左 停，劉文婧，于樂榮

（中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院，北京 100193）

區(qū)域發(fā)展不平衡問題是各國社會經濟發(fā)展中普遍存在的發(fā)展問題。在以英美為代表的早期的自由主義市場經濟模式下，國家主要通過資金、技術和勞動力等生產要素在地區(qū)間的流動實現(xiàn)資源的均等配置，以達到消除地域之間的經濟不平衡的目標，然而僅依靠市場調節(jié)為主的經濟手段較難在短期內突破重大發(fā)展條件限制的約束，也很難解釋地域之間的差距越來越大這一現(xiàn)象。之后產生的增長極理論、循環(huán)累積因果理論等非均衡增長理論都印證了依靠自由主義的市場模式并不能自發(fā)地消除地域發(fā)展差距，實現(xiàn)市場資源有效配置的目標，反而還會出現(xiàn)發(fā)展差距逐漸增大的惡性循環(huán)情況。除了市場效率之外，社會效益和環(huán)境效益也是經濟發(fā)展中的重要影響因素，在此情況下，區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論應運而生。區(qū)域協(xié)調發(fā)展以區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展為核心，首先通過緊密合作、合理分工來解決縮小區(qū)域經濟發(fā)展的差距問題，為其他方面協(xié)調發(fā)展提供堅實的前提和基礎條件，進而為推進區(qū)域之間的優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展構建相應的制度安排和政策措施，促進政治、文化、社會、生態(tài)等方面的綜合平衡發(fā)展。

不同地區(qū)因資源稟賦、經濟基礎和社會環(huán)境等因素造成的發(fā)展差距，不可避免地會出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題。消除區(qū)域發(fā)展的不平衡、實現(xiàn)區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展，已經成為許多國家經濟干預政策的重要內容之一。美國的西部開發(fā)主要是通過立法干預，為土地開發(fā)利用、交通運輸、教育、科技、金融、人才等方面的發(fā)展營造了良好的法治環(huán)境，吸引東部地區(qū)等資源涌入西部，西部地區(qū)經歷了以農業(yè)為主的初步開發(fā)、以工業(yè)為主的高速發(fā)展和以高新技術為主的深度開發(fā)三個階段，實現(xiàn)了均衡發(fā)展[1]；法國致力于生態(tài)與經濟平衡協(xié)調發(fā)展，主要采取以保護為主的國土整治和環(huán)境管理相結合的開發(fā)政策[2]，為傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)洛林地區(qū)實現(xiàn)由傳統(tǒng)工業(yè)向環(huán)境工業(yè)的轉型創(chuàng)造了條件；德國的區(qū)域協(xié)調政策突出經濟和經濟發(fā)展和分配的平衡，側重于環(huán)境保護的目標，聯(lián)邦政府向東部實施與經濟發(fā)展同步的轉移支付機制[3]，在縮小東西部的綜合發(fā)展差距中取得的成效顯著；日本政府根據(jù)《國土綜合開發(fā)法》先后制定了五次全面綜合開發(fā)計劃，采取的具體措施主要包括:法律措施、行政管理措施、財政金融措施、基礎設施建設措施、科教事業(yè)措施、特色經濟措施等[4]。在歐洲經濟一體化深化和擴大的進程中，不僅存在成員國之間發(fā)展不平衡的矛盾，成員國內部也存在著經濟發(fā)展差距，基金和貸款工具是歐盟區(qū)域經濟政策的基本特征，具有代表性的結構基金主要用于經濟不發(fā)達的成員國進行基礎設施和產業(yè)發(fā)展，促進了歐洲經濟一體化的快速發(fā)展和社會福利水平的整體提升。美國等發(fā)達國家的區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策和實踐表明，完備的法律保障體系、強有力的協(xié)調管理機構和多元化的財政、金融政策工具等措施在提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調性和平衡性上取得了顯著的成效，為解決不同經濟發(fā)展階段中的區(qū)域發(fā)展不平衡問題提供了寶貴的經驗。

為解決我國的區(qū)域發(fā)展不平衡和區(qū)域性貧困問題，早在20世紀70年代，我國針對地區(qū)之間發(fā)展不平衡問題實施了專項的區(qū)域發(fā)展政策，即由東部發(fā)達省區(qū)對口幫扶西部欠發(fā)達省區(qū)的戰(zhàn)略決策，經歷了從對口幫助/扶到扶貧協(xié)作再到東西部協(xié)作幾個階段，在社會經濟發(fā)展的階段演進中不斷豐富和完善，也在助力解決區(qū)域性整體貧困、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中取得了階段性成效。雖然我國東西部地區(qū)經濟規(guī)?？偭俊⒔洕l(fā)展水平、社會發(fā)展水平的差距較大，這些都是區(qū)域經濟發(fā)展不平衡的突出表現(xiàn)，但是東西部雙方存在著密切的聯(lián)系，產業(yè)發(fā)展遵循由生產力水平高的地區(qū)向生產力發(fā)展水平低的地區(qū)梯次推進[5]，東西部的產業(yè)結構和分工協(xié)作也為東部地區(qū)產業(yè)轉型升級、西部地區(qū)承接東部地區(qū)產業(yè)轉移提供了新的發(fā)展機遇，雙方的生產要素和資源的互為補充，為東西部協(xié)作提供了基礎性發(fā)展條件。東部地區(qū)有較好的經濟社會發(fā)展基礎、先進的技術、人才，西部地區(qū)具有豐富的自然資源、勞動力和潛力較大的市場，同時對東部的資金、市場、技術、人才有著迫切的需求，充分將各地的資源稟賦轉化成獨有的比較優(yōu)勢，有利于在各類產業(yè)部門之間形成專業(yè)的分工協(xié)作[6]，在產業(yè)合作、勞務協(xié)作、消費協(xié)作、人才支援、資金支持和社會力量參與協(xié)作等方面進行了不同程度的實踐探索，東西部地區(qū)的經濟位差和資源互補為開展東西部協(xié)作提供了可行性依據(jù)。

