李偉民 鐘振宇 易文杰 姜蘋紅

(1.湖南省生態(tài)環(huán)境事務中心，長沙 410019；2.湖南省環(huán)境保護科學研究院，水污染控制技術湖南省重點實驗室，長沙 410018)

2018年，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調“要全面落實土壤污染防治行動計劃，推動制定和實施土壤污染防治法。突出重點區(qū)域、行業(yè)和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心”。保護土壤生態(tài)環(huán)境，開展土壤污染防治攻堅戰(zhàn)已上升到國家戰(zhàn)略層面，國家和地方先后出臺了系列針對土壤污染防治的政策法規(guī)和技術標準文件。2016年國務院頒布的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)就是土壤污染防治綱領性文件，為全國的土壤污染防治工作指明了主要方向和工作重點，2019年頒布了《土壤污染防治法》，更是將土壤污染防治工作提升到法治高度，并在“十三五”、“十四五”環(huán)境保護規(guī)劃中重點突出土壤污染防治工作。從湖南省制定的《湖南省“十四五”土壤和地下水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(2021-2025年)》(下文簡稱湖南省“十四五”規(guī)劃)來看，湖南省的土壤污染防治工作形勢仍然不容樂觀，任重道遠。因此，本文立足于湖南省土壤污染防治現(xiàn)狀，結合湖南省“十四五”規(guī)劃，深入解析湖南省的土壤污染特征、主要污染源和污染途徑，從而針對性提出適用于湖南省土壤污染風險管控和治理修復的綜合防治對策，以期為湖南省的土壤污染防治工作提供思路。

1 湖南省土壤污染現(xiàn)狀

湖南是“有色金屬之鄉(xiāng)”，在為國民經濟發(fā)展做出巨大貢獻的同時，也給環(huán)境造成了極為嚴重的污染。根據(jù)《湖南省工礦企業(yè)主要污染物排放年報》、《湖南省環(huán)境狀況公告》、《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染源調查公報)，《湖南省農業(yè)環(huán)境和農產品污染狀況年報》和項目組實地調研結果，1996-1999年全省年均排放的鎘、鉛污染物的總量約277.9 t。其中鎘264 t、鉛251.5 t[1]。根據(jù)近年全省農業(yè)環(huán)境質量調查和1999-2000年全省農業(yè)環(huán)境質量定位監(jiān)測結果，全省被污染的耕地面積高達71.52萬hm2、占全省耕地總面積的23.7%。李昊陽等[2]調查了衡東縣的農業(yè)土壤污染物的種類，其中重金屬污染占比93%、固體廢棄物污染占比89%、污水污染占比74%。據(jù)調查，2013年株洲市鎘污染超標5倍以上的面積達1.6萬hm2，重度污染達34 410 hm2[3]。相關統(tǒng)計結果顯示，湖南省內所有遭受重金屬污染的土壤中湘江流域農產品產地近8萬km2，重度污染的面積約占總污染面積的16%；中度污染的約2.6萬km2，占33%；輕度污染的超過4萬km2，占50%[4]。由于土壤污染具有隱蔽性、累積性、復雜性、難可逆性等特點，使得土壤污染防治任務艱巨。

