王裕根，張擴(kuò)振

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出，“要實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，保護(hù)傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風(fēng)貌”[1]。但近年來，縣域社會(huì)農(nóng)民違法違規(guī)亂占耕地建房以及違反規(guī)劃建房的行為越來越普遍。在制度層面看，國家有關(guān)農(nóng)民建房的法律法規(guī)已相當(dāng)明確，并且各級(jí)政府及其相關(guān)部門也出臺(tái)了相對(duì)明晰的農(nóng)村住房建設(shè)管理的規(guī)范性文件。而在縣域社會(huì)，政府(1)為了理論分析方便，如無特別指明，本文中的“政府”指的縣級(jí)政府執(zhí)法部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在執(zhí)行法律和文件規(guī)定時(shí)存在“上熱下冷”，且深陷雙重困境中(2)這種執(zhí)法困境并非是法律和規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容不被社會(huì)成員認(rèn)同所造成的的執(zhí)法困境，結(jié)合違建事務(wù)產(chǎn)生的時(shí)空?qǐng)鲇騺砜?，這里的執(zhí)法困境或與具體違建事務(wù)的特性及其所處的社會(huì)空間的復(fù)雜性有密切關(guān)聯(lián)。參見:王錫鋅.中國行政執(zhí)法困境的個(gè)案解讀[J].法學(xué)研究,2005(3):37-49.：一方面，自上而下違建執(zhí)法目標(biāo)考核的層層分解，使基層政府深感壓力重重，不得不對(duì)違建執(zhí)法“有所作為”；另一方面，與農(nóng)民違建相關(guān)聯(lián)的民生話語增加了違建執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性，以致違建執(zhí)法行為呈現(xiàn)出權(quán)變性，違建執(zhí)法效果亦存在空間差異。在此背景下，該如何解釋縣域社會(huì)違建執(zhí)法行為和治理效果的空間差異？

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)界對(duì)縣域社會(huì)違建執(zhí)法行為的研究主要有以下幾種視角。一是執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。國外學(xué)者貝克爾認(rèn)為，每一部法律都設(shè)定了執(zhí)法成本和執(zhí)法收益，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中需要權(quán)衡執(zhí)法成本和收益，從而影響執(zhí)法者的行為選擇[2]?？ㄋ帜日J(rèn)為，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的法律總是不完備的，在法律不完備的情況下，要想取得最優(yōu)的執(zhí)法效果，則需配置政府監(jiān)管者的剩余執(zhí)法權(quán)[3]。戴治勇認(rèn)為，剩余執(zhí)法權(quán)賦予政府選擇性執(zhí)法的權(quán)力，即“根據(jù)情勢(shì)需要什么時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行哪部法律，采取什么執(zhí)法手段，什么時(shí)候放松哪部法律的執(zhí)行，什么時(shí)候嚴(yán)格執(zhí)行哪個(gè)具體的案件，采取什么執(zhí)法手段，什么時(shí)候?qū)δ膫€(gè)案件執(zhí)行特別對(duì)待的視具體情況而定的執(zhí)法方式”[4]。當(dāng)然，政府采取選擇性執(zhí)法的前提是能夠計(jì)算每一次執(zhí)法帶來的間接成本和間接收益。

二是執(zhí)法的組織社會(huì)學(xué)視角。周雪光從縱向?qū)用娣治隽苏畽?quán)力運(yùn)行體制中的運(yùn)動(dòng)型治理模式及其產(chǎn)生的組織基礎(chǔ)[5]，解釋了基層政府在執(zhí)行上級(jí)政府制定的政策和法律時(shí)所存在的變通和“共謀”現(xiàn)象[6]，深刻揭示了執(zhí)法的內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系影響執(zhí)法行為的選擇性和不確定性。而馬伊里則從橫向?qū)用娼忉屨畠?nèi)部組織之間形成的執(zhí)法“孤島現(xiàn)象”，進(jìn)一步揭示了政府執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的合作難題[7]。何艷玲深入分析了政府內(nèi)部組織目標(biāo)的沖突與替代關(guān)系，認(rèn)為由于執(zhí)法部門受到政府中心目標(biāo)的制約和替代，所以違建執(zhí)法是一種嵌入集中體制下的行為，因而土地執(zhí)法效果時(shí)常處于搖擺狀態(tài)[8]。陳柏峰則認(rèn)為黨政體制是理解中國基層執(zhí)法搖擺性的關(guān)鍵性變量，由于執(zhí)法行為深受黨政體制結(jié)構(gòu)塑造，所以基層違建執(zhí)法存在專項(xiàng)行動(dòng)常態(tài)化、執(zhí)法動(dòng)員體制化、執(zhí)法搖擺普遍化等特征[9]。可以看到，組織社會(huì)學(xué)視角主要研究政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和權(quán)威關(guān)系是如何塑造政府選擇性執(zhí)法的。

三是執(zhí)法的社會(huì)情境視角。韓志明認(rèn)為，區(qū)別于窗口空間的執(zhí)法，街頭官僚的執(zhí)法暴露在開放的社區(qū)空間中，政府在具體社區(qū)空間中違建執(zhí)法受許多來自社會(huì)場(chǎng)域不確定因素的影響[10]，各種社會(huì)關(guān)系嵌入違建執(zhí)法過程[11]，以及執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的共同謀利[12]，增加了政府執(zhí)法行為的不確定性。陳柏峰借助國家能力理論，既分析了政府的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)，也指出社區(qū)空間對(duì)違建執(zhí)法實(shí)踐的塑造，認(rèn)為城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)違建執(zhí)法困境反映了國家能力的不足[13]。此外，他還用治理空間的理論，試圖容納鄉(xiāng)村社會(huì)的物理空間、權(quán)力運(yùn)行和社會(huì)關(guān)系等多個(gè)維度來對(duì)鄉(xiāng)村基層執(zhí)法進(jìn)行整體解釋，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理空間既制約了基層執(zhí)法，也存在補(bǔ)強(qiáng)基層執(zhí)法權(quán)的機(jī)制[14]。可以發(fā)現(xiàn)，引入社會(huì)情境考察政府執(zhí)法行為之后，國內(nèi)學(xué)者已認(rèn)識(shí)到基層執(zhí)法受社會(huì)情境和權(quán)力組織結(jié)構(gòu)共同影響(3)例如，相關(guān)研究成果還發(fā)現(xiàn)，在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域，受體制結(jié)構(gòu)、社會(huì)環(huán)境以及執(zhí)法空間的共同影響，形成了一種嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)，并常常吸納政治(參見:劉磊.執(zhí)法吸納政治:對(duì)城管執(zhí)法的一個(gè)解釋框架[J].政治學(xué)研究,2015(6):110-119.)。在食品藥品監(jiān)督管理執(zhí)法領(lǐng)域，一線執(zhí)法者受到體制結(jié)構(gòu)的制約，也受執(zhí)法環(huán)境的影響，面對(duì)特定的執(zhí)法情境，執(zhí)法能力有損耗，但也存在重建的可能。參見:劉楊.執(zhí)法能力的損耗與重建——以基層食藥監(jiān)執(zhí)法為經(jīng)驗(yàn)樣本[J].法學(xué)研究,2019(1):23-40.。

