萬軍杰 付曉敏

新中國成立后，國內(nèi)環(huán)境由戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)入和平，黨的地位也發(fā)生顯著變化，以前在革命戰(zhàn)爭環(huán)境下形成的黨政關(guān)系模式和執(zhí)政方式已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。中國共產(chǎn)黨應(yīng)時(shí)而變，對(duì)如何恰當(dāng)?shù)靥幚睃h政關(guān)系進(jìn)行了初步探索。實(shí)際上，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨在抗日民主根據(jù)地局部執(zhí)政的條件下，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式進(jìn)行過具體的探索和實(shí)踐，發(fā)展出一套適合當(dāng)時(shí)情況的組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，為建國初期黨政關(guān)系的處理積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。中華人民共和國建立之后，怎樣在和平建設(shè)的全國執(zhí)政環(huán)境下建立起一個(gè)有效管理龐雜國家事務(wù)的黨政體系，成為中國共產(chǎn)黨面臨的一項(xiàng)重要且緊迫的課題。

一、 黨政關(guān)系相關(guān)問題的疏理與有關(guān)概念的界定

黨政關(guān)系自政黨誕生以來就成為繞不開的話題，和政黨、政權(quán)問題相伴而生。在馬克思主義的政黨理論中，無產(chǎn)階級(jí)政黨是用來奪取國家政權(quán)的工具，它們的“最近目的”是“使無產(chǎn)階級(jí)形成為階級(jí)，推翻資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治，由無產(chǎn)階級(jí)奪取政權(quán)”①。巴黎公社建立后，馬克思曾對(duì)無產(chǎn)階級(jí)的政權(quán)形式進(jìn)行過設(shè)想。由于時(shí)代的局限和缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，馬克思和恩格斯并沒有提出黨政關(guān)系相關(guān)的理論。隨著越來越多無產(chǎn)階級(jí)政黨取得國家政權(quán)，黨政關(guān)系問題也日益突出?；隈R克思和恩格斯有關(guān)政黨及無產(chǎn)階級(jí)專政理論的豐厚成果，列寧結(jié)合俄國實(shí)際從理論和實(shí)踐上豐富了黨政關(guān)系內(nèi)容。在鞏固政權(quán)和國內(nèi)戰(zhàn)爭時(shí)期，由于嚴(yán)峻的政治形勢和軍事斗爭，俄國實(shí)行黨政一體化的方針，“黨的‘上層’和蘇維埃的‘上層’融為一體”②，黨直接管理國家事務(wù)，并在集中制的原則下，將權(quán)力高度集中于黨中央，這是社會(huì)主義國家政黨行政化的開始。國內(nèi)戰(zhàn)爭結(jié)束后，列寧注意到戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策與黨高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)制度給農(nóng)民和國家發(fā)展帶來的消極影響，強(qiáng)調(diào)要培養(yǎng)蘇維埃政府及工作人員的獨(dú)立自主精神，“必須十分明確地劃分黨（及其中央） 的蘇維埃政權(quán)的職責(zé)……黨的任務(wù)則是對(duì)所有國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo)，不是像目前那樣進(jìn)行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預(yù)”③。如此認(rèn)知之下，列寧及時(shí)調(diào)整了經(jīng)濟(jì)政策和黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)方式。

中國共產(chǎn)黨對(duì)黨政關(guān)系問題的關(guān)注起源于井岡山的政權(quán)初創(chuàng)年代，進(jìn)一步實(shí)踐于抗日戰(zhàn)爭時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)，并在建國后有了更加深入的探索。有關(guān)這些探索與實(shí)踐，目前學(xué)界已經(jīng)積累了比較豐碩的理論成果。從時(shí)間范圍來看，既有研究以新中國成立為界劃分為兩個(gè)階段，即局部執(zhí)政時(shí)期和全國執(zhí)政時(shí)期，且多側(cè)重于對(duì)建國后黨政關(guān)系的探討，并區(qū)分為過渡時(shí)期、全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期、“文革”時(shí)期和新時(shí)期等幾個(gè)階段④。在研究角度的選擇上，有學(xué)者將黨政關(guān)系與黨的執(zhí)政能力建設(shè)、黨的政治建設(shè)、政治體制改革、國家治理邏輯等放在同一語境下考察，以黨政關(guān)系的視域探研與其息息相關(guān)的黨建、政權(quán)建設(shè)等問題⑤。具體對(duì)象而言，有學(xué)者從社會(huì)制度出發(fā)，將蘇聯(lián)、東歐、中國等社會(huì)主義國家作為研究對(duì)象，或者依國家的發(fā)展程度，選取發(fā)達(dá)國家如美、英、法等國及典型的發(fā)展中國家中、印等國的黨政關(guān)系為樣本，以橫向視域?qū)h政關(guān)系于不同國家的普遍性和特殊性進(jìn)行比較⑥。還有學(xué)者根據(jù)歷史慣性、國內(nèi)國際形勢、政治傳統(tǒng)、封建思想等層面探尋黨政關(guān)系問題產(chǎn)生的原因，圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治黨、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革等方面細(xì)述新型黨政關(guān)系的構(gòu)建思路⑦。