現(xiàn)階段脫貧攻堅目標任務如期全面完成，東西部扶貧協(xié)作進一步升級為東西部協(xié)作，協(xié)作雙方的關系不斷深化，由最初的“單向依存”向“互惠互利”和“合作共贏”轉變，結對結構由以“硬幫扶”為主轉向“硬幫扶”和“軟扶持”相結合。東西部協(xié)作已成為中國特色社會主義治理體系的重要組成部分，是落實國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、解決地區(qū)間發(fā)展不平衡不充分問題的重要路徑。對新發(fā)展階段深化東西協(xié)作的內涵、定位和創(chuàng)新進行解釋和探索，既是鞏固拓展脫貧攻堅的現(xiàn)實需要，也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下東西部協(xié)作的政策走向和實現(xiàn)路徑提供參考?；诖?，本文對東西部扶貧協(xié)作的基本經驗和發(fā)展溢出效應進行解釋性研究，進而提出新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展目標下東西部協(xié)作面臨的要求和挑戰(zhàn)，并嘗試對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下深化東西部協(xié)作的創(chuàng)新路徑進行探索性思考。

一、東西部扶貧協(xié)作的基本經驗和發(fā)展溢出效應的再認識

從貧困的性質、發(fā)生機理和貧困地區(qū)的運行機制等方面來看，東西部扶貧協(xié)作戰(zhàn)略在解決中國區(qū)域性貧困問題、減小東西部地區(qū)發(fā)展差距中發(fā)揮了重大的作用。協(xié)作雙方圍繞開展產業(yè)合作、勞務協(xié)作、人才支援、資金支持、攜手奔小康等幾個方面開展幫扶工作，首要解決貧困地區(qū)短板和貧困人口生計問題，精準瞄準貧困村和貧困人口，并將扶貧協(xié)作中心下移，各地探索了縣縣結對、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結對、村村結對、村企結對等幫扶關系。自2016年脫貧攻堅工作開始至2020年底，東部9省市共向西部扶貧協(xié)作地區(qū)投入財政援助和社會幫扶資金約1005億元，東部地區(qū)企業(yè)向扶貧協(xié)作地區(qū)累計投資1萬多億元；東部地區(qū)購買土地增減掛鉤結余指標23.39萬畝，籌集資金1619.73億元用于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅；協(xié)作雙方互派干部1.6萬人次，互派教師、醫(yī)生等專業(yè)技術人才12萬人次，分別是過去20年總數(shù)的2倍、7.5倍①數(shù)據(jù)來源于國家鄉(xiāng)村振興局。。扶貧協(xié)作不僅消除了區(qū)域整體性貧困問題，各地也積極探索創(chuàng)新了閩寧、浙川、京蒙、蘇陜、粵桂等各具特色的對口幫扶模式，使得協(xié)作成效擴散到社會發(fā)展、政治認同、民生改善等諸多領域，這不僅體現(xiàn)為一種社會責任，更體現(xiàn)為實現(xiàn)全社會共贏的戰(zhàn)略[7]，對扶貧協(xié)作雙方均有正向的溢出效應。

1.隨著資源配置的不斷優(yōu)化，實現(xiàn)了東西部雙方之間高層次的價值共建

任何制度體系都體現(xiàn)著一定的價值理念和價值取向，而價值的貫徹落實也需要有效的制度保障，兩者統(tǒng)一于社會行動之中[8]?！皩趲头觥斌w現(xiàn)了中央對地方行為的約束和規(guī)范，“定向結對”又體現(xiàn)了協(xié)作雙方政府之間的責任和義務，“扶貧協(xié)作”通過守望相助進一步筑牢命運共同體意識，激發(fā)了更為廣泛的社會責任感和參與熱情，提高了貧困地區(qū)和貧困人口自身脫貧的主動性和積極性。與一般意義上區(qū)域間的橫向財政轉移支付不同，扶貧協(xié)作不僅僅是資金、技術和人才等資源要素傳遞，依托協(xié)作伙伴關系搭建起來的協(xié)作機制、交流機制、承接協(xié)作機制等也蘊含了思想觀念、管理理念、理想信念等價值傳遞，即多元協(xié)作主體基于利益共享機制實現(xiàn)了高層次的價值共建，其收益也隨著時間的推移逐漸顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)為促進西部貧困人口思想觀念更新，激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口的內生動力和發(fā)展能力，提升西部地區(qū)和家庭的可持續(xù)發(fā)展和生計能力。

2020年“新冠肺炎”疫情給我國東部的外向型經濟的生產和需求帶來了負面的沖擊，有組織的勞務輸出服務切實解決了東部企業(yè)復工復產、用工短缺的難題。隨之中美關系的加速下滑，很多外向型企業(yè)的市場份額縮水嚴重，雙方在經濟、教育、醫(yī)療、人才等領域的交流都受到限制，全球宏觀經濟形勢的復雜性和不確定性推動了我國經濟向內需型經濟的發(fā)展轉型。在開展東西部扶貧協(xié)作過程中，西部地區(qū)的發(fā)展?jié)摿唾Y源開發(fā)為東部地區(qū)提供了新的經濟增長點和投資方向，以區(qū)域協(xié)作分工的形式突出了東西部雙方的比較優(yōu)勢，也為西部地區(qū)帶來了新的發(fā)展機遇。