以上幾種視角對(duì)縣域社會(huì)違建執(zhí)法行為有一定的解釋力，但難以全面涵蓋和解釋違建執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性。執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角雖關(guān)注了政府執(zhí)法行為成本和收益的關(guān)系，但這種研究預(yù)設(shè)是將政府執(zhí)法行為完全當(dāng)作一個(gè)“理性人”的行為假設(shè)，而事實(shí)上違建執(zhí)法過程中政府行為受到諸多因素的制約，特別是基層政府在違建執(zhí)法過程中“權(quán)小責(zé)大”，大多數(shù)執(zhí)法行為可能是自上而下的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。例如，在縣域違建執(zhí)法過程中，黨委政府時(shí)常通過建構(gòu)中心工作、組織動(dòng)員、職責(zé)分工、任務(wù)考評(píng)、責(zé)任追究等系列方式集中在一定時(shí)期開展違建治理。這種治理方式在很大程度上追求短期執(zhí)法效果，而可能忽視執(zhí)法成本和收益配比。組織社會(huì)學(xué)視角分析了政府行為受到政府內(nèi)部的組織權(quán)威結(jié)構(gòu)制約，但縣域社會(huì)違建執(zhí)法過程中伴隨著政府和違建個(gè)體的利益博弈，其中許多社會(huì)關(guān)系和社會(huì)情境影響著政府執(zhí)法人員的判斷和執(zhí)法行為的取舍。例如，執(zhí)法者在拆除一些違法違章建筑時(shí)，常常遭到違建個(gè)體的抵制，有時(shí)候還產(chǎn)生一系列社會(huì)沖突。為維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，執(zhí)法者在具體社會(huì)情境中需要考慮多方面的因素，從而出現(xiàn)執(zhí)法行為選擇的權(quán)變性。執(zhí)法的社會(huì)情境視角注重考察違建執(zhí)法的行為選擇和治理效果，其分析過程既涵蓋了政府權(quán)力運(yùn)行的具體呈現(xiàn)，也注重分析執(zhí)法的各種社會(huì)情境。不過，實(shí)踐中違建執(zhí)法行為總是存在多變性、權(quán)宜性，且面臨不同違建空間下治理情境的差異性，因此需要結(jié)合現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)相關(guān)的理論框架，進(jìn)一步推進(jìn)和拓展對(duì)違建執(zhí)法行為及其治理效果的認(rèn)識(shí)。

鄉(xiāng)村基層執(zhí)法的治理空間視角同時(shí)容納了政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)情境的雙重因素，構(gòu)成本文的研究基礎(chǔ)。所不同的是，本文吸納執(zhí)法經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)政府剩余執(zhí)法權(quán)的理論闡釋，著重對(duì)執(zhí)法社會(huì)情境的復(fù)雜性和差異性進(jìn)行深入關(guān)注，試圖呈現(xiàn)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)情境這兩種因素所構(gòu)筑的治理空間在不同違建場(chǎng)域所表現(xiàn)的治理形態(tài)，并解釋違建事務(wù)在不同治理空間制約下所形成的差異性治理效果的生成機(jī)制。從城鄉(xiāng)違建事務(wù)產(chǎn)生的場(chǎng)域類型來看，違建執(zhí)法既可能發(fā)生在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的城郊村，也可能發(fā)生在規(guī)劃區(qū)外的遠(yuǎn)郊村。由城市過渡到遠(yuǎn)郊農(nóng)村中，上述兩種因素共同塑造的執(zhí)法模式也不一樣，進(jìn)而產(chǎn)生不同的治理效果。違建執(zhí)法過程反映了執(zhí)法者與違建個(gè)體的多重權(quán)力互動(dòng)關(guān)系，這集中表現(xiàn)為政府與農(nóng)民基于土地利益的博弈關(guān)系，其間蘊(yùn)含著嚴(yán)格執(zhí)法與規(guī)避管控、支配與反支配的對(duì)立沖突關(guān)系。在城郊村和遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法實(shí)踐中，政府對(duì)違建執(zhí)法投入的執(zhí)法資源和力量不一樣，政府與違建個(gè)體之間存在控制權(quán)的爭(zhēng)奪，進(jìn)而影響政府執(zhí)法權(quán)力的配置。政府嚴(yán)格控制違法建設(shè)與違建個(gè)體是否服從之間總是存在嚴(yán)格執(zhí)行法律的自由裁量空間，這不可避免導(dǎo)致政府對(duì)違建個(gè)體的違法違規(guī)建設(shè)行為存在選擇性執(zhí)法，這其實(shí)源于政府的剩余控制權(quán)的差異分布。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料主要來自筆者根據(jù)2016年7月、2017年4月、2017年6月、2018年4月分別在湖北某市轄區(qū)X區(qū)、河南某市轄區(qū)Y區(qū)、江西中部Y縣和N縣等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)地調(diào)研過程中，筆者通過訪談、參與式觀察等方式考察了縣域社會(huì)違建執(zhí)法的過程，并比較分析了不同農(nóng)村場(chǎng)域下政府進(jìn)行違建執(zhí)法的邏輯和效果。

二、剩余控制權(quán)與違建執(zhí)法的權(quán)力組合

(一)縣域違建執(zhí)法的剩余控制權(quán)

剩余控制權(quán)最早出現(xiàn)在西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)派不完備契約的理論視角中。按照西方產(chǎn)權(quán)學(xué)派的觀點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中各種契約不可能完整規(guī)定所有權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，當(dāng)出現(xiàn)契約沒有約定的情形時(shí)，往往存在契約執(zhí)行過程中對(duì)資產(chǎn)使用的剩余控制權(quán)[15]。剩余控制權(quán)是正式契約中沒有明確規(guī)定賦予代理方的權(quán)力，需要根據(jù)具體情況創(chuàng)設(shè)和配置，才能完成權(quán)力行使的最優(yōu)。當(dāng)不完備契約理論運(yùn)用到政府立法和執(zhí)法中時(shí)，剩余控制權(quán)表現(xiàn)為一種剩余立法權(quán)和剩余執(zhí)法權(quán)，形成了不完備法律理論。不完備法律理論中，為了形成最優(yōu)的執(zhí)法結(jié)構(gòu)，這種剩余控制權(quán)在政府監(jiān)管者、法庭和立法機(jī)關(guān)之間形成剩余立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)，目的是實(shí)現(xiàn)法律給社會(huì)福利帶來最大化(4)相關(guān)評(píng)述參見:王裕根.選擇性執(zhí)法研究述評(píng)及其展望[J].河北法學(xué),2019(10):122-136.。

在違建執(zhí)法領(lǐng)域，受制于執(zhí)法的社會(huì)情境和違建空間的差異性，如果在不同執(zhí)法空間中具體考慮政府權(quán)力運(yùn)行實(shí)態(tài)和社會(huì)情境對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的影響，可以發(fā)現(xiàn)政府執(zhí)法行為客觀上存在選擇性特征，這意味著政府選擇性執(zhí)法不完全基于理性考慮。在政府行使剩余執(zhí)法權(quán)的過程中，如果考慮社會(huì)情境，那么政府的剩余控制權(quán)體現(xiàn)得比較明顯。這里所謂“剩余”，指的是社會(huì)情境影響正式權(quán)力的行使，使得政府執(zhí)法權(quán)利運(yùn)行充滿不確定性和多變性。而當(dāng)考慮更多的社會(huì)情境并去分析政府執(zhí)法行為時(shí)，就會(huì)涉及對(duì)正式執(zhí)法權(quán)利以外的非正式權(quán)力關(guān)系的考察。這些非正式權(quán)力關(guān)系影響政府執(zhí)法權(quán)利的運(yùn)行，使得政府常?；谡綑?quán)力之外產(chǎn)生很多剩余性控制權(quán)利。從這個(gè)意義上講，政府執(zhí)法客觀存在選擇性，是基于剩余控制權(quán)而產(chǎn)生的執(zhí)法權(quán)。

