吳春來 劉心譯

一、文獻(xiàn)梳理與問題提出

縣級(jí)政權(quán)的“微觀國家”〔1〕屬性為理解中國之治提供了較佳的研究切入點(diǎn)，透過縣政與縣域治理能夠理解當(dāng)代中國黨政體制的本質(zhì)和內(nèi)涵，闡釋中國國家治理的適應(yīng)性〔2〕、體制韌性〔3〕，建構(gòu)更符合中國情境和話語的治理理論、官僚制理論。對(duì)于當(dāng)代中國黨政體制的論述中，林尚立、陳明明等學(xué)者分析了當(dāng)代中國的政黨、國家與社會(huì)關(guān)系，指出黨政體制作為政黨國家的集權(quán)體制形塑了黨和國家與社會(huì)的一元化形態(tài)〔4〕。黨政體制是理解我國國家權(quán)力形態(tài)和官僚制形式的重要維度，是理解國家治理邏輯的關(guān)鍵。在政府過程研究和官僚組織行為研究中，由于借用委托代理理論，學(xué)者們提出諸如上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的組織激勵(lì)〔5〕、避責(zé)〔6〕或共謀〔7〕行為等等解釋。但是，這一類官僚組織的研究與現(xiàn)實(shí)層面的中國黨政體制運(yùn)作邏輯，存在內(nèi)在張力和沖突，呈現(xiàn)出委托代理理論在解釋中國黨政體制上的理論適用限度。如何研究當(dāng)代中國黨政體制，成為闡述中國治理實(shí)踐，理解中國之治的關(guān)鍵。近年來，此種反思在基層政治研究中呈現(xiàn)出來。有學(xué)者比較了縣域黨政體制與科層制的異同點(diǎn)，并呼吁用體制屬性話語來代替官僚組織的話語，以更加契合基層體制的實(shí)踐過程和行為〔8〕。但這一呼吁仍舊需要研究者通過詳實(shí)的田野觀察，進(jìn)一步透析基層黨政體制的權(quán)力形態(tài)、運(yùn)作過程和行為邏輯。

在實(shí)踐層面，黨的十八大以來，隨著國家戰(zhàn)略資源下鄉(xiāng)和基層屬地治理責(zé)任的凸顯，基層所承載的體制壓力和屬地治理壓力明顯增強(qiáng)，這也導(dǎo)致基層體制需要尋求有效的治權(quán)集中來應(yīng)對(duì)外部壓力〔9〕。一些學(xué)者關(guān)注到基層體制在黨政分開、部門分立的條塊結(jié)構(gòu)下通過創(chuàng)新治理機(jī)制〔10〕來實(shí)現(xiàn)體制集權(quán)，以強(qiáng)化組織動(dòng)員能力、資源整合能力和政策執(zhí)行能力，應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)治理挑戰(zhàn)。此種基層體制的變化趨向被界定為政治統(tǒng)合制〔11〕、行政權(quán)集中化〔12〕等。黨委決策權(quán)的集中是以“將一般工作上升為黨委中心工作”即中心工作制〔13〕來進(jìn)行的，同時(shí)也存在中心工作泛化〔14〕的趨勢(shì)，此種中心工作對(duì)于黨委集權(quán)式行政主要體現(xiàn)在決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)兩方面。

一是在決策層面強(qiáng)化黨委對(duì)于條線項(xiàng)目支配權(quán)的集中統(tǒng)籌。黨委如何統(tǒng)籌條線部門在項(xiàng)目資源分配和管理過程中的“實(shí)踐性權(quán)力”，是縣域條塊互動(dòng)的核心。在黨委常委會(huì)集中決策中，黨委決策層與條線部門能夠就專項(xiàng)治理的項(xiàng)目資源分配、工作目標(biāo)和推進(jìn)方案等進(jìn)行決策商議。由于黨委需要部門向上級(jí)爭取條線項(xiàng)目資源，因而，條線部門在項(xiàng)目資源分配和日常工作監(jiān)管中具備一定的主導(dǎo)權(quán)。雖然黨委對(duì)于條線部門有政治領(lǐng)導(dǎo)和行政指導(dǎo)的權(quán)力，但是黨委并無法取代條線部門的事權(quán)代理合法身份，如何統(tǒng)籌資源并形成集中決策，成為黨委的目標(biāo)導(dǎo)向。黨委決策層的戰(zhàn)略和意志落地，需要將條線項(xiàng)目資源納入黨委決策之中。此種尋求決策層面的決策統(tǒng)籌，依靠中心工作制來進(jìn)行。

二是在組織協(xié)調(diào)層面強(qiáng)化黨委對(duì)條塊互掣的統(tǒng)籌。雖然中心工作強(qiáng)化了黨委對(duì)于條線項(xiàng)目資源的統(tǒng)籌，但是，此種決策層面的統(tǒng)籌需要靠政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的有效性來支撐。因而，黨委需要通過各種協(xié)調(diào)機(jī)制來處理?xiàng)l線部門之間配合度較低的問題〔15〕。除中心工作的領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)外，還包括縣長辦公會(huì)、分口協(xié)調(diào)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)等〔16〕。有學(xué)者指出中心工作制是協(xié)調(diào)常規(guī)科層行政與運(yùn)動(dòng)式治理的機(jī)制?！?7〕大量組織協(xié)調(diào)機(jī)制的存在，意味著黨委在決策層面的統(tǒng)籌以及政策執(zhí)行層面的協(xié)調(diào)，仍舊難以克服條塊壁壘。

黨委依托于中心工作來統(tǒng)籌部門間的互動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制，是黨委作為核心權(quán)威對(duì)于治理體系的塑造和優(yōu)化，對(duì)于縣域體制集權(quán)化運(yùn)作起到了積極的作用〔18〕?？h域體制在決策和組織協(xié)調(diào)上的集權(quán)，并實(shí)現(xiàn)常態(tài)化運(yùn)作，為黨政體制賦予了新的內(nèi)涵。首先，在科層制職能分立的基礎(chǔ)上，增加了黨委統(tǒng)籌和行政集權(quán)的組織載體、運(yùn)行平臺(tái)，構(gòu)成地方黨政官僚體制新的組織架構(gòu)。其次，統(tǒng)合式行政與職能分立的科層組織之間構(gòu)成復(fù)合性治權(quán)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為決策和督導(dǎo)權(quán)向上集中、事權(quán)向下傳遞的現(xiàn)象〔19〕，并且二者之間的政治溝通有效。最后，政治統(tǒng)合制與職能分立科層制之間并不構(gòu)成替代性關(guān)系，而是相互融合和有效協(xié)調(diào)，是地方黨政體制面對(duì)日益復(fù)雜治理情境所采取的自我調(diào)適和優(yōu)化過程。有學(xué)者提出改革開放以來中國體制形成一套新的運(yùn)作體系，國家、社會(huì)、黨和官僚體系連接成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)利益紐帶，具有一定的整體性?！?0〕

但是，對(duì)于縣域體制運(yùn)作的全過程而言，決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)只是強(qiáng)化體制一致性的前端環(huán)節(jié)。在政策落地的后端環(huán)節(jié)，條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的事權(quán)代理身份仍舊會(huì)消解體制的整體性。因而，黨委對(duì)于政策落地的后端環(huán)節(jié)監(jiān)管，成為治理機(jī)制創(chuàng)新的重要領(lǐng)域。例如，行政包干、掛圖作戰(zhàn)、督辦整改和考核問責(zé)等等。這體現(xiàn)出，縣域體制在推動(dòng)政策執(zhí)行的過程中，仍舊存在條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地對(duì)縣委決策執(zhí)行力不足的問題。因而，在政策執(zhí)行和落地過程中，縣委如何對(duì)體制內(nèi)的行動(dòng)主體即條線屬事、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的進(jìn)一步監(jiān)管，更加關(guān)系到縣域體制整體效能的發(fā)揮。正是如此，黨委能夠在監(jiān)管機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，優(yōu)化基層體制運(yùn)作的一些治理機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)體制整體效能的提升。

