賈旻 韓陽陽

（山西大學，山西太原 030006）

美國聯(lián)邦、州、地方政府三級職業(yè)教育治理體系實質上是明確美國政府的職業(yè)教育治理權分配給了哪些部門以及在不同層級的政府間其權力是如何分配的。與聯(lián)邦政府相比，州與地方政府對職業(yè)教育事務的影響更為直接。盡管中美兩國政治體制不同，但是，職業(yè)教育治理責任主要依托于地方政府，從這個角度講，明確美國政府的職業(yè)教育治理機構以及權力邊界，了解美國三級職業(yè)教育治理運行機制，對完善我國職業(yè)教育治理運行機制具有借鑒意義。基于此，本研究通過分析美國聯(lián)邦、州和地方政府①在職業(yè)教育治理中的職責及其關系，探討其治理體系的運行機制，以期為推進我國職業(yè)教育治理體系與治理能力現代化提供參考與借鑒，從而推進我國職業(yè)教育高質量發(fā)展目標的實現。

一、美國三級職業(yè)教育治理體系的演進歷程

美國三級職業(yè)教育治理體系演進史與美國社會發(fā)展變革史相伴而生。美國職業(yè)教育歷經“地方政府主導——州與地方政府共同治理——聯(lián)邦、州和地方三級政府分層治理”的發(fā)展歷程，逐步形成了比較完善的分層治理體系。

（一）地方政府主導職業(yè)教育治理事務時期（1607—1776年）

1776年美國獨立之前，北美一直從屬于英國，職業(yè)教育也受到了殖民地宗主國的影響。英國殖民者入侵的同時將學徒制帶到美洲大陸，與英國不同的是北美殖民地沒有形成行會組織和嚴密的社會管理體制，而由殖民區(qū)市鎮(zhèn)當局（地方政府）主導學徒制。第一，市鎮(zhèn)當局非常重視兒童職業(yè)訓練。1640年，馬薩諸塞殖民區(qū)政府下令調查本鎮(zhèn)居民在烘焙、縫紉等方面的技能水平以及培訓兒童職業(yè)技能的方式體現了市鎮(zhèn)當局對職業(yè)訓練的關注與重視。第二，通過立法明確市鎮(zhèn)當局的職業(yè)教育治理職責。普利茅斯（1641年）、馬賽諸薩（1642年）、康涅狄格（1650年）、紐黑文（1655年）、普利茅斯（1671年）等殖民地先后通過教育法，規(guī)定殖民當局承擔送貧困家庭子弟做學徒之責，并對學徒的家長和師傅進行監(jiān)管。1642年，馬薩諸塞殖民地的學徒法律規(guī)定，“如果家長和師傅無力讓孩子和學徒學會足夠的東西以找到更好的營生，則殖民地當局代為履行這一職責?！盵1]1671年，普利茅斯殖民當局通過新的法令，要求各個市鎮(zhèn)的官員要隨時監(jiān)督學徒的師傅和家長，看他們是否為學徒提供了良好的培訓和教育，并對失職者進行罰款。第三，對學徒制的一些具體事務做出明確規(guī)定，諸如規(guī)定學徒期限，規(guī)定由市政管理委員會的委員考察師傅管教學徒的方式，規(guī)定簽訂學徒合同（契約）時要有證人在場并記錄在案，使之成為市政文件等。

（二）州和地方政府共同擔負治理責任時期（1777—1861年）

（三）三級職業(yè)教育治理體系基本形成時期（1862—1945年）

由于美國各州的職業(yè)教育事務均由各州政府統(tǒng)一管理，聯(lián)邦政府并無直接管理權，從而造成各州職業(yè)教育發(fā)展水平參差不齊。為縮小職業(yè)教育州際差距，聯(lián)邦政府頒布《莫雷爾法案》（1862年），以土地資助的方式，間接地參與了職業(yè)教育治理，這標志著聯(lián)邦政府支持職業(yè)教育發(fā)展。此后幾十年間，聯(lián)邦政府通過不斷完善立法、以財政撥款與貸款資助方式，推動和保障職業(yè)教育發(fā)展。1917年，《史密斯—休斯法案》提出，由聯(lián)邦政府為各州的職業(yè)教育事務提供資金支持，以直接撥款補助方式，從三個方面為州職業(yè)教育發(fā)展提供經費：一是為從事職業(yè)教育領域的教師、監(jiān)事和董事提供工資；二是為工業(yè)、農業(yè)、商業(yè)等職業(yè)教育提供財政補助；三是為各州的職業(yè)學校和開設職業(yè)教育科目的中學提供財政支持。[3]此外，聯(lián)邦政府還針對具體的職業(yè)教育類型提供專項撥款。1934年，《喬治—埃澤法》規(guī)定由聯(lián)邦政府每年撥款300萬美元資助農業(yè)、貿易等職業(yè)教育；[4]1940年，《國防訓練法》規(guī)定為國防培訓工人，舉行軍事工業(yè)方面的職業(yè)教育，撥款補助1,500 萬美元。[5]聯(lián)邦政府還通過貸款資助的方式發(fā)展職業(yè)教育。1945年，《退伍軍人就業(yè)法》規(guī)定由聯(lián)邦政府貸款對退伍軍人進行職業(yè)教育和職業(yè)訓練，資助他們接受在職訓練。[6]