2 湖南省土壤污染防治取得的階段成果

2.1 污染調查工作全面鋪開，有力支撐污染防治工作

2016年，湖南省啟動土壤污染源、污染地塊調查工作。湖南省土壤工業(yè)污染源共有工業(yè)園166個，工業(yè)企業(yè)3 345家，礦山開采區(qū)1 222處。其主要涉及的行業(yè)為有色金屬采選與冶煉、黑色金屬采選與冶煉、化工、電解錳等行業(yè)。湖南省“十三五”期間開展了以重點行業(yè)企業(yè)用地和尾礦庫為重點的土壤污染狀況調查和風險篩查，基本掌握全省污染地塊的風險程度等級，建立了風險管控和治理修復名錄。湖南省土壤農業(yè)污染源調查主要包括畜禽養(yǎng)殖、農藥化肥和污灌區(qū)?；菊莆樟巳〉霓r業(yè)污染源對土壤污染的貢獻和主要分布情況。2010至2013年，湖南省開展了重點區(qū)域農產品產地土壤重金屬普查、土壤污染狀況調查、多目標區(qū)域地球化學調查，初步掌握了全省農用地土壤污染的總體情況及基本特征；2014至2017年，完成了長株潭地區(qū)及湘江流域10個縣市區(qū)的耕地土壤-農產品協(xié)同監(jiān)測，基本摸清了全省重點區(qū)域農產品及土壤污染狀況；2017年，完成了其余14個市州35個縣市區(qū)7 000個點位的農用地土壤-農產品協(xié)同調查監(jiān)測；2018年，湖南省完成農用地土壤污染狀況詳查。2018至2020年，對有關地區(qū)進行了加密調查，并組織開展了耕地污染成因排查試點工作等，全面掌握了全省農用地污染情況，有力支撐了受污染農用地的風險分類管理和安全利用工作。

2.2 土壤污染防治法規(guī)標準體系基本建立

2017年，湖南省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《湖南省土壤污染防治工作方案》。該工作方案中，針對“建立健全法規(guī)標準體系，加大土壤污染執(zhí)法力度”，明確規(guī)定“加快推進地方環(huán)境立法”、“制定并完善地方標準”，有力促進了湖南省土壤污染防治立法工作。2017年，湖南省生態(tài)環(huán)境廳土壤處制定了《土壤污染治理項目管理規(guī)程(試行)》。該規(guī)程明確了當?shù)卣?、環(huán)保、財政、第三方等相關方職責，規(guī)范土壤項目庫建設流程，以及項目實施、監(jiān)督管理、績效評價、效果評估、罰則等方面的內容。2018年，湖南省生態(tài)環(huán)境廳土壤處制定并頒布實施了《湖南省土壤污染防治專項資金項目驗收指南(試行)》。該指南針對土壤污染防治專項資金項目，規(guī)定了該類項目驗收的內容、程序、方法和技術要素。2020年，湖南省人民代表大會常務委員會通過《湖南省實施〈中華人民共和國土壤污染防治法〉辦法》。該辦法的制定與實施，令湖南省土壤污染防治工作進一步在各細分環(huán)節(jié)有法可依，規(guī)范了土壤污染防治體系。

2.3 農用地土壤污染風險得到有效管控，建設用地土壤污染防治取得積極進展

耕地土壤環(huán)境質量類別劃定全面完成，農用地土壤污染風險得到有效管控。分縣建立“一圖一表”分類管理清單。完成一批受污染耕地品種替代、水肥調控、土壤調理、種植結構調整以及退耕還林還草等安全利用措施的實施。根據(jù)《湖南省“十四五”土壤和地下水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃(2021至2025年)》(湘政辦發(fā)[2021]61號)，全省受污染耕地安全利用率達到91.3%。污染地塊修復治理和風險管控有序推進。完成一批地塊修復治理或風險管控工程。全省建設用地安全利用率達到99.7%。在常德市、湘潭市、衡陽市、婁底市和郴州市開展土壤污染防治先行區(qū)建設，在源頭管控、過程監(jiān)管、末端治理和監(jiān)管能力建設等方面進行積極探索，解決了一批突出的土壤污染防治難題。

3 湖南省土壤污染防治工作存在的問題

3.1 歷史遺留問題任重道遠

湖南省歷史遺留重金屬廢渣量大，覆蓋面積較廣，整治任務相當艱巨。例如：郴州市有超過千萬噸含重金屬廢渣簡易堆存在山體、河道中；婁底錫礦山地區(qū)積存混合砷堿渣超過100萬t[5]；益陽等地石煤礦山污染問題突出[6]；部分區(qū)域環(huán)境質量不容樂觀，由歷史積累性土壤污染形成的郴州三十六灣[7]、婁底錫礦山地區(qū)[8]還有部分地表徑流的支流斷面重金屬超標，青豐河[9]等河流銻濃度還未達到相關環(huán)境標準。目前，湖南省土壤污染防治工作仍需進一步實施歷史遺留區(qū)域污染綜合整治、土壤污染風險管控、治理與修復等。

