專項規(guī)劃、近期規(guī)劃或短期行動計劃的編制提供指導。 一是在大灣區(qū)層面，粵港澳三地共同編制《粵港澳大灣區(qū)“碳中和”遠景規(guī)劃》或《粵港澳大灣區(qū)“碳中和”行動藍圖》，通過長遠規(guī)劃的引領，建立區(qū)域應對氣候變化的政策體系，構建粵港澳大灣區(qū)碳排放目標體系，確定大灣區(qū)碳中和近期、中期、遠期目標與行動路線圖，推動分階段、分行業(yè)達峰行動。 制定“碳中和”遠景規(guī)劃或行動藍圖要體現(xiàn)規(guī)劃的引領性、先行性和示范性。 首先，“碳達峰”目標要領先于全國。 其次，“碳中和”目標要對標發(fā)達國家。 粵港澳大灣區(qū)總體發(fā)展水平接近發(fā)達國家，參考主要發(fā)達國家設定的“碳中和”時間，如引入發(fā)達國家“碳中和”政策中適合大灣區(qū)的先進做法，明確把全部溫室氣體列為減排對象［2］109。 根據(jù)粵港澳大灣區(qū)現(xiàn)有基礎，大灣區(qū)要比國家實現(xiàn)碳中和目標提前10年完成，只有率先實現(xiàn)國家目標，才能發(fā)揮先行示范作用。 第一階段率先達峰（2025年前）。 第二階段加速脫碳（2025—2040年）。 第三階段全面中和（2040—2050年）。 力爭2050年前全社會碳排放凈零，實現(xiàn)碳中和目標［11］。 二是在廣東省層面，由于創(chuàng)建國家“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)的難點主要在內(nèi)地，主要行動主體和責任主體是廣東省政府和小珠三角共9 個城市。 因此，在廣東省層面必須重視規(guī)劃的引領，建議編制《廣東省實現(xiàn)“碳中和”長遠規(guī)劃》，長遠戰(zhàn)略規(guī)劃包括指導思想、基本原則、規(guī)劃目標、規(guī)劃任務與行動路徑等，突出珠三角的規(guī)劃內(nèi)容，明確全省實現(xiàn)“碳中和”的主要任務、階段目標、工作方向、主體責任，確定碳達峰碳中和的路線圖。 通過省級層面的長遠規(guī)劃將“碳中和”戰(zhàn)略傳遞傳導到珠三角共9 個城市的社會經(jīng)濟發(fā)展各方面。

第二，編制和完善專項規(guī)劃。 專項規(guī)劃是長遠規(guī)劃或遠景規(guī)劃在重點領域重點行業(yè)的深化和具體化。 粵港澳大灣區(qū)率先實現(xiàn)“雙碳”目標需要通過專項規(guī)劃對相應領域提出明確要求，通過專項規(guī)劃構建相關重點領域或行業(yè)碳排放目標任務、重點工程等。 專項規(guī)劃通常以五年為規(guī)劃期限，時間上可以與國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃一致。 “十四五”是實現(xiàn)碳達峰關鍵期，是推進碳中和起步期和窗口期，也是大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護步入減污降碳協(xié)同治理的新階段。 建議廣東在相關重點領域重點行業(yè)制定“十四五”規(guī)劃，并對接“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。 建議編制《廣東省二氧化碳排放達峰行動規(guī)劃》《廣東省節(jié)能減排“十四五”規(guī)劃》《廣東省清潔能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》《廣東省“十四五”綠色建筑發(fā)展規(guī)劃》《廣東省“十四五”綠色交通發(fā)展規(guī)劃》，以及《廣東省“海上風電領跑工程”規(guī)劃》《廣東省“無廢城市”實施計劃》《廣東發(fā)展氫能行動計劃》等。 同時，在大灣區(qū)層面，編制《粵港澳大灣區(qū)綠色能源發(fā)展行動規(guī)劃》《粵港澳大灣區(qū)清潔生產(chǎn)行動規(guī)劃》；在地市層面，也可編制相關專項規(guī)劃或近期具體行動計劃。 近期具體行動計劃主要是指大灣區(qū)及各城市政府的三年行動計劃或年度工作計劃。 根據(jù)實際，各城市制定碳達峰的具體行動計劃或工作方案，明確近階段行動目標、工作任務和具體措施。 如根據(jù)需要編制“零碳城鎮(zhèn)”“零碳社區(qū)”“零碳機關”“零碳校園”等示范項目實施方案，編制工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)等節(jié)能降碳行動方案。

