王炳宏

（中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

一、問(wèn)題的引出

我國(guó)城市住房制度的市場(chǎng)化改革始于20世紀(jì)末。1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)），標(biāo)志著“高收入家庭購(gòu)買或租賃市場(chǎng)價(jià)商品房，低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，最低收入家庭租賃政府或單位提供的廉租房”的城市住房供應(yīng)制度的建立，隨后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)）進(jìn)一步鼓勵(lì)我國(guó)城市住房的市場(chǎng)化運(yùn)作和爆發(fā)式發(fā)展。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，城市住房市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展無(wú)疑也促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善。然而，當(dāng)下居高不下且嚴(yán)重脫離土地和房屋使用價(jià)值的城市住房?jī)r(jià)格卻將相當(dāng)一部分城市居民的“住房權(quán)”進(jìn)行了實(shí)際上的剝奪。無(wú)論是1998年的23號(hào)文還是2003年的18號(hào)文，建立和完善滿足不同收入家庭需要的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系都是其重要目標(biāo)。因市場(chǎng)失靈而造成的這一結(jié)果顯然背離了這一目標(biāo)，因此作為社會(huì)公共利益代表的政府必須以恰當(dāng)?shù)恼{(diào)控手段對(duì)此進(jìn)行干預(yù)。

2004年11月22日，南京市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)部委頒布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，制定并頒布實(shí)施了《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》，該法規(guī)從建設(shè)管理、價(jià)格管理、銷售管理和監(jiān)督管理等方面對(duì)南京市經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)、銷售和管理行為做出了具體規(guī)定。該細(xì)則所稱的經(jīng)濟(jì)適用住房，是指“政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。由此可以看出，與純粹的商品性住房相比，由政府提供的經(jīng)濟(jì)適用住房具有政策保障性、管制性和非營(yíng)利性等特點(diǎn)，是一類典型的準(zhǔn)公共物品。此外，根據(jù)該細(xì)則第三十六條的規(guī)定，只有少數(shù)符合條件的家庭才可申請(qǐng)限購(gòu)一套經(jīng)濟(jì)適用住房。由此也可以看出，經(jīng)濟(jì)適用住房制度是以少數(shù)城市居民作為房屋銷售制度的政府干預(yù)行為，其目的在于有效保障城市中等偏低收入群體的基本住房權(quán)利，類似的還有城市廉租房制度。

根據(jù)“公共選擇”學(xué)派創(chuàng)始人詹姆斯·M. 布坎南(James M. Buchanan）的論述，租是政府干預(yù)的結(jié)果，其形成歸根于政府對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策干預(yù)。在政府干預(yù)過(guò)程中，如果政府行為違背市場(chǎng)規(guī)律或者政府取代市場(chǎng)的調(diào)節(jié)過(guò)程，那么租下降的趨勢(shì)就會(huì)被抵消，甚至完全停止，取而代之的便是政治交易中的尋租行為，而尋租從整個(gè)社會(huì)的角度來(lái)講顯然是一種資源的浪費(fèi)。經(jīng)濟(jì)適用住房作為由政府提供的一類準(zhǔn)公共物品，在其供給過(guò)程中不可避免地存在著尋租行為。

二、公共物品供給和尋租行為的概念界定

（一）公共物品供給相關(guān)概念的界定與分析

“公共物品”這一概念最早見(jiàn)于著名財(cái)政學(xué)家A. R. 林達(dá)爾（A. R. Lindahl）的博士論文《公平稅收》，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A. 薩繆爾森（Paul A. Samuelson）在其1954發(fā)表的《公共支出的純理論》中第一次給出了判別是否為公共物品的兩個(gè)基本依據(jù)，即是否具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和供給上的非排他性。從《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、銷售和監(jiān)督等方面的管理規(guī)定可以看出，南京的經(jīng)濟(jì)適用住房事實(shí)上是由政府供給的，是一類典型的具有供給排他性和消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共物品，盡管其開(kāi)發(fā)建設(shè)和銷售遵循了一些市場(chǎng)運(yùn)作原則。我國(guó)學(xué)者當(dāng)前對(duì)于“公共物品”普遍傾向以“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”兩個(gè)維度來(lái)對(duì)物品進(jìn)行分類（表1）。

