王德新，李詩雋

（成都理工大學a．馬克思主義學院； b．社區(qū)研究中心，成都 610059）

一、問題的提出

中共十八大以來，社會治理在國家政策話語體系中出現(xiàn)的頻次與日俱增。 在一系列的政策導向與治理實踐的過程中，新時代的基層社會治理實現(xiàn)了許多創(chuàng)新之舉。 尤其是在黨建引領(lǐng)的推動下，開啟了公眾廣泛參與的新實踐，并在有序的協(xié)商民主之中，實現(xiàn)了人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理格局，開創(chuàng)了城鄉(xiāng)基層治理的制度創(chuàng)新。

隨著社會治理實踐的深入開展，公眾參與在社會治理中的基礎(chǔ)性作用日益凸顯，基層社會治理已經(jīng)由自上而下的政府主導模式邁入了以引導公眾參與為核心、以增進社區(qū)認同為目的、鼓勵社會各方力量參與社區(qū)建設(shè)的新階段［1］。 全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)的設(shè)立，進一步激發(fā)了人民群眾參與社會治理的活力，形成了一大批社會創(chuàng)新治理的先進成果，并提供了新時代社會創(chuàng)新治理的寶貴經(jīng)驗，為持續(xù)推進基層領(lǐng)域的治理能力現(xiàn)代化提供了實踐基礎(chǔ)與理論向度。

公眾對社區(qū)治理有序有質(zhì)的深度參與，是新時代基層社會治理的必要條件與趨勢。 習近平總書記指出：“城市治理的最后一公里就在社區(qū)，加強社區(qū)治理，既要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導作用，也要發(fā)揮居民自治功能，把社區(qū)居民積極性、主動性調(diào)動起來。”［2］目前，就全國范圍而言，公眾參與社區(qū)治理的程度、深度、廣度、頻次、效果參差不齊，公眾參與社區(qū)治理仍然存在諸多困境與阻礙。那么，在當前中國城市社區(qū)居民總體上參與不足、并且多為動員式參與的狀況下，如何促進公眾參與社區(qū)治理，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體呢？

本文以全國社區(qū)治理創(chuàng)新實驗區(qū)成都市金牛區(qū)的社區(qū)提案大賽為例，探討新時代公眾參與社區(qū)治理存在哪些困境以及這些局限性產(chǎn)生的原因是什么，社區(qū)提案中的參與邏輯是怎樣的，公眾參與社區(qū)治理的機制是什么，從而為新時代基層社會治理的制度創(chuàng)新提供思路。

二、公眾參與基層社會治理的困境

“公眾參與（citizen participation）”作為一個政治學術(shù)語，最早可以追溯到公元前5 世紀，由雅典的公民大會制度開創(chuàng)了公眾參與的先河。 如今，公眾參與已經(jīng)逐漸變?yōu)槊裰髡蔚墓玺?、衡量政治水平的重要指標?公眾參與是一種制度化的民主政治制度，即政府在行使公共權(quán)力的時候，采用開放的渠道向公眾或利益相關(guān)方征集意見、反饋信息的行為，如法律或公共政策的制定、公共事務(wù)或公共治理的決策，公眾通過自下而上的參與渠道對公共決策和治理產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。 因此，公眾參與是公眾的一項基本權(quán)利，它是權(quán)利再分配的體現(xiàn)，使得公眾介入到公共事務(wù)之中，同時，公眾參與也演化為現(xiàn)代化國家中的一項基本公民義務(wù)，特別是在重大公共危機事件的沖擊下，即公民不再是公共事物的旁觀者，而是治理體系的參與者，甚至將成為基層治理的主力軍。

社區(qū)參與作為公眾參與的一種形式，是以社區(qū)為地域范疇，以居民、組織、企業(yè)等利益相關(guān)者為主體，通過民主協(xié)商的方式，以社區(qū)事務(wù)為客體，參與社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的日常管理、規(guī)章制定與維護、規(guī)劃決策等，以改善社區(qū)居住環(huán)境為共同治理目標的過程和行為。 社區(qū)參與可以劃分為多種類型，例如，以管轄范疇與地理空間為區(qū)分，院落、門棟、居民小組、業(yè)主等群體可以成為參與團體；以主導力量劃分，常見的形式有居民自發(fā)參與、政府動員參與、社會組織動員參與等；以參與主體的互動關(guān)系為依據(jù)，公眾參與存在精英主導型、互動合作型、動員型、自發(fā)型等［3］。