針對歷史遺留場地土壤污染進行治理修復或者風險管控工作推進較為復雜，包括場地調查，風險評估，方案設計，施工圖設計，工程施工，效果評估，項目驗收等環(huán)節(jié)。各環(huán)節(jié)一方面需要項目參建各單位具備相應設計、施工能力，也需要投資主體、相關政府職能部門在方案必選上做出正確決策。土壤污染防治項目推進的眾多環(huán)節(jié)中，存在各種人為干擾因素，造成土壤污染項目工程實施的管理極為復雜。并且，各污染土壤性質較為復雜，一方面，不同土壤的性質差異較大，其形成的毒理性質差異較大。另一方面，土壤污染物種類、濃度、積累時間以及范圍也不相同，甚至同一區(qū)域不同地塊也存在較大差異。因此，土壤污染地塊的治理難度較大。我國針對土壤污染治理技術的開發(fā)仍然較為落后，大量場地的治理與修復工作并未能“因地施策”。整體來說，土壤理化性質的特殊造成了修復管控其污染的技術措施較為復雜。因此，土壤污染歷史遺留問題的解決過程是一個較為復雜的系統(tǒng)工程。

3.2 農業(yè)安全生產問題間不容發(fā)

湖南省農用地土壤重金屬污染分布范圍較廣，尤以“鎘”污染為代表?！笆濉逼陂g，湖南省流出的農產品(大米)中，“鎘米”屢見不鮮。由于土壤污染的成因較為復雜，存在多種污染來源，從污染源劃分：工礦企業(yè)污染源、農業(yè)面源污染源；從污染途徑劃分：大氣沉降污染、地表徑流污染、固廢沉積污染等。如果按照“誰污染，誰治理”原則，土壤污染成因責任認定極為復雜。由于土壤污染成因的復雜，為切斷土壤污染源所需開展的工作相應較為復雜，需要進行環(huán)境調查分析的對象較多，需要協(xié)調工作的對象也較多。而且，大量飲用水水源地周邊土壤、農田土壤、灌溉水徑流區(qū)域土壤中，以“鎘”為代表的重金屬污染較為嚴重。并且，持久性有機物污染的土壤在湖南省存在多處范圍極大的區(qū)域，同時此類區(qū)域處于人群活動較為密集的范圍。為保障人民生產生活的安全和糧食生產安全，我省農用地土壤污染防治工作任務極其艱巨。

3.3 土壤污染防治技術力量有待加強

土壤污染防治工作涉及的程序、流程以及涉及到的參與單位較多較復雜，過程監(jiān)管難度大。其中，土壤污染治理項目的場地調查檢測數(shù)據(jù)的復核有待加強，修復目標的確定尚存在多套標準，過程管理仍存在部分漏洞，驗收監(jiān)測仍需加強。同時，針對土壤污染治理、修復、管控項目的審查程序以及標準制定工作與部分省份相比略顯滯后。

4 加強土壤污染源頭管控和治理修復的對策建議

4.1 持續(xù)推進“摸清污染家底”的工作

“十三五”期間，湖南省已經完成了大量土壤環(huán)境污染調查工作，在此基礎上，“十四五”期間將逐步完善并深化相關工作。已完成的調查專項工作如有必要需進一步開展詳細調查。如：建設用地土壤污染狀況全面調查[10]、耕地土壤與農產品重金屬污染加密調查、耕地污染成因排查分析調查、土壤環(huán)境質量監(jiān)測網絡建設、重點工業(yè)片區(qū)土壤污染調查等歷史遺留問題需要持續(xù)推進“摸清家底”工作。

4.2 重點加強土壤污染源頭管控

聚焦重有色金屬采選、冶煉等重點行業(yè)，以產業(yè)集中地區(qū)為重點，嚴格執(zhí)行重金屬污染物排放標準并落實相關總量控制指標，加大監(jiān)督檢查力度[11]。禁止新建落后產能或產能嚴重過剩行業(yè)的建設項目，繼續(xù)淘汰涉重金屬重點行業(yè)落后產能，執(zhí)行顆粒物和重金屬等重點污染物特別排放限值，完善重金屬相關行業(yè)準入條件，支持企業(yè)綠色化提標改造。