在具體社會(huì)情境中，政府與違建個(gè)體之間對(duì)違建事務(wù)存在控制與反控制、支配與反支配的關(guān)系，直接影響政府對(duì)違建事務(wù)的執(zhí)法力度和控制力度。即便在國家法律明確規(guī)定的情況下，違建執(zhí)法過程中也存在剩余性控制的權(quán)力。剩余控制權(quán)的配置主要取決于不同農(nóng)村空間的執(zhí)法情境。違建執(zhí)法效果的空間差異反映了政府與違建個(gè)體的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系的情境差異，進(jìn)一步揭示了政府對(duì)違建個(gè)體的剩余控制權(quán)差異。正是政府在不同農(nóng)村存在不同的剩余控制權(quán)組合模式，才導(dǎo)致政府選擇性配置執(zhí)法權(quán)力，進(jìn)而塑造了違建執(zhí)法效果的空間差異。

(二)縣域社會(huì)違建執(zhí)法的權(quán)力組合模式

縣域社會(huì)中，違建執(zhí)法總是在具體時(shí)空中發(fā)生。一定的時(shí)空條件是社會(huì)關(guān)系的生產(chǎn)與再生產(chǎn)[16]。同一時(shí)間內(nèi)，不同空間會(huì)產(chǎn)生不同的關(guān)系，并形塑不同的政治關(guān)系，進(jìn)而產(chǎn)生影響法律實(shí)施的社會(huì)力量。從城鄉(xiāng)違建事務(wù)產(chǎn)生的地域分布來看，不同農(nóng)村離城市的遠(yuǎn)近不一樣，其所承載的土地增值收益、利益主體關(guān)系、空間事務(wù)密度等也不一樣，相應(yīng)產(chǎn)生了城郊村與遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法的不同空間。

在具體空間中，政府對(duì)城郊村與遠(yuǎn)郊村違法違規(guī)建設(shè)行為的控制受自身專業(yè)執(zhí)法力量配置和具體社會(huì)因素的干擾，因此剩余控制權(quán)可進(jìn)一步細(xì)分為專業(yè)執(zhí)法權(quán)和機(jī)動(dòng)處置權(quán)兩種權(quán)力。(1)專業(yè)執(zhí)法權(quán)指的是政府配置專業(yè)執(zhí)法力量、整合相關(guān)執(zhí)法資源、運(yùn)用專業(yè)執(zhí)法技術(shù)判斷違法對(duì)象的行為后果并采取相應(yīng)管控措施的行動(dòng)能力。這種專業(yè)執(zhí)法權(quán)通常建立在專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法技術(shù)、責(zé)任機(jī)制以及執(zhí)法力量有效調(diào)集基礎(chǔ)上。(2)機(jī)動(dòng)處置權(quán)是政府在受違建個(gè)體所連帶的相關(guān)因素干擾的情況下，對(duì)違建個(gè)體的行為進(jìn)行選擇性干預(yù)和處理的行動(dòng)能力。在執(zhí)法過程中，政府執(zhí)法權(quán)威的塑造并非天然形成，而是在社會(huì)中與違建個(gè)體行為相互博弈后產(chǎn)生。在此過程中政府對(duì)違建個(gè)體行為的管控力度受制于機(jī)動(dòng)處置權(quán)的行使?fàn)顩r。

由于違建個(gè)體及其所連接的社會(huì)關(guān)系存在不同農(nóng)村違建場(chǎng)域中，并且在具體執(zhí)法中政府與違建個(gè)體之間存在剩余控制權(quán)爭(zhēng)奪，所以在農(nóng)村不同違建場(chǎng)域的執(zhí)法實(shí)踐中往往存在專業(yè)執(zhí)法權(quán)和機(jī)動(dòng)處置權(quán)兩種權(quán)力組合模式的差異。一方面，為了推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府通常將城郊村的土地納入規(guī)劃用地，并按照國家法律規(guī)定完善用地審批制度，采取較為嚴(yán)格的用地管控措施。由于政府專業(yè)性執(zhí)法機(jī)構(gòu)離違建個(gè)體發(fā)生場(chǎng)域比較近，并且設(shè)有科層化的執(zhí)法組織和嚴(yán)格的責(zé)任控制機(jī)制，所以當(dāng)發(fā)生違建行為時(shí)，政府能夠依靠專業(yè)執(zhí)法力量對(duì)違法對(duì)象的行為作出判斷，并及時(shí)采取多種手段對(duì)違建行為進(jìn)行控制。因此，違建個(gè)體組織起來抵抗政府執(zhí)法力量的可能性較低，政府排除社會(huì)因素干擾的行動(dòng)能力較強(qiáng)，選擇性控制違建個(gè)體的行為空間較小，整體上呈現(xiàn)出專業(yè)執(zhí)法權(quán)比較強(qiáng)、機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較弱的權(quán)力組合模式。另一方面，在遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法實(shí)踐中，政府在發(fā)現(xiàn)違建行為方面存在信息不對(duì)稱，且在專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不全以及專業(yè)執(zhí)法力量配備不足的情況下，政府常常無法及時(shí)處置違建行為。此外，相比城郊村，遠(yuǎn)郊村違建個(gè)體所處的社會(huì)關(guān)系相對(duì)同質(zhì)化，組織起來抵制政府管控違建行為的社會(huì)力量也較大。有時(shí)在具體違建沖突情境中，為了維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，政府不得不進(jìn)行“兜底保障”[17]。因此，在遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法實(shí)踐中，受違建個(gè)體的抵制強(qiáng)度以及社會(huì)關(guān)系的影響，政府選擇性控制違建行為的空間較大，整體上呈現(xiàn)出政府專業(yè)執(zhí)法權(quán)比較弱、機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較強(qiáng)的權(quán)力組合模式。城郊村與遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法權(quán)力組合模式如表1所示。

表1 不同農(nóng)村違建執(zhí)法的權(quán)力組合模式

政府在不同農(nóng)村違建執(zhí)法的權(quán)力實(shí)踐形態(tài)的組合差異，塑造了違建執(zhí)法效果的空間差異(5)從公共管理績效來看，由于縣域政府在不同農(nóng)村的資源投入和執(zhí)法組織形式不一樣，所以執(zhí)法績效存在差異。參見:王裕根.縣域社會(huì)違建執(zhí)法的組織形態(tài)與治理績效辨析[J].河北法學(xué),2022(2):116-130.。由城市周邊的城郊村到離城市較遠(yuǎn)的遠(yuǎn)郊村，可以發(fā)現(xiàn)政府對(duì)違建個(gè)體行為控制的力度越來越弱，在此過程中違建個(gè)體影響政府行使專業(yè)執(zhí)法權(quán)的能力越來越強(qiáng)。政府的專業(yè)執(zhí)法權(quán)表現(xiàn)為城郊村高于遠(yuǎn)郊村，政府專業(yè)執(zhí)法能力也表現(xiàn)出由城郊村到遠(yuǎn)郊村逐漸變?nèi)醯内厔?shì)，而違建個(gè)體所連帶的鄉(xiāng)土關(guān)系和力量對(duì)政府執(zhí)法能力產(chǎn)生的影響也越來越強(qiáng)，進(jìn)而塑造了執(zhí)法效果在兩種不同類型農(nóng)村的空間差異。

