唐井環(huán)

“三治融合”基層治理的理論意蘊(yùn)與實(shí)踐指向

唐井環(huán)

（南京師范大學(xué)中北學(xué)院 公共管理系，江蘇 鎮(zhèn)江 212000）

建立以自治、法治、德治為要素的“三治融合”治理體系是基層治理改革創(chuàng)新的基本路徑。文章基于社會(huì)實(shí)踐政策視野，探討“三治融合”治理的緣起，進(jìn)而從“三治融合”的構(gòu)成要素以及“三治融合”的理論交疊兩個(gè)方面梳理了學(xué)界對(duì)“三治融合”的總體研究，厘清了“三治融合”的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。研究表明，實(shí)踐中，“三治融合”應(yīng)注重地方性知識(shí)觀念、樹(shù)立包容性治理思想、運(yùn)用整體性治理思維，以促進(jìn)“三治融合”相輔相成、相互支撐的功能，凝聚基層多元治理力量，推動(dòng)基層治理走向善治。

基層治理；“三治融合”；治理體系

一、緣起：“三治融合”的社會(huì)視野

社會(huì)轉(zhuǎn)型給基層治理帶來(lái)了新的風(fēng)險(xiǎn)和異質(zhì)性因素，增加了基層社會(huì)治理的復(fù)雜性和不確定性。基層治理的“碎片化”困境迫切需要樹(shù)立整體性治理思維，整合和激活基層治理的有效力量，健全基層制度體系并完善基層治理機(jī)制，確?；鶎诱霸卫怼苯巧某浞职l(fā)揮。創(chuàng)新基層治理體系和模式是回應(yīng)新時(shí)期基層治理新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)的應(yīng)由之路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層社會(huì)治理的關(guān)鍵主體，在吸納和重塑基層治理力量方面具有重要的“向心力”作用。

理論和實(shí)踐層面的基層社會(huì)治理創(chuàng)新歷來(lái)是學(xué)界討論的焦點(diǎn)議題。在社會(huì)實(shí)踐層面，從浙江諸暨“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的嘗試到浙江溫嶺市的“民主懇談會(huì)”，再到桐鄉(xiāng)市高橋街道的“三治融合”試點(diǎn)，基層治理實(shí)踐模式及其功能成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。2017年黨的十九大將“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”確定為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)目標(biāo)。2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》，規(guī)劃明確提出促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合，并為“三治融合”確定了具體施工圖。2022年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中指出：“突出實(shí)效改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，推行網(wǎng)格化管理、數(shù)字化賦能、精細(xì)化服務(wù)”。從相關(guān)實(shí)踐和政策文件層面來(lái)看，“三治融合”不斷得到完善?！叭稳诤稀钡幕鶎又卫眢w系也已具備較為完備的政策與實(shí)施指引。

二、“三治融合”的構(gòu)成要素

“三治融合”的基層治理體系超越微觀性的個(gè)案示范[1]，逐漸受到各界關(guān)注并成為基層治理的有效典范。2013年浙江省桐鄉(xiāng)市推行現(xiàn)代意義上的“三治融合”試點(diǎn)工作，率先進(jìn)行基層治理創(chuàng)新的有效嘗試，有助于緩解基層社會(huì)治理的“內(nèi)卷化”難題，激發(fā)基層治理的內(nèi)生力。厘清“三治”的理論內(nèi)涵及其要素關(guān)聯(lián)是重塑基層治理體系的基本前提。對(duì)“三治融合”學(xué)理內(nèi)涵及其要素再檢視，可為新時(shí)期基層善治提供理論路徑?！叭巍弊鳛樽灾巍⒎ㄖ魏偷轮蔚木珶挶硎?，既是對(duì)三種治理手段及其組合的強(qiáng)調(diào)，又是在基層治理過(guò)程中形成的一種整體性治理理念與方法。