近年來，中國社區(qū)治理的深入推進，一方面來自政府自上而下的推動，另一方面源于社區(qū)居民自下而上的響應(yīng)，但目前仍以行政化導向居于主導地位［4］。 黨建引領(lǐng)成為深化公眾參與、推進基層治理、適應(yīng)市場邏輯下社區(qū)治理變革的重要形式。 面對社會高質(zhì)量發(fā)展和人民對美好生活的新期待，中國社會治理創(chuàng)新發(fā)生著再轉(zhuǎn)型［5］。 由政府主導實現(xiàn)多方主體的協(xié)同共治，以柔性機制協(xié)調(diào)政府跨部門網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)合社會力量，培育社會組織，培養(yǎng)社區(qū)文化氛圍，從而為社區(qū)賦能，釋放其造血功能。

然而，公眾參與社區(qū)治理至少仍然存在三個問題：第一，從參與普及情況來看，社區(qū)居民的總體參與率較低且地區(qū)差異較為明顯。 目前居民對社區(qū)公共事務(wù)的參與較少，志愿性參與不足［6］，經(jīng)濟發(fā)展好、且更具包容性與創(chuàng)新性的城市公眾參與程度較好，而大多數(shù)城市的公眾參與水平較弱。 第二，從參與質(zhì)量來看，公眾參與社區(qū)治理的目標弱、程度低、形式單調(diào)。 公眾參與的公共事務(wù)較少與重大決策相關(guān)，除部分涉及環(huán)境決策問題以外，大多數(shù)議事僅局限于社區(qū)環(huán)境改造、社區(qū)空間營造和衣食住行、文體健身等公共服務(wù)的提升項目。 第三，社區(qū)參與的主動性較弱、自主性不強。 居民參與往往是受社區(qū)、街道、黨組織、社區(qū)組織等外在力量的驅(qū)動，以被動的身份消極參與。實質(zhì)上，由于公眾參與的低效化，即使從地理空間上來說實現(xiàn)了居民的“在場”，其反饋在社區(qū)事務(wù)的決策方面仍是“缺位”狀態(tài)。

從微觀的公眾認知行為、中觀的參與制度設(shè)計、宏觀的政治決策程序來看，公眾參與社區(qū)治理由多重原因掣肘。

首先，公眾對社區(qū)參與的觀念出現(xiàn)偏差。 社區(qū)居委會作為中國政府垂直管理的最基層，承擔了許多政務(wù)性工作，淡化了為居民提供必需服務(wù)的角色，使其群眾性組織的定位出現(xiàn)偏差。 因此，公眾對社區(qū)的認知大致停留在只能去社區(qū)居委會咨詢辦理社保、醫(yī)保等事宜，而無其他用武之地。另外，公眾對社區(qū)的觀念，也出現(xiàn)偏差，認為社區(qū)只是一個公共生活區(qū)域，并不認為社區(qū)是全體公民利益的共同體，無法形成社區(qū)認同感，與社區(qū)或社群的利益關(guān)聯(lián)度較低，從而造成他們對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心、參與積極性不高。

其次，公眾缺乏足夠的參與社區(qū)治理的正式渠道與社會支持。 目前公眾參與社區(qū)治理，并無一些固定的機制模式，絕大多數(shù)的公眾參與都是根據(jù)社區(qū)居委會的需要臨時安排，缺乏操作性和規(guī)范性。并且，公眾參與社區(qū)治理沒有得到政府、社區(qū)、社會組織的多方聯(lián)動支持，使一些公眾參與只能是一時的志愿性的參與活動，而不能長久持續(xù)。

