◎付淑芬

（長江大學(xué) 湖北 荊州 434023）

一、清代內(nèi)閣制度產(chǎn)生的背景

任何一項政治制度的產(chǎn)生都絕非偶然，而有著其興起的背景，清代內(nèi)閣制度也不例外。通過查找相關(guān)資料可以發(fā)現(xiàn)，清代內(nèi)閣制度的產(chǎn)生是建立在對明代內(nèi)閣制度的繼承、發(fā)展以及其自身的文館制度的基礎(chǔ)上的。

（一）自身制度淵源

清朝政權(quán)在其入關(guān)之前就設(shè)立了性質(zhì)、職能與內(nèi)閣和翰林院相仿的輔政機構(gòu)。依照保存下來的清朝相關(guān)典籍記載：“皇朝敘官，初以內(nèi)閣、翰林院之職統(tǒng)于內(nèi)三院?！盵3]而內(nèi)三院又是從文館發(fā)展、演變而來的，因此，清朝內(nèi)閣的一部分是從入關(guān)之前的文館演變而來的。關(guān)于努爾哈赤時期就有文館存在的史實，在《清史列傳》中就有多處記載，如：《希福傳》云：“希福，世居都英額，再遷哈達。太祖高皇帝既滅哈達，希福從其兄碩色率所屬來歸。以通滿、漢、蒙古文字，召直文館……?！盵2]通過查找相關(guān)資料可以知道努爾哈赤是在公元1599年滅掉哈達的，由此可以推測出在公元1599年就已經(jīng)存在文館了。

通過閱讀相關(guān)史料可以確定，努爾哈赤時期的文館主要具備了以下幾點功能：一、負責編寫皇帝向文武百官、天下百姓發(fā)布的各種文書。如達海“弱冠，與明通使命，若蒙古、朝鮮聘問往還，皆使屬草命于國中，有當兼用漢文者，皆使承命傳宣，悉稱太祖旨”①。二、遵從皇帝指令，出使到別的國家，處理外交事務(wù)。如庫爾纏“蒙古喀爾喀五部來議和，命貴書在盟，天命九年二月，復(fù)將命如科爾沁修好，皆稱旨”②。三、率領(lǐng)軍隊征戰(zhàn)。如尼堪“賜號巴克什……天命十年，偕侍衛(wèi)博爾晉等率師伐虎爾哈部。收五百戶以還”③。此時的后金政權(quán)還處于初創(chuàng)階段，是以文臣、武將的身份還沒有徹底劃清界限。四、擔任國家一些重大典禮的主持者和操辦者。因為巴克什都是精通制度、禮儀的一群人，因此各種祭禮、慶典，甚至包括努爾哈赤就任后金汗位的大典，都是由額爾德尼巴克什來主持的。五、承擔一些重要文書、典籍等的翻譯工作。如命巴克什達?！白g《明會典》及《素書》《三略》”④。

通過對文館的功能進行分析，可以得出這樣的結(jié)論：文館是后金中樞機構(gòu)的最初形態(tài)，并且其在努爾哈赤時期所具備的一些基本職能與后來的內(nèi)閣是相差無多的。因此，清朝內(nèi)閣制度自身的制度淵源當是后金時期的文館。

（二）對明代內(nèi)閣制度的繼承與發(fā)展

洪武十三年，明太祖罷黜中書省廢除宰相制。永樂時期，明成祖正式確立了內(nèi)閣制度。此后，內(nèi)閣制度一直存在于明朝的國家機關(guān)之中，并且發(fā)揮著越來越重要的作用，其實際地位和權(quán)力也日益提高，到萬歷時期終于達到權(quán)力的最高峰。明朝內(nèi)閣擁有票擬、批答、草擬詔敕與封駁、顧問咨詢與勸諫、會議決策與會審、經(jīng)筵日講等權(quán)利。