2.產業(yè)合作打通了上下游產業(yè)鏈，促進傳統(tǒng)產業(yè)的優(yōu)化升級和新業(yè)態(tài)的轉化培育

產業(yè)園區(qū)是區(qū)域經濟發(fā)展、產業(yè)結構調整和轉型升級的重要空間聚集形式，是聯(lián)結產業(yè)協(xié)作雙方資源流動、優(yōu)化資源配置的良好載體。建立東西部產業(yè)協(xié)作示范園和產業(yè)基地，旨在搭建產業(yè)園區(qū)合作共建機制來實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補、帶動產業(yè)發(fā)展，即充分發(fā)揮西部地區(qū)的區(qū)位、資源、勞動力等資源方面優(yōu)勢，推動東部資金、技術、人才等要素向結對幫扶市縣集聚，加快了農產品、資金、技術、信息等要素的融合速度，使得生產要素在向生產率更高的部門轉移的過程中實現(xiàn)了資源高質量配置的合理性和有效性。與此同時，在產業(yè)協(xié)作過程中，推動貧困地區(qū)由單一種養(yǎng)環(huán)節(jié)向生產、流通、銷售渠道等全產業(yè)鏈條轉變，進而提升農業(yè)全產業(yè)價值鏈的附加值，使得貧困地區(qū)農產品的產量和質量也大大提高。部分貧困地區(qū)產業(yè)結構的產業(yè)發(fā)展重心逐漸由第一產業(yè)向第二、三產業(yè)梯度轉移，二三產業(yè)在產業(yè)結構中所占的比重逐漸增加，一二三產融合發(fā)展形成的產業(yè)集聚效應也會推動城鎮(zhèn)化的建設和發(fā)展，并帶動了縣域經濟的發(fā)展，西部地區(qū)的產業(yè)布局得到優(yōu)化。此外，產業(yè)結構的優(yōu)化升級帶來的勞動力市場需求加大，促使更多的農村勞動力實現(xiàn)非農就業(yè)，工業(yè)和服務業(yè)的快速發(fā)展為農業(yè)產業(yè)轉型升級奠定了基礎，科學種養(yǎng)技術的傳遞也使得生產組織方式由粗放、傳統(tǒng)小農生產方式向現(xiàn)代農業(yè)轉型和升級，同時也培育壯大了具有一定帶貧規(guī)模的種養(yǎng)大戶、合作社等新型農業(yè)經營主體，促進了西部農村地區(qū)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接，由土地流轉租金、務工收入薪金、入股分紅股金、集體收益金所組成的利益聯(lián)結模式使得貧困地區(qū)的發(fā)展基礎更加穩(wěn)固、貧困人口的收入更加穩(wěn)定、脫貧成果成效更可持續(xù)。

3.東西部協(xié)作機制趨于常態(tài)化和規(guī)范化，搭建了東西部區(qū)域協(xié)同發(fā)展平臺

東西部扶貧協(xié)作是在中央政府與地方政府的互動作用中開展進行的，中央政府的行動策略以及政府之間的互動關系影響著扶貧協(xié)作工作的成效。東西部扶貧協(xié)作戰(zhàn)略實施以來，通過簽署協(xié)議、領導互訪推動，援受雙方建立起一套制度化和規(guī)范化的議事和決策制度，與之對應的合作機制和協(xié)作平臺、和諧的政府關系以及良好的社會環(huán)境和市場環(huán)境也都搭建形成，區(qū)際關系協(xié)作過程中的契約化保障了東西部地區(qū)協(xié)作的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。雙方突破空間限制圍繞協(xié)作任務建立起來的產業(yè)承接轉移平臺、勞務協(xié)作平臺、人才技術支持平臺和營銷平臺等橫向聯(lián)動協(xié)作平臺，實現(xiàn)了從過去協(xié)作雙方單向地依賴政府來落實推動協(xié)作項目，轉向協(xié)助政府完成發(fā)展要素的資源優(yōu)化配置，推動協(xié)作雙方的土地、人才、技術、數(shù)據(jù)、信息等要素實現(xiàn)自由流動與高效匯集，充分提高了跨區(qū)域協(xié)作治理的成效，協(xié)作雙方的目標偏好、價值差異和行動取向的異質性大大下降，常態(tài)化和規(guī)范化的協(xié)作機制最大限度地破除了集體行動的困境，為區(qū)域經濟健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，也為下一步雙方進行深入交流與協(xié)作提供了有利的條件。

4.助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展，潛移默化地激發(fā)了農村居民的消費潛力

脫貧攻堅以來，扶貧協(xié)作項目重點圍繞產業(yè)合作、基礎設施建設、社會事業(yè)發(fā)展、勞務協(xié)作和人才培訓幾個方面重點謀劃實施。雙方在協(xié)作過程中形成了產業(yè)、資金、信息、技術、人才等資源的充分流動、配置、溢出和擴散，引導了公共服務和基礎設施、社會事業(yè)和資源要素向西部地區(qū)農村覆蓋、延伸和流動，例如基礎設施投資既改善了區(qū)域基礎設施條件，如道路交通、物流體系、電網升級的建設項目增強了扶貧產業(yè)發(fā)展的配套能力，同時以縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通樞紐為核心的區(qū)域性物流體系建設也為農村居民提供了充足的物品供給服務，有效撬動了城鄉(xiāng)內需和消費潛力。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等跨區(qū)域公共服務資源的均衡配置和統(tǒng)籌協(xié)作，為提高農村公共服務和社會事業(yè)有效供給的數(shù)量、質量和有效性創(chuàng)造了有利條件，逐漸破除了城鄉(xiāng)一體和均等化的公共服務體系建設的障礙性因素。勞務協(xié)作致力于促進勞動力轉移到東部發(fā)達地區(qū)就業(yè)和促進就近勞動力向非農部門轉移，既增加了農村低收入人口的非農收入，也為農村居民的消費結構升級提供了物質保障。近年來，貧困地區(qū)人均農村居民消費支出增速加快，2019年的消費結構中生存型消費中的食品支出的比重為31.2%①2019年貧困地區(qū)食品煙酒支出為3121元，人均消費支出為10011元，占比為31.2%。（恩格爾系數(shù)），接近全國農村平均水平，醫(yī)療保健、教育文化娛樂等發(fā)展改善型消費支出增長較為迅速，反映出這些地區(qū)農民消費水平和消費質量的提升。

