朱留虎

（安慶師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 安慶 246133）

住房是人們最基本的生活資料，作為生活資料的住房是指專供居住生活的房屋，不包括非居住用的房屋。由于我國城市住房房價(jià)居高不下，在高房價(jià)的壓力下，越來越多的人不得不選擇租房居住。但當(dāng)下選擇租房居住的承租人常常發(fā)生頻繁搬家、隨時(shí)搬家甚至無所可居的困境。王澤鑒先生說：“居住為人生之基本需要，物價(jià)高昂，購買不易，承租人多屬經(jīng)濟(jì)上之弱者，使有特別保護(hù)之必要?！盵1]住房租賃關(guān)系事關(guān)承租人生存、事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、事關(guān)社會穩(wěn)定，有必要加快完善我國的住房租賃法律制度，讓當(dāng)下租住的“短租房”成為保護(hù)承租人居住權(quán)益的“長租房”。所謂“長租房”，即長住房，是指承租人可以“長期”租住的住房。只要承租人愿意租住，承租人就有權(quán)長期租住該住房，讓承租人租房居住成為一種長期居住的選擇。住房要成為“長租房”，首先承租人要愿意長租，而且承租人要能夠長租。一個(gè)健康穩(wěn)定的租賃市場，不僅需要出租人、承租人、中介人的規(guī)范參與，還需要政府相關(guān)職能部分的有效監(jiān)管。

一、我國住房租賃法律制度的演進(jìn)

在住房制度改革前，我國是由政府或單位出資建造住房，以無償或者極低的租金分配給城鎮(zhèn)居民居住，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國的福利住房分配制度，該制度導(dǎo)致住房供給與住房需求的缺口巨大，也給政府帶來了沉重的住房建設(shè)壓力及財(cái)政包袱。1994年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化我國城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，決定在全國實(shí)行住房公積金制度，制定了公房出售辦法。1998年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，明確提出停止住房實(shí)物分配制度，確立了住房貨幣化分配制度，高收入家庭購買商品住房，為中低收入家庭提供保障性住房，標(biāo)志著我國福利住房分配制度正式終結(jié)。2003年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，將住房供應(yīng)的重心轉(zhuǎn)向商品住房。由于商品房的買賣給地方政府從土地使用權(quán)出售與房屋交易中獲得了巨大的財(cái)政收益，地方政府重點(diǎn)關(guān)注住房買賣市場，結(jié)果導(dǎo)致住房買賣市場發(fā)展快速，而住房租賃市場發(fā)展緩慢。但房價(jià)的過快上漲，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定、威脅經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融安全等重大問題。2016年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，提出實(shí)行購租并舉，培育和發(fā)展住房租賃市場。習(xí)近平總書記在2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出：“房子是用來住的，不是用來炒的”定位。2017年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部會同國家發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、國土資源部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，提出加快推進(jìn)租賃住房建設(shè)，培養(yǎng)和發(fā)展住房租賃市場。黨的十九大報(bào)告提出：“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。2020年9月7日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《住房租賃條例（征求意見稿）》，從出租與承租、租賃企業(yè)、經(jīng)紀(jì)活動、扶持措施等方面規(guī)范住房租賃市場。2020年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出：“加快完善長租房政策，逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利，規(guī)范發(fā)展長租房市場”。