清朝是由少數(shù)民族建立起來的王朝，在入關(guān)以前，其尚處于封建化的進程之中，統(tǒng)治制度還很不完善。因此，在滅亡明朝之后，它迫切需要建立一套完整的制度來鞏固自己的統(tǒng)治，而此時在社會制度上比其更為先進的明朝，就自然成了它借鑒學(xué)習(xí)的對象。天聰十年三月初六，皇太極改文館為內(nèi)三院；崇德元年五月，清朝對內(nèi)三院的官制進行了修改、完善，在衙門中設(shè)立大學(xué)士、學(xué)士等官。從這些官名設(shè)置上來看，大學(xué)士、學(xué)士等官名有借鑒明朝內(nèi)閣制度的痕跡。順治十五年七月，清廷將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，并且與明朝一樣，為正五品衙門，內(nèi)閣從此成為正規(guī)的政府機關(guān)。在這之后，康熙、雍正、乾隆等朝不斷對內(nèi)閣進行調(diào)整與完善，最后發(fā)展成了一個組織嚴密、分工具體的國家機關(guān)。

縱觀清朝內(nèi)閣制度的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，其是在借鑒明朝內(nèi)閣制度的基礎(chǔ)上稍加損益而建立起來的。在官員的設(shè)置和機構(gòu)職能的劃分上是襲用明代內(nèi)閣的形式和內(nèi)容，如：票擬權(quán)，大學(xué)士、學(xué)士等官稱，內(nèi)閣剛開始設(shè)立時的品級等，并且清代內(nèi)閣與明代內(nèi)閣一樣，在成立之初都與翰林院關(guān)系密切。然而除此之外，清朝內(nèi)閣制度又對明代內(nèi)閣做了幾點發(fā)展與創(chuàng)新：首先，清代內(nèi)閣在結(jié)構(gòu)上更為整齊、完善，在組織上更加系統(tǒng)、龐大。在殿閣設(shè)置上，清初仍是沿襲明制設(shè)置“四殿二閣”，分別是：中和殿、保和殿、武英殿、文華殿四殿和文淵閣、東閣二閣；但在乾隆十三年，為使殿閣設(shè)置更加整齊，于是廢除了中和殿而新增了體仁閣。其次，從內(nèi)閣的內(nèi)部組成機構(gòu)來看，清代內(nèi)閣比明代內(nèi)閣更加龐大，它的內(nèi)部分工也更為具體、分明。清代內(nèi)閣設(shè)置了典籍廳、滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、誥敕房、稽察房、收發(fā)紅本處、飯銀庫、副本庫、批本處等機構(gòu)，而明代內(nèi)閣只設(shè)立了誥敕房和制敕房兩個輔助機構(gòu)，并且還不在其完全掌控之下。最后，清代內(nèi)閣各方面的制度都比明代內(nèi)閣更為成熟和穩(wěn)定。第一，內(nèi)閣有固定的辦理公務(wù)的處所；第二，內(nèi)閣的組織機構(gòu)和官員數(shù)量都比較固定；第三，內(nèi)閣有定員、內(nèi)閣官員的選任方式以及進入內(nèi)閣任職人員應(yīng)具備的條件都有一定的規(guī)范。

因此，總的來說，清朝內(nèi)閣制度是在其自身創(chuàng)辦的機構(gòu)——文館的基礎(chǔ)上，同時吸收、改善明朝內(nèi)閣制度而發(fā)展、演變而來的。

二、清代內(nèi)閣制度的演變歷程

根據(jù)清朝內(nèi)閣權(quán)力發(fā)展、演變的整個過程，可以大概將之劃分成五個階段，分別是：孕育期、初步形成期、發(fā)展期、完善期和衰落期。

（一）孕育期

清朝是于公元1616年，清太祖努爾哈赤在關(guān)外建立起來的，初稱“金”。其在建立之初主要依靠八旗制度進行統(tǒng)治，然而隨著勢力的日益壯大，奴隸制時期所創(chuàng)立的八旗制度不再能滿足統(tǒng)治的需要，因此，皇太極于天聰三年設(shè)立文館，并且命儒臣翻譯漢字書籍，記注“本朝得失”。這時的文館，是清朝內(nèi)閣的最早組織，是借鑒漢族的封建文化遺產(chǎn)以及歷史教訓(xùn)而來的。