第三，規(guī)劃之間有機銜接。 實現(xiàn)“雙碳”目標涉及面廣、綜合性強，需要不同層級、不同行動主體的有效協(xié)同和配合，要求各層次各類型規(guī)劃之間融合銜接。 首先，加強近期、中期、長期規(guī)劃之間的相互銜接。 實現(xiàn)“碳中和”的短期目標是實現(xiàn)“碳達峰”，主要依靠減少溫室氣體的排放，做好近期“碳達峰”和遠景“碳中和”戰(zhàn)略的銜接。加強專項規(guī)劃、近期行動計劃或年度工作計劃的有機銜接。 其次，地市政府相關規(guī)劃中涉及“雙碳”目標的內(nèi)容要以國家“雙碳”戰(zhàn)略規(guī)劃為根本遵循，貫徹頂層規(guī)劃制定的政策要求、發(fā)展方向和約束指標等，保證大灣區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標自上而下的統(tǒng)一性。

（二）立法支持

實現(xiàn)碳達峰碳中和急需立法的推動和保障，加強應對氣候變化領域的立法，強化碳達峰碳中和目標的剛性約束和相關制度的法制化。

第一，國家層面的立法。 目前，國家層面應對氣候變化或?qū)崿F(xiàn)碳達峰碳中和缺乏一個專門的綜合性法律進行規(guī)管，現(xiàn)有的環(huán)境保護法律并不能讓應對氣候變化問題走上法治的軌道，我們需要在實現(xiàn)碳中和的目標下考慮構建相應的法律體系［12］。 一是建議在國家層面制定專門的應對氣候變化或碳達峰碳中和法律法規(guī)，如制定《應對氣候變化法》或《碳中和促進法》，通過立法賦予碳達峰碳中和戰(zhàn)略目標、基本制度、重點工作和關鍵政策安排，確定碳排放總量和強度控制目標法律地位。 二是對《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《森林法》《建筑法》《海洋法》《碳排放權交易的管理條例》 等進行修訂，清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達峰碳中和工作不相適應的內(nèi)容，并納入“碳中和”相關條款。 如增加溫室氣體排放控制，發(fā)揮森林、海洋、濕地、碳匯功能等相關內(nèi)容［13］。 同時，與這些法律法規(guī)相匹配的技術標準也要制定或修訂。

第二，地方層面的立法。 地方是推進碳達峰碳中和的實施主體，通過法治手段保障和支持碳達峰碳中和行動十分必要，為國家立法先行探索。地方立法形式包括人大制定的地方性法規(guī)和政府制定的地方性規(guī)章，其法律效力依次遞減。 廣東可以先行先試，加快推進碳達峰碳中和方面的立法，完善節(jié)能降碳的法制體系。 通過立法確立碳排放統(tǒng)計核算制度、溫室氣體排放總量控制制度、碳排放交易制度等，通過立法規(guī)定碳替代、碳封存、碳循環(huán)和碳定價等方面的措施，支持低碳技術研發(fā)和推廣應用。 當前，廣東省和深圳、廣州市等出臺了節(jié)能減排、發(fā)展可再生能源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟相關的條例和辦法，多是政府規(guī)章或規(guī)劃性文件，效力等級不高，調(diào)整范圍和力度有限，條款內(nèi)容籠統(tǒng)，處罰偏輕，約束性不強，不能適應“雙碳”戰(zhàn)略的需要。 因此，需要加快相關地方立法和修訂，提高效力等級，完善相關內(nèi)容。 例如，建議將《廣東省碳排放管理試行辦法》上升為地方性法規(guī)，由省人大出臺《廣東省碳達峰碳中和促進條例》。在《廣東省碳普惠制試點工作實施方案》的基礎上，以政府令的形式頒布《廣東省碳普惠制實施辦法》，提升其法律效力。 同時，擁有立法權的9個地級市推動節(jié)能降碳、清潔生產(chǎn)、固體廢物處理、濕地和森林保護等方面的立法，制定針對性強、切實可行的地方性規(guī)章。