三、縣域社會(huì)違建執(zhí)法的權(quán)力實(shí)踐與治理效果

縣域違建場(chǎng)域主要包括縣城周邊的城郊村以及離縣城較遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)型村莊。毗鄰縣城的農(nóng)村往往被納入縣城發(fā)展的規(guī)劃區(qū)域，既是未來縣城中心城市發(fā)展的重要方向，也是各種工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目布局的重要區(qū)域。在這些農(nóng)村，以獲取政府征地拆遷補(bǔ)償為目的的違建現(xiàn)象普遍存在；而離縣城較遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄農(nóng)村，由于距離縣城比較遠(yuǎn)，短期內(nèi)還不在縣城發(fā)展的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，農(nóng)民違建大多因沒有村莊整體規(guī)劃而亂占耕地建房。

(一)城郊村違建執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)權(quán)力實(shí)踐

縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城郊農(nóng)村是違建執(zhí)法的重點(diǎn)。在城郊村違建執(zhí)法過程中，政府擁有專業(yè)技術(shù)執(zhí)法權(quán)，能夠針對(duì)違建個(gè)體依照一套執(zhí)法技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)控違建行為。一方面，縣級(jí)執(zhí)法部門擁有相關(guān)的執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法信息識(shí)別系統(tǒng)，能夠借助有效的執(zhí)法技術(shù)進(jìn)行執(zhí)法巡查。這些執(zhí)法技術(shù)帶有監(jiān)控性質(zhì)，可以及時(shí)開展土地利用動(dòng)態(tài)巡查，一旦掌握相關(guān)信息便可以作為有效執(zhí)法證據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。另一方面，縣級(jí)執(zhí)法部門具有專業(yè)技術(shù)人員，當(dāng)需要識(shí)別和鑒定違建行為是否超過規(guī)定面積以及是否屬于違反土地用途時(shí)，執(zhí)法人員利用專業(yè)技術(shù)及時(shí)判定違法行為的性質(zhì)和后果，進(jìn)而采取有效措施進(jìn)行管控。這兩方面的專業(yè)技術(shù)權(quán)力為開展城郊村違建執(zhí)法奠定了前提條件。

2018年4月，筆者在江西中部N縣城郊鎮(zhèn)蹲點(diǎn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城郊村的農(nóng)民存在大量違建現(xiàn)象，造成這一現(xiàn)象的主要原因是城郊土地已納入城鎮(zhèn)化規(guī)劃，很多農(nóng)民企圖通過搶建的形式在土地上“種房子”，以換取未來高額的征拆補(bǔ)償。在N縣城郊村違建執(zhí)法中，縣級(jí)政府執(zhí)法部門對(duì)全體執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行排班和編組，并劃定執(zhí)法巡查路線，執(zhí)法隊(duì)員通常會(huì)按照計(jì)劃在城區(qū)范圍內(nèi)巡查。執(zhí)法巡查還表現(xiàn)在利用遙感地理信息系統(tǒng)與人工現(xiàn)場(chǎng)巡查相結(jié)合。實(shí)踐中，遙感地理信息系統(tǒng)基本可以覆蓋城鎮(zhèn)規(guī)劃空間范圍內(nèi)的違建行為。如果衛(wèi)星遙感系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)異常，需要執(zhí)法人員去現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，那么在正式的巡查中，執(zhí)法人員通常會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)，以防止?jié)撛诘倪`建個(gè)體逃避監(jiān)管。

在加強(qiáng)常規(guī)性執(zhí)法巡查的同時(shí)，N縣違建執(zhí)法大隊(duì)也會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)強(qiáng)制拆除一些違法建筑。不過，由于拆除違法建筑涉及違建個(gè)體的切身利益，所以執(zhí)法人員在具體拆違過程中會(huì)采取一定的策略和方法。通常而言，為了順利推進(jìn)拆違工作，事先需要做通違建個(gè)體的工作，并摸排違建戶的基本情況。例如在執(zhí)法大隊(duì)拆除違法建筑之前，政府相關(guān)部門需要聯(lián)合鄉(xiāng)村兩級(jí)組織摸排違建戶的家庭背景、社會(huì)關(guān)系以及個(gè)體抵制的可能性。只有在掌握相關(guān)情況后，執(zhí)法人員才有針對(duì)性地拆除。執(zhí)法人員一般會(huì)選擇那些相對(duì)守法、家庭背景實(shí)力較弱的違建戶先行拆除，以產(chǎn)生示范帶動(dòng)效應(yīng)。而在拆違的工作過程中，政府分管領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)組織許多執(zhí)法人員和社會(huì)協(xié)管人員到現(xiàn)場(chǎng)，營造執(zhí)法聲勢(shì)，防止出現(xiàn)違建戶抵制的情形。通過事先做好心理安撫、思想溝通、法律宣傳等工作，方能順利拆除違法建筑。

為了保證執(zhí)法目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，縣級(jí)政府內(nèi)部還設(shè)立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制。例如，在湖北某市轄區(qū)X區(qū)執(zhí)法實(shí)踐中，為了督促相關(guān)部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格控制違法違規(guī)建設(shè)行為，區(qū)級(jí)層面出臺(tái)了《控制和查處違法建設(shè)暫行辦法》《控制和查處違法建設(shè)責(zé)任追究辦法(試行)》《關(guān)于中心城區(qū)控制和查處違法建設(shè)工作考評(píng)辦法的通知》《控制和查處違法建設(shè)考核評(píng)分細(xì)則》(6)文件資料來源于2016年7月筆者在湖北某市轄區(qū)X區(qū)M鎮(zhèn)駐村調(diào)研。。這些規(guī)章制度分別細(xì)化了屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、禁止性規(guī)定、考評(píng)辦法以及一票否決事項(xiàng)，構(gòu)成縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的責(zé)任控制機(jī)制。通過這種責(zé)任控制，無形當(dāng)中倒逼了政府執(zhí)法部門加大違建執(zhí)法力度，盡可能排除違建個(gè)體所連帶的鄉(xiāng)土關(guān)系對(duì)專業(yè)性執(zhí)法的影響，不斷壓縮執(zhí)法人員的機(jī)動(dòng)處置權(quán)，推進(jìn)執(zhí)法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

(二)遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法的半正式化權(quán)力實(shí)踐

由于離城市比較遠(yuǎn)，縣級(jí)政府的專業(yè)執(zhí)法力量主要集中在規(guī)劃區(qū)農(nóng)村，很少延伸到偏遠(yuǎn)農(nóng)村，所以遠(yuǎn)郊村的違建查處工作主要由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。相比正式化執(zhí)法力量，遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法人員在執(zhí)法力量配備、執(zhí)法技術(shù)應(yīng)用等方面都是非專業(yè)性的，這種客觀的執(zhí)法條件塑造了半正式化執(zhí)法權(quán)力實(shí)踐。

在遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法實(shí)踐中，盡管個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了縣級(jí)執(zhí)法部門的派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)(如國土所、規(guī)劃所)，但違建執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限有限，缺少一定的專業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)。在鄉(xiāng)土環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作模式并非是一種科層化機(jī)制，其違建執(zhí)法工作主要依靠鄉(xiāng)村干部來推動(dòng)。而鄉(xiāng)村干部大多沒有執(zhí)法資格，也不熟悉執(zhí)法程序和規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中，如果沒有正式的執(zhí)法權(quán)和專業(yè)的執(zhí)法人員，鄉(xiāng)村干部只能采取口頭制止的方式進(jìn)行執(zhí)法。有時(shí)候?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)違建治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村干部在查處農(nóng)民違建時(shí)，還需要開展多種形式的“做工作”，因而在實(shí)踐中常常形成“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”[18]。

遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法的半正式化權(quán)力實(shí)踐，不僅給鄉(xiāng)村干部帶來較大的機(jī)動(dòng)處置權(quán)，也帶來了一定的治理困境。由于大部分遠(yuǎn)郊村的村莊規(guī)劃并不是很明確，且開展專業(yè)性違建執(zhí)法的條件不足，所以政府在執(zhí)法過程中并沒有清晰的土地規(guī)劃依據(jù)，當(dāng)面對(duì)農(nóng)民的建房剛性需求之時(shí)，在強(qiáng)制拆除與容忍違建之間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員的機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較強(qiáng)。例如，同樣是違法占用農(nóng)田建房的情形，建房理由都差不多的兩戶中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員或鄉(xiāng)村干部不知道到底該制止或者強(qiáng)拆哪戶。因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)為，“大家情況都差不多，為什么就不允許我家建”。如果鄉(xiāng)村干部發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民違建的情況不予制止，“睜一只眼、閉一只眼”，那么其他有建房需求的農(nóng)民就會(huì)效仿，久而久之，農(nóng)民建房呈現(xiàn)出“插花”景象，這給違建執(zhí)法工作帶來不少治理困境。

(三)城郊村與遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法效果的空間差異

1.城郊村違建執(zhí)法效果的專業(yè)執(zhí)法性

相比遠(yuǎn)郊村而言，城郊村違建執(zhí)法效果具有強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法性，主要體現(xiàn)為法律滲透城郊違建場(chǎng)域中的能力比較強(qiáng)，執(zhí)法效果相對(duì)比較穩(wěn)定。其中，縣級(jí)政府的強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法權(quán)是保障城郊村違建執(zhí)法取得穩(wěn)定效果的前提。

首先，強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法權(quán)體現(xiàn)在縣級(jí)政府執(zhí)法部門會(huì)按照正式的法律程序進(jìn)行執(zhí)法。由于城郊村農(nóng)民法律意識(shí)相對(duì)比較高，為了把工作做得更加主動(dòng)，執(zhí)法部門在與農(nóng)民多次交往中逐漸意識(shí)到，必須依法查處違建行為才能提高執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)，執(zhí)法部門為了避免被農(nóng)民起訴行政程序違法或者亂作為，通常在立案、事實(shí)調(diào)查以及適用法律等環(huán)節(jié)都會(huì)按照法律規(guī)定送達(dá)書面法律文書給當(dāng)事人，以不斷提高違建執(zhí)法的權(quán)威性和規(guī)范性。

其次，為了把國家法律有效落實(shí)于城郊村違建場(chǎng)域，強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法權(quán)在組織形式上表現(xiàn)為正式化與半正式化相結(jié)合的執(zhí)法實(shí)踐。正式化組織指的是縣級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，半正式化組織指的是縣級(jí)執(zhí)法部門委托城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使有限執(zhí)法權(quán)的相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。正式化與半正式化相結(jié)合的執(zhí)法實(shí)踐在發(fā)現(xiàn)違建行為和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方面具有優(yōu)勢(shì)。在違建信息報(bào)送方面，縣鄉(xiāng)兩級(jí)執(zhí)法組織之間對(duì)違建信息相互共享。在城郊村發(fā)現(xiàn)有違建行為時(shí)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法處理，可以上報(bào)縣級(jí)政府主管部門處理?？h級(jí)政府執(zhí)法部門可以調(diào)配執(zhí)法力量，去現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)情況，并及時(shí)做出處理。在執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方面，常常表現(xiàn)為縣域政府在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)某類違建行為進(jìn)行專項(xiàng)整治。為了集中拆除那些占用耕地的違法建筑，縣鄉(xiāng)兩級(jí)執(zhí)法組織通過優(yōu)化執(zhí)法資源配置，調(diào)集執(zhí)法力量，在一定時(shí)期內(nèi)開展專項(xiàng)整治，形成對(duì)違建個(gè)體的壓倒性態(tài)勢(shì)，以遏制違建行為，防止違建行為大量出現(xiàn)。

最后，政府內(nèi)部的嚴(yán)格責(zé)任控制強(qiáng)化了政府的專業(yè)執(zhí)法權(quán)，并弱化了政府執(zhí)法的機(jī)動(dòng)處置權(quán)。在城郊村違建執(zhí)法實(shí)踐中，縣級(jí)政府制定目標(biāo)考核與責(zé)任追究機(jī)制，主要產(chǎn)生兩個(gè)功能：一是規(guī)范一線執(zhí)法者的自由裁量權(quán)行使，讓一線執(zhí)法者圍繞執(zhí)法目標(biāo)開展執(zhí)法行為，同時(shí)通過目標(biāo)責(zé)任制的方式壓縮一線執(zhí)法者的自由裁量空間；二是把中心工作目標(biāo)層層分解，并壓實(shí)責(zé)任，防止執(zhí)法部門和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的“推諉扯皮”[19]。通過內(nèi)部責(zé)任控制不斷壓縮機(jī)動(dòng)處置空間，從而保障正式化和半正式化聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制常規(guī)運(yùn)行。當(dāng)然，個(gè)別城郊村農(nóng)民為了謀取征拆利益，容易演變?yōu)椤搬斪討簟保踔猎诓鸪`法建筑過程中以自殺相威脅，并聯(lián)合同類人員進(jìn)行上訪或者干擾執(zhí)法。但為了完成執(zhí)法目標(biāo)，縣級(jí)政府執(zhí)法部門偶爾會(huì)容忍鄉(xiāng)村“混混”力量介入，并通過“混混”推動(dòng)違建執(zhí)法工作(7)例如，有些地方政府通過借助“混混”的力量來控制違建個(gè)體的行為，這雖帶有一定的灰色性，但反映出基層社會(huì)治理特殊的治理需求。參見:陳柏峰.鄉(xiāng)村“混混”介入的基層治理生態(tài)[J].思想戰(zhàn)線,2018(5):114-127.。在此過程中，縣級(jí)政府部門并沒有對(duì)違建個(gè)體妥協(xié)，相反借助“混混”力量，以一種間接的方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。因此，總體上看，在城郊村違建執(zhí)法中，政府具有強(qiáng)專業(yè)執(zhí)法權(quán)和弱機(jī)動(dòng)處置權(quán)，由此產(chǎn)生的執(zhí)法效果相對(duì)穩(wěn)定。