因而，需要從黨委、條線部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的互動(dòng)關(guān)系來理解縣域治理的轉(zhuǎn)型趨向，黨委逐漸從決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)的前端環(huán)節(jié)，拓展到對(duì)政策過程一致性的監(jiān)管。痕跡管理、過程考核、現(xiàn)場(chǎng)拉練以及督查督辦等工作機(jī)制的頻繁運(yùn)用，體現(xiàn)出黨委在尋求體制運(yùn)作的高度整體性。那么，黨委如何將體制性權(quán)威轉(zhuǎn)化為驅(qū)動(dòng)體制運(yùn)作的“實(shí)踐性權(quán)力”，以創(chuàng)新縣域治理的方式？正是基于此，本文關(guān)注并分析：縣級(jí)黨委主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)小組，從決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)，拓展到對(duì)政策執(zhí)行層面的全過程監(jiān)督和管理，在一定程度上重塑了縣域條塊關(guān)系，以縣委決策層為核心，理順了縣域體制內(nèi)的決策層、執(zhí)行者和中間協(xié)作組織的行動(dòng)者結(jié)構(gòu)，服務(wù)于中心工作的推動(dòng)和政策執(zhí)行。那么，縣域體制的統(tǒng)合治理從決策統(tǒng)籌，拓展到政策過程層面，此種全過程的統(tǒng)合治理如何依托于領(lǐng)導(dǎo)小組來實(shí)現(xiàn)？統(tǒng)合治理的機(jī)制是什么？領(lǐng)導(dǎo)小組如何塑造了縣域全過程的統(tǒng)合治理？

本文采取個(gè)案研究法，選取個(gè)案位于湖北省中部江漢平原T縣，T縣共有167萬戶籍人口，25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，537個(gè)行政村。在T縣，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要工作內(nèi)容，也是縣委中心工作之一。因而，本研究選取此項(xiàng)中心工作過程中縣域體制的集權(quán)方式和運(yùn)作過程，以此來理解縣域治理的轉(zhuǎn)型趨向。對(duì)此，作者先后于2020年12月、2021年5月、2021年8—9月多次在T縣開展調(diào)查，采訪縣領(lǐng)導(dǎo)、縣委辦、縣政府辦、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人、縣直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民等共計(jì)40余人(1)已按照學(xué)術(shù)慣例對(duì)相關(guān)人名、地名作了匿名處理。。

二、 領(lǐng)導(dǎo)小組：縣域體制權(quán)威常規(guī)化的組織平臺(tái)

(一)領(lǐng)導(dǎo)小組的常規(guī)決策機(jī)制

在縣域體制中，黨委常委會(huì)具備黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)中最核心的決策權(quán)力。但是，常委會(huì)作為一種會(huì)議決策制度的程序規(guī)定使黨委在非常委會(huì)期間的決策由一些輔助方式所進(jìn)行。即由縣委書記、縣長的意見簽批，以及專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的決議等方式來進(jìn)行決策。這也形成按工作事項(xiàng)重要性來分級(jí)決策的基本方式。由于領(lǐng)導(dǎo)小組只是決策層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)〔21〕，因而日常決策主要以領(lǐng)導(dǎo)文件簽批和納入縣委常委會(huì)來進(jìn)行決策。

1.領(lǐng)導(dǎo)小組決策簽批

通過文件傳達(dá)旨意、決策部署和推動(dòng)工作是黨政體制日常運(yùn)作的重要方式之一?！?2〕在領(lǐng)導(dǎo)小組中，由于領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別從下往上逐級(jí)遞增，因而文件簽批順序也是逐級(jí)上升的。按照領(lǐng)導(dǎo)干部配備的層級(jí)來看，此種配置同于領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)的決策次序。這種領(lǐng)導(dǎo)干部等級(jí)配置方式，構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)小組日常決策的基本程序，即“誰有權(quán)決定什么等級(jí)的事情、誰簽批”。例如，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室或者成員單位提供了初步的工作方案和計(jì)劃，在簽批意見時(shí)，先由副職層面的領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作的政協(xié)副主席查閱意見，并按照工作職責(zé)權(quán)屬轉(zhuǎn)交到副縣長或副書記，再由二者其一簽批后提交至?xí)浕蚩h長，完成最終的授權(quán)和指令明確。T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作文件報(bào)送及簽批順序如下：

主體：業(yè)務(wù)部門——領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(主任)——政協(xié)副主席、副縣長——副書記——縣長、書記

事項(xiàng)：初步方案——按原則把關(guān)——分管副職簽批意見——分管常委簽批意見——黨委、行政負(fù)責(zé)人簽批意見

資料來源：筆者根據(jù)對(duì)“縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室工作人員訪談而整理

就文件報(bào)送內(nèi)容而言，主要包括：為決策所提供的參考的初步方案、計(jì)劃，以上會(huì)討論或提交給領(lǐng)導(dǎo)簽批意見；領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦的工作動(dòng)態(tài)總結(jié)報(bào)告，供決策層了解工作進(jìn)展并簽批下一步工作意見；一些考核專項(xiàng)報(bào)告，作為匯報(bào)工作的一種方式。此外還有一類較為繁多的文件傳達(dá)和簽批是項(xiàng)目制運(yùn)作中各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)和簽署意見的程序性文件，例如項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目驗(yàn)收等等。這一些項(xiàng)目管理的權(quán)力往往由不同等級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部所有，因而逐級(jí)簽批和逐級(jí)授權(quán)成為此類文件政治的核心。

由于縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)階段性常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能是嵌入在縣委其他工作之中的，也就是說分擔(dān)了縣委常委會(huì)工作精力的一部分。因而，此種領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策層實(shí)際上是處于半正式?jīng)Q策的狀態(tài)，其直接表現(xiàn)如較少召開專題會(huì)議來進(jìn)行此項(xiàng)工作的決策部署，而是將其與其他中心工作一同提交縣委常委會(huì)，作為分議題來討論決策。由于縣委常委會(huì)的召開有一套嚴(yán)格的程序，因而在日常的決策模式中，文件簽批成為重要的會(huì)議決策輔助方式。文件簽批的程序和方式，即代表著決策權(quán)力的運(yùn)行邏輯。其特點(diǎn)在于：按照領(lǐng)導(dǎo)分屬工作類型，逐級(jí)簽批，而由誰來報(bào)送、報(bào)送至何一領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)，這一判斷需要由經(jīng)事的負(fù)責(zé)人來確定，一方面，此種科層運(yùn)作呈現(xiàn)出較為專業(yè)化和精細(xì)化的邏輯，成為縣級(jí)政權(quán)運(yùn)作中一套約定俗成的行為準(zhǔn)則，例如有經(jīng)驗(yàn)的辦公室干部在看到不同工作事項(xiàng)的文件時(shí)，能夠第一時(shí)間判斷文件需要提送至哪一條線、哪一層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，文件政治按照誰負(fù)責(zé)誰簽批的邏輯進(jìn)行，且事項(xiàng)簽批達(dá)到其合法性即不需繼續(xù)往上報(bào)送簽批，因而不會(huì)出現(xiàn)小的決策意見會(huì)送到縣委高層次領(lǐng)導(dǎo)手中簽批的狀況。但在一些決策存在商榷或者事項(xiàng)重大之時(shí)，本具備意見簽署權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，也會(huì)采取謹(jǐn)慎方式來向上級(jí)繼續(xù)提交，將決策權(quán)轉(zhuǎn)移給上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，例如在簽署本人意見后增加“提請(qǐng)XX領(lǐng)導(dǎo)閱示”，并對(duì)本人意見附帶解釋和說明、標(biāo)注本人的意見簽署時(shí)間。這一類文件作為領(lǐng)導(dǎo)決策的重要資料，將會(huì)統(tǒng)一歸檔保存，并作為事后工作審計(jì)、查證的重要依據(jù)。