第三，區(qū)域?qū)用鎱f(xié)同立法。 由于粵港澳三地法律制度的差異，存在環(huán)境法律制度沖突問題，區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)一立法難度大，可先探索三地的環(huán)境協(xié)同立法，加強立法溝通協(xié)調(diào)，建議三地簽訂《粵港澳法制工作區(qū)域合作協(xié)議》，通過環(huán)境領域的區(qū)域協(xié)同立法，避免區(qū)域相關法律制度的脫節(jié)?？上葟能浄ㄈ胧?，促進區(qū)域內(nèi)應對氣候法律制度的銜接，這里的軟法包括官方機構制定的政策規(guī)劃、指導意見、行政協(xié)議、相關標準、規(guī)則守則等?；浉郯娜貐f(xié)調(diào)出臺促進碳減排的法律法規(guī)，共同協(xié)商制定碳排放相關規(guī)則，制定碳減排協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和實施方案，加強粵港澳大灣區(qū)節(jié)能降碳標準的銜接。 在現(xiàn)有的《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》基礎上，共同簽訂《大灣區(qū)綠色低碳發(fā)展促進協(xié)議》，突出和強調(diào)“碳達峰碳中和”的相關內(nèi)容，確定三方的權利與義務的約定。通過區(qū)域協(xié)同立法，避免區(qū)域間碳達峰碳中和政策、標準、監(jiān)管上的沖突。

（三）政策驅(qū)動

粵港澳創(chuàng)建“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)需要構建推進“雙碳”目標的政策體系，為實現(xiàn)“雙碳”目標提供政策引導和激勵。

第一，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。 構建綠色經(jīng)濟體系和綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的關鍵。一個地方的碳減排曲線與產(chǎn)業(yè)結(jié)構有密切關系，實現(xiàn)“雙碳”目標，根本上要依靠經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，推動經(jīng)濟走上綠色低碳發(fā)展的道路，這是實現(xiàn)“雙碳”目標的首要途徑［14］69。 借鑒東京、紐約大灣區(qū)低碳發(fā)展經(jīng)驗，在粵港澳大灣區(qū)加速推動工業(yè)、能源、建筑、交通等重點領域大規(guī)模去碳化，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)結(jié)構性減碳減排。 著力發(fā)展新能源、新材料、新能源汽車、節(jié)能環(huán)保、高端電子信息、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，特別是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、減排技術創(chuàng)新類戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

第二，發(fā)展綠色能源。 構建綠色低碳能源體系是實現(xiàn)碳達峰碳中和的必由之路。 粵港澳大灣區(qū)當務之急是優(yōu)化能源供應與消費結(jié)構，盡快構建以清潔新能源為主的能源體系。 一是推進能源體系清潔低碳發(fā)展。 加快形成以核能、太陽能、風能、氫能等清潔能源為主的綠色低碳、安全高效能源供應體系，持續(xù)向非化石能源為主的能源結(jié)構轉(zhuǎn)型。 二是推進綠能結(jié)構性替代。 首先，在電能替代上，大力推動制造業(yè)、服務業(yè)、居民生活領域電氣化進程，加快工業(yè)、建筑、交通等重點行業(yè)電能替代，通過大規(guī)模電氣化改造，提高重點領域電氣化率［15］。 其次，在清潔替代上，加快形成以電為中心的能源消費體系，安全發(fā)展核電，大力發(fā)展太陽能發(fā)電和海上風力發(fā)電，大力推廣光伏發(fā)電應用，開展氫能攻關和建立大灣區(qū)儲電系統(tǒng)。

第三，發(fā)展綠色交通。 交通運輸是節(jié)能減排的重點領域。 根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，交通領域碳排放占比約占總排放量的10%，隨著城鎮(zhèn)化的推進和私家車的快速增加，交通領域的碳排放還會呈增長趨勢。 將碳達峰碳中和融入大灣區(qū)交通運輸發(fā)展的各方面和全過程。 優(yōu)化運輸結(jié)構，在大灣區(qū)優(yōu)先發(fā)展城市軌道交通、智能交通和慢行交通，建設良好的灣區(qū)公共交通網(wǎng)絡，推廣節(jié)能低碳型交通工具，實現(xiàn)新能源公交車全替代。 推進大灣區(qū)城際軌道交通網(wǎng)建設和內(nèi)河聯(lián)運，應用推動電動汽車、港口岸電、純電動船、公路和鐵路電氣化發(fā)展［16］。 積極引導低碳出行，盡最大可能減少對私家車的依賴。 發(fā)展綠色物流，降低運輸能耗和碳排放強度。

