文/王艷（唐山市財政局）

在當前國際國內(nèi)形勢嚴峻復(fù)雜，疊加減稅降費等因素背景下，國內(nèi)財政收支矛盾日益突出，全面實施預(yù)算績效管理,更好地提高項目資金的使用質(zhì)量和使用效益，緩解財政壓力，已經(jīng)成為社會經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。2018年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)有關(guān)意見，標志著我國預(yù)算績效管理的全面改革正式啟動。

2019年，按照中央和省級文件精神，某市按照分類探索，重點突破的原則，以績效預(yù)算管理的體系建設(shè)為切入點，開始著手建設(shè)“五方位管理體系”的改革新模式，助推當?shù)亟?jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

一、建設(shè)“五方位管理體系”地方模式

2019年，按照中央和省級有關(guān)文件精神，某市結(jié)合本地實際，開始著手建設(shè)預(yù)算績效的“五方位管理體系”。2020年底，“五方位管理體系”的預(yù)算績效管理改革經(jīng)驗入選該市市委改革辦“2020年**市擬復(fù)制推廣的十大改革創(chuàng)新經(jīng)驗”，預(yù)算績效管理水平納入全市高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考評體系，某市預(yù)算績效管理改革正向更廣范圍、更深層次進行拓展。

（一）完善制度建設(shè)

一是加強制度建設(shè)。出臺了市級關(guān)于預(yù)算績效管理實施意見的綱領(lǐng)性文件，同時印發(fā)了有關(guān)工作方案，作為全市預(yù)算績效管理的行動指南。先后制定了涵蓋事前評估、事中監(jiān)控、事后評價等12個輔助性文件，不斷完善“1+1+N”政策制度體系。二是加強組織保障。成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，由市直各有關(guān)部門的局長、副局長任組長、副組長，挑選各方面工作人員和專家擔任成員，形成多方環(huán)節(jié)有效協(xié)調(diào)聯(lián)動的辦事機構(gòu)，為預(yù)算績效改革的推進提供了強有力的領(lǐng)導(dǎo)保障。三是加強人才吸引。加強業(yè)務(wù)引導(dǎo)和培訓(xùn)，建立績效管理智庫，吸引周邊地區(qū)26家第三方機構(gòu)、60余位專家，參與到地方的績效管理改革中來，不斷豐富人才支撐。

（二）構(gòu)建指標體系

一是構(gòu)建體系框架。按照“依據(jù)充分、層次分明、講求績效”的原則，建立了適合本地實際的指標體系框架，其中囊括共性和個性指標共3000余條，供部門選擇，將“填空題”變?yōu)椤斑x擇題”，有效提高了部門的工作效率。二是細化指標、量化標準。

對績效指標的各個信息項進行細化，便于部門操作；同時采用定量和定性評價相結(jié)合的方式，對指標賦值，優(yōu)先采用定量指標，確保了評價結(jié)果的客觀公正。

（三）打造閉環(huán)管理

首先，加強前置審核關(guān)。一是部門評估。在預(yù)算編制過程中，全市66個市直部門預(yù)算項目全部編制事前績效評估報告，由部門審核把關(guān)，出具評估意見。二是財政重點評估。對市委、市政府確定的重點項目，由財政組織專家進行評估，根據(jù)評估結(jié)果提出預(yù)算安排建議，確保市委、市政府重大項目有效落實。三是多方聯(lián)審。對于社會關(guān)注的重點民生項目，由人大代表、政協(xié)委員和審計專家等組成評估小組，開展項目評估，提升重點民生項目預(yù)算安排的科學(xué)性和合理性。經(jīng)統(tǒng)計，已進行多方聯(lián)審的評估項目為57個，累計資金30.1億元，累計核減資金5.1億元，審減率達17%。

其次，嚴控事中執(zhí)行關(guān)。引入“預(yù)警—調(diào)整”機制，以6月底和9月底為監(jiān)控時點，開展兩次績效重點監(jiān)控。對6月份結(jié)果差的，進行預(yù)警提示，督促部門整改落實；對9月份結(jié)果差的，建議調(diào)減相關(guān)項目預(yù)算規(guī)模，避免資金沉淀浪費。

通過監(jiān)控，對個別部門預(yù)算執(zhí)行偏離度較大的，及時予以了糾偏；列入預(yù)算調(diào)整取消項目的有54項，削減項目金額5.9億元。

最后，做好評價效果關(guān)。一是擴展評價方式。采取“自評+重點評價”相結(jié)合的方式，開展事后評價工作。部門自評覆蓋所有部門和所有項目，重點評價覆蓋生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、扶貧資金等重點領(lǐng)域，資金合計42.3億元。二是建立抽查機制。自評結(jié)束后，按照隨機抽查和重點檢查相結(jié)合的方式，對 10個部門開展自評抽查工作，資金合計1.8億元，抽查比例為15.2%。三是強化問題整改。建立問題整改責任制，將抽查發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋給相關(guān)部門，并落實到具體責任人和完成期限，加強問題整改工作的監(jiān)督檢查。