最后，由于公眾參與的事務(wù)較為瑣碎、缺少決策性參與，使得公共參與的效能感較低。 公眾參與社區(qū)治理從形式上看多為被動性參與，從內(nèi)容上看則以非政治性參與為主，這實際上導致公眾很難對一些決策性議事發(fā)揮影響。 公眾參與影響決策程序的過程由多個環(huán)節(jié)組成，包括公眾是否充分表達其真實意見，意見如何傳遞給決策部門，決策部門如何面對、整合、回應(yīng)公眾的多元化意見，合理的公眾意見如何得以采納或進行調(diào)整，決策部門如何對公眾進行決議反饋等。 然而，在現(xiàn)行的制度與法規(guī)下，公眾參與在進入決策程序的過程中被狹隘地等同于意見表達權(quán)而已。 因此，導致參與期望與參與現(xiàn)實之間存在巨大的鴻溝，使得公眾對參與的價值和作用產(chǎn)生懷疑，缺乏足夠的效能感。

三、公眾參與社區(qū)治理的創(chuàng)新實踐：社區(qū)提案

（一）社區(qū)提案的背景

社區(qū)作為社會治理的最小單元，不僅是社會治理的重要場域與基本落腳點，更是激發(fā)公眾參與社會治理的突破口。 要實現(xiàn)共建共治共享的社區(qū)治理格局，離不開程序化、法治化、制度化、科學化、智能化的公眾參與。 實際上，公眾參與既是社區(qū)發(fā)展的動力源泉，也是社區(qū)治理的實現(xiàn)路徑與最終目標，公眾參與的程度關(guān)系著國家治理水平、國民素養(yǎng)水平、國家文化軟實力水平［7］。 當前，無論是國家頂層設(shè)計，還是各級政府的治理均將重構(gòu)公眾的主體性意識、建構(gòu)社區(qū)角色、提升社區(qū)居民認同、構(gòu)建社區(qū)治理共同體、實現(xiàn)社區(qū)居民情感共融、從根本上激活公眾的參與主動性與參與熱情、提升國民參與社會基層治理的廣度與深度，放在制度構(gòu)建與治理實踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

成都市金牛區(qū)作為全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，為提升基層協(xié)商民主能力，為更好推動居民關(guān)心公共事務(wù)、參與社區(qū)治理，廣納群言、廣集民智，廣泛開展基層民主協(xié)商，及時化解基層矛盾糾紛，構(gòu)建人人有責、人人盡責、人人享有的社區(qū)治理共同體，以社區(qū)提案為“答卷”，探索黨建引領(lǐng)的社區(qū)提案工作機制，即社區(qū)公共事務(wù)利益相關(guān)方圍繞社區(qū)公共議題，自主向各級社區(qū)提案組織提出問題及相關(guān)解決方案，由各級社區(qū)提案組織進行審議并聯(lián)動居民、小區(qū)（院落）自組織、社區(qū)、相關(guān)部門及駐區(qū)企事業(yè)單位等相關(guān)方協(xié)商解決，逐步形成“凝聚共識、匯聚力量、整合資源、化解矛盾、創(chuàng)造價值、共治共享”的基層民主協(xié)商格局。

（二）社區(qū)提案中的流程再造

社區(qū)提案便是社區(qū)公共事務(wù)利益相關(guān)方按照自下而上、屬地優(yōu)先、協(xié)商共治的原則，向?qū)?yīng)的社區(qū)提案組織提出公共議案，其議題包括整治類、建設(shè)類、公共安全類、社區(qū)服務(wù)類、自治共治類五大類。 成都市金牛區(qū)搭建了區(qū)、街道、社區(qū)、院落四級社區(qū)提案公共議事組織平臺，明確了各級黨組織在平臺搭建、提案形成和監(jiān)督落實等環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)在社區(qū)提案過程中的全覆蓋。 同時，成都市金牛區(qū)還建立了“金牛社區(qū)提案智慧平臺”，推動了公眾參與社區(qū)治理的智慧化進程。

公眾參與社區(qū)提案的方式和途徑，可以通過個人名義提出，也可以通過組織的名義提出。 社區(qū)提案提出后，先由小區(qū)（院落）社區(qū)提案公共議事小組受理，如其不能解決，則逐級處理報送。 各級社區(qū)提案組織對提案進行限時辦理，例如一般性提案應(yīng)在30 個工作日內(nèi)處理完畢，緊急和重大提案一般在15 個工作日內(nèi)；特殊情況下（重點提案或難度較大）可延長至60 個工作日。 最終，區(qū)政府會組織多方力量對提案落實質(zhì)量、效果、居民滿意度等內(nèi)容進行測評反饋。 截至2021年10月，金牛區(qū)社區(qū)提案平臺線上收到提案共計190件，包括建設(shè)類45 件、整治類32 件、公共安全類6 件、社區(qū)服務(wù)類44 件、自治共治類56 件和其他7 件，已完善結(jié)案流程80 件。