第四，發(fā)展綠色建筑。 建筑領域的減碳已成為實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的重要一環(huán)，建筑行業(yè)是碳排放和能耗大戶，根據(jù)統(tǒng)計，建筑部門碳排放占總排放比約20%［17］。 經(jīng)統(tǒng)計，綠色建筑約有30 項指標影響碳達峰碳中和。 激勵和推廣綠色建筑，建立建筑節(jié)能改造長效機制，將節(jié)能改造實施過程納入基本建設程序管理，推進可再生能源在建筑中的廣泛應用，如發(fā)展太陽能光熱建筑應用項目。 推廣超低能耗、近零能耗建筑，發(fā)展零碳建筑，政府在供地、定價、稅收方面推行碳中和理念［18］。 推進既有建筑節(jié)能改造，舊城更新中重視環(huán)境整治及節(jié)能改造。 加強機關辦公建筑和大型公共建筑的用能管理，推廣綠色建筑新技術和新建筑材料應用。

第五，發(fā)展綠色金融。 綠色金融是實現(xiàn)碳達峰碳中和的重要支撐，通過發(fā)展綠色金融引導金融資源向綠色發(fā)展領域傾斜。 探索建立粵港澳大灣區(qū)綠色金融交易中心，發(fā)揮金融機構在資源配置方面的優(yōu)勢，推動綠色產(chǎn)業(yè)與綠色金融融合發(fā)展，引導公共投資和社會資金投向節(jié)能環(huán)保、再生能源、清潔運輸?shù)染G色產(chǎn)業(yè)，為碳中和奠定基礎［14］70。 發(fā)揮香港、深圳和廣州的金融中心優(yōu)勢，支持金融機構創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務，積極開發(fā)綠色債券、綠色保險、綠色信貸、綠色基金等綠色投融資工具，為相關企業(yè)提供多元化的碳金融服務，為推進節(jié)能減碳提供資金支持［19］。 建設粵港澳大灣區(qū)綠色金融合作平臺，從制度設計、標準研究、產(chǎn)品創(chuàng)新等方面完善綠色金融體系建設，建立三地統(tǒng)一碳市場，完善碳交易制度。

（四）制度推動

實現(xiàn)碳達峰碳中和必須采取多種制度手段推進工作，從統(tǒng)計核算、執(zhí)行監(jiān)督、目標考核、碳排能耗管理等方面建立制度體系，建立健全監(jiān)測評估、信息共享、督察問責等配套制度。

第一，建立大灣區(qū)溫室氣體排放統(tǒng)計核算制度。 摸清大灣區(qū)溫室氣體排放家底是碳達峰工作的第一步。 一是建立溫室氣體基礎信息統(tǒng)計制度。 即建立覆蓋能源、工業(yè)、交通、建筑、農(nóng)業(yè)、廢棄物處理等領域的碳排放基礎信息統(tǒng)計制度，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳核算體系，精準摸清大灣區(qū)溫室氣體排放家底。 二是建立統(tǒng)一的溫室氣體核算方法和標準。 參考或依照全國碳排放管理標準化技術委員會制定的國家標準，粵港澳共同制定大灣區(qū)溫室氣體排放核算方法和標準，率先制定重點行業(yè)、重點產(chǎn)品溫室氣體排放核算標準、建筑低碳運行標準、碳捕集利用與封存標準等［20］。 三是建立碳中和遠景規(guī)劃評估模型。 基于大灣區(qū)溫室氣體排放數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和碳排放和碳匯要素，形成碳中和評估模型。 基于該模型，定量計算碳排放和碳匯，描述碳排放和碳匯空間分布特征，并提出針對性的降碳增匯建議。