2.領(lǐng)導(dǎo)小組集體會(huì)議決策

決策會(huì)議是黨政體制進(jìn)行集體決策的重要方式。就縣級(jí)政治而言，具備決策功能的會(huì)議形式主要是縣政府常務(wù)會(huì)議和縣委常委會(huì)，其中縣委常委會(huì)具備最高權(quán)威及合法性。某項(xiàng)工作是否需要提請(qǐng)上縣委常委會(huì)討論，此種提議權(quán)在每一位常委成員手中，這也是黨政體制進(jìn)行集體決策的重要特征?？h委書記在常委議題提請(qǐng)上具有優(yōu)先權(quán)。由于縣委書記和縣長需要抓全局工作，由二人所主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)小組，數(shù)量繁多，因而領(lǐng)導(dǎo)小組只是形式上分口中心工作的集成模式。對(duì)于書記、縣長而言，雖然擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，但全縣諸如此類的領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部幾乎涵蓋各戰(zhàn)線的工作，書記、縣長擔(dān)任組長只是強(qiáng)化此類工作的政治意涵，并不呈現(xiàn)出書記縣長對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作的統(tǒng)籌。因而，領(lǐng)導(dǎo)小組的決策過程依托于縣委決策層的常規(guī)決策方式，并無一套獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)小組決策方式。由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作涵蓋當(dāng)前農(nóng)村工作的諸多面向，涉及的項(xiàng)目類型歸口較多，因而，縣委并未采取專項(xiàng)決策的形式來推動(dòng)此項(xiàng)工作，而是將工作部署納入程序化的常委會(huì)議進(jìn)行討論。即領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議放置在縣委常委會(huì)上進(jìn)行決策討論，這也呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)際上是縣委最高決策的一種工作形式。

有學(xué)者對(duì)縣域體制運(yùn)作中的會(huì)議決策類型進(jìn)行了歸納，提出例行會(huì)議和常規(guī)性會(huì)議(非例行會(huì)議)，并指出常規(guī)性會(huì)議由于與各項(xiàng)常規(guī)工作更接近，因而成為核心領(lǐng)導(dǎo)能夠隨時(shí)啟動(dòng)并多次召開的會(huì)議〔23〕。筆者則認(rèn)為，會(huì)議按照目的而言可分為，決策型會(huì)議與協(xié)調(diào)型會(huì)議，且兩種類型會(huì)議都存在正式與常規(guī)之分。例如，縣委書記能夠提議召開專題研討會(huì)議，也可以將事項(xiàng)提議上常委會(huì)。因而正式與常規(guī)之分并未把握會(huì)議的實(shí)質(zhì)，是否具備決策權(quán)、是否能夠出臺(tái)具備正式效力的文件才是會(huì)議類別界定的關(guān)鍵。詳見下表：

領(lǐng)導(dǎo)小組作為一種集體決策和領(lǐng)導(dǎo)模式，在于其具備召開專題決策和工作部署會(huì)議的程序合法性。如表1所示，在縣委縣政府決策以及工作部署的各種類型會(huì)議中，領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議的級(jí)別和權(quán)限較高，體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)小組成員由常委和縣領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成、議題能夠提請(qǐng)上縣政府常務(wù)會(huì)和縣委常委會(huì)決議，以及會(huì)議決策能夠出臺(tái)具備正式法律效力的公文等方面。因而，縣委領(lǐng)導(dǎo)小組在實(shí)際運(yùn)作過程中，成為縣委常委會(huì)決策的專項(xiàng)組織機(jī)構(gòu)，形成此項(xiàng)中心工作決策部署中相對(duì)集中的治權(quán)及其運(yùn)作模式。

表1 T縣會(huì)議決策類型

值得注意的是，領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議模式雖然具備專項(xiàng)政策決策權(quán)，但此種決策指令在轉(zhuǎn)化為政策落地時(shí)，需要其他類型的決策部署會(huì)議來配合。例如，在領(lǐng)導(dǎo)小組決策會(huì)議展開后，通常以副縣長和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為主導(dǎo)的專項(xiàng)工作協(xié)調(diào)會(huì)將會(huì)多次、不定期召開，其目的在于配合和協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議決策的落實(shí)。這也體現(xiàn)出縣域體制運(yùn)行過程中，決策和執(zhí)行并不是完全分立，而是治權(quán)主體通過各種治理機(jī)制來統(tǒng)籌決策和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)縣域治理的同一性和貫通性。

(二) 中心工作常態(tài)化推動(dòng)的組織者

在縣一級(jí)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是服務(wù)于黨委中心工作推動(dòng)的常規(guī)機(jī)構(gòu)。在T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室共13名工作人員，根據(jù)不同業(yè)務(wù)范圍下設(shè)有6個(gè)業(yè)務(wù)組。除此之外，辦公室另從農(nóng)業(yè)局抽調(diào)2人，負(fù)責(zé)小組辦公室的其他日常事務(wù)。辦公室并不是獨(dú)立帶編制的新單位，因而所有工作人員都沒有轉(zhuǎn)崗位和組織關(guān)系到辦公室。只是采取從原單位借調(diào)的方式駐扎到小組。

表2 T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室內(nèi)設(shè)組織架構(gòu)

作為實(shí)設(shè)的專項(xiàng)獨(dú)立協(xié)調(diào)部門，領(lǐng)導(dǎo)小組成立初期的相關(guān)文件要求小組辦公室工作人員與原單位脫產(chǎn)。自領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成立(2018年)以來，各職能單位借調(diào)的工作人員有近一年半的時(shí)間是在小組辦公室脫產(chǎn)辦公、全員到崗。2020年下半年，第一批美麗鄉(xiāng)村建設(shè)完成驗(yàn)收之后，辦公室工作運(yùn)行常態(tài)化且相對(duì)成熟。辦公室的工作方式程序化后，便不再硬性要求工作人員脫產(chǎn)到小組辦公室坐班。辦公室如有工作需要?jiǎng)t會(huì)通過借調(diào)的工作人員與其所屬的職能部門直接溝通，或者不定期召開相關(guān)會(huì)議統(tǒng)籌工作。當(dāng)前日常坐鎮(zhèn)小組辦公室的成員是一位負(fù)責(zé)對(duì)接成員單位、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)進(jìn)辦公室的年輕干部(職級(jí)為科員)，單位內(nèi)部級(jí)別為副科長。

領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職能在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與工作督辦〔24〕。辦公室的日常工作一般直接與分管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的副縣長進(jìn)行對(duì)接，并且能夠通過領(lǐng)導(dǎo)小組決策領(lǐng)導(dǎo)層的專班結(jié)構(gòu)，對(duì)接到領(lǐng)導(dǎo)小組決策層的主要領(lǐng)導(dǎo)，包括縣政協(xié)副主席以及分管農(nóng)業(yè)工作的專職縣委副書記，上至縣長和縣委書記。領(lǐng)導(dǎo)小組與領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方案的規(guī)劃主體。每年年初，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)生成《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)方案》的初步框架，并提交縣常務(wù)會(huì)議進(jìn)行討論。建設(shè)方案每年都會(huì)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)村莊的發(fā)展情況與基礎(chǔ)變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并突出本年度全縣域范圍內(nèi)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的側(cè)重點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提出的目標(biāo)和原則就是要“連點(diǎn)成線、連線成片”，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)轉(zhuǎn)化為“美麗經(jīng)濟(jì)”。

