文/張家銘 徐素波（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)）

一、S市自然資源資產(chǎn)管理情況

（一）基礎(chǔ)自然資源資產(chǎn)狀況

S市轄區(qū)面積共2753.60平方公里，其中土地面積322.83萬(wàn)畝，大多為肥沃的寒地黑土，地勢(shì)平坦，適宜種植水稻、大豆、高粱等作物。林地面積共1.36萬(wàn)公頃，總蓄積量187.40萬(wàn)立方米，森林覆蓋率5%，初步形成網(wǎng)帶片相結(jié)合和多林種相結(jié)合的森林資源體系，其中經(jīng)濟(jì)型林木經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)利用，有效促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。草原面積共52.6363公頃，該地區(qū)土質(zhì)松軟，草地平坦，盛產(chǎn)優(yōu)良牧草，其中羊草更是出口海外，具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。全市境內(nèi)主要河流有6條，總儲(chǔ)量26.01億立方米。中小型水庫(kù)5座，灌區(qū)4處，豐富的水資源為S市工農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了極大便利。

（二）相關(guān)制度落實(shí)情況

為深入貫徹落實(shí)審計(jì)署下發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作要求，S市積極開(kāi)展調(diào)研，向在2015年已率先開(kāi)展相關(guān)審計(jì)工作的福建寧德市和湖南常德市等地進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)融合到S市本地相關(guān)審計(jì)工作方案的制定中。同時(shí)，S市委托水利勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院對(duì)市內(nèi)眾多河流進(jìn)行“一河一策”的設(shè)計(jì)與實(shí)施工作，以河長(zhǎng)制辦公室文件下發(fā)了S市《清河行動(dòng)實(shí)施方案》，確定了清河行動(dòng)目標(biāo)，加強(qiáng)水資源管理。此外，為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，市政府對(duì)包括林地、水利以及秸稈利用等方面加大了資金投入，總額逾24000萬(wàn)元，成效頗豐。

二、審計(jì)方案的設(shè)計(jì)

審計(jì)方案是一項(xiàng)審計(jì)工作開(kāi)始前設(shè)計(jì)編制的總領(lǐng)性文件，其中包括詳細(xì)的工作計(jì)劃和實(shí)施步驟，是指導(dǎo)審計(jì)人員按時(shí)保質(zhì)完成相關(guān)審計(jì)工作的重要工具。審計(jì)方案應(yīng)當(dāng)盡量做到全覆蓋，使審計(jì)人員能“有據(jù)可依，有案可行”，同時(shí)還要能夠適應(yīng)并服務(wù)于新時(shí)代審計(jì)要求，以保證審計(jì)工作順利進(jìn)行。S市審計(jì)部門(mén)設(shè)計(jì)編制了較為完備的審計(jì)方案，其中包括了審計(jì)目標(biāo)、范圍、內(nèi)容及要求等，是指導(dǎo)該地區(qū)實(shí)施相關(guān)審計(jì)工作的關(guān)鍵性文件。

（一）審計(jì)目標(biāo)

1.落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任

整體上了解并分析S市主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)該地區(qū)自然資源資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量變化情況；在自然資源資產(chǎn)管理與利用方面，檢查市政府是否落實(shí)好相關(guān)決策部署，采取的具體措施及其效果；根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部任期、職責(zé)權(quán)限以及前任領(lǐng)導(dǎo)任職期間是否已經(jīng)存在生態(tài)環(huán)境污染和自然資源資產(chǎn)破壞的問(wèn)題，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履職履責(zé)情況，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部重視相關(guān)領(lǐng)域的保護(hù)，改變傳統(tǒng)的履職觀念，強(qiáng)化全責(zé)歸屬，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展。

2.解決資源環(huán)境問(wèn)題

圍繞耕地保有量、森林草原面積、飲用水安全，以及大氣污染程度等與日常生產(chǎn)生活聯(lián)系最為緊密的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，督促領(lǐng)導(dǎo)干部加大相關(guān)問(wèn)題解決力度，提高政府工作效率，使S市政府能夠積極主動(dòng)消滅資源環(huán)境隱患和自然資源資產(chǎn)濫用問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)人民群眾的利益。

3.探索審計(jì)方式方法

S市審計(jì)局希望通過(guò)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，能夠在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而能夠在審計(jì)的方式方法以及預(yù)期效果等方面有更加全面的認(rèn)識(shí)，同時(shí)進(jìn)一步探索領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)體系，合理利用大數(shù)據(jù)信息技術(shù)和審計(jì)專(zhuān)家意見(jiàn)，為更加高效地實(shí)行審計(jì)工作提供實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）審計(jì)內(nèi)容