在我國住房租賃法律制度對住房租賃市場調(diào)控下，當(dāng)下的住房租賃市場主要包含兩個(gè)市場：一是市場主導(dǎo)配置的私租房市場，主要住房來源為持有多套房家庭的閑置住房；二是政府主導(dǎo)配置的具有保障性質(zhì)的公租房市場。但通過實(shí)物保障的公租房在實(shí)施過程中也顯現(xiàn)其缺限：因集中建設(shè)的公租房形成了居住隔離和貧民窟現(xiàn)象，不利于居住混合和社會融合，也影響中低收入群體根據(jù)自身需求確定居住范圍的租賃選擇權(quán)。所以，我國的住房保障應(yīng)由實(shí)物保障轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿疟Ｕ?，只有在人口凈流入的城市，租賃住房缺口非常大的情況下，政府才直接投資建設(shè)保障住房。否則租賃住房的供給更多由市場決定，充分發(fā)揮社會力量參與租賃住房的供應(yīng)，由政府給予土地、財(cái)稅、金融等政策支持，形成多元化的租賃住房投資和多渠道。獲得政府資助補(bǔ)貼而建設(shè)的租賃住房在資助范圍內(nèi)合理確定成本租金并經(jīng)政府相關(guān)部門備案，保本經(jīng)營租賃住房，維持住房租賃市場整體租金的穩(wěn)定。政府的住房保障義務(wù)主要通過發(fā)放租金補(bǔ)貼的方式來履行，最終將公租房與私租房均由市場主導(dǎo)配置形成統(tǒng)一的住房租賃市場，以避免形成私租房市場與公租房市場間的租金差價(jià)危機(jī)，讓中低收入群體也享有租賃住房的自主選擇權(quán)，讓不同的承租人根據(jù)自身需求自由、靈活地選擇住址與住房類型，讓不同住房需求、不同收入的群體以可負(fù)擔(dān)的方式居住在體面滿意的居住環(huán)境中。

二、租賃住房不能長租的原因分析

當(dāng)下我國承租人不愿意長租的主要原因是租購不同權(quán)，租購住房在享受公共服務(wù)上具有不同的權(quán)利。我國當(dāng)下的住房承載了太多的社會福利屬性，例如戶籍、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等公共服務(wù)領(lǐng)域，承租人難以享受到與購房人等同的待遇。如根據(jù)大城市落戶政策使得買房容易獲得大城市的戶籍，租房獲得大城市的戶籍條件高、時(shí)間長。租房與買房在享受公共服務(wù)上的權(quán)利不對等壓制著承租人的長租意愿，多數(shù)人是將短期租房作為買房的暫時(shí)過渡措施。

（一）因出租人的原因承租人不能夠長租

出租人與承租人相比在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上、市場地位上不完全對等，處于明顯的強(qiáng)勢地位，進(jìn)而導(dǎo)致在簽訂合同過程中的談判能力和討價(jià)還價(jià)能力較強(qiáng)。住房租賃市場變化迅速，房租常常是隨著房價(jià)的漲落而漲跌，住房短租便于出租人及時(shí)提高房租；住房短租也有利于防止承租人因長期居住對住房結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。我國目前租賃合同的租期都比較短，通常在一年之內(nèi)。而承租人多處于弱勢地位，再加上租賃雙方信息不對稱，承租人掌握和了解的住房信息往往不如出租人全面，遇到出租人私自漲價(jià)、提前解約、拒絕續(xù)約、扣留押金、維修服務(wù)缺失等問題時(shí)，承租人只能概括承受，維權(quán)困難，權(quán)益無法保障，使得不少承租人不安心租房，租賃關(guān)系的穩(wěn)定性難以保障。

有些輕資產(chǎn)住房租賃企業(yè)，以“二房東”的身份通過搜集市場上的社會零散住房，獲取房源之后進(jìn)行簡單的裝修，然后再出租給承租人。還有極少數(shù)住房租賃企業(yè)為了搶占市場擴(kuò)大占有率和快速盈利回本等因素的影響，違規(guī)控制房源、哄抬租金、籌集資金等非科學(xué)與非常規(guī)的方式拓展市場，采用“高進(jìn)低出”（為增加房源和租戶的數(shù)量采用支付房屋權(quán)利人的租金高于收取承租人的租金）、“長收短付”（常常一次性按年收取承租人租金后，卻按月轉(zhuǎn)付給出租人）的經(jīng)營模式，致使住房租賃企業(yè)長期運(yùn)營難以為繼?！伴L收短付”通常采用租金貸的運(yùn)作方法，即承租人在與住房租賃企業(yè)簽訂住房租賃合同時(shí)，與該企業(yè)合作的金融機(jī)構(gòu)簽訂借款合同，由該金融機(jī)構(gòu)替承租人向住房租賃企業(yè)支付全年房租，承租人向該金融機(jī)構(gòu)按月償還租房貸款。利用“長收短付”導(dǎo)致的付款時(shí)間差形成“資金池”，這種通過“加杠桿”持續(xù)擴(kuò)張導(dǎo)致資金鏈斷裂，最終導(dǎo)致出租人收不到租金、承租人無房可住的“爆雷跑路”等亂象，既給出租人和承租人帶來重大經(jīng)濟(jì)損失，又影響了住房租賃市場的健康發(fā)展，也給社會安全穩(wěn)定帶來了隱患?！案哌M(jìn)低出”“長收短付”“爆雷跑路”涉嫌合同欺詐、非法吸儲、非法占有他人財(cái)產(chǎn)等違法行為。