1)規(guī)范工業(yè)固體廢物處理處置活動。加強工業(yè)固體廢物綜合利用，全面開展尾礦、煤矸石、工業(yè)副產石膏、冶煉渣、鉻渣、砷渣，以及涉鎘等工業(yè)廢水、廢氣處理產生固體廢物的堆存場所排查和整治。引導有關企業(yè)采用先進適用加工工藝、集聚發(fā)展，集中建設和運營污染治理設施，防止污染土壤和地下水。

2)整治涉重金屬礦區(qū)歷史遺留固體廢物。綜合應用衛(wèi)星遙感、無人機航拍和現(xiàn)場踏勘等方式，全面排查涉重金屬污染排放礦區(qū)無序堆存的歷史遺留廢物。根據(jù)排查結果及污染風險，制定整治方案，分階段治理，逐步消除存量。

3)防控礦產資源開發(fā)污染風險。因地制宜管控礦區(qū)污染土壤和酸性廢水環(huán)境風險，在礦產資源開發(fā)活動集中區(qū)，執(zhí)行重點污染物特別排放限值。全面推進綠色礦山建設、廢棄礦山綜合整治和生態(tài)修復，重點保障農業(yè)生產和生活用水安全，鼓勵采取生態(tài)復綠等自然恢復措施。

4)推進涉重企業(yè)清潔生產升級改造。聚焦重有色金屬采選和冶煉、涉重金屬無機化合物工業(yè)等重點行業(yè)，開展企業(yè)清潔生產和綠色化提標改造，從源頭上消除土壤污染。

4.3 穩(wěn)步推進重點區(qū)域土壤污染防治

建立建設用地治理修復和風險管控名錄，以“風險管控”優(yōu)先為原則，針對亟待二次開發(fā)利用的敏感用地類型的地塊進行有序修復。各修復地塊修復過程需嚴格按照有關規(guī)定進行場地調查、風險評估、方案設計、環(huán)境影響評價、施工設計、效果評估等步驟。加強對地塊修復過程中場地調查、環(huán)境監(jiān)測、二次污染以及效果評估等第三方監(jiān)管職能的管理[12]，確保污染地塊修復過程源頭可查、過程可控、效果達標。加強污染地塊二次開發(fā)利用準入管理，確保人民群眾生產生活安全。對于完成治理的污染地塊，在完成效果評估、風險評估以及相應準入程序之后，準許進入市場。嚴格管控污染地塊治理效果，強化地塊治理效果評估和監(jiān)管工作，確保地塊風險評估工作客觀真實。對于未能完成效果評估以及風險評估的地塊嚴禁“未批先建”，確保進入市場的地塊風險可控，嚴守人民群眾生產生活安全紅線。

4.4 強化保障農用地安全利用管控措施

基于當前湖南省農用地土壤環(huán)境監(jiān)測點，逐步構建全省農用地土壤環(huán)境信息監(jiān)測網絡，開展土壤環(huán)境信息常態(tài)化監(jiān)測；開展土壤污染風險評估，摸清全省農用地土壤重金屬污染類型、污染程度和變化趨勢，并制定全省農用地土壤重金屬污染源及污染地塊風險管控清單。重點針對安全利用類和嚴格管控類農用地，按照農用地污染成因排查和分析技術規(guī)范，排查全省農用地土壤污染源，構建農用地土壤主要污染風險源的風險管控技術模式。并選擇主要糧食生產大縣逐步開展土壤污染成因排查及土壤污染源頭管控技術示范。探索區(qū)域安全利用類農用地安全利用模式，針對安全利用類耕地，開展品種替代、水肥調控、土壤調理等綜合技術集成。以鎘污染耕地為重點，推進耕地土壤污染修復試點，提升農產品合格率，加大耕地安全利用技術模式的總結和推廣。以農業(yè)產業(yè)發(fā)展帶動土壤環(huán)境保護，開展生態(tài)循環(huán)農業(yè)建設先行先試。推進“生態(tài)農業(yè)+信息化”等智慧農業(yè)和土壤安全利用模式。