每一年度的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)方案》詳細(xì)涉及到全縣范圍內(nèi)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)選點(diǎn)村的建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)方向，并結(jié)合往年建設(shè)情況，對(duì)本年度美麗鄉(xiāng)村建設(shè)選點(diǎn)村分為重點(diǎn)村、示范村、整治村三類，將三類美麗鄉(xiāng)村建設(shè)選點(diǎn)村的分類名單進(jìn)行公布，突出每一類別選點(diǎn)村建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，并對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的整體預(yù)算進(jìn)行細(xì)化和公布。對(duì)于項(xiàng)目的具體實(shí)施內(nèi)容和過程，領(lǐng)導(dǎo)小組決策層的主要領(lǐng)導(dǎo)一般不會(huì)親自過問，因?yàn)轫?xiàng)目經(jīng)過發(fā)改委審批后均有詳細(xì)備案。決策層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)縣里年度中心工作提出項(xiàng)目的宏觀建設(shè)方向，并不過問具體細(xì)節(jié)?？h高層領(lǐng)導(dǎo)了解美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)情況主要是通過領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室上報(bào)的簡報(bào)，縣委領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在簡報(bào)上簽批指導(dǎo)意見向辦公室傳達(dá)指令，小組辦公室的主要職責(zé)就是承上啟下，協(xié)調(diào)部門和督導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

(三)黨委決策層、中間協(xié)作組織與屬事屬地

中心工作制塑造了條塊結(jié)構(gòu)中的行動(dòng)者關(guān)系。在縣域政治的條塊結(jié)構(gòu)中，縣委決策層是實(shí)際治權(quán)的核心主體，而行政系統(tǒng)的職能部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，構(gòu)成縣委工作任務(wù)的代理方，即作為縣委決策旨意的執(zhí)行者。就美麗鄉(xiāng)村建設(shè)此項(xiàng)中心工作而言，縣委通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組，并將全縣眾多職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地納入作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位。此種以事權(quán)責(zé)任為核心來明確條、塊的角色與職能，體現(xiàn)出體制內(nèi)權(quán)責(zé)關(guān)系并不完全依賴于清晰的屬事、屬地原則進(jìn)行劃分。

條線部門通常被視為具有資源分配權(quán)力的主體?！?5〕但此種實(shí)踐性權(quán)力其實(shí)是條線部門與下一級(jí)屬地進(jìn)行互動(dòng)時(shí)才存在的。從縣域作為一個(gè)相對(duì)整體的體制來看，縣級(jí)條線部門并不是項(xiàng)目資源的發(fā)包方，而只是具備事權(quán)協(xié)調(diào)和分配的部分權(quán)威，一旦此種事權(quán)被縣委決策層進(jìn)行統(tǒng)籌和重新部署，那么條線部門將失去此種實(shí)踐性權(quán)力。縣委作為縣域體制具有唯一正式權(quán)威的主體，具有高度集權(quán)性。在此背景下，作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位的條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，成為圍繞縣委決策意志進(jìn)行政策落地的執(zhí)行者角色。此種治權(quán)結(jié)構(gòu)及其關(guān)系的調(diào)整，一定程度上重構(gòu)了條線部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之間的事權(quán)責(zé)任關(guān)系。因而，專項(xiàng)治理的主導(dǎo)權(quán)由條線部門上升到縣委領(lǐng)導(dǎo)小組(及其辦公室)，一般的條線職能部門由主導(dǎo)項(xiàng)目資源分配而成為縣委決策層的執(zhí)行者。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)小組通過按照事權(quán)責(zé)任的差異性，將成員單位進(jìn)行分類(如表3所示)。

表3 美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位類型

就美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中部門的職責(zé)，多數(shù)成員單位由于并不是落實(shí)政策的屬地，因而只是起到協(xié)助中心工作落地的職責(zé)。在中心工作監(jiān)督過程中，縣委并不會(huì)對(duì)這些成員單位有嚴(yán)格且正式的監(jiān)督程序。只是在需要這些部門配合時(shí)，部門需要圍繞縣委中心工作大局來協(xié)調(diào)資源，例如抽調(diào)人員、項(xiàng)目傾斜等。

雖然政策執(zhí)行的主體在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但縣委為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作推動(dòng)落實(shí)，采取縣領(lǐng)導(dǎo)包保責(zé)任制的方式來劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地責(zé)任。包保責(zé)任制和領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)是縣委中心工作制責(zé)任分配的一種常見方式。在領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包點(diǎn)的工作方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作落實(shí)成為縣委領(lǐng)導(dǎo)工作責(zé)任的一部分。此種包保責(zé)任使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作得到更高的重視，工作推進(jìn)及排名情況，一定程度體現(xiàn)出縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此項(xiàng)工作的重視程度。因而，在包保責(zé)任的縣領(lǐng)導(dǎo)之間，存在一定的競(jìng)爭關(guān)系。這也導(dǎo)致被不同級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)包點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其工作責(zé)任具備差異性。被縣委主要領(lǐng)導(dǎo)包點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，也被指揮部辦公室和督查組更加關(guān)注。

三、縣域統(tǒng)合治理的實(shí)踐機(jī)制

(一)政策統(tǒng)籌機(jī)制：黨委對(duì)條線項(xiàng)目資源的整合

條線部門在項(xiàng)目資源的申報(bào)和常規(guī)管理中具備主動(dòng)權(quán)。對(duì)于縣級(jí)黨委政府而言，縣級(jí)條線部門向上“跑項(xiàng)目”能夠?yàn)槿h帶來項(xiàng)目資源。但在“跑項(xiàng)目”的同時(shí)，條線部門的項(xiàng)目主導(dǎo)權(quán)得以增強(qiáng)，并且條線項(xiàng)目具有一定的使用范圍和規(guī)則。因而，縣委如何將條線部門分屬管理的項(xiàng)目資源進(jìn)行一定的整合，以服務(wù)于縣委中心工作和全縣發(fā)展戰(zhàn)略，是條塊互動(dòng)中的重要內(nèi)容。在常規(guī)的縣域體制運(yùn)作中，縣委常委會(huì)是最高級(jí)別的決策會(huì)議，黨委能夠通過常委會(huì)來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌條線部門的資源。同時(shí)，黨委通過中心工作制，將條線部門納入中心工作管理，使其一部分項(xiàng)目資源納入黨委核心決策。此種決策統(tǒng)籌和項(xiàng)目資源整合，被稱之為項(xiàng)目化治理〔26〕。

在T縣的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將相關(guān)的職能部門納入內(nèi)設(shè)工作組，包括建設(shè)、國土、生態(tài)環(huán)境、水利湖泊、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)等等。內(nèi)設(shè)工作組需要協(xié)調(diào)和配合領(lǐng)導(dǎo)小組的整體決策，雖然內(nèi)設(shè)工作組的工作人員(通常是職能部門的副職)并不具備科局“一支筆”的簽字權(quán)力，但是能夠起到協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組工作部署和條線部門工作計(jì)劃之間的溝通。而且，領(lǐng)導(dǎo)小組正式發(fā)文的戰(zhàn)略是常委會(huì)通過的，因而，條線部門只能夠在既定的項(xiàng)目資源中傾斜一部分來配合黨委中心工作。此種項(xiàng)目資源整合成為黨委強(qiáng)化條線部門資源協(xié)調(diào)的重要方式。正如T縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任黃某所稱：

成立領(lǐng)導(dǎo)小組就是為了統(tǒng)籌項(xiàng)目資源，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是個(gè)大帽子，涉及到路、水、人居環(huán)境和危房改造、廁改、生活垃圾治理等多方面，以前這些事情都是相關(guān)部門自己在做?，F(xiàn)在被納入到領(lǐng)導(dǎo)小組來進(jìn)行統(tǒng)籌，那么相關(guān)的項(xiàng)目資源和每年的推進(jìn)方案，都是由辦公室來做，做到全縣一盤棋，條線部門要配合和服從縣委的決策。