5.增強了政治認同和民族團結，有利于推進區(qū)域經濟跨越式發(fā)展和國家長治久安

東西部扶貧協(xié)作是中國扶貧工作的一項重要的制度安排，對扶貧工作發(fā)揮了積極的作用。從協(xié)作治理體系來看，東西部扶貧協(xié)作和對口幫扶實際上是建構規(guī)范化、制度化的中央與地方關系的具體表現(xiàn)，既是中央與地方關系的調節(jié)工具，又是地方政府間橫向關系協(xié)調的手段,同時東西部扶貧協(xié)作和對口幫扶也是調節(jié)群體關系、增進行業(yè)關系、融合民族關系、發(fā)展城鄉(xiāng)關系和平衡區(qū)域關系的黏合劑[9]，對促進政治穩(wěn)定、民族團結、邊疆鞏固和區(qū)域協(xié)調發(fā)展起到了重要作用。閩寧對口扶貧協(xié)作23年來，福建省在資金、產業(yè)、人才、科技等方面給予寧夏大力支持和幫助，把比較優(yōu)勢互補對接作為新增長極的目標進行優(yōu)化分解，促進了經濟要素的合理流動和有效整合，推進閩寧經濟社會的融合發(fā)展，形成了閩寧兩省區(qū)攜手共進、合作共贏的良好局面。東西部扶貧協(xié)作作為一項區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，致力于持續(xù)解決區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的問題，既提升了跨區(qū)域的資源配置空間和能力,也為區(qū)域經濟優(yōu)勢融入新發(fā)展格局創(chuàng)造了一定的基礎和條件，是實現(xiàn)新時代區(qū)域高質量發(fā)展目標的迫切需要，對助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著極為重要的現(xiàn)實意義。

二、鄉(xiāng)村振興目標下東西部協(xié)作面臨的新要求和新挑戰(zhàn)

盡管脫貧攻堅也包括貧困地區(qū)區(qū)域性發(fā)展的一些任務，應該看到脫貧攻堅任務總體上是對貧困戶貧困村的生計改善和支持。新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。鄉(xiāng)村振興主要解決的是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分問題，即提高區(qū)域整體的發(fā)展水平，這就要求農業(yè)結構進一步優(yōu)化調整、農民就業(yè)質量顯著提高、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化持續(xù)推進、美麗宜居鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內容更全面、目標要求更高，新時期對強化東西部經濟協(xié)作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展提出了新的要求。“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期，區(qū)域協(xié)作治理、縮小區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分成為新發(fā)展階段區(qū)域融合發(fā)展戰(zhàn)略的工作重點，迫切需要以高質量東西部產業(yè)協(xié)作銜接鄉(xiāng)村振興。與此同時，在新階段新形勢下，東西部協(xié)作也面臨轉型創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

1.全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對東西部協(xié)作的內在要求

在經濟全球化的新變局下，若要素的區(qū)際流動受到限制，那么只要滿足區(qū)域內要素自由流動和區(qū)際產品自由貿易的條件，仍然可以促進區(qū)域均衡增長目標的實現(xiàn)?！半p循環(huán)”①習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十五次會議上強調，加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的戰(zhàn)略決策，是事關全局的系統(tǒng)性深層次變革。新發(fā)展格局的提出為鄉(xiāng)村振興背景下東西部協(xié)作的實施帶來了諸多機遇，鄉(xiāng)村振興是推動我國經濟內循環(huán)發(fā)展的重要力量，內循環(huán)也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的有力保障。內循環(huán)中的“循環(huán)”隱含著區(qū)域共同的含義[10]，指跨區(qū)域之間不同層級、不同行業(yè)主體參與的區(qū)域經濟形態(tài)，旨在實現(xiàn)跨區(qū)域的供給體系與需求結構的有效適配。結對協(xié)作的東部省份作為區(qū)域增長極的引領和推進作用也逐漸凸顯，尤其對新時期暢通內循環(huán)新發(fā)展格局的形成具有重要意義。

“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的底層邏輯是市場機制[11]，建立全國統(tǒng)一大市場是市場機制在資源配置中起決定性作用的基礎[12]，即商品跨區(qū)域生產供應、流通消費和營銷渠道的建立更多地依托國內市場。深化東西部協(xié)作堅持以新的市場理性為基本邏輯，即實現(xiàn)跨區(qū)域的供給與需求結構的有效匹配，達致要素和商品市場的動態(tài)均衡[13]。產業(yè)鏈和供應鏈是“內循環(huán)”核心，也是連接雙循環(huán)的紐帶，因此，提高產業(yè)鏈和供應鏈的匹配度則是推動經濟內循環(huán)相互促進的關鍵環(huán)節(jié)。區(qū)域資源配置能力由資源配置規(guī)模、配置強度、配置結構以及配置效果等組成，除去資本因素、產業(yè)結構等方面的不平衡以外，影響區(qū)域資源配置的一個突出要素在于信息不對稱和不完全，這是造成東西部地區(qū)不能實現(xiàn)資源雙向循環(huán)的重要原因。區(qū)域協(xié)調發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，推動協(xié)作雙方的土地、人才、技術、數(shù)據(jù)、信息等要素實現(xiàn)合理整合、有效配置和優(yōu)化利用，需要按照市場規(guī)律和運行規(guī)則來構建企業(yè)長期參與機制，暢通要素與商品在東西部市場的有序流動的渠道，進一步推動區(qū)域產業(yè)結構升級和產業(yè)協(xié)同合作，同時各級政府和有關部門有責任和義務為區(qū)域產業(yè)轉移發(fā)揮引導、協(xié)調和推動作用，與對口協(xié)作地區(qū)通過建立資源、初級產品、人才、技術、項目等方面相互協(xié)作的長效互補型關系，進一步擴大產品的生產和流通規(guī)模，通過建立產業(yè)協(xié)作的供應機制助推協(xié)作產業(yè)的合作升級，推動東西部協(xié)作雙方實現(xiàn)持續(xù)共贏發(fā)展的目標。

