徐州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生健康政策研究中心 蔡卿卿

所謂養(yǎng)老服務(wù)體系，主要是指以滿足老年人基本生活需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，提供的全方位服務(wù)支持的系統(tǒng)。它既包括基本生活設(shè)施和生活環(huán)境等“硬件條件”，又包括各種服務(wù)及其保障機(jī)制等“軟件條件”，是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展到體系化階段的產(chǎn)物，是應(yīng)對人口老齡化、滿足人民群眾養(yǎng)老服務(wù)需求的重要支撐。

千百年來，“老有所養(yǎng)、老有所依”一直是中國人民所追求的夢想。為了實(shí)現(xiàn)這一夢想，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)廣大人民通過不懈的奮斗，在大力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善人民生活的過程中，不斷為滿足人民群眾的養(yǎng)老服務(wù)需求創(chuàng)造著各方面有利條件。

中華人民共和國成立以來，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過政府部門開辦養(yǎng)老院、敬老院等社會福利性城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，為一些失能、半失能老年人提供基本生活照護(hù)；到改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立健全的背景下，通過建立全國老齡工作委員會等養(yǎng)老工作機(jī)構(gòu)以及出臺《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，在完善政府為主的福利性養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，積極探索解決社會養(yǎng)老問題的新思路。

20世紀(jì)末實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)范圍由單一的生活保障服務(wù)，向醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)等多樣化內(nèi)容的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)對象由傳統(tǒng)的大都針對“三無”老人，向有不同養(yǎng)老需求的老人開放的轉(zhuǎn)變[1]。這就為我國養(yǎng)老服務(wù)的體系化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。隨著1999年我國正式步入老齡化社會，老年人口基數(shù)大、增長快的趨勢使得進(jìn)入21世紀(jì)后我國面臨的養(yǎng)老任務(wù)日益艱巨。在此情況下，2006年，黨和政府作出了建立“中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系”的戰(zhàn)略決定，并在2011年出臺的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》中進(jìn)一步明確社會養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵、定位、基本原則、目標(biāo)和任務(wù)、保障措施，為我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供了較為具體的“施工圖”。

黨的十八大以來，黨中央以解決新時(shí)代人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求與當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)供需不平衡、發(fā)展不充分之間矛盾為導(dǎo)向，通過一系列頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，取得了顯著成效。

特別是“十三五”期間，我國養(yǎng)老服務(wù)政策更加完善，養(yǎng)老服務(wù)市場逐步放開，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量明顯提升，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系基本形成[2]。為解決養(yǎng)老領(lǐng)域各種問題，順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會這一宏偉目標(biāo)提供了強(qiáng)大助力。然而，當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中，在養(yǎng)老觀念、人才培養(yǎng)等方面仍然存在著諸多問題。這就需要進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，明確其重點(diǎn)內(nèi)容，從樹立新型養(yǎng)老觀、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資本有序流動以及加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)四個(gè)方面著手，使之符合時(shí)代發(fā)展的要求，更好地滿足解決老齡化問題的實(shí)際需要。

一、以樹立新型養(yǎng)老觀為基礎(chǔ)條件

（一）改變單一依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念

在幾千年的農(nóng)業(yè)社會，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平低下，養(yǎng)老問題幾乎得不到社會方面的保障，必須完全通過家庭自身來解決。人們只能通過養(yǎng)育兒女，使他們在長大成人后幫助老年人解決衣食供養(yǎng)和生活照料問題[3]。而中國人安土重遷的傳統(tǒng)思想、“父母在不遠(yuǎn)游”的傳統(tǒng)孝道文化，又為“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀提供了思想文化上的支撐依據(jù)，使單一依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。

中華人民共和國成立后，隨著社會主義生產(chǎn)關(guān)系的確立，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷健全，極大地促進(jìn)了社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會養(yǎng)老保障水平也隨之大幅提高，越來越多的老年人得到了來自政府部門和社會機(jī)構(gòu)的幫助和服務(wù)，不再需要完全依賴成年子女的經(jīng)濟(jì)支持和生活照料。近二三十年來，隨著我國城市化速度的不斷加快，人口流動性的顯著增強(qiáng)，許多成年子女的工作地遠(yuǎn)離老年父母的居住地，使其為父母直接提供生活照料的能力被削弱。