引導農民合理使用化肥、農藥，提高化肥、農藥利用率、減少流失率，積極推廣生物有機肥等新型綠色肥料，降低農田土壤污染風險[13]。如益陽桃江縣堅持源頭控制與過程防治相結合、農藝措施與工程措施相結合、重點治理與全面推進相結合，化解相關隱患苗頭，治理和消除各類農業(yè)面源污染問題。基于上述措施，逐步實現(xiàn)保障農用地土壤安全利用目標。

5 加強土壤污染綜合防治監(jiān)管能力建設的對策和建議

5.1 持續(xù)完善土壤污染防治體制機制

各級黨委政府要針對本地區(qū)土壤污染現(xiàn)狀，建立健全土壤污染評價考核制度和責任追究制度，細化土壤污染防治責任清單。應基于全省土壤污染特點，有針對性的制定地方土壤污染防治標準和導則。在系統(tǒng)梳理土壤污染防治項目全過程管理工作機制的基礎上，建立并完善土壤污染防治項目推進過程中各階段審查、監(jiān)督和評價機制。加快制定土壤污染防治項目評審規(guī)范，土壤污染風險評價地方標準；推進建立項目后期監(jiān)管體制；完善各級監(jiān)管部門工作評價體系。

5.2 強化土壤環(huán)境監(jiān)管考核和執(zhí)法力度

各級黨委政府應加強土壤污染防治考核工作，加強對涉重金屬企業(yè)廢水、廢氣、廢渣等處置處理監(jiān)督，妥善管理化學品、全面推行清潔生產，嚴格土壤污染企業(yè)準入制度，限制增量，削減存量。全面強化土壤污染行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的有效銜接，加強聯(lián)合執(zhí)法，以案為鑒、以案促改。

5.3 有效推進土壤污染防治工作成果應用

加速推進我省土壤管理信息平臺的建設以及土壤污染調查信息共享，為推動全省的土壤污染防治工作按輕重緩急有序開展提供基礎數(shù)據(jù)支撐。湖南省已經開展了大量的土壤污染防治工作，初步摸清了全省土壤污染情況。為更加有的放矢高效開展土壤污染防治工作，梳理整合已有工作成果刻不容緩。

5.4 積極調動土壤污染防治多方參與積極性

充分利用好土壤污染防治專項資金，促進土壤污染防治新技術研發(fā)以及在治理修復項目中的工程示范，充分發(fā)揮項目示范引領作用，切實提高資金執(zhí)行率、提升資金使用效益。積極對接國家和地方政策措施，圍繞完成污染防治攻堅戰(zhàn)的硬指標、硬任務提出具體需求，加快推進重點工程項目建設和重點舉措落地。在已有的土壤污染防治專項資金基礎上，利用土壤污染區(qū)域特性，積極籌措多方資金，合理利用社會資金。

5.5 加強生態(tài)文明建設宣傳教育

加強生態(tài)文明社會教育，加強生態(tài)環(huán)境法律宣傳教育，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門應適時面向社會公眾開展土壤污染防治科普宣傳教育，利用新聞媒體報道和宣傳土壤污染防治工作的重要性和成效，提升各類人群的生態(tài)文明意識和環(huán)保科學素養(yǎng)，著力推進形成人人關心、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護的工作局面。

6 結語

目前湖南省土壤污染防治工作取得了階段性成果，污染調查工作全面鋪開，基本摸清土壤污染家底，并在源頭管控、過程監(jiān)管、末端治理和監(jiān)管能力建設等方面進行積極探索，解決了一批突出的土壤污染防治難題。但污染防治形勢依然嚴峻，歷史遺留污染存量較大，農用地土壤污染防治工作任務艱巨，土壤污染防治技術力量和監(jiān)管能力建設較為薄弱。將來需要圍繞土壤污染源頭管控，保障農用地安全利用，提升土壤環(huán)境監(jiān)管基礎能力建設等方面分析探討土壤污染綜合防治對策，并構建源頭管控、過程監(jiān)管和末端治理一體化的綜合防治體系。