（二）因中介人的原因承租人不能夠長租

我國各大中小城市都有住房租賃中介，即住房租賃中介人。住房租賃中介準(zhǔn)入門檻低，從業(yè)人員受教育水平低、專業(yè)能力差、業(yè)績壓力大、人員流動性強(qiáng)，導(dǎo)致行業(yè)自律及監(jiān)管形同虛設(shè)，服務(wù)專業(yè)性不高、規(guī)范性不強(qiáng)、過度追求利潤、惡性競爭、信譽(yù)缺失，造成住房租賃中介無法建立長效的市場機(jī)制與服務(wù)機(jī)制。部分住房租賃中介常常通過侵害承租人的權(quán)益獲取利益，如哄抬住房租金、截留挪用租金、違規(guī)收取費(fèi)用、暴力騰退搬離、隨意終止合同、惡意少退或拒退押金等現(xiàn)象。這些不規(guī)范行為嚴(yán)重?fù)p壞了承租人的利益，承租人維權(quán)耗時(shí)又費(fèi)力，合法權(quán)益無法保障，讓承租人缺乏穩(wěn)定性和安全感。

（三）因監(jiān)管人的原因承租人不能夠長租

住房租賃監(jiān)管缺失，管理無序，缺乏系統(tǒng)性的制度規(guī)范及體系化監(jiān)管。住房租賃監(jiān)管涉及房產(chǎn)、公安、稅務(wù)、網(wǎng)信、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、消防救援等多個(gè)部門的監(jiān)督管理，因監(jiān)管制度的缺乏，使得相關(guān)監(jiān)管部門憑經(jīng)驗(yàn)辦事，各部門之間存在責(zé)任不明、相互推諉、協(xié)調(diào)困難、多頭管理的困境。如房屋租賃監(jiān)管的主要手段是進(jìn)行房屋租賃登記備案，但住房租賃登記備案制度沒有得到真正落實(shí)，不辦住房租賃合同備案登記手續(xù)的情況十分普遍。由于住房租賃合同備案率低，監(jiān)管部門無法了解住房租賃交易情況。《民法典》第一百五十三條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。”住房租賃合同簽訂后不辦理備案登記手續(xù)的，又屬于該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外情況，不影響住房租賃合同的效力。另一方面，當(dāng)事人辦理住房租賃備案登記手續(xù)不僅要花時(shí)間還要繳納房屋租賃管理費(fèi)，稅務(wù)部門還常常根據(jù)房屋租賃合同備案信息向當(dāng)事人征收高額的稅費(fèi)，導(dǎo)致住房租賃合同備案率低，住房租賃市場長期缺乏權(quán)威的統(tǒng)計(jì)信息，政府監(jiān)管部門對租賃住房的房源分布、租金水平、租期長短等情況掌握有限，導(dǎo)致政府制定有關(guān)住房租賃政策、引導(dǎo)租賃市場健康發(fā)展缺乏有效依據(jù)。再加上監(jiān)管部門工作人員經(jīng)驗(yàn)不足，管理手段跟不上，長此以往將不利于住房租賃市場持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。

三、完善租賃住房長租的建議

（一）租購?fù)瑱?quán)