此外，領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理也取代了原有條線主導(dǎo)的模式。項(xiàng)目管理存在嚴(yán)格的步驟和程序，縣委授意領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目程序管理。在涉及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目審批的過程中，所涉及的項(xiàng)目審批程序主要如下：

表4 T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目審批的類型與事項(xiàng)

一是項(xiàng)目的申報(bào)與入庫。由于項(xiàng)目管理涉及到政府工作的紀(jì)律和原則，因而，項(xiàng)目的申報(bào)、把關(guān)、審批等環(huán)節(jié)需要嚴(yán)格按照既定程序來辦理。在項(xiàng)目申報(bào)的流程中，是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地作為申報(bào)方，制定申報(bào)計(jì)劃書，然后按照不同類型的審批手續(xù)，向各部門提出項(xiàng)目申請(qǐng)并一一簽字蓋章確認(rèn)，直至最終項(xiàng)目入庫、資金到位。這些環(huán)節(jié)的完成即意味著具體項(xiàng)目的經(jīng)辦手續(xù)完成，表示項(xiàng)目正式確立。二是項(xiàng)目招標(biāo)。在確立項(xiàng)目入庫以后，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地前往縣公共資源交易中心，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，此招標(biāo)程序同樣需要依照嚴(yán)格的管理規(guī)定來進(jìn)行。招標(biāo)過程中，作為項(xiàng)目規(guī)劃審批的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以及縣紀(jì)委、縣審計(jì)部門等都會(huì)參與到招標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，并留下相關(guān)資料作為招標(biāo)的直接證據(jù)。三是項(xiàng)目的實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室及內(nèi)設(shè)組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及行政村，對(duì)項(xiàng)目落地的實(shí)施有著監(jiān)管權(quán)力，包括施工周期是否符合標(biāo)準(zhǔn)、施工質(zhì)量、施工用料等方面，都會(huì)受到監(jiān)督?？h紀(jì)檢監(jiān)察部門也會(huì)參與到項(xiàng)目施工的監(jiān)督管理過程中來，嚴(yán)查涉及違紀(jì)的行為。四是項(xiàng)目驗(yàn)收。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織驗(yàn)收，驗(yàn)收時(shí)要有村委會(huì)、監(jiān)理方、群眾代表等相關(guān)人員參加?？h美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組成督導(dǎo)專班，督促工作監(jiān)督、抽檢工作質(zhì)量，開展成效評(píng)價(jià)等。對(duì)于在項(xiàng)目任何環(huán)節(jié)存在的紀(jì)律問題，縣委領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有責(zé)任將問題線索轉(zhuǎn)交給縣紀(jì)委監(jiān)委，并配合縣紀(jì)委監(jiān)委開展專項(xiàng)紀(jì)律調(diào)查、立案。

(二)政策執(zhí)行機(jī)制：從條線主導(dǎo)到縣委主導(dǎo)

中心工作推動(dòng)方式是一種“行政吸納運(yùn)動(dòng)”的治理方式?！?7〕將某項(xiàng)工作納入為縣委中心工作，并通過動(dòng)員縣域體制來推動(dòng)工作，的確存在運(yùn)動(dòng)式治理的特征。但此種治理的“運(yùn)動(dòng)化”與常規(guī)治理方式之間的區(qū)別如何進(jìn)行界定，值得關(guān)注。同時(shí)，對(duì)于基層政府而言，治理行為屬于政府組織運(yùn)作的一部分，因而，政府治理本身遵循的是科層制的行政邏輯，“運(yùn)動(dòng)”只是科層制運(yùn)作的一種非正式機(jī)制，并不意味著反科層制的邏輯，“而是一種常規(guī)性的行政機(jī)制”〔28〕。在T縣領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室的主導(dǎo)下，縣委中心工作能夠常態(tài)化運(yùn)行，并且由獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室來負(fù)責(zé)統(tǒng)籌日常的工作協(xié)調(diào)和項(xiàng)目監(jiān)管。

例如在T縣2021年成立鄉(xiāng)村振興局之后，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室黃主任則對(duì)訪談?wù)叻Q：“由于鄉(xiāng)村振興現(xiàn)在還是開局階段，當(dāng)前我縣的鄉(xiāng)村振興在其他方面并沒有特別好的基礎(chǔ)，縣委將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和人居環(huán)境整治作為當(dāng)前一個(gè)階段推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的重要抓手，即其他方面的振興是按照常規(guī)工作去抓，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)則是全縣推動(dòng)。而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不是短期一兩年的中心工作，同時(shí)縣委也考慮到鄉(xiāng)村振興局的職能組成，因而后續(xù)會(huì)將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這方面的工作，納入鄉(xiāng)村振興局，作為鄉(xiāng)村振興局的基本職能按照部門常規(guī)工作推動(dòng)，完成由階段性中心工作向條線常規(guī)工作的轉(zhuǎn)化。但是，從2018年至今這幾年，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都是以中心工作方式推動(dòng)的，主要就是我們辦公室在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”(訪談資料編號(hào)：20210911JLHJZ01)

由于中心工作并未能實(shí)現(xiàn)由具體的職能部門按照科層式的方式來進(jìn)行專項(xiàng)治理。因而，對(duì)于縣委領(lǐng)導(dǎo)小組所確立的中心工作而言，即使是年度目標(biāo)和工作計(jì)劃能夠提前確定，但在推動(dòng)工作落實(shí)時(shí)，仍舊采取的是運(yùn)動(dòng)式治理方式。即中心工作的分階段的運(yùn)動(dòng)式治理。具體而言，縣委決策層將中心工作分解為各小項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，并根據(jù)工作的重要性和時(shí)段性，采取靈活運(yùn)用。這種方式使得分階段的工作部署能夠有效嵌入至中心工作的過程中，使得中心工作按照長時(shí)段的常規(guī)工作來推進(jìn)。

對(duì)于中心工作的任務(wù)分解，縣委采取分類推進(jìn)和分層部署，能夠明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的工作責(zé)任，也為縣委統(tǒng)籌下的工作監(jiān)督提供詳細(xì)的參照。縣委領(lǐng)導(dǎo)小組能夠?qū)⒚利愢l(xiāng)村建設(shè)總體任務(wù)按照工作類型和時(shí)間要求進(jìn)行任務(wù)分解，并采取一些常態(tài)化的工作方式進(jìn)行推動(dòng)?？h委領(lǐng)導(dǎo)小組基于不同年份的工作目標(biāo)，提出一些專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，例如人居環(huán)境整治百日行動(dòng)，此種專項(xiàng)行動(dòng)作為中心工作的階段性目標(biāo)而存在，這也使得中心工作在常規(guī)推進(jìn)之外能夠采取階段性的運(yùn)動(dòng)式治理方式。而在此類專項(xiàng)治理計(jì)劃中，有的來自于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌安排，例如，湖北省開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)的分屬計(jì)劃，采取“百日攻堅(jiān)”運(yùn)動(dòng)式治理模式來進(jìn)行階段工作推進(jìn)。因而，此項(xiàng)百日攻堅(jiān)成為T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作的階段性治理方式。

除來自于上級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)定的行動(dòng)計(jì)劃外，T縣還開展了諸如人居環(huán)境整治提升工程、生活垃圾治理攻堅(jiān)行動(dòng)、十戶聯(lián)創(chuàng)、秸稈禁燒攻堅(jiān)計(jì)劃等分階段的工作部署。這些階段性的工作部署，皆是為了推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)做實(shí)做細(xì)，使其有更加明晰的工作抓手。作為一種運(yùn)動(dòng)式治理方式，這些攻堅(jiān)計(jì)劃和階段性工作部署，由縣委領(lǐng)導(dǎo)小組所啟動(dòng)，并由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及相關(guān)職能部門來負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。因而，在這種工作方式推動(dòng)下，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為工作落實(shí)的屬地承擔(dān)了較大的壓力。