對于聯(lián)邦政府的撥款，州政府和地方政府結合各州具體情況制定資金使用計劃，只要是在聯(lián)邦立法范圍內，由州與地方自行安排如何使用。[7]在《史密斯—休斯法》要求下，一些州設立了州職業(yè)教育委員會，與聯(lián)邦職業(yè)教育委員會合作發(fā)展本州職業(yè)教育。美國各州政府都加大了對職業(yè)教育的經費投入。一是發(fā)揮政策福利，結合本州發(fā)展需要推動職業(yè)教育本土化發(fā)展。1890年，科羅拉多州政府鼓勵當地的大型工廠自行開設職工培訓項目，同時還為開設培訓班的工廠提供教具和教育咨詢指導。[8]二是通過減免稅收等方式吸引企業(yè)參與職業(yè)教育治理。因此，雖然聯(lián)邦政府介入職業(yè)教育治理，對州和地方政府的權力有所限制，但也進一步完善了州與地方政府參與職業(yè)教育治理的方式。從經費投入來看，聯(lián)邦、州和地方政府均占有一定撥款比例，并且聯(lián)邦政府撥款數額在逐步增加且維持至今。

（四）三級職業(yè)教育治理體系調整完善時期（1946年—至今）

二戰(zhàn)后，美國三級職業(yè)教育治理體系在動態(tài)調整中逐步走向完善。第一，聯(lián)邦政府提高了職業(yè)教育撥款數額，更改了資助方式、拓寬了資助范圍。1946年，《喬治—巴登法》增加了對市場營銷培訓的撥款，將職業(yè)教育的資助范圍擴大到第三產業(yè)，[9]標志著聯(lián)邦政府進一步強化了對職業(yè)教育的干預力度。1963年，《職業(yè)教育法》大幅度提高了職業(yè)教育的撥款數額，并對撥款數額和資金使用進行具體說明，在撥款方式上改變了以往根據職業(yè)類別進行資助的方式，將社會中所有群體作為資助對象，拓展了資助范圍。[10]聯(lián)邦政府也加強了對各州職業(yè)教育的干預力度，為州和地方職業(yè)教育提供經濟支持。第二，為了提升職業(yè)教育質量，政府重視發(fā)揮質量評估的治理工具作用。1998年，《帕金斯法案Ⅲ》要求，聯(lián)邦和州政府承諾實施績效標準和問責。[11]2006年，《帕金斯法案Ⅳ》提出，建立和支持州及地方績效問責制，以評估州在實現整個州生涯與技術教育進步中的有效性。[12]2018年，《帕金斯法案Ⅴ》延續(xù)了之前法案關于績效問責的規(guī)定，同時進一步擴大了州和地方政府在績效問責中的權力，賦予各州自主決定其所需達到績效水平的權利。第三，聯(lián)邦政府將撥款資助與質量問責相結合，鼓勵州政府對職業(yè)教育進行質量問責。如果州政府想要獲得聯(lián)邦政府的資助，就必須按照標準（即中等和中等后職業(yè)教育兩個層次的核心指標）進行質量問責，并上交報告接受聯(lián)邦政府的評價，基于此，聯(lián)邦政府既可以靈活處理撥款與經費分配問題，亦有利于強化聯(lián)邦政府的地位。此外，地方政府也積極對本學區(qū)內職業(yè)教育項目進行自我評估。

二、美國三級職業(yè)教育治理體系的主體架構

美國聯(lián)邦政府、州政府與地方政府是重要治理主體，通過職責分擔，形成權責分明的三級職業(yè)教育治理體系（見圖1）。

圖1 美國三級職業(yè)教育治理體系主體架構

（一）聯(lián)邦政府層面職業(yè)教育治理機構與職責

美國聯(lián)邦政府層面的職業(yè)教育治理主體由立法、司法與行政機構組成。國會是最高立法機構，行使職業(yè)教育立法權。聯(lián)邦法院是最高司法機關，負責審理管轄權內的教育案件，最高法院通過的判例深刻影響美國職業(yè)教育的發(fā)展。美國教育部、勞工部以及通過法律命令設立的獨立機構作為最高教育行政機構，構成聯(lián)邦層面職業(yè)教育治理的核心機構，通過擬定職業(yè)教育相關法案、規(guī)劃和政策，撥付經費等引導、規(guī)范職業(yè)教育發(fā)展。