第二，建立大灣區(qū)“雙碳”目標執(zhí)行監(jiān)督制度。 一是建立碳排放總量控制和碳排放權分配機制。 基于大灣區(qū)碳排放總量控制和“雙碳”目標，明確各城市的目標任務，制定責任清單、任務清單。 對重點排放單位實施碳排放配額管理。 二是建立目標責任制。 建議制定《廣東省推動碳達峰碳中和目標責任制》和《粵港澳推動碳達峰碳中和的職責與任務》，建立責任追究制度，確定約束性指標，通過該制度激勵約束，讓各責任主體明確行動導向。 三是建立“碳中和”智能監(jiān)測系統(tǒng)。采用大數(shù)據(jù)、云計算等先進信息技術和碳排放計算模型、碳匯評估模型，構建覆蓋大灣區(qū)人口組成、空間結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、能源結(jié)構、重點領域、重點行業(yè)、重點企業(yè)碳排放、碳足跡、碳交易和碳匯等綜合數(shù)據(jù)的智能化信息平臺，發(fā)揮其在碳排放預測預警、碳排放源鎖定、碳排放監(jiān)管等領域的作用。 四是建立溫室氣體排放信息披露制度。 各城市定期公布溫室氣體排放數(shù)據(jù)，以及“雙碳”目標進展情況和行動計劃。 重點企業(yè)定期公布溫室氣體排放數(shù)據(jù)和控排措施。

第三，建立大灣區(qū)“雙碳”目標考核制度。 一是制定《粵港澳大灣區(qū)“雙碳”目標考核辦法》，加強對控制溫室氣體排放目標完成情況的評估考核，將碳達峰碳中和目標完成情況作為黨政領導干部績效考核的內(nèi)容和任用的依據(jù)，考核領導干部在制度建設、項目建設、保障措施和任務指標等方面的完成情況。 二是制定《粵港澳大灣區(qū)“雙碳”目標考核指標體系》，將碳排放總量、碳排放強度、碳匯增量、化石能源消費量、非化石能源比重、各領域電氣化普及率等指標納入各地“雙碳”目標考核指標體系中，增加考核權重，加強指標約束，并根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同城市的發(fā)展階段進行差異化賦值。 定期開展區(qū)域碳排績效評估，分析綠色低碳發(fā)展成效和實現(xiàn)“雙碳”目標實現(xiàn)程度，引導各地有序達峰減排。

第四，建立大灣區(qū)碳排放和能耗“雙控”制度。 一是建立碳排放“雙控”制度。 將碳排放或溫室氣體排放總量控制制度作為該制度的核心，在制定完善的碳排放信息統(tǒng)計制度的基礎上，進一步實施以碳排放總量控制為主、強度控制為輔的減排機制。 合理確定珠三角各市碳排放總量，并進行定期考核，通過總量控制進行碳排放硬約束［2］111。 二是建立能源消耗“雙控”制度。 合理控制能源消費總量，嚴格控制能耗強度。 建立健全能源消耗“雙控”考評體系，強化能耗“雙控”指標分配和考核，將能源電氣化替代、清潔替代納入考核指標體系。 加強用能強度控制，推動能源資源高效配置和高效利用。 重點加強重大項目用能管控，嚴控高耗能項目審批，對新（擴）建項目進行節(jié)能審查，有效從源頭減少能源消耗。 實施大灣區(qū)各地能源利用狀況月報制度，及時研判各地用能需求變化和能源“雙控”形勢。

（五）科技支撐

碳達峰碳中和呼喚著關鍵技術的快速突破，這需要發(fā)揮科技的核心支撐作用。 粵港澳大灣區(qū)要充分利用建設國際科技創(chuàng)新中心和綜合性國家科學中心的契機，創(chuàng)建節(jié)能降碳和新能源技術產(chǎn)品研發(fā)國家重點實驗室，深入開展深度脫碳技術和能源替代技術的研究，在零碳排放生產(chǎn)技術、CCUS 技術、儲能技術、海水制氫技術、高效太陽能利用技術、大型海上風電技術等前沿技術領域，組織重大專項攻關項目［21］，盡快取得前沿技術研究和關鍵技術的突破。