1.資源環(huán)境保護(hù)情況

根據(jù)S市主要自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)，了解并統(tǒng)計(jì)該市主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職前與離任后的生態(tài)環(huán)境變化情況以及自然資源資產(chǎn)存量及質(zhì)量動(dòng)態(tài)；認(rèn)真檢查由市政府批示參與的各項(xiàng)工農(nóng)業(yè)工程完成情況和對(duì)環(huán)境的影響情況，通過(guò)數(shù)據(jù)比對(duì)和資料分析，進(jìn)而得出該領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境方面的履職情況。

2.政策法規(guī)執(zhí)行情況

著重審查國(guó)家及省、市相關(guān)部門(mén)下發(fā)的相關(guān)政策文件和要求是否已經(jīng)被S市政府深入貫徹落實(shí)；審查相關(guān)政府部門(mén)的執(zhí)行力度，避免出現(xiàn)“上下不一”的情況，檢查各項(xiàng)措施是否已經(jīng)達(dá)到預(yù)期效果，并深入基層了解人民對(duì)政府部門(mén)政策執(zhí)行情況的意見(jiàn)；關(guān)注是否有貫徹不利、有令不行、有禁不止等政策執(zhí)行方面的問(wèn)題，檢查政府出臺(tái)的相關(guān)管理制度和措施辦法的有效性和合法性。

3.約束指標(biāo)完成情況

審查S市主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)國(guó)有資源管理和相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職責(zé)履行情況。如：耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)等。著重審查上級(jí)政府所要求的約束性指標(biāo)完成情況，重點(diǎn)關(guān)注紅線約束是否被突破等問(wèn)題。此外，審計(jì)人員還應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)的來(lái)源渠道和動(dòng)態(tài)變化情況，著重考慮其真實(shí)性和有效性。

4.資金項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況

資金問(wèn)題一直以來(lái)都是審計(jì)部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，在本次S市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作中，審計(jì)人員著重對(duì)該地區(qū)相關(guān)領(lǐng)域的資金征管與分配情況進(jìn)行審查，了解有無(wú)套取、擠占挪用資金、違規(guī)變更用途的現(xiàn)象。針對(duì)本地區(qū)內(nèi)資源環(huán)境相關(guān)的重點(diǎn)保護(hù)項(xiàng)目、設(shè)施建設(shè)情況，審查其是否存在項(xiàng)目拖沓、質(zhì)量不合格等問(wèn)題。

5.領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督責(zé)任情況

了解并審查S市政府部門(mén)是否存在違反相關(guān)法律法規(guī)對(duì)自然資源資產(chǎn)不合理開(kāi)發(fā)利用的情況；檢查政府部門(mén)是否存在監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題；檢查該地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴(yán)格履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任，通過(guò)對(duì)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工程的檢查，確認(rèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部是否缺失相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的警惕性。

（三）審計(jì)方法

1.檢查法

根據(jù)S市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供的材料，從而進(jìn)行下一步的工作，審查S市領(lǐng)導(dǎo)干部與相關(guān)政府部門(mén)在自然資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)等方面的財(cái)政財(cái)務(wù)收支數(shù)據(jù)。以環(huán)境保護(hù)金額自然資源資產(chǎn)的利用為主線，通過(guò)本地國(guó)土資源局、財(cái)政局、自然資源局等部門(mén)，獲取當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的相關(guān)資料，掌握基本數(shù)據(jù)，同時(shí)詳細(xì)對(duì)比實(shí)物與實(shí)時(shí)的資料數(shù)據(jù)，若發(fā)現(xiàn)差異及時(shí)進(jìn)行記錄與分析。

2.調(diào)查法

對(duì)S市主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人員進(jìn)行訪談，通過(guò)談話(huà)能夠得知自然資源資產(chǎn)相關(guān)的設(shè)施預(yù)算編制，同時(shí)也能了解相關(guān)的實(shí)施情況，對(duì)政府機(jī)關(guān)方針政策執(zhí)行情況，還有相關(guān)的重要會(huì)議記錄等。同時(shí)對(duì)于自然資源資產(chǎn)的具體問(wèn)題和存在特殊情況的地區(qū)，審計(jì)人員還應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)卣鞑块T(mén)人員、企業(yè)、居民等主體展開(kāi)詳細(xì)調(diào)查，自身應(yīng)主動(dòng)地從多種角度感知人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境變化狀況、自然資源資產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)情況、相關(guān)政策實(shí)施效果、工農(nóng)業(yè)行為對(duì)環(huán)境的破壞的想法和對(duì)環(huán)境保護(hù)的建議。