美國教育部起源于1867年成立的聯(lián)邦教育辦公室，1869年改成教育局，1980年被國會明確為內閣級機構。[13]教育部下屬的職業(yè)與成人教育辦公室（2014年更名為生涯、技術和成人教育辦公室）負責聯(lián)邦層面職業(yè)教育的實施，管理聯(lián)邦職業(yè)教育資金、合同、科研以及技術資助。美國勞工部主管全國就業(yè)培訓工作，負責所有教育體系之外政府所支持的技能培訓，管轄下的學徒制辦公室和就業(yè)與培訓局分別負責美國最大的兩個培訓項目——注冊學徒制和就業(yè)培訓團。1937年，《國家學徒法》授權勞工部制定標準并登記培訓計劃和培訓學徒，學徒制辦公室在25 個州設有辦事處。就業(yè)培訓團主要是為來自低收入家庭的16～24歲在教育和就業(yè)方面遭遇重大問題的年輕人提供就業(yè)補習教育和職業(yè)培訓。[14]美國聯(lián)邦職業(yè)教育委員會（1917年設立）的職責包括：監(jiān)督聯(lián)邦政府支付給各州補助費；開展職業(yè)教育的調查研究工作；密切聯(lián)邦和州政府之間的合作關系。[15]1987年，美國國家職業(yè)信息協(xié)調委員會成立，并制定頒布了《國家職業(yè)發(fā)展指導方針》，指導全美所有年齡段的人的職業(yè)發(fā)展。該機構的主要職責是指導發(fā)表職業(yè)培訓計劃和信息，制定職業(yè)教育規(guī)范。1994年，美國國家技能標準委員會（運行至2003年，改設為國家技能標準委員會協(xié)會）成立，其致力于建立一個全國性的、跨行業(yè)的國家職業(yè)技能標準體系，以此來約束各州各行業(yè)標準制定并引導職業(yè)教育發(fā)展。[16]

美國教育部的職業(yè)教育治理職責體現在以下方面：一是明確職業(yè)教育目標，提升職業(yè)教育質量。聯(lián)邦教育部明確提出職業(yè)教育的三個目標：提高學術成就；促進中學后轉變；為學生準備高技能、高工資的職業(yè)生涯。[17]聯(lián)邦政府整合各項資源、各方力量促進職業(yè)教育目標的實現，具體包括投入大量發(fā)展資金、以項目形式支持職業(yè)教育發(fā)展、發(fā)布最新的職業(yè)教育研究成果和數據、組建全國范圍內的職業(yè)教育評估體系，評估全國職業(yè)教育發(fā)展狀況。二是管理國會授權和批準的聯(lián)邦援助計劃，包括對退役軍人的教育援助、重點青年群體（特別是失業(yè)青年）就業(yè)與培訓項目、貧困學生資助等，推動實現教育公平。二戰(zhàn)結束后，聯(lián)邦政府資助退役軍人接受教育或職業(yè)培訓，幫助他們順利進入勞動力市場。從二十世紀六十年代開始，聯(lián)邦政府資助針對低收入青年的項目，如就業(yè)工作團為他們提供職業(yè)培訓、教育服務、住房等幫扶服務。[18]三是管理聯(lián)邦職業(yè)教育資金。四是監(jiān)督和評估各州和地方政府遵循聯(lián)邦政府相關法律的情況。

Wenjie Guo, PhD, Associate Professor from School of Life Science, Nanjing University.

（二）州政府層面職業(yè)教育治理機構與職責

美國州政府層面的職業(yè)教育治理主體也由立法、司法與行政機構組成。各州均有自己的憲法和法律，州議會是州層面的立法機構，享有職業(yè)教育立法權，主要職責是職業(yè)教育立法，包括各種撥款立法，確立本州的職業(yè)教育目標等。州法院通過對職業(yè)教育事務的司法解釋、司法裁決等司法執(zhí)行活動來參與職業(yè)教育治理。州職業(yè)教育行政機關是州（職業(yè)）教育委員會、州職業(yè)教育咨詢（專家）委員會和州教育廳，分別為決策、咨詢與執(zhí)行機構，共同構成州層面的職業(yè)教育治理核心主體。各州主管職業(yè)教育的行政機構并不統(tǒng)一，有的州設置了專門主管的職業(yè)教育委員會，如威斯康星州；有的州是由州教育委員會，如俄亥俄州，或者類似機構（高等教育委員會、中小學教育委員會等）主管職業(yè)教育。