建立高質量的現(xiàn)代供應鏈體系是基本前提，消費市場活力和居民有效需求則是內循環(huán)有效運行的重要條件。2021年中央一號文件中提出，迫切需要補齊農業(yè)農村短板弱項，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展；構建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農”，迫切需要擴大農村需求，暢通城鄉(xiāng)經濟循環(huán)[14]。2020年中國人均國內生產總值72447元，已連續(xù)兩年超過1萬美元，但全國居民人均消費支出占GDP的比重僅為29.28%，其中城鎮(zhèn)居民和農村居民的消費支出分別占GDP比重為37.28%和18.93%[15]，人均消費支出占GDP比重的情況反映了投資與消費之間的結構性矛盾，尤其是農村消費市場面臨著有效需求不足的問題，抑制了農村市場空間和消費結構的拓展和升級。要加強西部地區(qū)縣域內物流體系、信息網絡等新型公共基礎設施和配套服務建設，進一步激發(fā)農村居民的消費需求和消費動力。

東西部協(xié)作作為一項重要的制度性安排，是黨中央著眼推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展、促進共同富裕做出的重大決策[16]。共同富裕視角下的均衡發(fā)展觀是以彌合協(xié)作雙方資金、技術、資源、市場、人才等要素之間的鴻溝為基礎，實現(xiàn)區(qū)域間經濟相對均衡協(xié)調發(fā)展。這對東西部協(xié)作的發(fā)展目標也提出了更高的要求，即充分發(fā)揮東西部地區(qū)各自的比較優(yōu)勢，東部通過雙向協(xié)作的方式將資金、產業(yè)、技術、人才、信息等要素有效投入西部地區(qū)，在互動合作過程中雙方的優(yōu)勢資源和發(fā)展要素實現(xiàn)有效組合、配置和優(yōu)化，越來越突出協(xié)作主體多元性、協(xié)作領域廣泛性、協(xié)作方式靈活性、協(xié)作過程的持續(xù)性和協(xié)作成果共贏性等特點。

2.鄉(xiāng)村振興目標下深化東西部協(xié)作面臨的挑戰(zhàn)

（1）情感因素較多，行政色彩濃，市場機制不足。在政策執(zhí)行中，對口協(xié)作表現(xiàn)出以情感聯(lián)結和歷史結對驅動下的政治任務層層推進，政府行政干預是促進協(xié)作深化發(fā)展的必要因素，自發(fā)性的要素流動和市場機制不足導致協(xié)作雙方協(xié)調發(fā)展的縱深性不夠。作為項目資金的財政資金由東部省份從當?shù)刎斦苯訐芨吨两Y對地區(qū)政府，通常遵循“堅持資金跟著項目走”的原則，東西部協(xié)作考核突出目標和結果導向，表現(xiàn)為以“硬約束”的方式激勵先進、鞭策后進，在一定程度上提高了協(xié)作省份深入開展工作的效率，但是考核指標體系中涉及產業(yè)發(fā)展的指標，比如落地投產企業(yè)個數(shù)，實際到位投資額等指標過于強調絕對數(shù)量和增長，重視產業(yè)項目審批、開工、進展、竣工的時間進度，忽視企業(yè)投資所遵循的市場規(guī)律以及投資周期性，由此導致地方為引入企業(yè)而進行硬性的“拉郎配”，加之對縣域地區(qū)發(fā)展條件的充分性和全面性考慮不足，因而影響投資項目效果和可持續(xù)性，高質量發(fā)展核心指標和反映年度重點任務指標上缺乏相應的權重側重。

（2）囿于行政層次，項目水平低、可持續(xù)性不足。東西部產業(yè)協(xié)作項目總體囿于縣-縣結對的行政邊界，不能體現(xiàn)資源的最佳配置，區(qū)域布局有待優(yōu)化。西部地區(qū)作為產業(yè)轉移的承接地并不是盲目的，需要具備符合經濟發(fā)展規(guī)律的條件性因素。產業(yè)集聚能夠增強產業(yè)綜合競爭優(yōu)勢，首先得益于空間上的規(guī)模效應和溢出效應，這也是降低交易成本和提高生產效率的基本前提。然而，點對點式的協(xié)作關系使得產業(yè)呈離散發(fā)展趨勢，難以形成特色產業(yè)鏈條和產業(yè)集群，如此狀態(tài)下區(qū)域經濟發(fā)展的貢獻率難以形成影響較大的乘數(shù)效應，進而削弱政策本身的有效性。脫貧攻堅期間東部省份向西部結對幫扶省份投入大量幫扶資金助力脫貧，特別是在產業(yè)協(xié)作領域形成不同類型的項目和資產，這些項目后續(xù)銜接和管理問題仍需要持續(xù)關注。一方面，新階段在結對幫扶關系調整后，已經在西部省份落地的項目和企業(yè)存在與新結對幫扶關系形成之后如何進行銜接的問題，包括與新的協(xié)作組織領導小組重新建立聯(lián)系的過程，也包括現(xiàn)有產業(yè)項目經營與新協(xié)作框架的融入問題；另一方面，已經完成協(xié)作使命在新時期不再繼續(xù)協(xié)作幫扶關系的東西部?。ㄊ?、州）也存在已建成產業(yè)項目后續(xù)發(fā)展和經營問題，特別是那些在脫貧攻堅期間強壓力下所建成的項目，這些項目后續(xù)的產業(yè)發(fā)展狀況和運營情況都需要繼續(xù)關注。