進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，所有子女都在外地工作生活的現(xiàn)象屢見不鮮，這就使單一依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念受到了巨大沖擊。雖然2012年底修訂的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，將“常回家看看”由傳統(tǒng)的道德義務(wù)，變?yōu)榱宋覈癖仨毬男械姆闪x務(wù)，但據(jù)《中國青年報(bào)》等權(quán)威媒體報(bào)道，從2013年7月實(shí)施至今，不少子女仍未能很好履行對老人的精神贍養(yǎng)義務(wù)，即使老人據(jù)此將其子女告上法庭，人民法院的司法判決也大都將其以轉(zhuǎn)化為子女向父母支付相應(yīng)贍養(yǎng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任為主，讓父母用這些費(fèi)用購買養(yǎng)老服務(wù)，而鮮有強(qiáng)制子女對父母提供直接生活照料的判決結(jié)果。這些司法判決在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)中華傳統(tǒng)美德——孝道的同時(shí)，也在一定程度上承認(rèn)了當(dāng)今社會老年人生活照料服務(wù)來源的多樣性。除了老年人的子女外，社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也都可以提供這些養(yǎng)老服務(wù)。新時(shí)代的老年人只有改變只依靠子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，逐步接受養(yǎng)老服務(wù)來源的多樣性才能在不影響子女工作發(fā)展的前提下享受到更專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。這不僅是樹立新型養(yǎng)老觀念的關(guān)鍵內(nèi)容，也是新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的群眾心理基礎(chǔ)。

（二）加深對養(yǎng)老生活新內(nèi)涵的理解

在傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念中，養(yǎng)老生活的內(nèi)涵大都局限于生活照料方面，在滿足基本的“有飯吃”“有衣穿”“有地方住”的基礎(chǔ)上，在喪失或部分喪失自理能力的時(shí)候能夠得到他人提供的基本生活照料。經(jīng)典《禮記·禮運(yùn)》在關(guān)于養(yǎng)老主體的表述中重點(diǎn)關(guān)注了“鰥寡孤獨(dú)廢疾者”（泛指失去自理能力、無人照料者）。這從某種意義上說明了從先秦時(shí)期開始，人們對養(yǎng)老生活內(nèi)涵的關(guān)注大都僅著眼于補(bǔ)足因生活自理能力方面的不足而導(dǎo)致的生活照料方面的缺失，從而維持正常的生命運(yùn)轉(zhuǎn)。這種觀念曾經(jīng)在物質(zhì)資源比較匱乏的時(shí)代成為人們的共識。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展進(jìn)步，我國人民對高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的要求成為美好生活需要的重要組成部分，也是新時(shí)代我國社會主要矛盾變化在養(yǎng)老領(lǐng)域的一個(gè)具體體現(xiàn)。這種變化是先前“生活必需型”養(yǎng)老向新時(shí)代“參與型、發(fā)展型、享樂型”養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。也就是說，新時(shí)代中國老年人除了傳統(tǒng)的生活照料需求之外，精神慰藉、健康保障、參與社會公共事務(wù)、文化教育、休閑娛樂等多方面多層次的需求越來越強(qiáng)烈[4]。隨著人們對養(yǎng)老生活新內(nèi)涵理解的逐步加深，已經(jīng)邁入全面小康社會的中國人民不斷產(chǎn)生的多元化養(yǎng)老服務(wù)需要為新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展提供了實(shí)實(shí)在在的市場需求。

（三）樹立“預(yù)防為主”的健康理念

隨著“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)施推進(jìn)，“預(yù)防為主”的健康新理念逐步代替了“生病了才去治療”的傳統(tǒng)觀念。這對提升我國國民整體健康素養(yǎng)起到了至關(guān)重要的促進(jìn)作用[5]。特別是對老年人來說，由于器官的衰老和機(jī)體免疫功能的降低，許多疾病，如果等到確診或嚴(yán)重時(shí)再實(shí)施干預(yù)，不僅很可能無法挽救性命，而且還會給晚年生活質(zhì)量帶來極大損害并給家庭帶來沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。而防止發(fā)生這些悲劇最佳措施就是樹立“預(yù)防為主”的健康理念，并以該理念的指導(dǎo)養(yǎng)老生活，通過科學(xué)飲食習(xí)慣、適度體育鍛煉[6]、改變不良生活方式以及定期健康體檢等具體措施降低疾病的發(fā)病概率，真正做到防“患”于未然。

