◆李政宇/云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 鄭小玲/湖北省審計(jì)廳

2014年新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》明確地方政府可以通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券方式舉債后，發(fā)行專項(xiàng)債券成為了地方政府籌集項(xiàng)目資金、改善社會(huì)民生、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。從實(shí)踐來看，專項(xiàng)債券在支持地方棚戶區(qū)改造、推動(dòng)軌道交通和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)以及改善醫(yī)療教育條件、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用，有效提升了城市面貌和城市功能，對(duì)助力疫后重振，推動(dòng)湖北經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了積極作用。然而，審計(jì)發(fā)現(xiàn)各地均不同程度存在專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)不實(shí)、資金管理不規(guī)范、使用不及時(shí)以及申報(bào)金額與建設(shè)需求不匹配、項(xiàng)目建設(shè)緩慢、建成后未實(shí)現(xiàn)既定效益目標(biāo)等問題。

一、新增地方政府專項(xiàng)債券申報(bào)管理使用中存在的問題

（一）專項(xiàng)債券申報(bào)項(xiàng)目不合規(guī)。按照相關(guān)規(guī)定，專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，資金到位后要盡快形成實(shí)物工作量，助力擴(kuò)大有效投資。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的市縣（區(qū)）利用完工項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債券，資金到位后用于償還前期工程欠款，沒有形成新增實(shí)物工作量；還有的市縣以產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)名義，將專項(xiàng)債券資金用于寫字樓建設(shè)并對(duì)外出售；更有個(gè)別市縣存在以部門名義申報(bào)專項(xiàng)債券，資金到位后出借給民營(yíng)企業(yè)使用等問題。

（二）項(xiàng)目申報(bào)金額與建設(shè)需求不匹配?！逗笔芾頃盒修k法》規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，提出債券需求計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)同意后申報(bào)債券資金。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的市縣在項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、用地、環(huán)評(píng)、開工許可等前期工作未到位，不具備開工建設(shè)條件時(shí)就申報(bào)專項(xiàng)債券，導(dǎo)致債券資金到位后等待項(xiàng)目推進(jìn)，多背負(fù)利息增加資金成本；還有的地區(qū)將長(zhǎng)期建設(shè)項(xiàng)目的資金需求，通過一次性發(fā)債籌集到位，造成大量資金閑置而背負(fù)沉重利息。

（三）資金管理使用不夠規(guī)范。用好專項(xiàng)債，必須要堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的市縣（區(qū)）在轉(zhuǎn)貸資金到位后，遲遲不撥付至項(xiàng)目單位，大量資金結(jié)存在財(cái)政賬戶；有的市縣為加快資金撥付進(jìn)度應(yīng)付檢查，提前將工程款支付到建設(shè)單位，造成資金安全風(fēng)險(xiǎn)；還有的地區(qū)項(xiàng)目不成熟，資金無法使用，未經(jīng)批準(zhǔn)便直接將專項(xiàng)債券資金挪用到其他項(xiàng)目；個(gè)別地區(qū)甚至將專項(xiàng)債券資金用于平衡預(yù)算等。

（四）項(xiàng)目實(shí)施效果不及預(yù)期。審計(jì)踏勘發(fā)現(xiàn)，個(gè)別市縣棚改債券資金到位四年多，項(xiàng)目未開展入戶調(diào)查，未發(fā)布征收令，巨額債券資金被全部用于購買儲(chǔ)備房源，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫，土拍行情不及預(yù)期，項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)收支平衡，地方政府陷入兩難境地，若繼續(xù)推進(jìn)資金缺口巨大，若調(diào)整項(xiàng)目?jī)?chǔ)備房源又無法變現(xiàn)，隨著債券即將到期，還本付息面臨巨大壓力；有的市縣項(xiàng)目超期3年應(yīng)完工未完工，導(dǎo)致收益期縮短，直接影響后期還本付息；有的地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)緩慢，債券資金大量結(jié)存；還有的地區(qū)項(xiàng)目建成后一直閑置無法投入運(yùn)營(yíng)，或運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)過低甚至是虧損，根本無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。

二、存在問題的主要原因

（一）主管部門申報(bào)發(fā)行債券時(shí)審核把關(guān)不嚴(yán)。截至今年3月末，2022年全國新增專項(xiàng)債券額度已發(fā)行1.25萬億元，占提前下達(dá)額度的86%，比去年增加了1.23萬億元。新增專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)量更多、頻次更快，但是各地進(jìn)入項(xiàng)目庫的儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)量不多，質(zhì)量不高，申報(bào)發(fā)行時(shí)受限于種種原因，把關(guān)審核不嚴(yán)，將部分投向領(lǐng)域不符合規(guī)定或者已完工不符合申報(bào)發(fā)行要求的項(xiàng)目審核通過。