2.遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法效果的非常態(tài)性

對(duì)于遠(yuǎn)郊村而言，隨著生活水平的提高，農(nóng)民建房的需求越來越大，農(nóng)民占用耕地的違建現(xiàn)象也越來越普遍，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也日益面臨重要的違建治理任務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法水平、執(zhí)法技術(shù)設(shè)備、執(zhí)法規(guī)范性方面都比較薄弱，因此遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法是一種半正式化的權(quán)力組織形態(tài)，其執(zhí)法實(shí)踐常常受到具體情境和違建態(tài)勢(shì)影響，所帶來的執(zhí)法效果具有很強(qiáng)的隨機(jī)性，呈現(xiàn)非常態(tài)性。

半正式化的權(quán)力組織形態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)執(zhí)法權(quán)較弱，而機(jī)動(dòng)處置權(quán)較強(qiáng)。遠(yuǎn)郊農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系相比城郊村而言同質(zhì)化明顯，在特定場(chǎng)景下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法行為與違建個(gè)體發(fā)生沖突，那么違建個(gè)體所連帶的家族力量、宗族關(guān)系會(huì)耗損執(zhí)法權(quán)威。如果鄉(xiāng)村干部發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民違建并準(zhǔn)備制止，則有可能遭到農(nóng)民聯(lián)合宗族力量、宗親關(guān)系等進(jìn)行強(qiáng)烈抵制，鄉(xiāng)村干部限于人力可能有所懼怕。在沒有正式的執(zhí)法力量和資源的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)農(nóng)民違建的態(tài)勢(shì)，有時(shí)也是捉襟見肘，無力應(yīng)對(duì)，甚至?xí)痪€棄權(quán)[20]。因此，面對(duì)一些特殊情境，在專業(yè)執(zhí)法資源配備不足的情況下，政府對(duì)遠(yuǎn)郊村違建個(gè)體具有較大程度的選擇性處置權(quán)。

屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)政府的目標(biāo)考核任務(wù)，在專業(yè)性執(zhí)法權(quán)力較弱的前提下也會(huì)利用機(jī)動(dòng)處置權(quán)對(duì)違建個(gè)體的行為進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理。遠(yuǎn)郊村的違建治理工作是屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地管理工作的重要內(nèi)容，也是縣級(jí)政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要指標(biāo)。在目標(biāo)考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)在一定時(shí)期以建構(gòu)中心工作的模式來實(shí)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理的目標(biāo)[21]。一旦某件事務(wù)建構(gòu)為中心工作，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的執(zhí)法資源和力量得到整合。違建治理工作也是這樣，在目標(biāo)考核壓力下，政府會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)集中優(yōu)勢(shì)資源和力量開展違建執(zhí)法工作。例如，為了有效拆除省道兩邊的違法建筑和控制農(nóng)民違法占用耕地建房，完成縣級(jí)政府相關(guān)職能部門設(shè)定的違建治理目標(biāo)，江西中部Y縣T鄉(xiāng)黨委政府在一定時(shí)期把違建治理工作建構(gòu)為中心工作，并成立相關(guān)的臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。在具體拆違工作中，T鄉(xiāng)黨委政府把全體干部劃分為拆違組、聯(lián)絡(luò)組、穩(wěn)控組、宣傳組等工作組的形式進(jìn)行任務(wù)分工和分派，打破了常規(guī)性的科層制治理模式[22]，推進(jìn)違建治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。通過運(yùn)動(dòng)式治理，治理方式事實(shí)上是基層政權(quán)在專制性權(quán)力喪失、基礎(chǔ)性權(quán)力又尚未確立、行政運(yùn)作缺乏充沛資源的情景之下，通過對(duì)傳統(tǒng)的“運(yùn)動(dòng)”資源加以簡化利用而作出的權(quán)宜性行為選擇[23]。

然而，通過運(yùn)動(dòng)式治理所帶來的效果畢竟不穩(wěn)定，具有很強(qiáng)的隨機(jī)性，無法代替基于規(guī)則治理而產(chǎn)生的穩(wěn)定性。遠(yuǎn)郊村違建治理本身具有濃厚的鄉(xiāng)土性。這種鄉(xiāng)土性決定了屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違建執(zhí)法工作不可能完全按照法律的規(guī)定進(jìn)行查處，只能以一種適合于農(nóng)村社會(huì)的方式開展違建治理工作。違建治理過程中，不僅要考慮法律的運(yùn)用，也要考慮運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和政策手段開展綜合治理[24]，目的是完成上級(jí)政府的目標(biāo)考核任務(wù)。因此，在遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法實(shí)踐中，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法主要服務(wù)于違建治理目標(biāo)，其產(chǎn)生的效果也只是在一定期限內(nèi)存在，這顯著區(qū)別于城郊村基于常規(guī)性執(zhí)法權(quán)力產(chǎn)生的執(zhí)法效果。

四、縣域社會(huì)違建執(zhí)法效果差異的生成邏輯

縣域社會(huì)違建執(zhí)法效果的空間差異是客觀存在的。究其生成邏輯，則包括土地空間規(guī)劃帶來增值收益差異，由此屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接的違建執(zhí)法壓力亦存在差異，而在城鄉(xiāng)執(zhí)法注意力配置不均的情況下，鄉(xiāng)土關(guān)系對(duì)執(zhí)法實(shí)踐的塑造力度也不一樣，這些因素共同塑造執(zhí)法效果的空間差異。

(一)土地空間規(guī)劃帶來土地增值收益的差異性

一般而言，從國土空間的規(guī)劃來看，城郊村的土地大多屬于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，而遠(yuǎn)郊村的土地大多在規(guī)劃區(qū)外，附著在規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地增值的可預(yù)期收益比規(guī)劃區(qū)外土地增值的可預(yù)期收益大。其中，土地增值收益的可預(yù)期性變動(dòng)又與城鎮(zhèn)化建設(shè)的規(guī)劃有關(guān)，而規(guī)劃多少土地面積作為未來城鎮(zhèn)建設(shè)用地又取決政府的決策。如此，土地規(guī)劃變動(dòng)不僅反映了城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向，更反映了縣級(jí)政府在違建執(zhí)法實(shí)踐中與農(nóng)民的土地利益博弈。由于土地的空間規(guī)劃不一樣，所以附著在土地上的利益博弈關(guān)系及其激烈程度也不一樣。對(duì)于城郊村而言，縣級(jí)政府希望控制違建行為，以減少各種城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目落地過程中的征拆成本，而農(nóng)民則希望通過違建來增加自己的土地收益。對(duì)于遠(yuǎn)郊村而言，農(nóng)民違建大多不是為了謀利，主要是基于住房的保障性剛需。城郊村與遠(yuǎn)郊村的土地增值收益存在較大差異，這種差異形成的根本原因在于土地是否納入城鎮(zhèn)規(guī)劃。