表1 社會(huì)供給的物品類型

（二）尋租行為相關(guān)概念界定

“租”也稱“租金”（rent），其最初的經(jīng)濟(jì)含義始于地租，本文探討的“租”是指由制度稀缺性和政府干預(yù)所帶來(lái)的超額利潤(rùn)。在布坎南等人看來(lái)，租或租金是指在支付給生產(chǎn)要素所有者的報(bào)酬中，超過(guò)要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。而“尋租”（rent-seeking）是“租”的衍生概念，本文對(duì)尋租的認(rèn)識(shí)傾向于布坎南所強(qiáng)調(diào)的尋租制度含義，即尋租是“這樣一種制度背景中的經(jīng)濟(jì)行為，在那里，追求滿足私利的個(gè)人盡力使價(jià)值最大化的行為造成的是社會(huì)浪費(fèi)而不是社會(huì)剩余”，是指用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤(rùn)。

廣義的尋租行為不僅包括企業(yè)個(gè)體或利益集團(tuán)通過(guò)宣傳、說(shuō)服、哄騙等手段去獲得稀缺機(jī)會(huì)，還包括政府部門通過(guò)投入其所掌握的由民眾賦予的公共權(quán)力來(lái)創(chuàng)造租金空間，進(jìn)而攫取暴利的設(shè)租（rent-setting）和抽租（rent-extracting）行為，而且尋租人與設(shè)租人之間因?yàn)槔娴囊恢滦孕纬闪苏麄€(gè)尋租行為的交易過(guò)程。下文對(duì)南京市經(jīng)濟(jì)適用住房供給中尋租行為的分析，既包括對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房建造者和消費(fèi)者尋租行為的分析，也包括對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房從項(xiàng)目建設(shè)到市場(chǎng)銷售整個(gè)過(guò)程中政府部門設(shè)租和抽租行為的探討。

三、南京市經(jīng)濟(jì)適用住房供給中的尋租行為分析

（一）經(jīng)濟(jì)適用住房供給中尋租行為分析

尋租理論認(rèn)為，尋租行為的產(chǎn)生至少要同時(shí)滿足以下三個(gè)前提條件：一是要有“租”的存在；二是要有相關(guān)群體的逐利動(dòng)機(jī)；三是要有產(chǎn)生前兩個(gè)前提條件的政策保障或政策漏洞。廣義的尋租行為過(guò)程，包括政府設(shè)租過(guò)程、企業(yè)尋租過(guò)程和政府抽租過(guò)程的有機(jī)統(tǒng)一。政府設(shè)租與企業(yè)或利益集團(tuán)尋租的交易過(guò)程從供求關(guān)系來(lái)看通常表現(xiàn)為三種情況：第一種情況是先有租的供給（設(shè)租），然后產(chǎn)生租的需求（尋租）；第二種情況是先有對(duì)租的需求（尋租），然后有租的供給（設(shè)租），在政府滿足其訴求的過(guò)程中，貪污受賄（抽租）等行為便不可避免地產(chǎn)生了；第三種情況是設(shè)租和尋租的彼此作用和相互制約。在南京市經(jīng)濟(jì)適用住房整個(gè)供給過(guò)程的不同階段，這三種情形都不同程度地存在著。

南京市經(jīng)濟(jì)適用住房供給中的尋租行為相對(duì)復(fù)雜。第一，經(jīng)濟(jì)適用住房供給過(guò)程涉及的群體較多。根據(jù)《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》第一章第六條的規(guī)定，南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理工作涉及包括市房產(chǎn)管理局、市規(guī)劃局、市國(guó)土資源局等在內(nèi)的九個(gè)政府部門，再加上投標(biāo)方、建設(shè)方、監(jiān)理方和消費(fèi)方，整個(gè)供給過(guò)程涉及的利益主體非常多。第二，在招投標(biāo)、建設(shè)、銷售和售后以及監(jiān)督管理的各個(gè)供給環(huán)節(jié)，需要審批的程序過(guò)多。《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》第一章第五條規(guī)定，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)行申請(qǐng)、審批和公示制度。第三，在最初的招投標(biāo)階段和最后的監(jiān)督管理階段，第一種情況極有可能發(fā)生；在經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)階段，極有可能出現(xiàn)乙方尋租以后帶來(lái)的第二種情況；而在銷售階段，則有可能帶來(lái)第三種情況。此外，基于投標(biāo)方和建設(shè)單位之間的轉(zhuǎn)包關(guān)系、銷售單位與采購(gòu)者之間的供求關(guān)系而產(chǎn)生的尋租行為也帶來(lái)了巨大的尋租成本和危害。