（3）脫貧攻堅期的慣性大，朝向鄉(xiāng)村振興的創(chuàng)新不足。從協(xié)作資金的分布來看，協(xié)作資金中用于產業(yè)發(fā)展項目的資金占比相對較高，但缺乏對標桿性協(xié)作項目的謀劃和創(chuàng)新。西部省份在安排協(xié)作資金時普遍按照6∶4或者7∶3的比例進行分配，也就是60%或者70%的資金用于鞏固拓展脫貧攻堅成果，40%或者30%的資金用于鄉(xiāng)村振興，這兩部分交叉重合的內容就是產業(yè)協(xié)作，一般來看各地也同時要求協(xié)作資金用于產業(yè)合作項目的部分不低于60%或者70%。從實際執(zhí)行看，產業(yè)合作資金項目投入占比一般在60%～80%。從協(xié)作資金的流向看，為鞏固脫貧攻堅成果，資金也強調對重點幫扶縣的傾斜，但總體上看這些地區(qū)由于受自然資源稟賦及社會經濟發(fā)展條件的約束，發(fā)展產業(yè)并不具有優(yōu)勢。特別是在脫貧攻堅期間為幫助西部地區(qū)實現(xiàn)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的目標，東部幫扶西部地區(qū)實施了大量的“短平快”項目，產業(yè)鏈條較短，發(fā)展基礎也很薄弱。受工作慣性的影響，銜接階段協(xié)作雙方在產業(yè)協(xié)作領域仍然停留在傳統(tǒng)的、初級的加工制造業(yè)或者種植業(yè)領域，較少涉及新的、區(qū)域性的、高級業(yè)態(tài)的產業(yè)協(xié)作，產業(yè)的投資效益和業(yè)態(tài)層級需要進一步提升。

三、鄉(xiāng)村振興目標下東西部協(xié)作的發(fā)展創(chuàng)新

鄉(xiāng)村振興是國家現(xiàn)代化進程中的一個中長期的全國性的綜合戰(zhàn)略，其根本目的是實現(xiàn)改革發(fā)展成果由廣大人民群眾共享，東西部協(xié)作要堅持長遠規(guī)劃與當前發(fā)展相統(tǒng)一的原則，是一項超越鞏固脫貧成果過渡期的中長期戰(zhàn)略，需要做長遠謀劃。在全面建成小康社會、鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的歷史節(jié)點，堅持高質量發(fā)展理念，對標國家在鄉(xiāng)村振興目標下區(qū)域協(xié)調發(fā)展的部署和安排。雖然當前農村脫貧人口的溫飽問題已基本解決，但是由于西部脫貧地區(qū)剛剛完成脫貧攻堅任務，一些地區(qū)脫貧農戶的基本生產生活條件還沒有質的改變，脫貧地區(qū)社會、經濟、文化落后的狀況還沒有根本改觀。在鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面銜接推進鄉(xiāng)村振興新階段，應做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，迫切需要以高質量東西部扶貧協(xié)作對接鄉(xiāng)村振興，要強化東西部協(xié)作和區(qū)域協(xié)同發(fā)展，充分發(fā)揮東西部地區(qū)各自的比較優(yōu)勢，將區(qū)域協(xié)作治理、縮小區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分作為新發(fā)展階段區(qū)域融合發(fā)展戰(zhàn)略的工作重點。隨著結對關系調整完善，協(xié)作思路和方法也要發(fā)生轉換，從解決“兩不愁三保障”轉向推動鄉(xiāng)村全面振興、從突出到人到戶轉向推動區(qū)域發(fā)展、從以政府投入為主轉向政府和市場的有機結合，在新的發(fā)展階段接續(xù)發(fā)揮東西部協(xié)作制度優(yōu)勢，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接鄉(xiāng)村振興。

1.創(chuàng)新東西部協(xié)作的推進與治理方式，提升區(qū)域協(xié)同治理能力

形成長期有效的協(xié)作關系要充分發(fā)揮中央與地方區(qū)域性協(xié)調機制作用，強化地方主體責任，通過構建長效的東西部協(xié)作機制，為形成推進東西部協(xié)作的長效性制度安排和繼續(xù)深化東西部協(xié)作提供制度保障。全方位多層次的協(xié)作治理體系是開展東西協(xié)作的制度保障，例如歐盟在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展中，建立了超國家、國家、地方等多個層次的區(qū)域協(xié)調體系，同時也下設了區(qū)域政策事務部[17]。要充分發(fā)揮我國堅持“全國一盤棋”的社會主義制度優(yōu)勢，促進區(qū)域經濟社會協(xié)調發(fā)展。推動東西部協(xié)作的實現(xiàn)載體由五級政府主導向市場、事業(yè)單位、民營企業(yè)和社會團體等多元主體進行延伸，把新發(fā)展理念貫穿到東西部協(xié)作的各個領域，建立多層次、網格化的區(qū)域合作機制，落實行政、經濟、民生、生態(tài)等領域的具體任務分解，實現(xiàn)雙方優(yōu)勢互補、經濟互惠、互利共贏。

為打破地域、條塊和層級的壁壘，協(xié)作雙方的對口單位可以通過建立非建制性聯(lián)合黨組織以強化幫扶的組織體系，探索建立跨行業(yè)、跨領域、跨層級黨建聯(lián)合體，將黨建與協(xié)作中的產業(yè)合作、勞務協(xié)作、社會幫扶等重點工作任務同步延伸、深度融合，從而增強西部地區(qū)農村的基層黨建的能力和水平。西部欠發(fā)達地區(qū)的很多產業(yè)仍處于起步和培育市場階段，產品銷路還不穩(wěn)定、產業(yè)抗風險能力較弱、帶動脫貧戶穩(wěn)定增收的效果有待進一步加強。通過行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、科研院校緊密合作，充分發(fā)揮各自的信息優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、人才和技術等優(yōu)勢，組建穩(wěn)定可持續(xù)的“合作協(xié)作聯(lián)合體”，以實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)鏈中多種要素的深度融合，充分實現(xiàn)跨區(qū)域的資源最優(yōu)配置。一些西部欠發(fā)達地區(qū)處于生態(tài)環(huán)境脆弱、敏感和重點保護區(qū)，縣域經濟發(fā)展的空間受到限制，目前來看生態(tài)資源的修復和國家財政轉移支付的力度雖起到一定的作用，但由于自身發(fā)展能力有限，離實現(xiàn)經濟的高質量發(fā)展還有一定的距離；探索建立生態(tài)保護地與受益地之間、資源輸出地與輸入地之間常態(tài)化的區(qū)際利益補償機制尤為重要。