“自治”即自我治理，充分地體現(xiàn)了基層治理的主體性和能動(dòng)性?！白灾巍弊鳛椤叭巍敝械幕A(chǔ)，在基層民主實(shí)踐中主要表現(xiàn)為村民自治，其提法始見(jiàn)于1982年我國(guó)修訂頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第111條中關(guān)于“居（村）民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”的規(guī)定。而現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》進(jìn)一步規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。換言之，作為一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度，“村民自治”強(qiáng)調(diào)廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利（democratic rights），依法辦理自己的事情，創(chuàng)造自己的幸福生活，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。改革開(kāi)放以來(lái)，村民自治制度由國(guó)家強(qiáng)力推動(dòng)，自治實(shí)踐成效顯著。但透過(guò)村民自治實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，“自治”在村級(jí)組織層面多表現(xiàn)為民主選舉，而實(shí)踐中由于基層民主參與意識(shí)不足也可能引發(fā)低質(zhì)量、低水平的自治。新時(shí)代的自治更加凸顯基層民眾的自主性，突出基層民眾自主參與治理，確保基層群眾性組織自治功能的切實(shí)發(fā)揮。

“法治”即依法治理、公正治理，就是依照法律來(lái)處理和解決社會(huì)問(wèn)題?；鶎由鐣?huì)治理中的法治必須遵守法律條文，但它更重要的是指法的精神，是指包括村規(guī)民約在內(nèi)的一整套規(guī)則體系[2]。中國(guó)古代的法治是在宗法制的社會(huì)結(jié)構(gòu)下運(yùn)行的，因而是皇帝意志的反映，即為統(tǒng)治者服務(wù)，法律的運(yùn)作過(guò)程更具經(jīng)驗(yàn)理性和倫理化色彩?，F(xiàn)代意義的法治是在民主理念下建構(gòu)起來(lái)的社會(huì)機(jī)制，即民主型法治。法治是國(guó)家治理、地方治理和基層治理中逐漸凸出的治理方式，也是治理現(xiàn)代化的必由之路。黨的十五大報(bào)告將“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為國(guó)家治理的重要目標(biāo)，國(guó)家對(duì)依法治國(guó)的宣傳和教育不斷加強(qiáng)，公民的法治意識(shí)不斷提升。尤其是黨的十八大以來(lái)，黨中央更加強(qiáng)調(diào)“全面依法治國(guó)”，推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”工作。

“德治”相比較于“自治”“法治”而言，更具抽象性。德治歷來(lái)是我國(guó)治國(guó)理政的重要理念和方略。我國(guó)古代的統(tǒng)治者常常將道德法律化（legalization of morality），使之成為階級(jí)統(tǒng)治的工具。自孔子開(kāi)始，中國(guó)傳統(tǒng)德治就在獨(dú)特的自然經(jīng)濟(jì)、宗法社會(huì)結(jié)構(gòu)、專制體制、一體化意識(shí)形態(tài)、儒家思想文化體系等背景下展開(kāi)[3]?；鶎由鐣?huì)治理中常借鑒和運(yùn)用儒家“德治”思想，采取說(shuō)服、勸導(dǎo)等道德教化的方式，以提高全社會(huì)成員的思想水平和道德倫理自覺(jué)性，進(jìn)而維系社會(huì)秩序的穩(wěn)定。故而，德治以社會(huì)發(fā)展過(guò)程中積累的優(yōu)良傳統(tǒng)和良好風(fēng)尚進(jìn)行軟治理，更可稱之為一種溫和有效的方式?！暗轮巍笔且缘赖乱?guī)范來(lái)約束人們的行為從而形成社會(huì)秩序的治理觀念和方式[4]，由此可見(jiàn)，“德治”的實(shí)現(xiàn)有賴于非正式制度作用機(jī)制的發(fā)揮。隨著時(shí)代的變遷，“德治”一詞語(yǔ)義外延更為豐富，在繼承傳統(tǒng)優(yōu)秀德治思想基礎(chǔ)上注入了現(xiàn)代化元素，實(shí)踐邊界和外延不斷拓寬。現(xiàn)代意義上的“德治”囊括了社會(huì)主義核心價(jià)值觀、社會(huì)公德、家庭美德等內(nèi)容。此外，現(xiàn)代的“德治”還包括其自身所蘊(yùn)含的道德規(guī)范和規(guī)則的合理化運(yùn)用。德治作為一種“軟治理”方式，是國(guó)家治理和地方治理中“硬治理”手段的有益補(bǔ)充。因此，德治也因其對(duì)良好道德風(fēng)尚的追尋和對(duì)社會(huì)行為的道德化調(diào)節(jié)機(jī)制的構(gòu)建，而成為“三治融合”的重要維度。