社區(qū)提案與現(xiàn)有“兩代表一委員”提出的提案不同，社區(qū)提案涉及的協(xié)商屬于基層協(xié)商范疇，更多的不是政治協(xié)商，而是公共利益協(xié)商。 社區(qū)提案的內(nèi)在價值在于：社區(qū)提案融合了動員性參與和自主性參與、組織參與和非組織性參與，極大激發(fā)了公眾參與社區(qū)治理的意愿。 尤其是黨建引領(lǐng)的社區(qū)提案機制的運行邏輯是自下而上，高度契合十九屆五中全會提出的“暢通和規(guī)范群眾訴求表達”與“完善基層民主協(xié)商制度”精神，將過去“我提出，你辦理，我收益”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變?yōu)椤拔抑鲝?，我參與，我推動解決”的長效治理新格局。 如此，拓寬了公眾意見表達與反饋的渠道，增強了公眾進行社會參與的主動性與效能感，并提升了公眾民主協(xié)商的意識與能力水平。

（三）社區(qū)提案中的參與保障機制

成都市金牛區(qū)公眾參與自治制度的核心思想是“還權(quán)、賦能、歸位”，以居民院落為居民自治的最小單元，逐級建立自治組織扶持平臺，從組織上明確居民自治小組的職責，從制度上協(xié)助建立基本規(guī)章與議事規(guī)范，從資源上提供必要的資金支持，促進居民有序參與社區(qū)公共事務(wù)決策。

第一，組織保障機制。 金牛區(qū)鼓勵各小區(qū)建立院落居民自治組織，依托樓宇、院落成立自治小組，與業(yè)委會、院委會相互配合，填補業(yè)主自治的空缺，實現(xiàn)自治組織的全覆蓋，并從黨組織層面建立聯(lián)系互動機制，依托黨員開展動員工作，形成社區(qū)基層聯(lián)絡(luò)關(guān)系網(wǎng)。

第二，制度保障機制。 黨組織協(xié)助居民自治組織制定社區(qū)自治章程。 在取得居民授權(quán)的前提下，居民自治組織依照章程對院落的日常管理、糾紛處理、居民訴求反映、院落環(huán)境維護、安全秩序維護、日常文體活動策劃、便民服務(wù)引入等事宜進行合規(guī)議事，并接受居民、黨組織以及相關(guān)部門的監(jiān)督。

第三，資金保障機制。 對于成都市金牛區(qū)，市、縣兩級財政設(shè)置了用于社區(qū)公共服務(wù)和社會管理的專項資金，以每百戶不低于3000 元的標準確保居民自治制度的長效運營，同時，還通過整合各種資源為院落自治提供資金支持，如文明院落創(chuàng)建、院落環(huán)境治理、精品院落打造等專項資金，以鼓勵居民自治組織發(fā)揮自身優(yōu)勢、總結(jié)優(yōu)質(zhì)的社區(qū)提案。

四、社區(qū)提案中的公眾參與機制

（一）黨建引領(lǐng)下的多元主體合作參與

中共十八大以來，社會治理的中心不斷下移，新修訂的《中共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導本地區(qū)的工作和基層社會治理［8］。 這表明中國已經(jīng)從制度層面確保了黨建引領(lǐng)在基層社會治理中的重要地位［9］，而如何從實踐層面落實黨建引領(lǐng)在基層社會治理全過程中的導向作用，仍然是一個新的難題。

通過社區(qū)提案的基層社會治理創(chuàng)新實踐，成都市金牛區(qū)明確了各級黨組織引領(lǐng)公眾有序、有效地參與社區(qū)事務(wù)的機制。 在社區(qū)提案形成的過程中，發(fā)揮了街道黨工委、社區(qū)黨委、小區(qū)（院落）黨支部在基層治理中的示范帶頭作用。 一方面，建立密切聯(lián)系制度，“兩代表一委員”需要定期聯(lián)系社區(qū)，從街道、社區(qū)的黨組織開始逐級建立聯(lián)系機制，與群眾保持信息交流與長效溝通，使得群眾的“煩心事”能夠得到政策響應(yīng)；另一方面，建立問題發(fā)現(xiàn)機制，這就要求黨員代表、黨組織時常走訪社區(qū)，通過觀察、交流、訪談與問卷調(diào)查等方式，了解群眾的需求與關(guān)切的問題，同時引導社區(qū)黨員主動“亮身份”，組織并發(fā)動熱心居民宣傳社區(qū)提案項目，并帶頭收集群眾意見，促成社區(qū)提案的形成與推進。