3.分析法

通過(guò)對(duì)S市自然資源資產(chǎn)相關(guān)部門(mén)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、報(bào)表、會(huì)議記錄等多樣的資料進(jìn)行整理與歸集，并使用地理遙感信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)審計(jì)和大數(shù)據(jù)分析等新時(shí)代新審計(jì)方式提取實(shí)時(shí)資源環(huán)境狀態(tài)，將回饋的數(shù)據(jù)資料與評(píng)價(jià)體系相結(jié)合進(jìn)行分析研究，從而進(jìn)一步得出S市自然資源資產(chǎn)保護(hù)、管理以及開(kāi)發(fā)情況，總結(jié)得出審計(jì)報(bào)告，并據(jù)此對(duì)該地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境與自然資源資產(chǎn)保護(hù)開(kāi)發(fā)方面的履職情況做出進(jìn)一步分析。

三、審計(jì)方案的實(shí)施

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一項(xiàng)我國(guó)近些年新建立的審計(jì)任務(wù)，其內(nèi)容上具有較強(qiáng)的特殊性，但同時(shí)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的分支，該項(xiàng)審計(jì)工作也符合傳統(tǒng)審計(jì)制度和模式，所以在審計(jì)方案的實(shí)施中仍然主要依靠常規(guī)審計(jì)主體進(jìn)行，同時(shí)要結(jié)合國(guó)土資源局、自然資源局、財(cái)政局、統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)局等相關(guān)部門(mén)職能，共同推動(dòng)審計(jì)工作的進(jìn)行。審計(jì)項(xiàng)目組在S市進(jìn)行審計(jì)工作過(guò)程中，明確審計(jì)重點(diǎn)，對(duì)重要的自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量的變化情況，相關(guān)資金的征、管、用情況，以及對(duì)約束性指標(biāo)和目標(biāo)責(zé)任制的完成與落實(shí)情況等要集中審計(jì)力量著重進(jìn)行審查，提升了審計(jì)效率。

（一）審計(jì)主體

本次由S市審計(jì)局主導(dǎo)的該市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，制定審計(jì)方案，指導(dǎo)總體審計(jì)工作，組織并派遣審計(jì)小組進(jìn)駐S市政府部門(mén)。由于該項(xiàng)審計(jì)工作所需要的數(shù)據(jù)收集涉及的部門(mén)眾多，紀(jì)檢委、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政局、規(guī)劃局等部門(mén)需要積極與審計(jì)局進(jìn)行溝通配合，共同完成本次審計(jì)工作任務(wù)。

（二）重點(diǎn)資源審計(jì)情況

1.土地資源方面

對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間區(qū)域內(nèi)耕地和建設(shè)用地實(shí)物量變化情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)核算，圍繞節(jié)約集約用地、耕地保護(hù)責(zé)任以及基本農(nóng)田保障情況，審查土地利用總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況。對(duì)具體項(xiàng)目例如：土地利用績(jī)效、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)和土地整治情況，對(duì)違法占用耕地、違法占用公共用地等處罰情況，以及當(dāng)?shù)赝恋爻鲎尳鹗杖?、管理和使用情況，安排多部門(mén)分類(lèi)重點(diǎn)審查。

2.森林資源方面

針對(duì)S市領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)該區(qū)域林地面積、森林覆蓋率、森林蓄積量和林地保有量變化情況，在重視數(shù)量變化的同時(shí)加大對(duì)森林種類(lèi)及質(zhì)量的關(guān)注。同時(shí)對(duì)森林資源相關(guān)法律法規(guī)、約束性指標(biāo)、目標(biāo)責(zé)任履行和完成情況以及林地占用、森林采伐和森林資源保護(hù)情況進(jìn)行審查。

3.草原資源方面

審查領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間S市區(qū)域內(nèi)的草原面積和生態(tài)環(huán)境變化情況、草原綜合植被覆蓋度、草原等級(jí)變化，是否存在因生態(tài)退化、沙化、植被破壞等問(wèn)題造成的草原面積減少。同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注草原保護(hù)性種植和退耕還草等項(xiàng)目完成情況，檢查是否存在違規(guī)審批草原、非法侵占草原等問(wèn)題。

4.水資源方面

檢查S市領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)該區(qū)域地表水蓄積量、地下水蓄積量以及水資源分布變化情況，對(duì)水資源的儲(chǔ)積量是否存在嚴(yán)重下降以及水質(zhì)量嚴(yán)重下降問(wèn)題進(jìn)行著重關(guān)注，理性分析自然因素與人為因素對(duì)水資源影響程度，從而評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行水資源保護(hù)責(zé)任總體情況和結(jié)果。