三、“三治融合”的理論交疊

自治、法治和德治融合發(fā)展、良性互動(dòng)，是基層共建共治共享治理體系的內(nèi)在要求?；鶎印叭稳诤稀敝械摹叭巍辈⒎侨N治理方式的隨機(jī)組合或簡(jiǎn)單疊加，而是三種治理方式的有機(jī)融合。因此，“三治”是整體性的“三治”，而非分割、孤立的路徑。在實(shí)踐中，既要考量三種方式“合”的內(nèi)在邏輯性，更要考量“融”的有效性。就目前相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果來(lái)看，“三治”的邏輯關(guān)系可概括為“一體兩翼”論、“三治組合”論和“融合平衡”論。

（一）“一體兩翼”論

“一體兩翼”論認(rèn)為在鄉(xiāng)村治理中，自治、法治與德治是一體兩翼的關(guān)系[5]，主張“自治為體，法德兩用”[6]?！叭巍辈⒎瞧叫胁⒘嘘P(guān)系[7]，而是“三治合一”的整體性關(guān)聯(lián)。易言之，即將“自治”作為“三治”的主體，同時(shí)，將法治與德治作為輔助的“兩翼”，進(jìn)而形成了穩(wěn)定的基層社會(huì)治理的三維空間格局。由此可見(jiàn)，“三治”具有不同的功能屬性，自治激發(fā)主體能動(dòng)性，法治規(guī)范治理邊界，德治塑造共同體意識(shí)。同時(shí)，“三治”相互關(guān)聯(lián)、互為支撐，“法治作為自治和德治的底線保障，以德治作為自治和法治的價(jià)值支撐”[8]，共同構(gòu)筑基層治理的“三腳架”，創(chuàng)造形態(tài)豐富的基層社會(huì)治理模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的良性互動(dòng)。

（二）“三治組合”論

所謂“三治組合”論，即主張“自治、法治、德治三種治理方式組合起來(lái)，能夠發(fā)揮各種治理方式的優(yōu)勢(shì)”[9]?！叭谓M合”論將“三治”作為基層治理的構(gòu)成要素予以科學(xué)劃分和理性選擇，進(jìn)而發(fā)揮不同組合模式的比較優(yōu)勢(shì)。通過(guò)不斷優(yōu)化“三治”的組合方式和結(jié)構(gòu)性配比，以問(wèn)題為導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)生性創(chuàng)新發(fā)展[10]。

（三）“融合平衡”論

所謂“融合平衡”論，則與“三治組合”論不同，“融合平衡”不只是“三治”之間的排列組合，更是三者有機(jī)成分的相互內(nèi)嵌與融合共生，尋求三維互為嵌入的融合治理方式，彌補(bǔ)“三治”簡(jiǎn)單組合而引起的治理失序或失衡。由此可見(jiàn)，“融合平衡”體現(xiàn)了“三治”的多維互動(dòng)與有序交織，進(jìn)而不斷尋求最優(yōu)治理的平衡點(diǎn)。

綜而觀之，以上三種代表性觀點(diǎn)的邏輯出發(fā)點(diǎn)不同，但都強(qiáng)調(diào)“三治”的有機(jī)組成和協(xié)調(diào)共生?！叭稳诤稀睆?qiáng)調(diào)基層治理的動(dòng)態(tài)性，即通過(guò)治理方式的“三維”互嵌實(shí)現(xiàn)治理的立體協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)平衡，而非“三治”的簡(jiǎn)單組合或無(wú)序疊加?！叭稳诤稀苯⒃凇叭巍庇行ЫY(jié)合的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)各種治理方式的理性選擇和深度包容?！叭稳诤稀蓖ㄟ^(guò)不同治理方式的嵌入式組合和系統(tǒng)性融合，尋找基層善治的最優(yōu)運(yùn)行機(jī)制。