州長監(jiān)督職業(yè)教育法律法規(guī)執(zhí)行情況和職業(yè)教育行政機構工作，可以通過兼任委員會委員來調控職業(yè)教育的發(fā)展方向。州（職業(yè)）教育委員會主要履行以下職責：一是職業(yè)教育規(guī)劃者、統(tǒng)籌者與協(xié)調者。統(tǒng)籌協(xié)調本州的職業(yè)教育事務，制定本州職業(yè)教育的政策和發(fā)展規(guī)劃等。二是職業(yè)教育經費投入者和管理者。負責管理和分配聯(lián)邦和州政府用于職業(yè)教育的資金，同時向聯(lián)邦政府提交職業(yè)教育資金使用計劃，匯報資金使用情況等。三是職業(yè)教育質量維護者和學生就業(yè)保障者。主要審議、評估和批準課程設置和培訓項目；根據經濟發(fā)展和學區(qū)特色，統(tǒng)籌規(guī)劃全州職業(yè)學校的專業(yè)設置；審計學區(qū)財務執(zhí)行情況；確定教師任職資格，頒發(fā)教師資格證書等。以威斯康星州為例，州職業(yè)教育委員會每年會審計學區(qū)學生的學費和財務執(zhí)行情況，對辦學效果進行評估，地方學區(qū)不能隨意提高學費標準。州教育委員會常設專家委員會或咨詢委員會為決策咨詢機構，為職業(yè)教育提供科學有效的咨詢建議、協(xié)助教育管理部門開展職業(yè)教育具體活動、支持和倡導職業(yè)教育，[19]推動職業(yè)教育高質量發(fā)展。州教育廳負責執(zhí)行州教育委員會的決策，向公眾報告教育成就，解決地方學校爭執(zhí)，負責制定州的各項規(guī)章制度并檢查實施情況。

（三）地方政府層面職業(yè)教育治理機構與職責

地方層面的職業(yè)教育治理主體包括地方教育委員會、學區(qū)教育局等行政機關，前者為決策部門，后者為執(zhí)行部門。學區(qū)是地方基層教育行政單位，現在全美大約有1.3萬個學區(qū)。[20]

美國地方政府層面職業(yè)教育治理主要通過地方教育委員會在州的立法和管理框架內得以實現。地方教育委員會為美國職業(yè)教育培訓提供行政支持，討論和決定本學區(qū)內的職業(yè)教育重大事情，主要職責包括：一是落實聯(lián)邦政府和州政府的教育政策，依法制定本區(qū)域的職業(yè)教育政策、各項規(guī)章制度以及職業(yè)教育發(fā)展計劃。二是管理所在區(qū)域的職業(yè)學校、招聘區(qū)域職業(yè)學校教師，審核教師的任職資格。三是確定本區(qū)域財產費的征收情況并制定財政預算，承擔職業(yè)學校運轉所需的經費、改善辦學條件的經費、購置設備經費等。四是確定和調整職業(yè)教育課程、職業(yè)培訓計劃、專業(yè)設置，向學生提供經濟資助和就業(yè)指導。概括而言，美國地方政府有較大的自治權，是地方職業(yè)教育政策的制定者、職業(yè)學校工作開展的指導者和管理者。學區(qū)教育局主要貫徹執(zhí)行聯(lián)邦、州以及地方教育委員會的職業(yè)教育政策、預算方案、提交年度工作報告等。