因?yàn)橥恋卦鲋凳找鎺淼目臻g差異，所以就會(huì)產(chǎn)生不同的執(zhí)法組織形式，進(jìn)而形塑不同執(zhí)法效果。為了嚴(yán)厲打擊城郊村違法違規(guī)建設(shè)行為，在縣城周邊的農(nóng)村常常表現(xiàn)為一種正式化與半正式相結(jié)合的執(zhí)法組織形式。在這種執(zhí)法組織形式下，縣級(jí)政府對(duì)違建個(gè)體的專業(yè)執(zhí)法權(quán)比較強(qiáng)，而機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較弱。這集中表現(xiàn)為在規(guī)劃區(qū)內(nèi)縣級(jí)政府更愿意投入更多的執(zhí)法資源和力量去管控違建行為，并針對(duì)違建執(zhí)法過程中的目標(biāo)任務(wù)考核、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任以及管理控制等方面都有詳細(xì)規(guī)定，因此機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較弱。而在遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法很少存在土地增值收益的博弈，在執(zhí)法組織形式層面表現(xiàn)為一種半正式化的執(zhí)法權(quán)力實(shí)踐形態(tài)。為完成違建治理任務(wù)，屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)利用機(jī)動(dòng)處置權(quán)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)違建行為開展運(yùn)動(dòng)式治理，但這種執(zhí)法效果相比城郊村違建執(zhí)法效果而言缺乏一定的穩(wěn)定性。

(二)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接縣級(jí)政府控制違建壓力的差異性

縣域社會(huì)違建執(zhí)法工作大多由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)完成。為了激勵(lì)屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用信息優(yōu)勢(shì)協(xié)助縣級(jí)政府開展違建執(zhí)法工作，縣級(jí)政府制定了相應(yīng)的目標(biāo)考核任務(wù)。在實(shí)踐層面，違建執(zhí)法壓力的差異主要體現(xiàn)在縣級(jí)政府對(duì)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)違建執(zhí)法工作的目標(biāo)管理考核中。目標(biāo)管理制是縣級(jí)政府落實(shí)國家各項(xiàng)政策和任務(wù)較為常用的手段[25]。例如，筆者調(diào)研的江西中部Y縣對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核設(shè)置了負(fù)面考核清單，其中包括“非法占有耕地、非法占用基本農(nóng)田”以及“違法違規(guī)建設(shè)行為”等方面的負(fù)面考核，如果出現(xiàn)一起違建就要負(fù)向扣分，整改不力的加重扣分。在此基礎(chǔ)上，Y縣對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分類考核，分類考核的依據(jù)是各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、人口規(guī)模、現(xiàn)實(shí)條件，其中一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多是離縣城較近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、處在國省干道旁邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱、沒有國省干道經(jīng)過的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在年底考核過程中，同一類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行激勵(lì)排名。這種負(fù)向考核與分類考核相結(jié)合的辦法實(shí)際上強(qiáng)化了違建執(zhí)法的中心工作導(dǎo)向，也相對(duì)客觀評(píng)價(jià)了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違建治理工作。

除目標(biāo)考核之外，城郊村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在協(xié)助縣級(jí)政府相關(guān)部門控制違法建設(shè)的執(zhí)法過程中，還有嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。例如，筆者調(diào)研的河南某市轄區(qū)S區(qū)黨委政府制定的《S區(qū)違法建設(shè)違法用地查處工作責(zé)任追究辦法》明確規(guī)定，如果屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)查處不力，將減少區(qū)級(jí)財(cái)政的稅收返還，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長降職使用，分管領(lǐng)導(dǎo)、片長、相關(guān)站所負(fù)責(zé)人予以辭退，所在村黨支部書記開除黨籍，村委會(huì)主任依法罷免。這種規(guī)定給城郊村所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳遞了很大壓力，倒逼其在違建執(zhí)法實(shí)踐中更加積極作為，努力完成縣級(jí)政府的目標(biāo)任務(wù)。相反的是，遠(yuǎn)郊村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然也面臨目標(biāo)考核壓力，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然具有較多的選擇性執(zhí)行空間。由于遠(yuǎn)郊村農(nóng)民違建大多不屬于謀利型違建，所以在違建執(zhí)法過程中，常常依據(jù)農(nóng)民違建的原因和態(tài)勢(shì)，具體拿捏執(zhí)法力度。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較大，目的是緩解住房民生保障與違建治理之間的沖突，因而其違建執(zhí)法工作往往是根據(jù)具體情勢(shì)作出的選擇，治理效果具有非穩(wěn)定性。

(三)執(zhí)法注意力在城鄉(xiāng)之間的分配不均

要實(shí)現(xiàn)違建執(zhí)法目標(biāo)，不僅涉及組織內(nèi)部的激勵(lì)和控制機(jī)制，也涉及違建行為的信息處理機(jī)制。違建信息產(chǎn)生于具體村莊內(nèi)部，其傳遞需要一定的時(shí)間成本。違建執(zhí)法是建立在掌握充分的執(zhí)法信息基礎(chǔ)上，信息傳遞越精準(zhǔn)，執(zhí)法者的注意力分配就越集中；信息越模糊，執(zhí)法者對(duì)違法對(duì)象分配的注意力就越分散。然而，如果縣級(jí)政府執(zhí)法部門處理各類違建信息都需要投入注意力資源，那么在有限的注意力情況下，執(zhí)法成本較大。由于縣級(jí)政府執(zhí)法部門自身的執(zhí)法資源和條件是有限的，所以在特定時(shí)間以及執(zhí)法資源雙重約束下，仰仗其對(duì)每一起農(nóng)民違建行為進(jìn)行執(zhí)法，似乎不太可能。而且，即便執(zhí)法部門能夠采取先進(jìn)的信息手段發(fā)現(xiàn)每一起違建個(gè)案的執(zhí)法信息，也不可能理性地作出所有決策和預(yù)知可能的后果。所以，執(zhí)法組織為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，在節(jié)約執(zhí)法成本的情況下，通常會(huì)集中有限的注意力處理具體而重要的違建事務(wù)。

具體來看，由于城郊村違建行為將影響縣級(jí)政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目的落地進(jìn)程，也影響政府領(lǐng)導(dǎo)人的政治晉升，所以會(huì)得到政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視。一旦領(lǐng)導(dǎo)高度重視某件事情，意味著領(lǐng)導(dǎo)注意力將被傳遞到執(zhí)法部門[26]。違建執(zhí)法部門在感知領(lǐng)導(dǎo)注意力傳遞后，通常會(huì)加大對(duì)城郊村的違建執(zhí)法力度，并對(duì)城郊農(nóng)民違建行為進(jìn)行嚴(yán)密的技術(shù)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)有違建的跡象，立刻響應(yīng)，并聯(lián)合屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法力量進(jìn)行管控。在城郊村違建執(zhí)法中，由于有縣級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力傳遞，執(zhí)法部門配置了更多的執(zhí)法力量和資源來管控違建行為。可以說，縣級(jí)政府專業(yè)性執(zhí)法權(quán)主導(dǎo)了城郊村的違建執(zhí)法實(shí)踐，所產(chǎn)生的效果也相對(duì)穩(wěn)定。而縣級(jí)政府執(zhí)法部門一旦投入過多的注意力在城郊村，那么遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法注意力則投入較少?，F(xiàn)實(shí)中，縣級(jí)政府在遠(yuǎn)郊村的專業(yè)執(zhí)法權(quán)較弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)動(dòng)處置權(quán)的空間較大，只有在違建現(xiàn)象比較普遍時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才根據(jù)違建態(tài)勢(shì)投入相應(yīng)的執(zhí)法注意力，并采取運(yùn)動(dòng)式治理方式對(duì)違建行為進(jìn)行管控，其帶來的執(zhí)法效果具有非常態(tài)化。