四、“三治融合”基層治理的實(shí)踐指向

現(xiàn)代基層社會(huì)治理不單囿于某一治理方式或模式的選擇，而是轉(zhuǎn)向更具包容和彈性化的多維治理方式的策略性選擇。在實(shí)踐運(yùn)行層面，“三治”是可以組合、融合或拓展的，自治、法治、德治作為“三治融合”的三個(gè)向度，在結(jié)構(gòu)、功能和效用等方面具有一定的內(nèi)在張力，可以依據(jù)地方治理的實(shí)際進(jìn)行有機(jī)結(jié)合與協(xié)同運(yùn)行。

（一）挖掘地方性知識(shí)，助推基層治理的本土化

“三治融合”作為一種基層實(shí)踐探索，折射出地方性知識(shí)（local knowledge）觀念。將地方性知識(shí)融入“三治融合”是完善基層治理體系的有益探索?！暗胤叫浴被蛘哒f(shuō)“局域性”不僅是在特定的地域意義上說(shuō)的，它還涉及在知識(shí)的生成與辯護(hù)中所形成的特定的情境，包括由特定的歷史條件所形成的文化與亞文化群體的價(jià)值觀，由特定的利益關(guān)系所決定的立場(chǎng)和視域等[11]。從基層治理情境看，“三治融合”的要旨不在于考察普適性治理的準(zhǔn)則，而是著眼于挖掘地域性治理實(shí)踐所蘊(yùn)含的情境條件及其實(shí)踐機(jī)理?！暗胤叫灾R(shí)”本質(zhì)上是地方文化擁有者的實(shí)踐，是一種由當(dāng)?shù)厝嘶诒就廖幕c利益訴求編織的知識(shí)系統(tǒng)、意義系統(tǒng)[12]。地方性知識(shí)嵌入“三治融合”的地方實(shí)踐凸顯出地方性知識(shí)之于“三治融合”在價(jià)值賡續(xù)、體系重構(gòu)、文化規(guī)訓(xùn)等方面的建設(shè)性功能。地方性知識(shí)以其物質(zhì)層面的豐富性和完整性、文化層面的延續(xù)性和有序性、精神層面的內(nèi)斂性和適應(yīng)性以及價(jià)值層面的互助性和公共性，成為推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效不可或缺的重要知識(shí)資源[13]?！叭稳诤稀笔菍?duì)基層治理實(shí)踐所形成的“地方性知識(shí)”的批判性吸收和有效運(yùn)用。在基層治理之維，“三治融合”作為一種治理理念的效用性恰好來(lái)自其自身所蘊(yùn)含的建設(shè)性意義，而非地域性治理經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單映射。

（二）樹(shù)立包容性治理思想，促進(jìn)基層治理的協(xié)同參與

“三治融合”作為一種社會(huì)治理理念，包含了包容性治理思想。包容性治理是通過(guò)制度的安排，能夠確保所有公民平等參與政策的制定，并享有平等分配資源權(quán)利的過(guò)程[14]。包容性治理內(nèi)含合作治理之意，合作亦是包容的深刻體現(xiàn)，換言之，合作寓于包容之中，包容中實(shí)現(xiàn)合作的價(jià)值目標(biāo)?！叭稳诤稀迸c包容性治理有著內(nèi)在邏輯一致性，“三治融合”是包容性治理內(nèi)在價(jià)值的體現(xiàn)。“三治融合”既關(guān)注現(xiàn)代社會(huì)的核心價(jià)值，又兼顧基層治理的善治目標(biāo)，因而是一種包容性治理思想和模式?！叭稳诤稀毙ЯΠl(fā)揮的關(guān)鍵在于激發(fā)基層自治的內(nèi)生力，內(nèi)生力則源于公眾對(duì)自治事務(wù)的參與。包容性治理通過(guò)變革傳統(tǒng)單中心治理模式，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層主體開(kāi)放更多的分配資源和決策議題，充分發(fā)揮“包容性”“共享性”特質(zhì)，進(jìn)而構(gòu)建多中心、多元化的基層治理體系。包容性治理充分肯定和培育了新型社會(huì)治理主體，在塑造新的“我們”意識(shí)中形成社會(huì)認(rèn)同，通過(guò)營(yíng)造團(tuán)結(jié)和諧的社會(huì)環(huán)境促進(jìn)了人的自由全面發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)[15]。社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，基層治理需要拓寬治理視野，吸納更多的治理主體，拓寬基層治理資源，推動(dòng)基層合作共治。