三、美國三級職業(yè)教育治理體系的運行機制

美國三級職業(yè)教育治理體系的運行機制是聯(lián)邦、州與地方政府制定與實施的一系列與職業(yè)教育相關的政策、規(guī)則與程序等。

（一）以公平效率為主導的價值引領機制

長久以來，美國職業(yè)教育目標如鐘擺一般，在公平與效率之間搖擺，最終選擇了二者兼顧。

十九世紀六十年代至二十世紀七十年代的百余年來，聯(lián)邦政府以“公平”為主題，通過聯(lián)邦職業(yè)教育立法，增加職業(yè)教育供給，積極擴大職業(yè)教育的對象范圍，從學生延伸到退伍軍人、女性、少數族裔等特定弱勢群體，以滿足個體生存與生活能力為主要目標。1862年，《莫雷爾法案》通過土地贈予和技術支持增強職業(yè)教育有效供給。1944年，《士兵權利法案》關注退伍軍人這一群體的生計，為數以百萬計的退伍軍人提供職業(yè)教育培訓，解決他們的安置問題。1963年，《職業(yè)教育法》要求為各個年齡段的個體提供職業(yè)訓練以促進其發(fā)展與就業(yè)，并明確規(guī)定：各州必須預留一定比例的資金，為未能高中畢業(yè)或畢業(yè)前輟學、準備就業(yè)的人員提供職業(yè)教育培訓，增加對經濟不景氣學區(qū)的撥款，保障因經濟困難等原因而無法進行常規(guī)職業(yè)教育的群體，也能平等地享有接受職業(yè)培訓的權利。[21]二十世紀七十年代，美國致力于消除職業(yè)教育中的性別歧視，擴大對女性等群體的教育資助，為她們提供平等的教育機會。1976年，《職業(yè)教育修正法案》中要求各州從聯(lián)邦政府提供的資助中拿出一定份額資金，專門用于消除職業(yè)教育過程中的性別歧視與偏見。[22]

二十世紀八九十年代，聯(lián)邦政府著力于職業(yè)教育發(fā)展的有效性與效率性，將職業(yè)教育的關注點轉向保障質量、提高效率，追求人力投資的效益和培養(yǎng)高效率的勞動力。一是確立效率性原則。1982年，《職業(yè)訓練合作法》確立了職業(yè)教育的“效率性”原則，職業(yè)訓練是對人力資本的投資，要追求投資效益，擴大訓練對象的就業(yè)率和經濟收入。[23]二是加強勞動力的教育訓練，培養(yǎng)綜合能力人才。1988年，《美國經濟競爭力強化教育、訓練法》以培養(yǎng)高效率勞動力為出發(fā)點，強調擴大職業(yè)教育訓練對象，特別是那些經過高等教育與訓練的具有高深專業(yè)與技能的勞動力。[24]1990年，《帕金斯職業(yè)和應用技術教育法案》明確提出“勞動力教育訓練”的概念，[25]旨在更充分地開發(fā)所有人、所有階層的學術能力和就業(yè)能力，培養(yǎng)高效率的勞動力，提高職業(yè)教育效率。三是鼓勵私人企業(yè)參與職業(yè)培訓，以確保職業(yè)培訓活動能按照企業(yè)的要求實施，確保職業(yè)培訓的質量，同時提高就業(yè)率。

進入二十一世紀之后，秉持“公平與效率”兼顧的理念，推動每個人均能享受平等且高質量的職業(yè)教育與培訓成為美國職業(yè)教育治理的重要導向。2001年，《不讓一個孩子掉隊法案》規(guī)定，由政府向適齡的、可以接受職業(yè)教育的學生（特別是低收入家庭的學生）提供職業(yè)教育與訓練。[26]2009年，《美國振興與再投資法》為職業(yè)教育發(fā)展提供高額資助，對失業(yè)或未就業(yè)人員進行職業(yè)培訓，為他們提供更多的就業(yè)機會，在保障職業(yè)教育與培訓質量的同時，又重點關注到了弱勢群體的權益，兼顧了公平與效率。[27]系列《帕金斯法案》也旨在促進所有學生有機會、有途徑接受職業(yè)教育，并確保每個學生，無論其背景或環(huán)境如何，都能參與并完成高質量的職業(yè)教育計劃，以推動他們?yōu)樯龑W或職業(yè)生涯發(fā)展作準備。