黨組織搭建的社會參與平臺，將熱心群眾、駐地企業(yè)、社會組織有效地動員起來，實現(xiàn)了黨建引領(lǐng)與多元共治的有機結(jié)合。 在不到兩年的時間里，金牛區(qū)整合了1557 家社會組織、503 名持證社工、1100 余名“兩代表一委員”等，有效征集居民的金點子、轄區(qū)單位的好建議，開展形式靈活多樣的“小微協(xié)商”，搭建居民“有事來協(xié)商”的工作平臺。 這不僅降低了公眾參與的難度，還改變了長期以來，公眾在社會話語體系中處于弱勢或邊緣地位的現(xiàn)象，使同處一個社區(qū)的居民、商家、機構(gòu)等多元主體越來越多地從參與中獲得益處，實現(xiàn)了多方共贏的社區(qū)治理局勢。

在新時代的社會治理中，黨建引領(lǐng)的功能體現(xiàn)在兩個層面：一是組織引導功能，即組織、動員與引導群眾參與具體的社區(qū)治理公共事務(wù)；二是制度規(guī)范功能，即規(guī)范協(xié)商治理流程，確保協(xié)商進程合理、合法、合規(guī)地有序進行。 一方面，使公眾認識到能夠通過合法合理的渠道參與與切身利益緊密相關(guān)的公共事務(wù)決策，并將這種認識化為參與實踐，以參與社區(qū)治理為依托逐步影響政府決策過程；另一方面，在社區(qū)提案的整個流程中，由基層黨組織牽頭，依法制定了協(xié)商基本程序，明確了社區(qū)提案的提案人員組成與結(jié)構(gòu)、提案涉及的議事范圍、如何召集會議、審議議題的程序與步驟、提案的執(zhí)行與監(jiān)督等程序。

由此可見，新時代的黨建引領(lǐng)與多元主體的有機互動，共同激發(fā)了社會自治、自主、能動力量，促進政府、市場、社會分工合作、優(yōu)勢互補［10］，構(gòu)建了政府、社會、居民多方聯(lián)動的彈性治理格局?；鶎由鐣卫硪獔猿贮h建引領(lǐng)，不僅源于黨組織具有政治引領(lǐng)的作用，更在于中國共產(chǎn)黨堅持人民至上的原則，在促進公眾參與、提升國民政治素養(yǎng)的過程中，發(fā)揮中流砥柱的作用。

（二）政府主導下的基層自治能力培育

基層自治是社會治理的基礎(chǔ)，共建共享共治的實踐就是要政府通過激發(fā)內(nèi)生動力、強化制度支撐、拓展參與渠道等途徑，完善群眾參與社會治理的長效機制。 要搭建群眾參與治理的平臺載體，創(chuàng)新群眾參與治理的思路方法，激發(fā)群眾在公共事務(wù)治理層面的參與熱情，提升群眾參與的動力和能力，營造良好的群眾廣泛參與的家庭氛圍、社會環(huán)境，夯實群眾有效參與社會治理的基礎(chǔ)。