支撐全縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)此項(xiàng)中心工作的階段性運(yùn)動(dòng)式治理，如表5所示。

表5 T縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)階段性行動(dòng)計(jì)劃分解任務(wù)統(tǒng)計(jì)

對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室而言，如何推動(dòng)此項(xiàng)中心工作，并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。雖然縣委給鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置了工作目標(biāo)和范圍、規(guī)定了工作進(jìn)度的完成。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何做、怎么做以及做到什么樣的程度，縣委并不做明確要求。因而，對(duì)于此項(xiàng)中心工作而言，縣委及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室采取的是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)去做，檢查后我們?cè)賮硖嵋庖姟⑻嵋蟆钡姆绞竭M(jìn)行。如何指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作，尤其是指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請(qǐng)項(xiàng)目、規(guī)范管理、有力執(zhí)行政策，此種角色仍舊回到了具體相關(guān)的條線部門手中。同時(shí)，雖然業(yè)務(wù)工作被納入縣委中心工作，但條線部門由于要對(duì)上一級(jí)部門所負(fù)責(zé)，因而仍然不能當(dāng)“甩手掌柜”，將督促和指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)工作的責(zé)任甩給領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。例如，生活垃圾治理是人居環(huán)境整治中較為常規(guī)和重要的一項(xiàng)內(nèi)容，此項(xiàng)工作雖然被統(tǒng)籌至中心工作內(nèi)，但其日常工作協(xié)調(diào)和管理仍然由縣垃圾統(tǒng)籌辦(城管局二級(jí)單位)在主持與協(xié)調(diào)。因而，為了配合領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室推動(dòng)工作，縣垃圾統(tǒng)籌辦接連圍繞業(yè)務(wù)工作開展了“垃圾治理百日攻堅(jiān)、清潔文明戶、十戶聯(lián)創(chuàng)、春節(jié)清潔行動(dòng)”等階段性的治理運(yùn)動(dòng)，其目的在于將垃圾治理此項(xiàng)工作更加明確化和可操作化，通過分解式的運(yùn)動(dòng)治理來支撐中心工作的完成。諸如此類“小”的治理運(yùn)動(dòng)，相關(guān)條線部門都有展開，如表5中所示，正是這些中心工作的運(yùn)動(dòng)化分解，才使得美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的工作推進(jìn)更有章法、更加有力。

(三) 政策監(jiān)管機(jī)制：從結(jié)果考核到過程管理

在T縣，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)此項(xiàng)中心工作推動(dòng)的日常監(jiān)管，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牽頭進(jìn)行，主要依托于專項(xiàng)督查。此種專項(xiàng)督查包括每月一次的小督查、每季度一次的大督查。同時(shí)，在全年四次大督查中，有一次大督查是全縣工作拉練會(huì)，即全縣領(lǐng)導(dǎo)干部參加的現(xiàn)場(chǎng)觀摩拉練。在每季度的拉練觀摩中，基本上涵蓋了該縣全年重要工作，例如工業(yè)經(jīng)濟(jì)與招商引資拉練、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與生態(tài)環(huán)保拉練等等。此種工作推動(dòng)的專項(xiàng)督查機(jī)制，呈現(xiàn)出從結(jié)果考核到過程管理的特征。

1.嵌入專項(xiàng)治理過程的考核督辦

專項(xiàng)治理過程管理是依靠領(lǐng)導(dǎo)小組主持的考核督辦制進(jìn)行。由于領(lǐng)導(dǎo)小組的存在，使得條線部門的工作考核和監(jiān)督權(quán)，集中到黨委和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。有研究指出督查是一種運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制?！?9〕需要指出的是，雖然督查工作存在較為明顯的非正式性，但就督查機(jī)制本身而言，這是一種政府治理技術(shù)，并非是“通過運(yùn)動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”的邏輯。督查作為一種工作監(jiān)督機(jī)制而介入到縣域體制運(yùn)作的空間場(chǎng)域，其背后代表著縣委權(quán)力以及決策意志。即，督查是縣委通過對(duì)某一專項(xiàng)工作開展正式與非正式的監(jiān)督管理。雖然除了拉練督查是縣委書記直接帶隊(duì)，其他督查皆是由中樞協(xié)調(diào)部門牽頭組織，但由于領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室這一類中樞協(xié)調(diào)組織具備縣委正式授予的權(quán)威合法性。同時(shí)，從項(xiàng)目監(jiān)督管理的角度來看，條線部門的項(xiàng)目雖然被縣委統(tǒng)籌，但項(xiàng)目作為條線資源的監(jiān)督和管理也仍舊需要條線部門的參與。因而，在對(duì)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動(dòng)工作的監(jiān)督過程中，中樞協(xié)調(diào)部門與條線部門共同承載起專項(xiàng)監(jiān)督職能，其目的在于通過強(qiáng)化目標(biāo)監(jiān)督來促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政策執(zhí)行。

在督查類型中，不同形式的督查體現(xiàn)出來的正式性與權(quán)威性并不一樣。雖然每一次督查都帶有考核打分的壓力，但只有季度督查和現(xiàn)場(chǎng)拉練督查才具備最為顯著的打分排名。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于每一次的季度督查較為重視。在一般性的月度督查中，由于例行方式已經(jīng)被縣委領(lǐng)導(dǎo)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地所習(xí)慣，因而縣委領(lǐng)導(dǎo)在簽批每月一次的月度督查結(jié)果時(shí)，并不會(huì)專門為某一排名抑或某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問題而進(jìn)行約談。但排名較為靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，會(huì)被縣委書記以及縣長在綜合會(huì)議中提及。因而，在督查類型中，從督查壓力的程度來看，現(xiàn)場(chǎng)拉練督查最高，其次是每季度一次的專項(xiàng)督查，最后是每月例行的月度督查。此外，在縣委領(lǐng)導(dǎo)的授意下，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也會(huì)針對(duì)某一類項(xiàng)目進(jìn)行非正式的項(xiàng)目督查，此種督查由于涉及到具體項(xiàng)目的定點(diǎn)督查，也具備較高的監(jiān)督壓力傳導(dǎo)效能。

2.通過督查制造競(jìng)爭壓力

督查的目標(biāo)在于通過督查實(shí)現(xiàn)工作監(jiān)督及其壓力的傳導(dǎo)，因而，督查必須要制造考核的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和打分排名，使工作監(jiān)督能夠以較為直觀的結(jié)果呈現(xiàn)出來。在大督查中，打分方式由縣委書記、縣長以及現(xiàn)場(chǎng)的科局領(lǐng)導(dǎo)來進(jìn)行，由于需要在較短時(shí)間內(nèi)打分并收取打分票，因而在此過程中難免會(huì)產(chǎn)生一些工作誤差。就打分這一環(huán)節(jié)的正式性而言，拉練督查現(xiàn)場(chǎng)打分并不具備制度上的正式性。打分這一環(huán)節(jié)是縣委書記私下向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室授意的，因而并沒有通過正式文件公布，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在考慮現(xiàn)場(chǎng)打分這種方式時(shí)，并未有通過一對(duì)一告知所有領(lǐng)導(dǎo)的方式，而是由兩辦會(huì)務(wù)組的工作人員，在即將前往督查點(diǎn)時(shí)提前告知，并在乘坐的汽車上發(fā)放打分表，告知領(lǐng)導(dǎo)們需要現(xiàn)場(chǎng)打分并在現(xiàn)場(chǎng)交由工作人員。因而，在短時(shí)間的督查檢查中，現(xiàn)場(chǎng)由于人數(shù)較多，顯得較為雜亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或行政村黨支部書記向縣委書記、縣長等主要領(lǐng)導(dǎo)做口頭工作匯報(bào)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)則需要陪同其他縣委領(lǐng)導(dǎo)，也會(huì)進(jìn)行介紹和講解?，F(xiàn)場(chǎng)督查時(shí)，并不進(jìn)行會(huì)議座談，而是全程進(jìn)行觀看和交談。