2.升級協(xié)作產業(yè)的業(yè)態(tài)層級，謀劃一些縣級行政區(qū)域以上的產業(yè)園區(qū)等標桿項目

全面推進鄉(xiāng)村振興階段應適當拓展東西部協(xié)作的幫扶范圍，不僅將資金和資源覆蓋到重點幫扶縣和縣域層級，也要輻射拓展到其他縣區(qū)，特別是需要打破行政區(qū)劃壁壘。首先，在東西部省際協(xié)作框架內，跳出行政區(qū)劃謀劃東西部產業(yè)協(xié)作的幫扶范圍，可以幾個重點縣攻堅一些產業(yè)園區(qū)項目，優(yōu)化東西部產業(yè)協(xié)作項目的區(qū)域布局。在考慮區(qū)域內資源稟賦和產業(yè)發(fā)展基礎條件上，合理安排資金投入產出比，提高協(xié)作資金投入效益。其次，站在區(qū)域發(fā)展的角度統(tǒng)籌謀劃東西部協(xié)作產業(yè)布局，設立標志性東西部協(xié)作產業(yè)園區(qū)項目，將東部地區(qū)的發(fā)展理念、經驗、技術輸送到西部地區(qū)，在產業(yè)高質量發(fā)展中起到引領作用。再次，創(chuàng)新資金使用機制，撬動社會資本投入。東西部協(xié)作計劃內資金投入每年相對較為固定，資金額度也較為有限，想要帶動西部地區(qū)的發(fā)展，切實改變西部地區(qū)面貌，還需要引入社會、企業(yè)資本。因此，可以嘗試創(chuàng)新資金使用方式，做好風險評估工作，對接有實力、有技術、有資源的龍頭企業(yè)，以協(xié)作資金撬動企業(yè)、社會資金投入，從而形成產業(yè)發(fā)展的強勁動力。此外，也可以圍繞提升地區(qū)資源配置效率探索一些靈活性的發(fā)展模式，新業(yè)態(tài)興起也激發(fā)了區(qū)域發(fā)展的新動能，新型跨區(qū)域經濟合作模式開始出現(xiàn)，比如打破行政區(qū)劃為界限的飛地經濟則是主動突破瓶頸、補齊區(qū)域均衡發(fā)展短板的創(chuàng)舉。積極推進飛地園區(qū)土地總體利用規(guī)劃、勞動與社會保障、基礎設施及公共配套項目建設等，協(xié)調和降低園區(qū)運行的市場監(jiān)督、環(huán)境保護、土地開發(fā)等協(xié)作成本，并將發(fā)達城市的城市發(fā)展理念、先進技術和管理經驗等資源優(yōu)勢注入西部欠發(fā)達地區(qū)，為協(xié)作雙方謀求長期的、潛在的發(fā)展收益。

3.以第一產業(yè)為基礎向二三產業(yè)和新業(yè)態(tài)拓展，打造區(qū)域特色產品和服務品牌

作為橫向財政轉移支付的東西部協(xié)作，結對協(xié)作的東部省份通過向西部省份財力無償轉移和資源再配置[18]，起到一定程度的橫向財政均衡的區(qū)域協(xié)調效應[19]，脫貧攻堅期間扶貧協(xié)作有效補償了西部貧困地區(qū)政府的資金不足的問題，產生了僅次于中央財政專項扶貧資金的減貧成效。除了公共財政資金的橫向轉移支付外，來自不同行業(yè)的人才、產品技術、管理經驗等方面的資源要轉移也呈現(xiàn)出多樣化的特征，建設持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的全產業(yè)鏈是提升欠發(fā)達地區(qū)內生能力的關鍵。特色而豐富的區(qū)域資源為品牌的培育和建設提供了肥沃的土壤，然而區(qū)域公用品牌的價值不僅僅體現(xiàn)在發(fā)展規(guī)模上[20]，還包括技術能力、專業(yè)服務、地域文化等品質要素。區(qū)域品牌具有區(qū)域性、非排他性和外部性的特點[21]，品牌的高附加價值帶來的市場的影響力、知名度和認可度對穩(wěn)定收益、擴大生產、產業(yè)升級都起到積極的促進作用。因此，需要在做大做強傳統(tǒng)制造業(yè)基礎上，結合結對兩地特色產業(yè)優(yōu)勢，將鄉(xiāng)村初級產品深加工等方式逐步壯大二三產業(yè)，以全過程的產業(yè)鏈條提升西部地區(qū)自身的承接能力和特色資源要素稟賦的塑造水平。在助推鄉(xiāng)村振興高質量發(fā)展新階段，聯(lián)合打造東西部特色產品和服務對提高市場的競爭力和規(guī)模效益有積極的促進作用。例如高質量的職業(yè)技能就是好的就業(yè)“金名片”，也是打造勞務品牌的充要條件。培育有規(guī)模的勞務品牌，實施“定制化”培訓項目，以培訓需求為導向，分類實施技能培訓、農村實用技術培訓、民族手工藝培訓等項目，以增強就業(yè)與培訓的協(xié)同性和針對性，從而借助品牌效應帶動有組織勞務輸出數(shù)量，發(fā)展本地勞務品牌，帶動更多人實現(xiàn)轉移就業(yè)。山東省和甘肅省新簽訂的《2021年魯甘勞務協(xié)作落實協(xié)議》中標志著“魯甘人力”勞務品牌的誕生，也是迄今為止我國首個東西部勞務協(xié)作品牌。