就普通居民而言，在社區(qū)提案的過程中，政府與居民的身份發(fā)生了“雙轉(zhuǎn)變”。 中國政府治理模式在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變［11］，政府逐漸弱化行政管理者的角色，而更多的以協(xié)調(diào)者的身份為居民參與提供協(xié)助，包括專業(yè)咨詢、協(xié)調(diào)關(guān)系、促進提升等，而居民也不再處于被動地位，而是更加積極地參與社區(qū)事務(wù)管理，從公共服務(wù)的消費者轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o者與公共價值的創(chuàng)造者［12］。 基層自治也由政府單一決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、居民互動決策的協(xié)商模式，有機地融合并釋放了政府治理、居民自治與社會調(diào)節(jié)的優(yōu)勢。 通過對居民骨干、熱心群眾、社區(qū)能人的賦能，建立以居民院落為居民自治單元的網(wǎng)格化自治模式，凝聚院落居民的社會資本，通過情感支持、互惠關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)社會網(wǎng)絡(luò)等要素的集聚［13］，有效提升公眾參與水平，實現(xiàn)居民院落成員的共同生活、共同成長、共同治理。 同時，從原有的基于公眾需求的動機動員逐漸向基于公共價值創(chuàng)造的價值動員轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)大眾綜合素養(yǎng)發(fā)展與社會價值創(chuàng)造的有機結(jié)合。

就各類組織而言，政府應(yīng)積極引導社會組織、企業(yè)、機關(guān)單位、非政府組織等多元主體投入社區(qū)、街道建設(shè)與管理實踐中，激活社區(qū)內(nèi)外資源、暢通資源流通渠道，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)各類組織自身發(fā)展與社區(qū)治理環(huán)境改善的雙贏。 成都市金牛區(qū)社區(qū)提案從基層制度建設(shè)著手，為社會組織的良性參與創(chuàng)建了優(yōu)質(zhì)的助推平臺，平臺從市級開始輻射，范圍覆蓋到院落層級，包括市級社工實訓基地、街道級社會組織孵化中心、社會組織服務(wù)中心與院落自組織互助平臺，平臺支持的項目包括創(chuàng)業(yè)培訓、就業(yè)扶持、技能培訓、社會組織孵化、居民自組織培育等，充分發(fā)揮了社會組織、居民自組織的自治功能，使公眾在“共治共建共享”的社會參與過程中，獲得了更多的認同感與獲得感，亦使社會組織、企業(yè)、單位等多元主體創(chuàng)造了更優(yōu)質(zhì)的公共價值。

（三）公眾監(jiān)督下的協(xié)商民主議事制度

在成都市公眾參與社會治理的實踐中，根據(jù)議事內(nèi)容不同，存在三類協(xié)商民主方式：一是決策型協(xié)商民主，即政府在推動某項區(qū)域性項目或計劃時，向涉及的社區(qū)廣泛征集意見，根據(jù)各社區(qū)的實際情況與特征，因地制宜地推進或改進政策，例如金牛區(qū)的微改造項目支持社區(qū)進行環(huán)境改造，社區(qū)居民在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達成一致決議，向街道提出具體改造計劃。 二是協(xié)調(diào)型協(xié)商民主，即協(xié)商的內(nèi)容主要涉及關(guān)系處理、矛盾化解等問題，通常以圓桌會議、協(xié)調(diào)理事會、一對一交流等形式，逐步進行多方主體的溝通，從而推動項目以盡可能地滿足最廣泛群體的利益，例如金牛區(qū)某老舊社區(qū)加裝電梯的改造項目，需要召開多輪會談，充分聽取各方述求，合作制定解決方案。 三是監(jiān)督型協(xié)商民主，即對重大決議、事項采取公示或公開討論的形式，監(jiān)督社區(qū)自治組織、社會組織、居委會等開展的協(xié)商對話活動，如金牛區(qū)某街道組織轄區(qū)內(nèi)各社區(qū)成立專門的議事聯(lián)合會，共同商議資金的使用、項目的資助等問題，既維護了居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又盡可能地降低了個人私利對集體決議的影響。

成都市金牛區(qū)推行的三種基層協(xié)商民主形式都屬于包容式協(xié)商，是在治理中由多元主體尤其是公眾通過正式的或非正式的平等表達方式參與協(xié)商以解決利益關(guān)聯(lián)性問題的過程，其最大的特點是協(xié)商的主體、場所、實體、傳播、決策、執(zhí)行等要素和過程都具有廣泛的包容性。 在協(xié)商開始之前，通過廣泛宣傳為協(xié)商議事夯實基礎(chǔ)，以居民真正關(guān)心的身邊事調(diào)動公眾參與熱情，使得各方利益均有代表參與協(xié)商過程。 在參與過程中，應(yīng)以增進共同利益、創(chuàng)造公共價值為協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的目標，促進提案事宜的高效高質(zhì)完成，切實保障社區(qū)居民的根本利益。 在提案執(zhí)行中與執(zhí)行后，應(yīng)始終保持協(xié)商環(huán)境公正透明，及時給予問詢方結(jié)果反饋，確保提案執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)期目標相一致，以增進公正參與社區(qū)協(xié)商程序的公信力。