購房得到的是所有權(quán)，租房只得到使用權(quán)，二者本身享有的權(quán)益是不同的。但如果兩者在享有公共服務(wù)上的權(quán)利是相同的，則會極大地促進(jìn)租賃市場的發(fā)展。所謂租購?fù)瑱?quán)是指在住房市場中承租人和購房人在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利。即承租人與購房人在戶籍、教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)、社保、社區(qū)服務(wù)和住房公積金等公共服務(wù)方面具有平等性。讓住房所有權(quán)與獲取公共服務(wù)之間合理脫鉤，承租人拿著已備案的住房租賃合同，享受與購房人相同的公共服務(wù)權(quán)利和便利，享受居住證辦理、住房公積金提取等優(yōu)惠政策，享受相同的社會福利。強(qiáng)化住房的居住屬性，真正實(shí)現(xiàn)“買房租房都一樣”，通過租購?fù)瑱?quán)實(shí)現(xiàn)“承租人市民待遇”，讓租賃關(guān)系穩(wěn)定、配套齊全完善、管理服務(wù)規(guī)范，讓越來越多的人愿意通過租房實(shí)現(xiàn)住有所居。

（二）承租人的長租權(quán)

住房租賃合同關(guān)涉承租人的居住生存權(quán)，法律應(yīng)賦予承租人享有續(xù)租權(quán)：住房租賃合同約定租賃期限的，當(dāng)租賃期限屆滿時(shí)，如果承租人需要繼續(xù)租賃住房，承租人有權(quán)要求續(xù)訂住房租賃合同。當(dāng)承租人書面通知出租人要求重新簽訂住房租賃合同時(shí)，出租人在合理期限內(nèi)沒有與承租人重新簽訂住房租賃合同的，原住房租賃合同視為自動展期，展期后的租賃期限與屆滿前的租賃期限相同。住房租賃合同沒有約定租賃期限的，視為出租人愿意按承租人的意愿確定租賃期限，最長不超過20年，20年租賃期間屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂住房租賃合同[2]。續(xù)租住房租賃合同沒有次數(shù)的限制。

法律應(yīng)限制出租人的解除權(quán)：長期性住房租賃合同是維護(hù)住房租賃關(guān)系穩(wěn)定的基石。出租人通過住房租賃合同收取租金實(shí)現(xiàn)財(cái)富的積聚，承租人通過住房租賃合同實(shí)現(xiàn)基本的居住需要，租賃的住房是安身立命之所。財(cái)產(chǎn)利益是手段，居住利益是目的。居住用房與經(jīng)營用房不同，法律對住房租賃合同的解除權(quán)要特別規(guī)定：出租人要解除住房租賃合同則無需理由，只要提前六個(gè)月書面通知出租人即可。但法律要合理限制出租人解除住房租賃合同的權(quán)力。即出租人解除住房租賃合同需要具備正當(dāng)理由，法律規(guī)定的正當(dāng)理由主要包括：出租人或者其直系親屬需要使用出租住房；承租人嚴(yán)重違約，如拖欠租金超過押金數(shù)額或者損壞住房及設(shè)施設(shè)備等。出租人行使解除權(quán)需提前六個(gè)月書面通知承租人，承租人收到解除合同書面通知三個(gè)月內(nèi)可提出異議。如果承租人不同意解除而出租人仍主張解除住房租賃合同，必須向住房爭議仲裁委員會申請仲裁；當(dāng)事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。由仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院對解除住房租賃合同的正當(dāng)理由進(jìn)行認(rèn)定并裁決是否解除住房租賃合同。這樣從法制上保障了租賃合同的長期穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)住房租賃市場中承租人、出租人權(quán)益的實(shí)質(zhì)平等，增強(qiáng)了承租人對住房租賃市場發(fā)展的信心。