而在由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主導(dǎo)的考核督辦工作制中，考核方式更加細(xì)化和精確?？己藰?biāo)準(zhǔn)由項(xiàng)目類型所相關(guān)的條線部門提前準(zhǔn)備好，且考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)是公開的。即考核標(biāo)準(zhǔn)、類別、分值將會(huì)同督查方案一并發(fā)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此種考核類別、分值與條線部門主導(dǎo)的年度考核并沒有明顯差別。而一些條線部門為了更加公平，將年度考核目標(biāo)分解為每月考核，即每月督查中所涉及的考核結(jié)果，將會(huì)納入年度考核的評(píng)分之中，達(dá)到一定的占比。此種考核打分方式的確立，是為了促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將年度目標(biāo)放置在不同的時(shí)段內(nèi)均衡推進(jìn)。

通過打分來制造排名，此種方式對(duì)于接受督查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言即意味著制造出一定的工作競(jìng)爭關(guān)系。由于排名涉及項(xiàng)目資源的傾斜，因而，打分排名在一定程度上既是制造獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象，也是明確懲罰目標(biāo)的差異量化方式。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，政策執(zhí)行不僅需要與同期進(jìn)度相比，而且也需要與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之間進(jìn)行橫向?qū)Ρ取Ｒ蚨?，考核督辦方式由此呈現(xiàn)出強(qiáng)壓力的競(jìng)爭性特征。正如領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任稱：“觀摩拉練以前也有，但以前規(guī)模沒這么大，以前就是幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)帶幾個(gè)秘書長、幾個(gè)局長，看看項(xiàng)目進(jìn)度，現(xiàn)場(chǎng)評(píng)比一下，有問題的現(xiàn)場(chǎng)提出來，相當(dāng)于現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)?，F(xiàn)在搞成比武了，看完你的再來看我的，誰好誰差一目了然。比如說看人居環(huán)境整治，哪個(gè)村搞得好一些，哪個(gè)村搞得差一些，領(lǐng)導(dǎo)們下來看一遍就清楚了。這樣搞得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作很被動(dòng)，以前是做了就行了，材料匯報(bào)、開會(huì)時(shí)多說一說自己的經(jīng)驗(yàn)就行了，至于說做了80分，到底有沒有80分那是沒有誰在會(huì)場(chǎng)拉著你追究的?，F(xiàn)在不一樣了，不聽你的匯報(bào)，縣領(lǐng)導(dǎo)先下來看了再說，看完了心里有個(gè)大致情況了，再來聽你匯報(bào)。哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還敢隨便亂說，就算是工作做得還不錯(cuò)那也得小心匯報(bào)，書記要是提出新的要求，那就是給自己工作增加難度?！?訪談資料編號(hào)：20210904JLXHHM)

3.優(yōu)劣亮相：督查總結(jié)會(huì)的展開

督查工作的重要環(huán)節(jié)在于總結(jié)會(huì)的召開，總結(jié)會(huì)是縣委對(duì)于督查工作的總結(jié)、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段工作的打分和獎(jiǎng)勵(lì)，也是對(duì)下一階段工作的安排和部署。督查作為一種有效的工作監(jiān)督方式，既具備介入鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)場(chǎng)工作檢查的作用，也是縣委進(jìn)行決策和執(zhí)行的統(tǒng)籌方式。此種專項(xiàng)工作總結(jié)會(huì)在流程設(shè)置上通常采取典型代表發(fā)言與末位鄉(xiāng)鎮(zhèn)表態(tài)這種方式，同時(shí)，書記縣長還會(huì)就此項(xiàng)工作提出新的指導(dǎo)意見、新的工作要求，將總結(jié)會(huì)也作為下一階段部署和推動(dòng)工作的命令會(huì)、動(dòng)員會(huì)。

在參會(huì)人員上，督查總結(jié)會(huì)基本上涵蓋了縣領(lǐng)導(dǎo)、縣職能部門(一級(jí)單位)領(lǐng)導(dǎo)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，因而此種專項(xiàng)會(huì)議可以看作是全縣干部大會(huì)。由于此種會(huì)議只是專項(xiàng)工作的階段性總結(jié)會(huì)議，即會(huì)議只會(huì)討論和總結(jié)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，成為縣委中心工作的最高總結(jié)和協(xié)調(diào)會(huì)議。在督查總結(jié)大會(huì)中，縣委書記將會(huì)對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行總體評(píng)價(jià)和工作部署。但從會(huì)議本質(zhì)上來看，督查總結(jié)會(huì)并不是進(jìn)行決策統(tǒng)籌，而是工作動(dòng)員會(huì)和獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)界定會(huì)。因而，縣委書記在會(huì)上對(duì)典型經(jīng)驗(yàn)以及工作中存在的問題進(jìn)行剖析，并提出指導(dǎo)下一階段工作的基本思路，強(qiáng)調(diào)工作落實(shí)和政策執(zhí)行的基本要求，達(dá)到動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和傳導(dǎo)工作壓力的基本目標(biāo)。

在大督查看完現(xiàn)場(chǎng)后，縣委召開督查工作總結(jié)會(huì)，在會(huì)上，工作落實(shí)得較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會(huì)做典型經(jīng)驗(yàn)的宣講，而工作排名較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則需要做表態(tài)發(fā)言。這一類典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是按照現(xiàn)場(chǎng)打分排名以及領(lǐng)導(dǎo)小組商議而排列出來的。同時(shí)，在總結(jié)會(huì)上，還會(huì)進(jìn)行典型表彰，拉練現(xiàn)場(chǎng)會(huì)設(shè)立了獎(jiǎng)項(xiàng)，將名次分為三個(gè)等次，一等5名、二等8名、三等10名，分別獎(jiǎng)勵(lì)80萬、60萬和40萬，此種獎(jiǎng)勵(lì)并不是以獎(jiǎng)金的方式進(jìn)行，而是授予額外的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)，即在重點(diǎn)村、示范村和整治村原先400萬、200萬、100萬的項(xiàng)目基礎(chǔ)上進(jìn)行項(xiàng)目傾斜獎(jiǎng)勵(lì)。

在督查總結(jié)會(huì)上，其中有一環(huán)節(jié)即是由分管農(nóng)業(yè)工作的副縣長對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)近期工作進(jìn)行匯報(bào)，并對(duì)本次拉練督查工作進(jìn)行通報(bào)。由于是副縣長向全縣領(lǐng)導(dǎo)干部通報(bào)此項(xiàng)工作督查情況，因而工作做得好壞將直接呈現(xiàn)在全縣領(lǐng)導(dǎo)干部面前。由于督查總結(jié)會(huì)是全縣干部大會(huì)，因而，在此種會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行工作情況的評(píng)價(jià)，對(duì)于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地而言即是一種壓力情境塑造方式。典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)能夠得到全縣干部的注意力，同樣，做表態(tài)發(fā)言的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)意味著在全縣干部大會(huì)上“出丑”。由于每年所進(jìn)行的督查總結(jié)會(huì)次數(shù)并不多，因而，一旦在某一次督查拉練總結(jié)大會(huì)上進(jìn)行表態(tài)發(fā)言，基本上等同于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子在推動(dòng)中心工作上不力，也有損于自身形象。