(四)鄉(xiāng)土關(guān)系對(duì)違建執(zhí)法的影響強(qiáng)度不同

違建執(zhí)法總是發(fā)生在具體空間場(chǎng)域中。在具體執(zhí)法空間，與違建個(gè)體相關(guān)聯(lián)的社會(huì)關(guān)系和力量會(huì)影響執(zhí)法權(quán)威的塑造。一定空間內(nèi)，違法建筑能夠建立起來，并非只是一個(gè)物理形態(tài)的改變，也并非因?yàn)檗r(nóng)民不知道政府拆除違法建筑的后果，而是反映出社區(qū)結(jié)構(gòu)性力量支持農(nóng)民違建的正當(dāng)性。這種結(jié)構(gòu)性力量制約政府的違建執(zhí)法。由于鄉(xiāng)土關(guān)系對(duì)違建執(zhí)法的影響不同，導(dǎo)致城郊村和遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法模式也不一樣。

相比遠(yuǎn)郊村而言，城郊村鄉(xiāng)土關(guān)系相對(duì)異質(zhì)化。城郊農(nóng)民大多在城市有自己的收入來源，也大都擺脫了以土地作為主要收入來源的限制。在此基礎(chǔ)上，城郊村人口的流動(dòng)性加大，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)相對(duì)比較松散，村莊社會(huì)相對(duì)異質(zhì)化，因而難以組織起來對(duì)抗政府的違建執(zhí)法。此外，在縣級(jí)政府內(nèi)部的嚴(yán)格責(zé)任控制下，執(zhí)法人員與違建個(gè)體的利益交換空間較小。整體上看，縣級(jí)政府在城郊村違建執(zhí)法中的專業(yè)執(zhí)法權(quán)較強(qiáng)而機(jī)動(dòng)處置權(quán)較弱，且受鄉(xiāng)土利益關(guān)系影響的可能性較少。

與之相反，在遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法實(shí)踐中，縣級(jí)政府專業(yè)執(zhí)法權(quán)客觀上比較弱，再加上遠(yuǎn)郊村具有較強(qiáng)的人際關(guān)系密度，不斷稀釋專業(yè)執(zhí)法權(quán)，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在遠(yuǎn)郊村違建執(zhí)法常常表現(xiàn)為機(jī)動(dòng)處置權(quán)較強(qiáng)。遠(yuǎn)郊村的鄉(xiāng)土關(guān)系相對(duì)比較緊密，在特定的社區(qū)空間執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法力量往往遭到一定抵制。在長期的利益博弈中，農(nóng)民逐漸認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有義務(wù)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，所以農(nóng)民總是希望把事情“鬧大”來證明自己的建房訴求合理。而農(nóng)民的抵制行為往往能夠得到村莊社會(huì)的同情和支持，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的違建執(zhí)法帶來不少困境：如果不嚴(yán)格執(zhí)法，將激發(fā)違建模仿，影響執(zhí)法權(quán)威；如果嚴(yán)格執(zhí)法，又可能引發(fā)村莊社會(huì)不穩(wěn)定，最后可能遭到縣級(jí)政府“一票否決”。在這種困境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往根據(jù)具體情境和違建態(tài)勢(shì)選擇是否強(qiáng)制執(zhí)法。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，既可能在具體情境中進(jìn)行一線棄權(quán)，進(jìn)而讓渡部分權(quán)力在村莊社會(huì)中，也可能在一定時(shí)期內(nèi)采用運(yùn)動(dòng)式治理方式對(duì)違建個(gè)體采取壓倒性態(tài)勢(shì)，從社會(huì)中收回剩余控制權(quán)，強(qiáng)化政府執(zhí)法權(quán)威。盡管在一定時(shí)期內(nèi)通過運(yùn)動(dòng)式治理能夠取得一定執(zhí)法效果，但其相對(duì)不穩(wěn)定。

五、結(jié)語

在縣域城郊村和遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法實(shí)踐中，政府對(duì)違建個(gè)體的剩余控制權(quán)差異具體體現(xiàn)在專業(yè)執(zhí)法權(quán)和機(jī)動(dòng)處置權(quán)的權(quán)力實(shí)踐形態(tài)的組合差異上，這種差異通過不同執(zhí)法組織形式塑造執(zhí)法效果的空間差異。在城市周邊農(nóng)村的違建執(zhí)法中，縣級(jí)政府專業(yè)執(zhí)法權(quán)比較強(qiáng)，而機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較弱，因此專業(yè)執(zhí)法權(quán)主導(dǎo)了違建執(zhí)法實(shí)踐，并在正式化與半正式化相結(jié)合的執(zhí)法組織下，呈現(xiàn)出相對(duì)穩(wěn)定的執(zhí)法效果。而在遠(yuǎn)郊村的違建執(zhí)法實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專業(yè)性執(zhí)法權(quán)比較弱，機(jī)動(dòng)處置權(quán)比較強(qiáng)，常常依據(jù)違建態(tài)勢(shì)和情境選擇違建執(zhí)法的方式和力度，所帶來的執(zhí)法效果具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性和隨機(jī)性。造成執(zhí)法效果空間差異的因素主要包括：城鄉(xiāng)規(guī)劃用地的差異性導(dǎo)致土地增值收益的差異性，進(jìn)而體現(xiàn)為屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接縣級(jí)政府控違壓力的差異；在執(zhí)法注意力有限的情況下，縣級(jí)政府的執(zhí)法力量和資源更多配置于城郊村的執(zhí)法實(shí)踐，而遠(yuǎn)郊村的違建剛需和特定鄉(xiāng)土關(guān)系相比城郊村而言較強(qiáng)，農(nóng)民違建往往能得到所在村莊的結(jié)構(gòu)性支持。

在鄉(xiāng)村建設(shè)背景下，為有效統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，提高政府的違建執(zhí)法能力，可從以下幾方面著手。一是統(tǒng)籌推進(jìn)村莊整體規(guī)劃。為了依法管控農(nóng)民違建行為，應(yīng)該統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，在立法層面確定縣級(jí)財(cái)政對(duì)村莊規(guī)劃經(jīng)費(fèi)的保障義務(wù)，保障規(guī)劃落地，讓執(zhí)法過程有規(guī)可依，切實(shí)保護(hù)耕地，保障國家糧食安全。二是整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)違建執(zhí)法隊(duì)伍和資源。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍和資源涉及人、財(cái)、物多個(gè)層次和多個(gè)方面，要按照社會(huì)治理重心下移的要求，將執(zhí)法權(quán)適度下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效延伸基層執(zhí)法的觸角。三是創(chuàng)新專業(yè)執(zhí)法力量延伸基層社會(huì)的配置形式。根據(jù)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理分布、人口基數(shù)、國土面積及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等情況劃定執(zhí)法區(qū)域，并在執(zhí)法區(qū)域內(nèi)設(shè)置縣級(jí)執(zhí)法部門的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)執(zhí)法權(quán)，以減少違建信息產(chǎn)生的時(shí)滯差，不斷提升其服務(wù)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的能力。四是采用先進(jìn)信息技術(shù)助力違建執(zhí)法。通過地理信息技術(shù)采集村民住房的地理空間位置，精準(zhǔn)匹配農(nóng)戶用地需求，完善村民住房管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)“一戶一宅”的宅基地政策和保護(hù)耕地的法律法規(guī)有效落地。