（三）租金變動規(guī)制

建立健全租賃市場的價(jià)格評估體系，促進(jìn)租賃市場的價(jià)格合理化，對于市場穩(wěn)定發(fā)展十分重要[3]。住房租金水平平穩(wěn)是培育長效化住房租賃市場的關(guān)鍵，加強(qiáng)住房租金的調(diào)控有利于確保住房租賃市場的穩(wěn)定，對出租人來講，住房租賃合同的期限是長期的，從保護(hù)出租人的利益出發(fā)，住房的租金也應(yīng)隨著市場的變化而變化，但要保障住房租金水平保持相對平穩(wěn)。法律應(yīng)規(guī)定：住房所在地的城市政府每2年發(fā)布一次住房租金指導(dǎo)價(jià)，該租金水平是通過統(tǒng)計(jì)當(dāng)?shù)亟?年的住房租金水平測算出來的。住房租金指導(dǎo)價(jià)并不精準(zhǔn)確定每一套住房的具體租金，但為當(dāng)事人訂立合同時(shí)協(xié)商租金提供參考標(biāo)準(zhǔn)和履行合同過程中變更租金的計(jì)算依據(jù)。出租人與承租人在簽訂住房租賃合同時(shí)參考當(dāng)?shù)刈》孔饨鹬笇?dǎo)價(jià)，根據(jù)特定租賃住房所處的環(huán)境（如交通、就業(yè)、教育、醫(yī)療等因素）及住房的基本情況（如面積、戶型、建造年代、房屋設(shè)施等條件）協(xié)商確定初始租金，初始租金由市場決定，這有利于住房租賃合同的訂立成本低、效率高。但應(yīng)規(guī)定所在地的租賃住房的最高租金，即“租賃住房的最高租金只能是房屋評估價(jià)額的貸款利息，為出租人提高住房租金設(shè)置‘漲停板’，維護(hù)住房租賃關(guān)系的穩(wěn)定性”[4]。在履行住房租賃合同過程中，除合同對租金調(diào)整有特別約定以外，在當(dāng)?shù)卣l(fā)布的住房租金指導(dǎo)價(jià)發(fā)生變化時(shí)，具體住房租金也可以隨之漲跌。出租人或者承租人有權(quán)根據(jù)初始租金與合同訂立時(shí)住房租金指導(dǎo)價(jià)之比結(jié)合變化了的住房租金指導(dǎo)價(jià)確定新的租金，并書面告知對方當(dāng)事人。如果出租人經(jīng)承租人同意可以對租賃住房進(jìn)行現(xiàn)代化裝修，可以適當(dāng)提高年租金，提高額度不得超過改造成本的貸款利息。如果所在小區(qū)的租賃住房因城市改造、交通等因素的影響住房租金發(fā)生了重大變化。當(dāng)事人可以與對方重新協(xié)商租金，雙方協(xié)商一致可以變更租金；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以向住房爭議仲裁委員會申請仲裁；當(dāng)事人對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。由仲裁機(jī)構(gòu)、人民法院對變更租金的合理性進(jìn)行審查并作出裁決，其裁決的租金數(shù)額應(yīng)當(dāng)盡可能反映住房租賃市場上的真實(shí)價(jià)格。[2]這樣就能有效保障中低收入承租人房租的可支付性，讓承租雙方對住房租金漲跌有穩(wěn)定的預(yù)期及漲跌依據(jù)。

（四）完善住房租賃法規(guī)體系

目前我國的法律體系中沒有專門針對住房租賃的相關(guān)法律，現(xiàn)有法律規(guī)范的層級和內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)需要的不匹配問題日益突出，住房租賃活動需要完善的法律保護(hù)，才有助于承租人通過租賃方式解決長期居住問題。要依法貫徹落實(shí)黨中央提出的“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，要針對租賃住房單獨(dú)立法，加快制定《住房租賃法》。住房租賃法律法規(guī)應(yīng)是全方位、多層次、承租人優(yōu)位為原則的住房租賃法律法規(guī)體系，實(shí)施租賃住房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化租賃住房的安全與健康標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到安全與健康標(biāo)準(zhǔn)的住房不能進(jìn)入住房租賃市場。對住房租賃市場各個(gè)參與主體(出租人、承租人、中介人等)的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行界定，有效地維護(hù)承租人的權(quán)益，保障承租人安心租房，讓住房租賃合同的大多數(shù)條款由法律直接進(jìn)行明確規(guī)定。政府有義務(wù)搭建住房租賃服務(wù)管理平臺，完善住房租賃征信系統(tǒng)的建設(shè)，對擾亂住房租賃市場秩序的主體行為納入其征信系統(tǒng)，以維持穩(wěn)定的租賃關(guān)系。確保住房租賃各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)都有法可依，有效規(guī)范住房租賃活動，加快依法構(gòu)建規(guī)范、完善的住房租賃市場秩序，促進(jìn)住房租賃市場健康發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)租賃住房能長租。