4.進(jìn)一步明確責(zé)任：向鄉(xiāng)鎮(zhèn)交辦事項(xiàng)

現(xiàn)場(chǎng)的考核打分只是督查監(jiān)督的一步，督查只是工作監(jiān)督的方式，其目的在于促進(jìn)工作推進(jìn)與落實(shí)。因而，以看現(xiàn)場(chǎng)的方式來發(fā)現(xiàn)問題，為下一階段工作監(jiān)督提供具體的對(duì)象，是督查監(jiān)督的重要目標(biāo)。此種問題督查與交辦，是當(dāng)前縣域治理中較為常見的工作督查方式。在現(xiàn)場(chǎng)督查所發(fā)現(xiàn)的問題要由中樞協(xié)調(diào)部門轉(zhuǎn)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地。這種轉(zhuǎn)交的方式，是以列出清單、整改銷號(hào)的方式進(jìn)行。即將問題事項(xiàng)、工作任務(wù)、整改計(jì)劃、時(shí)限等要求，進(jìn)行明晰化。 例如2021年8月的月度督查中，縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在督查過程中收集到的問題，最終以明確屬地責(zé)任的方式交辦給GC鎮(zhèn)整改。

表6 縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向GC鎮(zhèn)交辦整改事項(xiàng)清單

在督查中所發(fā)現(xiàn)的問題線索，將以登記標(biāo)號(hào)的方式記錄在冊(cè)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地之后一段時(shí)間整改的重點(diǎn)。在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地交辦的問題中，不僅包括具體的問題事項(xiàng)，也包括整改的建議和要求。具體要求包括整改時(shí)限、整改如何反饋以及如何整改等等。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通過問題事項(xiàng)交辦能夠?qū)χ行墓ぷ髀涞貙?shí)現(xiàn)分段式的督促與推動(dòng)。由于問題事項(xiàng)的界定權(quán)在于領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的常規(guī)、非常規(guī)督查，因而，如何界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)工作時(shí)是否存在“問題事項(xiàng)”，即辦公室所認(rèn)定的問題事項(xiàng)是否能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地的“承認(rèn)”，是此種督辦交辦程序能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

四、結(jié)論與討論

本文以T縣“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”為案例，分析領(lǐng)導(dǎo)小組如何促進(jìn)縣域統(tǒng)合治理的形成，聚焦領(lǐng)導(dǎo)小組如何助力縣域體制從強(qiáng)化決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)，拓展到體制運(yùn)作過程的監(jiān)管。對(duì)于縣級(jí)黨委政府而言，治理壓力來自于屬地政府間的錦標(biāo)賽競(jìng)爭，政策績效成為屬地政府的重要追逐點(diǎn)。因而，“向體制要效率”，實(shí)現(xiàn)體制的最大效能發(fā)揮，成為基層體制自我動(dòng)員的重要策略。對(duì)于基層黨委而言，如何在黨政分立的基本結(jié)構(gòu)中，重塑體制權(quán)威、強(qiáng)化組織整合、優(yōu)化治理過程，是體制自我調(diào)適的基本方向。縣域體制的特殊性，使其能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)同一層級(jí)的權(quán)力統(tǒng)合。具體而言，縣委通過整合體制資源、重塑決策和執(zhí)行過程，輔以有效地組織動(dòng)員來激活科層組織的效率，使體制能夠?yàn)榭h委核心決策意志服務(wù)。此為決策層面以及組織運(yùn)作上的縣域體制集權(quán)。其目標(biāo)導(dǎo)向在于整合由于屬地事權(quán)代理、條線部門主導(dǎo)權(quán)加強(qiáng)所導(dǎo)致“碎片化的威權(quán)”。

由于縣域的體制權(quán)力實(shí)踐跨越了縣鄉(xiāng)村、條塊等多元行動(dòng)主體，這也導(dǎo)致縣委在決策環(huán)節(jié)和組織層面的集權(quán)并不一定達(dá)到既定的治理目標(biāo)，例如縣委的決策部署并非完全能夠被條線部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地執(zhí)行，并達(dá)到預(yù)期績效的產(chǎn)出。此種狀況的產(chǎn)生原因，一方面在于基層社會(huì)實(shí)際充滿不確定性，縣級(jí)政權(quán)制定的政策難以完全與現(xiàn)實(shí)變化相對(duì)接，因而需要信息有效反饋和政策的調(diào)整；另一方面，由于縣域體制內(nèi)的各行動(dòng)主體皆具備能動(dòng)性，導(dǎo)致主體間的組織注意力、行動(dòng)效能需要進(jìn)行協(xié)調(diào)才能夠達(dá)到一致性。正是基于此，當(dāng)前縣域體制的集權(quán)化趨向，逐步從強(qiáng)化跨條、塊的決策統(tǒng)籌和組織協(xié)調(diào)層面，拓展到縱向監(jiān)督控制機(jī)制的創(chuàng)新運(yùn)用，以期在實(shí)現(xiàn)決策統(tǒng)籌的同時(shí)，強(qiáng)化體制運(yùn)作過程的一致性、貫通性，使得黨委統(tǒng)合能力從決策層面拓展到政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，涵蓋整個(gè)體制運(yùn)作和政府治理的過程，建構(gòu)起新的體制運(yùn)作模式。對(duì)于當(dāng)前縣域治理正在產(chǎn)生一些新變化，一些學(xué)者稱之為“優(yōu)化(黨政)體制、創(chuàng)新治理機(jī)制”，即縣域體制在不變動(dòng)核心治權(quán)結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)體制的靈活性、適應(yīng)性，以面對(duì)復(fù)雜治理事務(wù)和追求治理目標(biāo)。但是，就治理機(jī)制本身而言，不同類型的治理機(jī)制屬性各異，如組織協(xié)調(diào)型治理機(jī)制與監(jiān)督控制型治理機(jī)制所起到的效能存在差異性。這也導(dǎo)致體制通過監(jiān)督控制機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效的集權(quán)化治理，存在機(jī)制剛性化、消解體制靈活性的悖論。

雖然縣域體制的集權(quán)趨向在增強(qiáng)，尤其是體制運(yùn)作中間環(huán)節(jié)的監(jiān)督控制在強(qiáng)化，但此種監(jiān)督強(qiáng)化是否帶來了縣域治理的有效性卻存在疑問。具體而言，體制的正式性權(quán)威的確通過黨委的集權(quán)而得到強(qiáng)化，并且能夠通過各種統(tǒng)籌、控制、協(xié)調(diào)機(jī)制而提升體制運(yùn)作的效率。但在治理機(jī)制的創(chuàng)新和使用上，卻存在著技術(shù)泛化、剛性化和高頻率的特征，反過來消解了體制的整體性。即，縣域體制強(qiáng)化了對(duì)治理機(jī)制的使用頻率和效度，并且此種治理機(jī)制逐步從組織調(diào)適型機(jī)制、策略型非正式機(jī)制拓展到單向性的監(jiān)督控制機(jī)制，其靈活性降低、原則性增強(qiáng)。結(jié)果導(dǎo)致：一方面，縣域體制能夠通過剛性化的治理機(jī)制向體制內(nèi)多元行動(dòng)者強(qiáng)化責(zé)任要求、監(jiān)督壓力，以提升行政效率、完成治理目標(biāo)，因而，體制內(nèi)的主體間關(guān)系從溝通互動(dòng)變成了強(qiáng)化統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，剛性的治理機(jī)制缺乏下對(duì)上的溝通環(huán)節(jié)和信息反饋，使得體制在應(yīng)對(duì)變化情境時(shí)難以采取變通的方式來應(yīng)對(duì)，即“變通容易觸碰底線”，反而尋求消極面對(duì)或認(rèn)真應(yīng)付的回應(yīng)策略，反過來消解了體制的積極性。