值得一提的是，大多數(shù)老年人缺乏專業(yè)的健康管理知識，且很少有人家中自備所需的體育鍛煉器材與健康檢驗(yàn)設(shè)備，這就使相關(guān)專業(yè)指導(dǎo)與檢驗(yàn)服務(wù)逐步成為新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分，一定程度上也拓展了養(yǎng)老服務(wù)的具體種類與形態(tài)?？梢?，樹立“預(yù)防為主”的健康理念，不僅可以幫助老年人有效降低患病概率，減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且可以為新時(shí)代各種養(yǎng)老服務(wù)形態(tài)的發(fā)展提供觀念支撐。

二、以推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為關(guān)鍵步驟

（一）加快養(yǎng)老服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)出臺速度

標(biāo)準(zhǔn)化是推動養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化、快速發(fā)展、深入發(fā)展的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，國家相關(guān)部門出臺了一系列養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范，2013年9月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》的出臺確立了新時(shí)代我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的路線圖，也為推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指明了方向。此后，《社區(qū)老年人日間照料中心設(shè)施設(shè)備配置》（GB/T33169—2016）、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》(GBT35796—2017)、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》（GB/T37276—2018）等一系列與養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)出臺。然而，在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的過程中，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)水平存在著一定差異，這就要求不同地區(qū)在發(fā)展本地養(yǎng)老服務(wù)的過程中不僅要遵循國家標(biāo)準(zhǔn)，還要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定地方標(biāo)準(zhǔn)。這樣才能因地制宜，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢、揚(yáng)長避短，進(jìn)一步提升養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的活力和作用。

（二）吸納多方主體參與制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有涉及面廣、內(nèi)容較為繁雜等特點(diǎn)，在其制定過程中，需要多方主體參與其中。首先，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)必須在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下制定，方可保證其政治性與人民性，使標(biāo)準(zhǔn)中的內(nèi)容保持社會主義方向，符合廣大人民群眾的根本利益。其次，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)需在人民政府的主導(dǎo)下，由相關(guān)部門聯(lián)合制定方可保證其權(quán)威性與協(xié)調(diào)性。隨著新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵的不斷變化，應(yīng)當(dāng)參與聯(lián)合制定的職能部門除了傳統(tǒng)意義上負(fù)責(zé)監(jiān)管養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的民政部門外，還應(yīng)包括發(fā)展改革部門、住建部門、公安部門、財(cái)政部門、衛(wèi)生健康部門、市場監(jiān)管部門、醫(yī)療保障部門等等。再次，養(yǎng)老行業(yè)研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)龍頭企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中也需積極參與，充分發(fā)揮示范帶頭作用，提供切實(shí)可行的建議，以保證養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)性和專業(yè)性。最后，作為養(yǎng)老服務(wù)對象的老年人也應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，通過選取代表，參與相關(guān)討論，從服務(wù)對象角度充分發(fā)表意見和建議，以更好地保證養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的合理性和適用性。

三、以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資本有序流動為發(fā)展動力

（一）鼓勵(lì)民間和社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)

如果養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展需要的大量資金都由政府投入，那么不僅會給地方財(cái)政帶來巨大負(fù)擔(dān)，而且會在一定程度上影響資金使用的效率。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一基本經(jīng)濟(jì)制度的建立和不斷健全，我國有必要也有條件積極引入社會資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。為此，黨和國家通過一系列政策措施，為鼓勵(lì)民間和社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)鋪路搭橋。特別是進(jìn)入新時(shí)代以來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場全面放開：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的設(shè)置由原先的審批制改為備案制，鼓勵(lì)民間資本參與居家和社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)；鼓勵(lì)社會資本采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等方式籌集資金，用于建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施、購置相關(guān)設(shè)備以及收購改造社會閑置資源等；鼓勵(lì)外國投資者在華獨(dú)立或與中國公司以及其他組織合資舉辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這些政策措施極大地加快了養(yǎng)老服務(wù)資本的流動速率，成為推動我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)展的重要?jiǎng)恿7]。因此，在新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，應(yīng)一以貫之地堅(jiān)持鼓勵(lì)民間和社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的政策方向，這樣才能充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢，使我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)始終能夠保持高速發(fā)展。