但是，文館的機構(gòu)設(shè)置和地位尚且不足以支撐其成為政治中樞，于是，天聰十年三月，皇太極將文館改為內(nèi)三院。內(nèi)三院是指：內(nèi)國史院、內(nèi)秘書院和內(nèi)弘文院，就職能來看，內(nèi)國史院就相當于修史館，內(nèi)秘書院則相當于后來的內(nèi)閣，內(nèi)弘文院相當于后來的翰林院。相比文館，內(nèi)三院在規(guī)模上明顯更加龐大，在分工和職責上都更加具體、明確，基本上具備了成為一個國家中樞機構(gòu)的條件。

（二）初步形成期

崇德元年四月，確定內(nèi)三院官員設(shè)置，這時的內(nèi)三院已經(jīng)基本具備了作為國家中樞機構(gòu)的條件，但是在內(nèi)三院之外還有議政王大臣，之后又設(shè)立了議政處分割了其一部分權(quán)力，并且此時的后金尚未入主中原，它能管理的也只是關(guān)外的一個小政權(quán)，所以它還不能形成入關(guān)后內(nèi)閣那樣“贊理機務(wù)，表率百寮”的磅礴之勢。

順治元年清軍入關(guān)，此后內(nèi)三院的大學(xué)士開始負責一些票擬事務(wù)。次年三月，世祖下令將不在各部掌管范圍內(nèi)的政事都交由內(nèi)三院處理，這在一定程度上又加重了內(nèi)三院的職責。此外，世祖還于同年規(guī)定內(nèi)三院為二品衙門，并將翰林院合并于其中，從此，內(nèi)國史院改名內(nèi)翰林國史院，內(nèi)秘書院改名內(nèi)翰林秘書院，內(nèi)弘文院改名內(nèi)翰林弘文院。此后，世祖不斷擴大內(nèi)三院的規(guī)模，任職人數(shù)不斷增加，并且還增添了許多新的職位。

順治十五年七月，清朝參照明制，將內(nèi)三院改為內(nèi)閣，并且另外單獨設(shè)置翰林院，內(nèi)閣從此以后成了正規(guī)的政府機構(gòu)，清代內(nèi)閣制度至此也就基本形成了。這時的內(nèi)閣，基本上具備了掌握最高政權(quán)中樞機關(guān)的雛形，但是因為其參照了明代內(nèi)閣制度的設(shè)置，由原來內(nèi)三院的二品衙門改為了現(xiàn)在內(nèi)閣的正五品衙門，致使其地位不增反降，因此它的權(quán)任也比順治初年的內(nèi)三院更輕了。

順治十八年六月，康熙帝將內(nèi)閣復(fù)為內(nèi)三院，并且停辦翰林院。此時的內(nèi)三院雖然名目上沒有“翰林”二字，但仍然兼負著翰林院的職責，內(nèi)閣大學(xué)士的品級與六部尚書等同。但此時的康熙帝尚且年幼，由四大輔臣執(zhí)政，原來屬于內(nèi)閣的票擬權(quán)也被輔政大臣所控制，內(nèi)閣大學(xué)士的實際權(quán)力被削弱。當時身為四大輔臣之一的鰲拜專橫跋扈，完全不理會內(nèi)閣的辦事程序，甚至出現(xiàn)將內(nèi)閣已經(jīng)發(fā)科抄的紅本又取回重新改批這樣的事情。除此之外，內(nèi)閣大學(xué)士對一些重要決策也沒有權(quán)力參與到其中。這種情況一直延續(xù)到康熙帝親政以后才得以改善，內(nèi)閣的職責更加明確，權(quán)力也得到了加重。

（三）發(fā)展期

康熙九年八月，清廷重新將內(nèi)三院改為內(nèi)閣并且作為固定的制度，同時將翰林院從內(nèi)閣中劃分出來，另外成立機構(gòu)。從此時開始，內(nèi)閣的基礎(chǔ)才算得上是真正奠定，并且逐步鞏固與發(fā)展起來。