（二）以分層治理為核心的責任分擔機制

美國聯(lián)邦、州和地方政府分層治理體制主要取決于各級政府治理機構的設置和職責定位。美國聯(lián)邦政府主要承擔著職業(yè)教育立法、財政、監(jiān)督與評估職責。聯(lián)邦政府通過職業(yè)教育立法、財政投入間接參與職業(yè)教育治理，從宏觀上為職業(yè)教育發(fā)展提供規(guī)范性引導，建設職業(yè)教育經費投入和籌措渠道，向各州分配職業(yè)教育資源，監(jiān)督各種職業(yè)教育計劃執(zhí)行及經費使用情況，保障職業(yè)教育計劃和改革的有序進行。此外，聯(lián)邦政府通過調研、統(tǒng)計職業(yè)教育信息、收集數據，以設立評估指標對各種職業(yè)教育項目進行評估，促進職業(yè)教育項目改進。[28]強化聯(lián)邦政府職業(yè)教育治理職能，有利于克服州層級無法實現的教育目標，提升全美職業(yè)教育質量。美國州政府是職業(yè)教育治理的直接責任主體，負有立法、規(guī)劃、經費投入、管理、評估等職責。州政府（主要是議會）直接制定有關本州職業(yè)教育發(fā)展的法律，規(guī)劃本州職業(yè)教育發(fā)展，制定本州職業(yè)教育政策，承擔職業(yè)教育經費投入和分配的主體責任，管理州職業(yè)教育經費和本州內的社區(qū)學院，根據自身需求和經濟特點，確定本州社區(qū)學院的發(fā)展方向和目標，設置社區(qū)專業(yè)和調整職業(yè)課程設置。州政府依據具體情況開展職業(yè)教育項目評估活動，通過綜合年報評估職業(yè)教育的執(zhí)行情況。學區(qū)是地方政府對職業(yè)教育進行管理的基層行政單位，承擔決策執(zhí)行、管理、財政資助等職責。地方政府要貫徹州政府的職業(yè)教育決策并制定本學區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展計劃，推動區(qū)域內職業(yè)教育發(fā)展。地方政府負責管理區(qū)域內的職業(yè)學校并承擔學校發(fā)展所需的經費，為學生提供資助。三級政府分層治理推動了聯(lián)邦、州和地方政府承擔自身職責，整合社會資源以推動職業(yè)教育高質量發(fā)展。雖然聯(lián)邦政府加強了對職業(yè)教育的干預力度，但是州政府依然擁有職業(yè)教育絕對控制權，同時州政府也在不斷強化其治理職能；地方政府也仍享有職業(yè)教育經費使用、教師課程教學、教師招聘與解雇等具體事務的決定權。

（三）以法律法規(guī)為依據的統(tǒng)籌協(xié)調機制

美國高度重視職業(yè)教育立法。法律法規(guī)是美國職業(yè)教育治理的首選與主要治理工具，聯(lián)邦、州和地方政府治理行為均以法律為依據。一是憲法。美國憲法賦予了州和地方政府直接管理職業(yè)教育事務的權力，此外，雖然沒有明確提出聯(lián)邦政府干預職業(yè)教育的權力，但也沒有禁止，這就為聯(lián)邦政府間接參與職業(yè)教育治理提供了契機。二是聯(lián)邦和州的職業(yè)教育立法?！赌谞柗ò浮肥锹?lián)邦政府以立法手段參與職業(yè)教育治理的開始，此后，聯(lián)邦政府頒布了大量相關的法律法規(guī)，制定了150多部法律法規(guī)來行使職業(yè)教育治理職責。這些法律涉及內容豐富，適用范圍廣，既有聯(lián)邦、州和地方政府為職業(yè)教育撥款資助的規(guī)定，亦有指導職業(yè)教育發(fā)展的建議，更有具體的實施措施。[29]法律法規(guī)治理工具的應用，使得聯(lián)邦、州和地方政府得以按規(guī)定對職業(yè)教育進行撥款、按指導推動職業(yè)教育計劃、按要求進行職業(yè)教育評估等。在州層面，州法律具有強制性，各個州政府的職業(yè)教育行為要依照州法律的規(guī)定。俄克拉荷馬州立法規(guī)定職業(yè)教育經費來源的70%要出自本州的稅收收入，其余由聯(lián)邦政府補貼以確保本州的職業(yè)教育有著穩(wěn)定的經費來源。加利福尼亞州議會頒布《改進職業(yè)教育計劃》，從職業(yè)教育狀況和實現目標所需的方向確定了職業(yè)教育的十個問題領域，包括對職業(yè)教育機會的評估、質量標準、后續(xù)行動、職前教育、職業(yè)指導、雙重出勤、提前進修、補救方案、工作經驗、向公眾報告等，[30]因此，州政府需要通過對這十個問題的評估來改進職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃。加利福尼亞州的公共政策文件《加州公立中學的職業(yè)教育》指出“高中職業(yè)培訓并沒有給學生在畢業(yè)后找工作方面帶來任何相對優(yōu)勢，也沒有有效地防止輟學”。[31]因而要求州政府對中等職業(yè)教育進行根本性改革，以學業(yè)成績的提高、輟學率的降低以及終身工作生產率的提高來衡量高中職業(yè)教育的成功。此外，美國地方政府也出臺了一些與職業(yè)教育相關的條例和實施辦法，包括學區(qū)委員會的決策、條例規(guī)定、管理規(guī)章等?？傊?，法律法規(guī)這一治理工具的運用，實現了政府對職業(yè)教育的統(tǒng)籌規(guī)劃，有利于推動職業(yè)教育良性發(fā)展。