（二）經(jīng)濟(jì)適用住房供給中尋租行為的成因及成本分析

1.經(jīng)濟(jì)適用住房供給中尋租行為的成因分析

第一，經(jīng)濟(jì)適用住房與純粹的私人物品不同，它是由政府提供的一類對(duì)城市中低收入群體進(jìn)行住房保障的準(zhǔn)公共物品，這一性質(zhì)就決定了經(jīng)濟(jì)適用住房在純市場(chǎng)供給中“市場(chǎng)失靈”的必然性，因此通過(guò)政府干預(yù)進(jìn)行該產(chǎn)品的供給行為必不可少。而根據(jù)布坎南關(guān)于租及尋租的理論，這一領(lǐng)域中潛在的大量“超額利潤(rùn)”必然誘使“經(jīng)濟(jì)人”開(kāi)展廣泛的尋租行為。

第二，經(jīng)濟(jì)適用住房較小的需求彈性和供房信息的不對(duì)稱，使得大量尋租者對(duì)尋租行為“趨之若鶩”。建立在信息不完全基礎(chǔ)上的成本-收益分析必然促使人們?cè)敢庵Ц额~外的購(gòu)房成本（尋租）來(lái)獲得這一購(gòu)房機(jī)會(huì)，而事實(shí)上是大量的尋租成本無(wú)法收回，社會(huì)整體福利出現(xiàn)了較大損失。

第三，“委托-代理”等關(guān)系帶來(lái)的機(jī)制缺陷為創(chuàng)租和尋租行為提供了溫床。從博弈論的視角來(lái)看，準(zhǔn)公共物品供給中的多個(gè)博弈主體由于權(quán)力地位和信息資源擁有等方面的不平等，極易形成委托代理關(guān)系。作為公有產(chǎn)權(quán)代理人的政府部門及其工作人員，或者作為政府委托方的壟斷組織，在市場(chǎng)機(jī)制貧乏和政府調(diào)控頻發(fā)的國(guó)家，極易出現(xiàn)政府或壟斷組織個(gè)別人員的尋租行為，經(jīng)濟(jì)適用住房的供給也不例外。

2.經(jīng)濟(jì)適用住房供給中尋租行為的成本分析

根據(jù)布坎南對(duì)尋租活動(dòng)支出的分類，尋租成本的構(gòu)成包括以下三個(gè)方面：①壟斷權(quán)潛在獲得者的努力和支出；②政府官員為獲得潛在壟斷者的支出，或?qū)@種支出做出反應(yīng)而采取的努力和措施；③作為尋租活動(dòng)的一種結(jié)果，尋租行為帶來(lái)了尋租的社會(huì)成本。

南京市經(jīng)濟(jì)適用住房供給中的尋租成本也包括個(gè)體成本和社會(huì)成本兩個(gè)部分。理性的“經(jīng)濟(jì)人”在尋租之前總會(huì)進(jìn)行成本-收益分析，因此我們先從尋租行為帶來(lái)的直接的個(gè)體成本進(jìn)行分析。假設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的供給過(guò)程僅涉及兩個(gè)政府部門甲和乙，兩個(gè)投標(biāo)單位A和B，我們可以得到如圖1所示的尋租活動(dòng)參與者的心理組合。