雍正八年，內(nèi)閣成為最高執(zhí)政機關(guān)，內(nèi)閣大學(xué)士為正一品官員，清代內(nèi)閣的地位至此達到頂峰。但雍正七年，世宗又另外設(shè)立了軍機房，自此內(nèi)閣基本上無權(quán)參與核心決策之中，其所主管的事務(wù)也明確限制在處理日常政務(wù)的范圍之內(nèi)，“軍機為諭之政府，內(nèi)閣為旨之政府，軍機為奏之政府，內(nèi)閣為題之政府”[4]。內(nèi)閣大學(xué)士如果沒有兼任軍機大臣，那便沒有機會參與到機要事務(wù)之中。從這里可以看出，內(nèi)閣雖然發(fā)展成為名義上的最高執(zhí)政機關(guān)，擁有著至高無上的地位，但實際上卻只能處理一些日常政務(wù)，核心決策權(quán)則被軍機處牢牢掌控。雍正十一年，清廷將軍機房改為軍機處，此后，凡是詔令密旨都由軍機處擬就，經(jīng)過皇帝裁定后直接密封發(fā)出，而不再經(jīng)過內(nèi)閣，稱為“廷寄”；內(nèi)外各官的重要奏章也繞過內(nèi)閣，由軍機處審定后直接送達皇帝手中，稱為“奏折”。但這并不意味著內(nèi)閣成了完全虛設(shè)的一個政府部門，一些例行公事和正式奏章還是要通過內(nèi)閣來傳達的，而軍機處也正是因為有內(nèi)閣來處理這些數(shù)量龐大、紛繁復(fù)雜的公開性的政務(wù)，才得以更加高效地輔佐皇帝處理好相關(guān)的機密、重要的工作。另外，一些軍機大臣在軍機處任職的同時也在內(nèi)閣擔任著重要職務(wù)，而且軍機處負責處理的有些問題還需要知會內(nèi)閣后才可以頒布施行，這就表明兩者是一種相互配合的關(guān)系，而此時的內(nèi)閣職責也比之前更加明確、具體了。

（四）完善期

乾隆二年，軍機處在停辦兩年之后又重新恢復(fù)設(shè)立，于是機要奏章都交由軍機處辦理，皇帝頒發(fā)的詔旨也由軍機大臣撰寫擬定。而內(nèi)閣則主要負責票擬奏章，辦理例行政務(wù)、頒發(fā)政府機關(guān)發(fā)布的通告，原來具有宰相身份的大學(xué)士，也成了有名無實的虛職。此外，內(nèi)閣大學(xué)士開始出現(xiàn)內(nèi)中堂和外中堂兩種，在軍機處任職的內(nèi)中堂因為有機會處理軍機處的機要事務(wù)而權(quán)力大大增加，相反，仍然任職于內(nèi)閣的外中堂則因為主要負責處理是原內(nèi)閣剩下的一些日常政務(wù)，因此其權(quán)力明顯減小。乾隆十三年，改“四殿三閣”為“三殿三閣”，內(nèi)閣設(shè)置從此更加整齊了。

（五）衰落期

嘉慶四年以后，內(nèi)閣制度開始進入衰落期。1840年，中英鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，此后，國內(nèi)政治形勢開始出現(xiàn)新的變化，清朝傳統(tǒng)權(quán)力中樞也隨之逐漸出現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變。咸豐十年，清廷設(shè)立了總理衙門，此后，涉及外交、洋務(wù)等方面的事務(wù)大都交由總理衙門處理，內(nèi)閣處理日常政務(wù)的權(quán)力也因此受到了極大損害。光緒二十七年八月，清朝統(tǒng)治者采納李鴻章的建議，不再使用題本，一切奏疏都采用奏本，內(nèi)閣實際上己經(jīng)被完全架空，成了真正的“閑曹”。宣統(tǒng)三年四月，清廷成立責任內(nèi)閣，“所有舊設(shè)之內(nèi)閣、軍機處、會議政務(wù)處著一并裁撤”[1]。明清時期持續(xù)數(shù)百年之久的內(nèi)閣制度從此宣告滅亡。