四、審計(jì)結(jié)果與評(píng)價(jià)

S市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作能夠順利完成，離不開(kāi)市委領(lǐng)導(dǎo)的支持與市審計(jì)局和相關(guān)部門(mén)的密切配合。審計(jì)組將工作過(guò)程中所收集的審計(jì)證據(jù)采取邊整理邊報(bào)送的形式，能夠做到及時(shí)與上級(jí)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行溝通，減少審計(jì)工作差錯(cuò)。在相關(guān)工作全面完成后，市審計(jì)局將審計(jì)小組所獲取的資料進(jìn)行分析總結(jié)，編制審計(jì)報(bào)告的同時(shí)提出相應(yīng)的審計(jì)意見(jiàn)，并對(duì)審計(jì)工作整體流程做出客觀評(píng)價(jià)。

（一）審計(jì)結(jié)果

1.土地資源方面

根據(jù)國(guó)土資源局提供的數(shù)據(jù)，S市現(xiàn)任主要領(lǐng)導(dǎo)任職之前，該區(qū)耕地面積總量約為21.51萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田面積約為16.58萬(wàn)公頃。本年耕地總量約為21.52萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田面積約為16.70萬(wàn)公頃。在其任職期間，S市耕地面積總量增加了0.01萬(wàn)公頃，基本農(nóng)田面積增加了0.12萬(wàn)公頃。

2.森林資源方面

任職之前，該區(qū)林地總面積約為1.30萬(wàn)公頃，林木總蓄積量約為177.82萬(wàn)立方米，森林覆蓋率占比4.8%。本年末林地總面積約為1.36萬(wàn)公頃，林木總蓄積量約為187.40萬(wàn)立方米，森林覆蓋率占比5%。在其任職期間，該區(qū)林地總面積同比增長(zhǎng)了545公頃，林木總蓄積量同比增長(zhǎng)了9.58萬(wàn)立方米，森林覆蓋率同比增長(zhǎng)了0.2%。森林面積提升幅度較為客觀。

3.草原資源方面

S市自然資源局和統(tǒng)計(jì)局等部門(mén)對(duì)全區(qū)域開(kāi)展了草原資源清查、草原確權(quán)工作，明確草原四至、分布等空間位置基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。根據(jù)國(guó)土資源部門(mén)《黑龍江省土地利用總體規(guī)劃》的統(tǒng)一規(guī)劃，S市牧草地規(guī)劃指標(biāo)面積為48公頃，經(jīng)畜牧局實(shí)地核驗(yàn)，對(duì)草地面積整體進(jìn)行清查，最終確定S市草原面積為52．6363公頃，達(dá)到了預(yù)定指標(biāo)。

4.水資源方面

根據(jù)水務(wù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)資料顯示，S市上一年度灌溉用水總量為6.38億立方米，本年度灌溉用水總量為5.07億立方米,比上年度灌溉用水總量減少1.31億立方米，一定程度上可以表明主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間牽頭啟用節(jié)水灌溉工程有一定成效。

（二）審計(jì)評(píng)價(jià)

審計(jì)結(jié)果表明，S市主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間，能夠認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和省委省政府、市委市政府關(guān)于自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的大政方針及決策部署，認(rèn)真履行自然資源資產(chǎn)管理工作職責(zé)，落實(shí)了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，有效保持并擴(kuò)大了耕地面積和耕地質(zhì)量。按照省、市要求，全面深化河長(zhǎng)制，完成“一河一策”編制工作，全面開(kāi)展清河行動(dòng)，堅(jiān)持開(kāi)展三級(jí)河長(zhǎng)巡河制度，定期更新巡河問(wèn)題臺(tái)賬，便于對(duì)其跟蹤推進(jìn)整改。全面加強(qiáng)污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)和改造，并在興和鄉(xiāng)率先建設(shè)污水處理廠（站），探索解決農(nóng)村污水直排問(wèn)題有效模式，保障居民及工農(nóng)商領(lǐng)域用水安全可靠。加大宣傳“綠水青山就是金山銀山”造林綠化和濕地保護(hù)日科普宣傳系列活動(dòng)，有效地保護(hù)了耕地、森林、水和濕地等資源。但同時(shí)在土地資源、森林資源和其他生態(tài)環(huán)境方面也存在一些問(wèn)題，主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)將其任期內(nèi)存在的資源環(huán)境問(wèn)題予以合理解決，并由審計(jì)部門(mén)針對(duì)性地進(jìn)行復(fù)審，以達(dá)到最佳審計(jì)效果。