第一，降碳脫碳新技術。 實現(xiàn)碳中和既是一場能源革命，更是一場技術革命。 一是近零碳排放技術的突破，這是實現(xiàn)近零碳排放的基礎性保障，也是近零碳排放區(qū)示范工程建設的根本支撐。目前大灣區(qū)碳排放大戶主要是電力、工業(yè)、交通運輸和建筑等領域，這些領域深度脫碳是大灣區(qū)實現(xiàn)碳中和的重中之重。 開展低碳零碳新技術、海洋負排放技術攻關，推動零碳工業(yè)流程再造前沿技術攻關，探索在缺氧／酸化海區(qū)的負排放技術上的突破，提高海水自生碳酸鹽產(chǎn)量，并與有機碳一起埋葬，提高綜合儲碳增量。 二是CCUS 技術的應用和突破，CCUS 技術包括碳捕獲技術、利用技術、碳封存技術。 CCUS 是實現(xiàn)碳達峰碳中和的一套重要技術組合，CCUS 技術可以推動碳排放大戶的節(jié)能減排，可以直接從空氣中捕捉CO2，而后對CO2進行循環(huán)利用，或永久性儲存，進行人工碳匯，從而作為碳中和的最終保障。 三是數(shù)字化節(jié)能減碳技術。 加強大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術與節(jié)能減碳融合研究，如利用云計算、人工智能等優(yōu)化能源系統(tǒng)，對工業(yè)生產(chǎn)線實施數(shù)字化、智能化改進，提升運維效率，實現(xiàn)數(shù)字化降碳，在交通運輸領域，建設城市智慧交通體系，減少通行里程和道路擁堵［14］70。

第二，先進能源技術。 實現(xiàn)碳中和目標需要先進能源技術的支撐，低碳能源技術創(chuàng)新和應用是創(chuàng)建示范區(qū)的關鍵所在，如探索攻克氫能、生物質(zhì)能、儲能、智慧能源等一批先進能源關鍵技術［22］。 一是氫能技術。 氫能被視為21 世紀最具發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵞茉?，氫能具有零排放性、易得性、持續(xù)性和使用靈活性。 在制氫、儲氫等環(huán)節(jié)的關鍵核心技術尚待突破，如完善將碳和氫氣一起用于生產(chǎn)碳氫合成燃料的技術，將CO2為化石燃料的替代品用于工業(yè)品生產(chǎn)的技術等。 二是大型海上風電技術。 海上風電是大灣區(qū)實現(xiàn)“雙碳”目標的一個重要抓手。 大型海上風電發(fā)電穩(wěn)定、電網(wǎng)接入便利、土地節(jié)省等優(yōu)勢，粵港澳大灣區(qū)海域廣闊，要充分利用海上風能資源，其中深海浮式風電潛力巨大，實施“海上風電領跑工程”，聯(lián)合打造大灣區(qū)“海上風電產(chǎn)業(yè)”。 三是儲能技術。儲能技術主要是指電能的儲存。 目前，儲能技術在新能源發(fā)電并網(wǎng)與電網(wǎng)側(cè)應用的系統(tǒng)集成技術有待優(yōu)化。 儲能技術是推動可再生能源從替代能源走向主體能源的關鍵。 四是節(jié)能技術。 推動能源數(shù)字化和智能化發(fā)展，加快提升能源產(chǎn)業(yè)鏈智能化水平。 推動數(shù)字化技術在節(jié)能、清潔能源領域的創(chuàng)新，融合互聯(lián)網(wǎng)技術、人工智能、5G 通信技術都可以使能源的發(fā)展插上現(xiàn)代科技的翅膀［23］。 推廣建筑節(jié)能新技術，將超低能耗建筑技術體系全面覆蓋至所有新建筑。

（六）協(xié)同推進

粵港澳大灣區(qū)創(chuàng)建“碳達峰碳中和”引領示范區(qū)需要城市間協(xié)同合作，亟待加強三地綠色低碳轉(zhuǎn)型協(xié)同，建立綠色低碳發(fā)展的協(xié)同機制，在治理制度、體制機制、科技創(chuàng)新等各方面合力推進。