三、清代內(nèi)閣制度的特點及影響

相比明代內(nèi)閣制度，清代內(nèi)閣制度產(chǎn)生的背景、發(fā)展演變的過程都有著其自身的特點，而它對清朝的統(tǒng)治也有著重要影響。

清代內(nèi)閣制度具有以下幾個方面的特點：一、幫助皇帝處理一些文字、禮儀工作，如撰擬皇帝登極賀表、擬寫恩詔、恭擬尊謚、冊謚、選擬皇子、皇孫名、公主封號等。相當于是皇帝的秘書班子。二、各個機構(gòu)官員上呈給皇帝的奏疏，在上呈給皇帝查閱之前都要先經(jīng)過內(nèi)閣票擬，然后再由皇帝綜合考慮各方面的因素，最后再下諭旨頒布施行。這時的內(nèi)閣就相當于是皇帝的顧問、咨詢機構(gòu)。三、內(nèi)閣還具有作為一個通信聯(lián)絡(luò)中心的特點。一方面，皇帝皇帝批改后的奏折都要交由內(nèi)閣分發(fā)給相應(yīng)的機構(gòu)實施；另一方面，各部官員的奏疏也經(jīng)由內(nèi)閣上呈給皇帝。四、具有文化教育中心的特點。主要體現(xiàn)在：第一，清代內(nèi)閣具有纂修各朝各代實錄、圣訓(xùn)等的責任；第二，在科舉考試的殿試時，由內(nèi)閣大學(xué)士擔任主考官，并負責擬就策問數(shù)事，考試完成后選擇優(yōu)秀的考卷進呈給皇帝定甲，考試結(jié)果出來之后，還要負責書榜傳臚，完成最后的錄取工作；第三，儲存實錄、圣訓(xùn)等各種書籍，為后世保存一些珍貴的資料。五、清代內(nèi)閣內(nèi)部各機構(gòu)和人員職務(wù)分工清楚，規(guī)章具體，辦事效率較高。六、內(nèi)閣的議政權(quán)存在局限性，具有被動性、不穩(wěn)定性、不全面性的特點。內(nèi)閣大學(xué)士只能聽命于皇權(quán)，揣摩皇帝的旨意起草諭旨；制度規(guī)定內(nèi)閣具有的權(quán)力并沒有落到實處；奏折制度推行后，其議政范圍更是大大縮小。

始于清軍入關(guān)前的文館，而結(jié)束于清宣統(tǒng)三年四月的內(nèi)閣，幾乎貫穿清王朝的整個統(tǒng)治時期，自然對清代的統(tǒng)治產(chǎn)生了不可磨滅的影響。首先，清代內(nèi)閣的設(shè)立，對漢族官僚整體地位的提升產(chǎn)生了積極作用，有利于民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，同時為其籠絡(luò)了一大批漢族優(yōu)秀的人才，對鞏固其統(tǒng)治產(chǎn)生了積極作用。其次，內(nèi)閣的存在，分擔了政務(wù)中瑣碎冗雜的一部分，有利于軍機處等機構(gòu)更加高效地完成政務(wù)。再次，內(nèi)閣的設(shè)立對于貯藏珍貴典籍、發(fā)展文化教育，同樣具有重要作用。然而，清代內(nèi)閣的設(shè)立同時也帶來了一些不利影響。首先，清代內(nèi)閣具有“非宰相”性質(zhì)，它在很大程度上只能完全服從于皇帝的指令，閣臣的獨立政見難以得到實現(xiàn)。其次，清代內(nèi)閣發(fā)展到乾隆時期以后，未能進入軍機處的一些閣臣，實際并無多少政務(wù)處理，因此浪費了大量人力、物力。

注釋：

①④《清史稿》卷二百二十八《達海傳》，中華書局1976年版，第9256頁。

②《清史稿》卷二百二十八《達海傳》，中華書局1976年版，第9260頁。

③《清史稿》卷二百二十八《達海傳》，中華書局1976年版，第9258頁。