（四）強化結(jié)果應(yīng)用

以評價為主線，堅持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，將評價結(jié)果作為安排預(yù)算的重要參考，著力解決資金閑置沉淀、預(yù)算安排零散、獎補均等化等突出問題。一是實行財政后補助。調(diào)整獎補類項目當年安排預(yù)算的方式，實行壓年安排。2020年，將技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項計劃、重大科技成果轉(zhuǎn)化等項目預(yù)算方式調(diào)整為財政后補助，當年節(jié)省財政資金3500萬元。二是整合同質(zhì)項目。對不同部門間相同項目、同一部門內(nèi)部用途相近的不同項目進行整合，發(fā)揮財政資金聚力增效的作用，有效解決了項目執(zhí)行中資金差異化需求問題。三是實行差異化補貼。調(diào)整單一的補助政策，根據(jù)企業(yè)規(guī)模和所處的發(fā)展階段，實施差異化補助。

（五）夯實績效監(jiān)督

注重預(yù)算績效，強化執(zhí)行監(jiān)督，形成線上線下、政府與社會協(xié)調(diào)聯(lián)動的績效監(jiān)督體系，發(fā)揮激勵約束作用，推動績效管理向縱深推進。一是強化社會監(jiān)督。將績效信息和評價結(jié)果在政府和部門網(wǎng)站上公開，接受社會的廣泛監(jiān)督。二是實施機構(gòu)監(jiān)督。聘請第三方機構(gòu)參與預(yù)算項目的評價和監(jiān)督，規(guī)范工作程序，完善監(jiān)督機制，加強對第三方評價的監(jiān)督和考核。三是加強政府監(jiān)督。充分發(fā)揮人大、審計等部門的職能作用，加強政府監(jiān)督，督導(dǎo)部門及時整改審查出的問題和意見，落實監(jiān)督結(jié)果。

二、多措并舉確保地方改革縱深推進

（一）明確責任分工

一是加強市級協(xié)調(diào)配合。按照“財政統(tǒng)籌，部門實施，協(xié)調(diào)聯(lián)動”的原則，市級成立以市財政局主要負責同志為組長、各部門作為成員的工作專班，負責組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)改革經(jīng)驗的復(fù)制推廣工作。加強成員單位的溝通配合，實現(xiàn)預(yù)算績效管理覆蓋部門所有預(yù)算。二是強化縣區(qū)工作調(diào)度。要求縣區(qū)財政部門組建工作專班，明確班子成員具體負責，并將預(yù)算績效管理納入年度重點改革任務(wù)予以推進，確保地區(qū)改革延伸到基層。

（二）統(tǒng)一工作范本

聚焦預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面梳理業(yè)務(wù)流程和工作任務(wù)，編制了某市《預(yù)算績效管理推廣工作范本》，涵蓋了財政資金預(yù)算績效編制、監(jiān)控、評價和應(yīng)用等環(huán)節(jié)，著力促進預(yù)算和績效管理的全面融合。

一是明確職責和業(yè)務(wù)流程?！豆ぷ鞣侗尽啡娼缍素斦筒块T的工作職責，對重點環(huán)節(jié)設(shè)計了業(yè)務(wù)流程圖，使預(yù)算績效管理工作井然有序。二是注重全過程管理。在管理環(huán)節(jié)上，按照總分關(guān)系，分為預(yù)算績效管理、事前評估、目標管理、事中監(jiān)控、事后評價、文本管理、結(jié)果應(yīng)用和第三方機構(gòu)管理等8個環(huán)節(jié)，強化結(jié)果應(yīng)用，打造閉環(huán)管理。三是強調(diào)統(tǒng)一性。對預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，設(shè)計了統(tǒng)一的報告和報表模板，規(guī)范了績效填報的范圍、內(nèi)容和格式等，極大地增強了可操作性。

（三）強化監(jiān)督問效

一是開展業(yè)務(wù)考核。根據(jù)績效管理內(nèi)容，逐項制定工作完成標準，不斷提升管理水平。實施“日?？己?年度考核”相結(jié)合的方式，及時跟蹤18個縣區(qū)預(yù)算績效管理工作的進展情況。二是組織結(jié)對子幫扶。開展預(yù)算績效管理強縣帶弱縣的一對一幫扶活動，幫助弱縣打基礎(chǔ)、建機制、補短板，并將結(jié)對子幫扶情況納入考核內(nèi)容，激發(fā)團隊的干事熱情。三是樹立典型標桿。