第一，完善粵港澳應對氣候變化合作機制。粵港澳大灣區(qū)已初步建立了一套環(huán)境合作機制，但這些合作機制還需要不斷完善。 一是在國家層面設立權威性的協(xié)調(diào)機構。 大灣區(qū)社會制度和法律制度差異化較大，區(qū)域內(nèi)行政等級和發(fā)展水平差異也較大，只依靠各地自愿行動顯然是不現(xiàn)實的，需要中央政府的權威推動和協(xié)調(diào)，建議在中央大灣區(qū)領導小組框架下設立“粵港澳大灣區(qū)發(fā)展合作委員會”，賦予其相應的決策、協(xié)調(diào)、監(jiān)督權力。 為了應對氣候變化，建議在大灣區(qū)發(fā)展合作委員會下，設立包括大灣區(qū)應對氣候變化專門委員會在內(nèi)的若干個專門委員會，為推動大灣區(qū)碳中和合作提供組織支持。 二是完善粵港應對氣候變化合作協(xié)議。 建議設立“粵澳環(huán)保及應對氣候變化合作小組”，在粵港澳簽訂的《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》基礎上，粵港澳簽訂《大灣區(qū)促進“碳達峰碳中和”合作協(xié)議》，明確三地的權利和義務，明確11 個城市的主體責任，加強減碳降碳的協(xié)同治理。 建議將澳門納入清潔生產(chǎn)伙伴計劃，在2007年粵港兩地簽訂的《企業(yè)開展節(jié)能、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用合作協(xié)議》基礎上，簽訂《粵港澳三地推動企業(yè)開展節(jié)能降碳、清潔生產(chǎn)及資源綜合利用合作協(xié)議》。 另外，倡議創(chuàng)建大灣區(qū)應對氣候變化研究中心，設立大灣區(qū)應對氣候變化共同基金，建立大灣區(qū)綠色低碳城市聯(lián)盟、技術聯(lián)盟和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。

第二，推動大灣區(qū)低碳制度規(guī)則的深度銜接。一是推動粵港澳大灣區(qū)碳交易市場的統(tǒng)一。 建立包括政策法規(guī)、交易規(guī)則、配額管理、信息平臺、金融工具等在內(nèi)的碳交易體系，逐步建立碳交易法律制度框架。 二是推動大灣區(qū)碳排放標準統(tǒng)一。目前，粵港澳大灣區(qū)碳排放監(jiān)測、評估、控制等相關標準尚未統(tǒng)一。 為此，做好區(qū)域內(nèi)的標準制定修訂，逐步推動應對氣候變化領域標準的統(tǒng)一。在大灣區(qū)統(tǒng)一所有行業(yè)碳排放標準或污染物排放標準是不現(xiàn)實的，先選定重點領域、重點行業(yè)制定統(tǒng)一的標準，率先統(tǒng)一高能耗、高碳排、高污染行業(yè)市場準入標準［24］。 三是推動大灣區(qū)碳標簽互認。 大灣區(qū)碳標簽互認是指粵港澳三地共同認可對方的有關低碳產(chǎn)品標準、標識和評價結(jié)果等［25］。 碳標簽認證是一項動員企業(yè)和消費者重視低碳發(fā)展的制度安排，倒逼企業(yè)技術升級，減少碳排放和能耗，促進綠色貿(mào)易，有助于民眾樹立環(huán)保意識和參與低碳生活習慣。 共同制定產(chǎn)品碳排放評價標準、產(chǎn)品碳足跡評價標準，推動區(qū)域碳標簽體系的建立和完善。

第三，深化小珠三角政府間的低碳合作。 繼續(xù)完善和深化小珠三角政府間環(huán)保合作機制，強化溝通合作，協(xié)調(diào)解決推進碳達峰碳中和行動中跨區(qū)域、跨領域、跨部門的重大問題。 一是在省級層面，在粵港澳大灣區(qū)建設領導小組基礎上設立“碳達峰碳中和”專項小組或?qū)Ｘ熜〗M，協(xié)調(diào)推進相關重點領域?qū)ｍ椆ぷ鳌?二是完善小珠三角三大城市圈政府間的聯(lián)席會議，在原來廣—佛—肇聯(lián)席會議、深—莞—惠聯(lián)席會議、珠—中—江聯(lián)席會議基礎上，對區(qū)域內(nèi)“碳達峰碳中和”合作事項進行磋商。 三是簽訂城市圈應對氣候變化合作協(xié)議。 在原來環(huán)境合作協(xié)議基礎上，簽訂《廣—佛—肇推進“碳達峰碳中和”合作協(xié)議》《深—莞—惠推進“碳達峰碳中和”合作協(xié)議》《珠—中—江推進“碳達峰碳中和”合作協(xié)議》［26］。