（三）運(yùn)用整體性治理思維，創(chuàng)新基層治理的模式

“三治融合”作為一種治理組合方案，體現(xiàn)了整體性治理思維。從桐鄉(xiāng)“三治”實(shí)踐來(lái)看，它是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，形成了“三團(tuán)兩會(huì)”的核心工程，破解了傳統(tǒng)社會(huì)管控模式的“碎片化”窘境，轉(zhuǎn)向注重協(xié)同創(chuàng)新與整合重塑的整體性治理再造?！叭巍弊鳛榛鶎由鐣?huì)治理模式的基礎(chǔ)構(gòu)成，在實(shí)踐基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步拓寬現(xiàn)有維度，通過(guò)“3+X”治理組合和理性選擇，提升基層動(dòng)態(tài)治理的有效性。隨著基層“三治融合”實(shí)踐的不斷深入，各地積極探索、創(chuàng)新適宜本地特色的“三治融合”實(shí)踐模式，“三治”的外延不斷拓寬，衍生出“多治融合”形式。例如，南京市六合區(qū)的“1+1+3”鄉(xiāng)村治理模式（即“1網(wǎng)格1支部+‘三治’”模式）；廣西蒙山縣的“四治融合”的鄉(xiāng)村治理體系（即“‘三治’＋智治”模式）；重慶市綦江區(qū)扶歡鎮(zhèn)的“四治融合”社會(huì)治理體系（即“政治＋‘三治’”模式）。此外，在信息技術(shù)不斷嵌入治理的背景下，部分地方不局限“四治融合”，積極探索“五治融合”。例如，湖南省邵陽(yáng)市大祥區(qū)、石家莊市藁城區(qū)崗上村等地方，探索推動(dòng)政治、法治、德治、自治、智治“五治”融合的治理模式，更加注重基層智慧治理。此外，亦有部分地方在“五治”基礎(chǔ)上加上“共治”，形成了基層治理的“六治融合”實(shí)踐模式。從系統(tǒng)的角度看，建立在多種治理方式策略性組合基礎(chǔ)上的基層治理模式可以有效化解單一治理模式“碎片化”困境，發(fā)揮基層整體性治理的優(yōu)勢(shì)。

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Theoretical Implication and Practical Direction of Grass-Roots Governance under “Three Governance Integration”

TANG Jing Huan

（Department of Public Administration, Zhongbei College , Nanjing Normal University, Zhenjiang, Jiangsu 212000, China）

The governance system “three governance integration” with the elements of autonomy, rule of law and rule of virtue is the basic path of reform and innovation for grass-roots governance. Based on the perspective of social practice and policy, this paper discusses the practical origin of “three governance integration”, sums up the overall research on “three governance integration” from the constituent elements and the theoretical overlap, and clarifies the internal logical relationship. The research shows that, in practice, the “three governance integration” should pay attention to the concept of local knowledge, establish the idea of inclusive governance and apply the thought of holistic governance, in order to promote the complementary and mutually supportive function of the “three governance integration”, unite the diversified governance forces at the grass-roots level and promote grass-roots governance to efficient governance.

grass-roots governance; “three governance integration”; governance system

D630

A

2095-9249（2022）02-0012-04

2021-12-29

江蘇省教育廳2020年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（2020SJA2249）

唐井環(huán)（1988-），女，江蘇淮安人，講師，碩士，研究方向：基層社會(huì)治理。

〔責(zé)任編校：王中蘭〕