（二）項(xiàng)目單位爭(zhēng)取債券資金時(shí)忽視建設(shè)需求。債券額度下達(dá)后，項(xiàng)目單位為盡快籌集資金，不惜一切代價(jià)爭(zhēng)取資金，首發(fā)項(xiàng)目不管前期準(zhǔn)備工作是否到位，是否具備開工建設(shè)條件，先將債券資金申請(qǐng)回來；續(xù)發(fā)項(xiàng)目不顧資金需求計(jì)劃，盡可能多申報(bào)、早申報(bào)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)貸資金到位后長(zhǎng)時(shí)間“趴”在賬上等項(xiàng)目推進(jìn)。

（三）實(shí)施單位使用債券資金時(shí)隨意調(diào)整挪用。債券資金撥付到實(shí)施單位后，監(jiān)管部門應(yīng)立即開始監(jiān)督資金使用情況。但審計(jì)發(fā)現(xiàn)有的實(shí)施單位為了應(yīng)付檢查，提高資金使用進(jìn)度，不管是否達(dá)到支付條件，債券資金到位后立即撥付到建設(shè)單位，給債券資金安全帶來巨大隱患；還有的實(shí)施單位建設(shè)項(xiàng)目多，將部分專項(xiàng)債券資金擅自調(diào)整挪用至急需資金的非專項(xiàng)債券項(xiàng)目。

（四）相關(guān)部門債券項(xiàng)目績(jī)效管理未落到實(shí)處。從審計(jì)情況來看，各地均存在不同程度的重申報(bào)輕管理問題，有的地方千方百計(jì)包裝項(xiàng)目，實(shí)施方案倒擠本息覆蓋倍數(shù)，編制的收益情況完全不符合項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)實(shí)際，項(xiàng)目建成后，相關(guān)主管部門項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)形同虛設(shè)，“舉債必問效，無效必問責(zé)”基本沒落實(shí)。

三、加大專項(xiàng)債券申報(bào)管理使用全流程管理，切實(shí)發(fā)揮專項(xiàng)債券資金積極作用

（一）提前謀劃，提高儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)質(zhì)量。各級(jí)地方政府要根據(jù)中央“十四五”規(guī)劃綱要，以及國務(wù)院專項(xiàng)債券重點(diǎn)投向領(lǐng)域要求，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，提前開展項(xiàng)目?jī)?chǔ)備謀劃工作，財(cái)政、發(fā)改、住建等行業(yè)主管部門要形成合力，加快推進(jìn)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，完善立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、用地等前期手續(xù)，提升項(xiàng)目成熟度，儲(chǔ)備一批符合條件成熟度高的重大項(xiàng)目。

（二）精準(zhǔn)申報(bào)，提高專項(xiàng)債券資金使用效率。各級(jí)地方政府要認(rèn)真梳理項(xiàng)目建設(shè)情況，根據(jù)各項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和資金需求，科學(xué)統(tǒng)籌資金計(jì)劃，精準(zhǔn)申報(bào)專項(xiàng)債券，力爭(zhēng)“項(xiàng)目等錢”。根據(jù)政策支持領(lǐng)域，精選社會(huì)效益明顯、群眾期盼迫切、資金到位后能立即施工的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)申報(bào)，資金到位后能及時(shí)撥付至實(shí)施單位形成實(shí)物工作量，切實(shí)發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。

（三）強(qiáng)化管控，確保債券資金使用安全合規(guī)。各地方政府要對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施穿透式管理，壓實(shí)主管部門和項(xiàng)目單位運(yùn)營(yíng)管理責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)進(jìn)展情況進(jìn)行全流程管理，在加快資金使用進(jìn)度的同時(shí)，加大資金安全合規(guī)使用的監(jiān)管力度，完善債券資金用途調(diào)整機(jī)制，明確專項(xiàng)債券資金調(diào)整流程及時(shí)間要求，及時(shí)調(diào)整核查發(fā)現(xiàn)問題的債券資金用途。

（四）跟蹤問效，加強(qiáng)債券項(xiàng)目績(jī)效管理。各地要圍繞融資與項(xiàng)目收益平衡、償債資金來源、債券風(fēng)險(xiǎn)防控等重點(diǎn)內(nèi)容，開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與債券資金分配掛鉤，在分配債券額度及財(cái)政補(bǔ)助資金時(shí)，將債券資金使用績(jī)效作為重要調(diào)整因素，切實(shí)敦促各項(xiàng)目實(shí)施主體提高專項(xiàng)債券資金使用效益，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此外，審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)有些棚改、土儲(chǔ)項(xiàng)目債券資金到位后，出現(xiàn)各種不確定性因素，如市場(chǎng)行情發(fā)生變化，被征收戶補(bǔ)償預(yù)期調(diào)整不愿簽約等，導(dǎo)致項(xiàng)目遇阻債券資金大量結(jié)存；而有的項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)成征收意向，專項(xiàng)債券資金尚未發(fā)行到位，自有資金又不足以支撐簽約兌現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目擱淺。針對(duì)類似“錢等A項(xiàng)目”“B項(xiàng)目等錢”的矛盾，建議相關(guān)行業(yè)主管部門研究出臺(tái)政策規(guī)定，為同一實(shí)施主體同類項(xiàng)目間債券資金臨時(shí)調(diào)配使用提供政策支持，切實(shí)提高債券資金使用效益，加快推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。