圖1 政府部門和投標(biāo)單位的心理組合

其他具備潛在尋租活動(dòng)生成條件的參與者的兩兩組合均可得到類似的心里組合，本文以圖1的例子對(duì)尋租的個(gè)體成本進(jìn)行分析。心理組合1反映了當(dāng)今社會(huì)最為腐敗，也是最為典型的尋租行為，即投標(biāo)單位A妄圖通過(guò)“走捷徑”（尋租）來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)適用住房的獨(dú)家生成、銷售等權(quán)利，但這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的搜尋過(guò)程，其消耗的成本有信息搜尋上的投入，有通過(guò)賄賂等方式游說(shuō)政府部門甲或者其主要負(fù)責(zé)人員的成本，還有被其他競(jìng)爭(zhēng)者擊敗而功虧一簣的風(fēng)險(xiǎn)等。另外，政府部門甲或者其主要負(fù)責(zé)人員的“設(shè)租”成本則包括擊敗部門乙從而獲得招標(biāo)權(quán)的時(shí)間、精力，以及被處罰停職的風(fēng)險(xiǎn)等。心里組合2和3則主要反映了個(gè)體的“避租”成本。在心理組合2的情況下，部門乙的避租成本主要是指乙在秉公執(zhí)法的同時(shí)，為了自己職位的穩(wěn)定，也需要投入一定的稀缺資源來(lái)保護(hù)自己。在心理組合3的情況下，投標(biāo)單位B的避租成本表現(xiàn)如下：為了避免給政府部門甲留下不合作、不積極的印象，在A巨大的尋租投入面前，B也必須投入一定的尋租成本來(lái)保護(hù)自己，這樣的惡性循環(huán)勢(shì)必會(huì)帶來(lái)B避租成本的上升。心理組合4則要相對(duì)好一些，但難免會(huì)受到1、2、3這三種情況的影響，使得政府部門乙和投標(biāo)單位B陷入不得不跟隨尋租的活動(dòng)中。

在經(jīng)濟(jì)適用住房供給過(guò)程中，尋租行為的社會(huì)成本主要表現(xiàn)在尋租的“擠占效應(yīng)”上。首先，尋租導(dǎo)致了社會(huì)資源配置上的扭曲，尋租行為消耗了社會(huì)資源卻沒(méi)帶來(lái)任何產(chǎn)出，造成了社會(huì)資源的浪費(fèi)；其次，尋租導(dǎo)致了社會(huì)創(chuàng)新的停滯，如果企業(yè)家的心思都花在通過(guò)制度缺陷獲取壟斷地位進(jìn)而獲取超額利潤(rùn)上，那么企業(yè)將喪失創(chuàng)新的動(dòng)力；最后，尋租帶來(lái)的壟斷造成了社會(huì)福利的損失，通過(guò)尋租拿到經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、銷售等資格的企業(yè)在售房過(guò)程中必然通過(guò)各種方式這部門成本內(nèi)部化，經(jīng)濟(jì)適用住房的住房保障功能會(huì)因此而喪失，這時(shí)消費(fèi)者剩余會(huì)消失，甚至為負(fù)，社會(huì)福利損失慘重，這種現(xiàn)象往往可以從國(guó)家的壟斷性經(jīng)營(yíng)行業(yè)中看出端倪。

結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用住房供給中尋租現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因在于制度缺陷，對(duì)于大部分會(huì)降低社會(huì)福利的尋租行為需加以嚴(yán)格控制。

從宏觀層面來(lái)說(shuō)，首先要從憲法入手，完善相關(guān)法律體系，《南京市經(jīng)濟(jì)適用住房管理實(shí)施細(xì)則》需要進(jìn)一步完善；其次應(yīng)完善相關(guān)配套制度建設(shè)，包括收入分配制度和稅收制度等；最后，政府部門要通過(guò)讓公民參與政策措施的制定環(huán)節(jié)和進(jìn)行有效建議，切實(shí)保障相關(guān)利益群體的知情權(quán)，盡力促進(jìn)供房信息的對(duì)等和充分。

從微觀層面來(lái)說(shuō)，一方面要通過(guò)廣播電視等傳媒途徑加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的道德觀念教育，同時(shí)建立社會(huì)成員的誠(chéng)信檔案，盡可能地消除尋租的個(gè)體沖動(dòng)；另一方面要加大尋租和設(shè)租的懲罰力度，提升尋租活動(dòng)的成本，使相關(guān)利益群體在成本收益分析之后能主動(dòng)放棄尋租。

總之，要充分協(xié)調(diào)好市場(chǎng)配置和政府干預(yù)在準(zhǔn)公共物品供給中的配合和搭配，在尋租治理過(guò)程中，要通過(guò)尋租誘導(dǎo)制度的重新安排積極尋求尋租行為的正外部性。