（四）以經費投入為根本的發(fā)展保障機制

美國聯(lián)邦、州和地方政府都為職業(yè)教育提供了充足的發(fā)展經費。一是美國三級政府都有支撐其開展職業(yè)教育活動的經費來源。美國實行分稅制，聯(lián)邦、州和地方政府三級稅收分開，各自征管，每一級政府都有一個主稅種作為其主要財政來源，聯(lián)邦政府是個人所得稅，州政府是銷售稅，地方政府是財產稅，另外還設有輔助稅種來豐富各級政府的財政收入。美國每年教育資金投入計劃明確規(guī)定投入職業(yè)教育發(fā)展的資金和最低占比數額，確保職業(yè)教育能夠獲得固定數額的資金。當州和地方政府經費不足時，聯(lián)邦政府會通過經費補助等方式支持州和地方政府發(fā)展職業(yè)教育。二是構建以三級政府為主導的多元經費投入機制，政府撥款為主體，個人繳納的學雜費、社會力量的投入（企業(yè)或個人的慈善捐贈）是補充。聯(lián)邦政府以直接撥款、項目基金等形式為職業(yè)教育的發(fā)展提供經費支撐。2018年，《加強21世紀生涯與技術教育》規(guī)定，國會每年撥款約12 億美元，用于發(fā)展和實施職業(yè)教育方案，以共同確定的績效指標為標準，對職業(yè)教育項目實施過程、結果和數據進行評估，以評估結果為依據，向各州分配職業(yè)教育經費或是給予競爭性獎勵。[32]2020年，聯(lián)邦政府撥款1,262,591,160 美元，用于各州職業(yè)教育發(fā)展。此外，聯(lián)邦政府也會為一些職業(yè)教育項目和學生提供資助。美國國會每年撥款約1,410 萬美元資助原住民職業(yè)與技術教育項目，項目資金用于為美洲原住民、阿拉斯加原住民等群體提供職業(yè)教育與培訓。同時，各州和地方政府每年也通過直接撥款為職業(yè)教育發(fā)展提供資金支持，為社區(qū)學院學生提供助學金或是貸款資助，美國各州對職業(yè)教育撥款投入體現了各州對職業(yè)教育的重視程度。

（五）以績效問責為標準的質量評估機制

開展質量評價成為世界各國職業(yè)教育治理的共同趨勢，對于完善職業(yè)教育治理體系具有重要意義。美國聯(lián)邦、州和地方政府都非常重視職業(yè)教育質量，以績效問責為核心的質量監(jiān)測評估機制規(guī)范著美國職業(yè)教育發(fā)展的質量，具有典型性。一是通過立法強化績效問責。聯(lián)邦政府先后通過系列《帕金斯法案》確立了職業(yè)教育的績效問責制。1984年，《帕金斯職業(yè)教育法案》首次提及績效問責，對中學職業(yè)教育和中學后職業(yè)教育建立了不同的績效指標，建立統(tǒng)一的職業(yè)教育評估標準；[33]1990年，《帕金斯職業(yè)與應用技術教育法案》要求各州建立績效標準，提出“各州要建立學習及能力獲得的標準，并且至少四分之一的標準要有明確具體的績效措施”，[34]并制定適合本州的數據收集方法；1998年，《帕金斯職業(yè)與技術教育修正案》提出中學及中學后教育的4個績效指標，同時提出各州要向教育部上交績效報告，對于未完成目標的州實施懲治；[35]2006年，《帕金斯法案Ⅳ》指出，職業(yè)教育評價要增加更多的核心指標和問責措施，并進一步細化各項核心績效指標，要求各州將評估標準與其目標掛鉤；[36]2018年，《加強21世紀生涯與技術教育法案》強調建立一致的績效問責定義和標準，規(guī)范績效問責的獎懲制度。[37]總之，美國政府通過立法將績效問責與職業(yè)教育質量評價結合起來，實施嚴格的職業(yè)教育質量評價。二是制定明確的績效問責核心指標，這是實施職業(yè)教育評價的核心和關鍵。美國的績效問責核心指標隨著系列法案的調整不斷明確和具體，依據《加強21世紀生涯與技術教育法案》規(guī)定，美國職業(yè)教育績效問責指標具體包括5個中學教育階段的核心指標和3個中學后教育階段的核心績效指標（見表1）。[38]《帕金斯法案》中提出的績效問責指標為實施職業(yè)教育質量評價提供了基礎，此外，聯(lián)邦、州和地方政府也在嘗試制定一套職業(yè)教育質量標準，為實施職業(yè)教育評價提供更多的選擇，如美國教育部的“學習計劃框架”。