4.創(chuàng)新勞務協(xié)作，在提升西部人力資本質量的同時也為人才從東部回流創(chuàng)造條件

人才是支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，勞務協(xié)作是人力資本提升的重要路徑，積極引導人力資源中介機構與企業(yè)、行業(yè)商會在勞務合作、就業(yè)培訓、勞動保障服務等方面的有效對接。提升脫貧人群和脫貧村的能力,同樣是實現(xiàn)脫貧地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要內容。人力資源的塑造和培養(yǎng)是一個階段性的過程，西部地區(qū)的人力資源基礎還不穩(wěn)固。一方面，需要繼續(xù)加強跨省務工人員技能培訓和勞務協(xié)作組織化水平，穩(wěn)定西部務工人員增收，靈活就業(yè)幫扶運用考核標準，兼顧東部西部企業(yè)的用工需求，支持就近就地就業(yè)的產業(yè)協(xié)作。另一方面，要進一步增強勞務協(xié)作的針對性和精準性，建立專人聯(lián)系服務機制，負責低脫貧勞動力信息收集，并對脫貧勞動力的動態(tài)信息進行追蹤。為進一步提升勞動力就業(yè)質量和就業(yè)的穩(wěn)定性，創(chuàng)新探索產教融合、校企合作、訂單式人才培養(yǎng)模式，一些東部省份根據(jù)西部地區(qū)勞動力市場發(fā)展的需求，積極推進“政府+社會組織+企業(yè)+學校”的多方職業(yè)教育幫扶模式，推動兩地職業(yè)技術院校聯(lián)合辦學招生，實現(xiàn)東部教育資源與西部生源的優(yōu)勢互補，通過“訂單式”培訓等方式開展勞務精準對接，提高了西部地區(qū)勞動力的就業(yè)技能和自主創(chuàng)業(yè)能力，也破解了東部地區(qū)高職院校生源不足的難題。此外，返鄉(xiāng)青年這一群體也是西部經濟社會發(fā)展的重要人才，協(xié)作雙方政府和相關部門可以充分聯(lián)合社會力量為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年爭取更多資源支持，推進西部地區(qū)在承接東部產業(yè)轉移中實現(xiàn)技術進步和產業(yè)結構升級，進一步提高西部地區(qū)產業(yè)就業(yè)的競爭優(yōu)勢，為人才回流營造有力的發(fā)展條件和創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

5.從跨區(qū)域資源優(yōu)化配置角度出發(fā)，促進西部地區(qū)社會事業(yè)的發(fā)展

脫貧攻堅期間，從東西部扶貧協(xié)作項目投入情況來看，產業(yè)發(fā)展項目的資金投入最多，在助推產業(yè)扶貧提質增效中發(fā)揮了重要的作用，然而社會事業(yè)項目投資的占比較低，區(qū)域間的公共服務資源配置還不平衡。需要進一步廣泛動員全社會力量，推動區(qū)縣（市）間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）間、村（社區(qū)）間結對幫扶，繼續(xù)加大對社會事業(yè)的投入力度，為協(xié)作雙方的大中企業(yè)、科研院校、社會組織、民主黨派組織等調研對接、訪學交流、人才培訓創(chuàng)造良好的條件，拓展教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等社會性事業(yè)協(xié)作幫扶，共同推動搭建豐富多樣的區(qū)域協(xié)調發(fā)展平臺，以突出具體協(xié)作領域的功能性和專業(yè)化特征?，F(xiàn)階段首先要夯實當前的脫貧攻堅成果，持續(xù)提升教育醫(yī)療等基本公共服務的供給水平和質量，進一步滿足人民群眾多樣化的生活需求。統(tǒng)一建立基本區(qū)域間公共服務資源的對接平臺，探索建立“長期+短期”各類資源支持和“線上+線下”專業(yè)人才培訓的長效化機制，如教育幫扶中注重提升學校學科建設、辦學理念和教師隊伍水平，如在提升醫(yī)療技術、加強科室建設、規(guī)范醫(yī)院管理等方面深化醫(yī)療協(xié)作。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下，要從全國區(qū)域經濟發(fā)展格局的視角出發(fā)，有效整合并充分利用不同主體所掌握的資源，做好跨區(qū)域資源優(yōu)化配置與專業(yè)化分工協(xié)作，進一步提升資源配置的效率和效果。

四、結語

東西部扶貧協(xié)作是在中國特色的政治制度框架下發(fā)展起來的一種區(qū)域貧困的治理模式，在解決中國區(qū)域性貧困問題、加快推進西部貧困地區(qū)脫貧進程中取得的成績有目共睹，雙方基于信任和承諾建立起來的優(yōu)勢互補、互利互惠的工作機制，進一步夯實了推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展的制度基礎。“十四五”時期是鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期，應做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接工作，需要圍繞高質量發(fā)展的目標深化東西部協(xié)作。廣義的對口協(xié)作是指在市場經濟下，實現(xiàn)人口、土地、資金、技術等各類生產要素合理流動和高效集聚，破除區(qū)域資源流動的障礙，增強跨區(qū)域協(xié)作的協(xié)調性、聯(lián)動性、整體性。狹義的對口協(xié)作是指在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下，將東西部協(xié)作的具體任務與鄉(xiāng)村產業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的工作目標有機銜接、緊密融合，進一步推動東西部協(xié)作的發(fā)展創(chuàng)新。在雙循環(huán)新發(fā)展環(huán)境和共同富裕的發(fā)展目標下，東西部協(xié)作是推進中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要手段，在實現(xiàn)高質量發(fā)展中的創(chuàng)新空間較大。與此同時，現(xiàn)階段也要看到不同區(qū)域因自然資源稟賦、產業(yè)經濟狀況、基礎設施和公共服務狀況等發(fā)展基礎不同，存在不同方面和程度的發(fā)展位差，除了量化細致的任務清單和考核指標之外，可以通過設置創(chuàng)新項或加分項來為協(xié)作雙方創(chuàng)新協(xié)作工具、探索協(xié)作模式和完善協(xié)作機制提供更大的空間和自由度。