（二）規(guī)范和引導(dǎo)養(yǎng)老資本的健康發(fā)展

在政策利好的形勢下，大批資金流入我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，在促進(jìn)行業(yè)迅速發(fā)展的同時(shí)，也帶來了一些隱患。如果不能通過宏觀干預(yù)和微觀指導(dǎo)等手段引導(dǎo)這些資本在我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有序流動，那么就有可能不知不覺中在行業(yè)的某個(gè)具體技術(shù)領(lǐng)域或相關(guān)設(shè)備市場形成壟斷，從而造成養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格上升、質(zhì)量降低等消極后果。因此，在利用市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的過程中，我們必須始終強(qiáng)調(diào)市場經(jīng)濟(jì)的社會主義屬性，在鼓勵(lì)和支持民間和社會資本投入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的同時(shí)，通過政策法規(guī)的制定和實(shí)施對民間、社會以及境外養(yǎng)老資本的運(yùn)行加以規(guī)范、監(jiān)督和管理；通過國有控股的混合所有制養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)等形式，加強(qiáng)國有養(yǎng)老資本的控制力，引導(dǎo)非公有養(yǎng)老資本健康發(fā)展。這不僅是保證我國養(yǎng)老服務(wù)市場高速健康發(fā)展的必然要求，也是在新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域貫徹我國《憲法》第十一條第二款內(nèi)容要求的具體體現(xiàn)。

四、以加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)為根本保證

（一）加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的政策性扶持

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展最終要靠從業(yè)人才的實(shí)踐努力。因此，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)的重要性不言而喻。為此，2018年教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)》中明確要求設(shè)置護(hù)理學(xué)等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的高等學(xué)校開設(shè)社區(qū)護(hù)理學(xué)、老年醫(yī)學(xué)等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)課程；2020年，人社部與民政部、財(cái)政部、商務(wù)部以及全國婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施康養(yǎng)職業(yè)技能培訓(xùn)計(jì)劃的通知》，將養(yǎng)老護(hù)理員納入補(bǔ)貼性技能培訓(xùn)范圍，面向全社會開展養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)培訓(xùn)，確定了到2022年底前完成培訓(xùn)200萬名養(yǎng)老護(hù)理員的發(fā)展目標(biāo)。2021年，教育部出臺《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021年）》，鼓勵(lì)高等職業(yè)院校根據(jù)心理健康、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新需求、新崗位，靈活設(shè)置專業(yè)方向。這些扶持政策的出臺對新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)工作起著保駕護(hù)航的作用[8]。

（二）依托醫(yī)學(xué)類高等院校打造“產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培育高地

當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才存在著巨大的供需矛盾：一方面，整個(gè)行業(yè)專業(yè)人才缺口較大；另一方面，具有相關(guān)專業(yè)背景的醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生卻面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)形勢。這就要求相關(guān)高校在學(xué)科建設(shè)方面，將人才培養(yǎng)與養(yǎng)老需求接軌，探索理論結(jié)合實(shí)踐和工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式，從而提高相關(guān)專業(yè)學(xué)生的就業(yè)能力，滿足養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)對專業(yè)人才的需求。另外，具備條件的高等院校還應(yīng)在老齡化的科學(xué)研究、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合以及各種類型的養(yǎng)老人才培養(yǎng)培訓(xùn)中發(fā)揮主力軍作用。

此外，還應(yīng)加強(qiáng)醫(yī)學(xué)類高校與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)企業(yè)之間合作，充分整合優(yōu)勢資源。通過上述舉措，著力構(gòu)建“產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培育高地，為新時(shí)代我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)出一批又一批具有較高科研素養(yǎng)與實(shí)踐能力的專業(yè)人才。