通過考核，挖掘工作典型，在全市范圍內(nèi)樹立標桿，組織學(xué)習(xí)推廣，形成對標趕超的濃厚氛圍。

三、當前地方改革實踐面臨的主要問題

經(jīng)過一年來的積極探索，某市絕大多數(shù)縣區(qū)和部門都能按照要求，開展全過程績效管理工作，工作內(nèi)容和工作質(zhì)量與上年相比，均有較大提升，但很多方面還存在實際問題。

（一）縣區(qū)推進進度參差不齊

由于縣區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理的認識程度不同，個別縣區(qū)還存在“重資金、輕績效”的意識，加之人員配備不足，未單獨成立專門的業(yè)務(wù)部門，對預(yù)算績效管理工作的推進力度有待加強，全市一盤棋的局面還未真正形成。

（二）經(jīng)費保障機制尚未建立

中央和省級文件規(guī)定，在績效評估和評價環(huán)節(jié)，可引入第三方機構(gòu)參與績效管理。但“使用第三方機構(gòu)的費用由誰出”的問題并沒有明確，從中央到地方也沒有建立相應(yīng)的預(yù)算保障機制。

特別是個別縣區(qū)由于財力緊張，沒有安排專項經(jīng)費用于績效管理，直接制約了管理工作的有效推進。

（三）評價結(jié)果應(yīng)用不夠緊密

評價結(jié)果仍停留在反映情況、找出問題、提出建議的層面，評價結(jié)果的有效應(yīng)用尚未真正形成，與地方年度預(yù)算安排存在脫節(jié)的情況，預(yù)算管理和績效管理一體化的模式尚未有效建立，績效評價的作用尚未充分發(fā)揮。

（四）第三方市場亟待規(guī)范

從目前情況看，從事績效管理的第三方主體有會計師事務(wù)所、咨詢機構(gòu)、造價機構(gòu)等多種機構(gòu)，由于缺乏統(tǒng)一的市場準入和取費標準，造成市場魚龍混雜，亟待規(guī)范；同時，上述機構(gòu)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平也參差不齊，直接影響到績效評價報告的專業(yè)性和評價報告的質(zhì)量，業(yè)務(wù)水平有待提高。

四、地方預(yù)算績效管理改革的對策思考

（一）壓實責任，高位推動

地方政府要對全面實施預(yù)算績效管理的工作高度重視，強化部門和縣區(qū)主體責任，將預(yù)算績效管理納入年度工作考核目標，不斷加大此項工作的考核分值權(quán)重。建立部門和縣區(qū)考核通報機制，實施獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動各部門和各縣區(qū)推進預(yù)算績效管理改革的積極性。

（二）完善機制，保障落實

建立預(yù)算績效管理預(yù)算保障機制，確保改革任務(wù)有效落實。一是完善轉(zhuǎn)移支付制度。中央和省級在考核的基礎(chǔ)上，可以探索建立針對預(yù)算績效管理方面的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)考核等次，實施不同的獎補標準，加大對績效好的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金傾斜力度，保障工作經(jīng)費有效落實。二是建立本級配套制度。在中央和省級轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，要求本級按照比例進行配套，形成預(yù)算安排，并將此項內(nèi)容納入考核體系。對本級無配套或配套比例達不到要求的，下一年度轉(zhuǎn)移支付不安排或少安排。

（三）實施掛鉤，倒逼管理

加強評價結(jié)果的應(yīng)用，硬化“三個掛鉤”機制。一是與資金掛鉤。對于同級部門，將績效評價結(jié)果與下年度的預(yù)算安排掛鉤，實施獎優(yōu)罰劣。二是與考核掛鉤。將績效管理納入干部選拔任用考核內(nèi)容，作為干部升遷重用的重要依據(jù)。不斷加大分值權(quán)重，對績效管理差的，實施“一票否決”。三是與責任掛鉤。部門是預(yù)算績效管理的責任主體，將考核結(jié)果與管理責任掛鉤，對結(jié)果較差的，啟動追責問責，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部提高重視程度，激發(fā)工作熱情。

（四）公開業(yè)務(wù)，提升質(zhì)量

由于預(yù)算績效管理是一項新生事物，且包括事前、事中和事后等多個管理環(huán)節(jié)，第三方機構(gòu)參與事前和事中管理環(huán)節(jié)的制度和辦法目前階段幾乎空白。

因此，需研究出臺有關(guān)的管理制度和辦法，可以通過公開市場業(yè)務(wù)，鼓勵市場競爭等方式，以市場方式管好用好財政資金。同時，加強第三方機構(gòu)的指導(dǎo)和培育，健全事前和事中環(huán)節(jié)第三方準入資格，規(guī)范第三方機構(gòu)的收費標準，提升第三方機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。

五、結(jié)束語

預(yù)算績效管理改革是政府改革的方向之一，也是當下工作中的重點難點。

雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)初步建立了適合國情的績效評價制度、體系和流程，但地方在推進改革的過程中，仍需要不斷地實踐探索，逐步建立更加完善的適合本地實際的績效評價體系和模式，助推地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。