隨著公眾參與意識、參與能力的提高，公眾對參與方式的選擇更趨向于通過理性對話、友好協(xié)商方式解決參與過程中遭遇或涉及的利益沖突。從本質(zhì)上來看，公眾參與社會治理是以獲得共同利益、創(chuàng)造多元社會價值為目的的集體行為。 公民在參與社區(qū)治理的過程中，實際上填補了政府失靈、市場失靈的空缺，創(chuàng)造了政治價值和社會價值，增進民主程度、凝聚社會共識。

公眾參與社區(qū)治理是將群眾路線、人本思想、命運共同體理念融入治理實踐之中，踐行人民當家作主的重要體現(xiàn)。 公眾參與、賦權(quán)增能、協(xié)商民主應(yīng)圍繞“人民的共識”而展開，其程序應(yīng)為：一是信息知情，即通過各種宣傳口徑，將決策的相關(guān)信息與專業(yè)知識向民眾傳播，確保民眾能掌握充分的決策信息；二是合理表達，應(yīng)該確保民眾擁有公平、平等的發(fā)言權(quán)，并將民眾的意見完整、精準地傳遞給決策部門；三是平等參與，協(xié)商民主重在參與平等，必須優(yōu)化制度設(shè)計，確保程序平等，盡可能地保證每一個居民能夠平等地參與決策過程；四是公開透明，協(xié)商議事的過程應(yīng)該是透明化的，民眾可以通過各種公開渠道自由接觸相關(guān)信息、了解提案進程、提出質(zhì)疑與進行監(jiān)督。 除此之外，要更加注重公眾參與的理性化，引導居民在參與過程中，在考慮個人利益的同時，也要超越自身的利益，探尋個人利益與集體利益的共通性，從長遠角度審視集體利益的維護與創(chuàng)造對個人發(fā)展的影響，增進公共理性。

結(jié)語

通過對成都市金牛區(qū)基層社會治理創(chuàng)新的研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)提案機制，從根本上就是要解決如何構(gòu)建開放的、富有彈性的結(jié)構(gòu)和制度體系，以保證公眾能參與處理社區(qū)內(nèi)的利益關(guān)系、決策社區(qū)公共事務(wù)等問題，從而實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。 中共十八大以來，中國的社會治理始終堅持“以人民為中心”“人民至上”“尊重人民首創(chuàng)精神”“共建共治共享”“民主協(xié)商”等原則，堅持一切為了人民、一切依靠人民［14］，始終把人民群眾的根本利益與人民的美好生活作為社會治理的出發(fā)點和落腳點［15］，動員人民群眾廣泛參與社會治理，使民眾在參與治理的過程中不斷學習提升自身能力、主動建構(gòu)與社區(qū)內(nèi)其他個體或組織的聯(lián)系，重新定義新時代美好生活的外延，構(gòu)建和諧友好、互幫互助、個人價值與社會價值共同創(chuàng)造的良好社會氛圍。 尤其在新時代的基層社會治理中，各級黨組織發(fā)揮了價值引導、資源整合、群眾動員、資源供給、組織協(xié)同等作用，全方位、多層次地動員、鼓勵、配合、引導公眾主動進行社會參與，幫助公眾培育民主協(xié)商意識、學習民主協(xié)商理論與實踐方式，從而實現(xiàn)共建共治共享的社會治理。

新時代公眾參與的基層社會治理還需在三個方面加以鞏固：一是要充分發(fā)揮中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，將黨的領(lǐng)導深入基層治理的各個環(huán)節(jié)，把黨建引領(lǐng)作為社會治理的核心要素。 二是加強基層協(xié)商民主的制度建設(shè)與保障，充分營造公眾參與空間，在治理、決策、監(jiān)督上更加注重運用民主協(xié)商的方式。 三是加快政府簡政放權(quán)，鼓勵社會組織和各方社會力量參與社會治理，釋放活力，使共建力量來自人民、共治智慧出自人民、共享成果為了人民。