表1 美國職業(yè)教育績效問責的核心指標

四、美國三級職業(yè)教育治理體系的啟示

職業(yè)教育高質量發(fā)展依賴于完善的職業(yè)教育治理體系。在我國職業(yè)教育治理體系現代化探索過程中，美國聯(lián)邦、州與地方政府職業(yè)教育分層治理具有啟示意義。

（一）美國三級職業(yè)教育治理體系存在的問題

近年來，美國聯(lián)邦、州和地方政府對職業(yè)教育的治理取得了一定成效，但也存在一些問題。一是州政府的掣肘導致職業(yè)教育計劃被拖延或進展緩慢。部分州政府（佛羅里達州等）控制著學術和職業(yè)課程的開設權，職業(yè)學校如果想開設新的職業(yè)課程，必須得到州政府主管部門的許可，造成職業(yè)教育計劃的拖延或進展緩慢。[39]二是職業(yè)教育行政人員短缺。美國正面臨著經驗豐富的職業(yè)教育人員逐漸減少的問題，Kister認為當前和未來職業(yè)教育領導者的短缺需要引起密切關注。目前職業(yè)教育需要一種新型的領導者，既要承擔傳統(tǒng)的領導和管理職責，還需要領導變革、將教育與商業(yè)和工業(yè)聯(lián)系起來等。[40]三是在為土著居民和其他少數民族提供職業(yè)教育服務時，政府職業(yè)教育服務部門反應緩慢，沒有意識到語言問題、對工作的作用和價值的看法以及其他文化價值觀對這些人群職業(yè)觀造成的影響，不能及時調整職業(yè)教育服務模式，造成職業(yè)教育項目推進困難。[41]四是政策在制定和執(zhí)行上都存在不足之處。如Marisa Saunders 和Jaime L. Del Razo指出，“《更新21世紀的職業(yè)和技術教育》報告在實踐和政策上的用處有限”。[42]

（二）美國三級職業(yè)教育治理體系的經驗反思

美國聯(lián)邦、州和地方政府三級職業(yè)教育治理體系對于我國職業(yè)教育治理具有一定啟示意義。我國職業(yè)教育治理要明確各級政府部門職責，同時吸引和鼓勵其他治理主體參與，并從立法、經費投入等多方面為職業(yè)教育提供支持和保障。

第一，充分發(fā)揮中央政府和地方政府兩個治理主體的積極性?；诜謱又卫頇C制，合理劃分中央和地方政府治理權力及治理職責。我國職業(yè)教育治理在政策執(zhí)行和其他實踐活動中可以借鑒美國的分層治理，完善政府的管理體制，明確法定權益分割機制，合理劃分不同層級政府的治理權責。

第二，堅持政府干預，強化保障，同時吸引多元主體參與治理。職業(yè)教育穩(wěn)定、高質量的發(fā)展離不開政府干預。我國可以通過以下幾種方式干預職業(yè)教育：一是監(jiān)督與保障，政府通過制定一系列法律法規(guī)以及提供資金的方式為職業(yè)教育提供保障。二是鼓勵，通過各種稅收優(yōu)惠、教育經費補貼、個人專項資助等方式鼓勵和推動企業(yè)和雇主對員工進行職業(yè)培訓，政府通過多種渠道鼓勵個人去相關培訓機構接受職業(yè)培訓。此外，吸引和鼓勵其他主體參與職業(yè)教育治理，充分發(fā)揮市場機制的作用以彌補政府在治理過程中的不足。大力鼓勵私人、企業(yè)、民間團體等參與職業(yè)教育辦學，加強政府與各類行業(yè)協(xié)會、第三方組織等社會力量的合作，吸收第三方組織參與職業(yè)教育評價。

第三，完善職業(yè)教育法律法規(guī)，在加大對職業(yè)教育經費投入的同時提高資金使用效率。目前，我國依據的法律主要是教育法、職業(yè)教育法等，整體來說，立法數量少，內容較為宏觀。我國應當根據社會發(fā)展修訂和完善職業(yè)教育法律法規(guī)。與此同時，加大資金投入，提高使用效率，積極落實中央政府和地方政府的資金支持，形成具有中國特色的職業(yè)教育經費籌集和投入機制、獎懲機制等。

總而言之，辯證地看待美國三級職業(yè)教育治理體系及分層治理，構建具有中國特色的職業(yè)教育治理體系以及有效運行機制，構建適合我國職業(yè)教育發(fā)展的治理模式是當前及今后的重要任務。

注釋：

①本研究討論的政府為廣義之理解，是行使國家權力的所有機關，包括立法、行政和司法機關。本研究討論的美國職業(yè)教育治理體系限于縱向維度上的聯(lián)邦、州與地方政府；橫向維度上的市場、社會和職業(yè)院校囿于篇幅未加討論。