一些概念的界定存在不同的定義?！敖▏跗凇钡臅r(shí)間界限，有認(rèn)為是建國起的前三年，即從1949—1952年，黨和國家的主要任務(wù)是肅清反革命勢力和恢復(fù)發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)；另有看法是建國起的前七年，即從1949—1956年，黨和國家完成了社會(huì)主義改造，建成了社會(huì)主義制度。1953年新中國實(shí)行“一五計(jì)劃”，開始進(jìn)行大規(guī)模有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨中央開始強(qiáng)化對(duì)政府等機(jī)關(guān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政關(guān)系與之前相比出現(xiàn)明顯變化。本文“建國初期”的時(shí)間范圍為前三年。至于“黨”和“政”的含義，不同語境下也有不同的理解。本文中的“黨”是與國家政權(quán)機(jī)關(guān)層次相對(duì)等的黨組織，即中國共產(chǎn)黨及其組織；“政”指國家的政權(quán)機(jī)關(guān)，既指政府，也包括如人大、人民法院、檢察院等權(quán)力機(jī)關(guān)。廣義上的黨政關(guān)系包涵執(zhí)政黨與立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，狹義上的黨政關(guān)系則具體指擁有執(zhí)政權(quán)力的執(zhí)政黨與擁有行政權(quán)力的政府之間的相互關(guān)系⑧。執(zhí)政黨和國家政權(quán)之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。二者聯(lián)系而言，政黨與政權(quán)是分不開的，任何政黨要實(shí)現(xiàn)自己的政治綱領(lǐng)和政治目標(biāo)就必須掌握政權(quán)，因此政黨的目標(biāo)即是奪取政權(quán)實(shí)現(xiàn)本階級(jí)的利益。二者之區(qū)別，一是在本質(zhì)上，執(zhí)政黨是階級(jí)組織，代表著特定階級(jí)利益，而國家政權(quán)是公共權(quán)力組織，代表著公眾利益；二是在職能上，“國家就是從人類社會(huì)中分化出來的管理機(jī)構(gòu)”⑨，具有內(nèi)外兩方面的職能，國家機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)這些職能的前提和基礎(chǔ)，而政黨的職能是“制定路線、方針和政策，給人民指出奮斗方向和奮斗目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)、組織和動(dòng)員人民為實(shí)現(xiàn)黨的路線和目標(biāo)而斗爭”⑩。黨和政府的關(guān)系不可以簡單地理解為隸屬或上下級(jí)的關(guān)系，它們之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、決策與執(zhí)行良性互動(dòng)的關(guān)系，但“這種領(lǐng)導(dǎo)作用只能是一種引領(lǐng)、引帶、導(dǎo)向和統(tǒng)領(lǐng)的作用，而不是一種直接干預(yù)型的指揮作用”。良性互動(dòng)是指黨的意志要通過人大等立法程序上升為國家的意志，政府對(duì)黨的決策的執(zhí)行也并非僵硬死板的，而是具有主觀能動(dòng)性地結(jié)合實(shí)際加以執(zhí)行，并且黨與政府之間存在著相互監(jiān)督的關(guān)系，黨和政府的決策和執(zhí)行要“既相互制約又相互協(xié)調(diào)”，二者“按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。

要而言之，學(xué)界現(xiàn)有研究大多在一個(gè)較大的時(shí)間范圍內(nèi)，從黨政關(guān)系的廣義層面探研黨與立法、行政、司法等權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系和變遷，內(nèi)容上則多從較為宏觀的線索和框架出發(fā)，缺少微觀的切入點(diǎn)，不夠具體而微。本文側(cè)重狹義方面的黨政關(guān)系，主要關(guān)注中共中央和中央政府的關(guān)系，著重分析建國前三年中國共產(chǎn)黨對(duì)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)方式的探索及其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、 建國初期中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的探索與實(shí)踐

建國初期，由于所面臨情況的復(fù)雜艱巨性，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的前提下，對(duì)如何處理黨政關(guān)系進(jìn)行了積極探索和有效實(shí)踐。通過在政府機(jī)關(guān)中建立黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、設(shè)立黨組和黨委以及重大事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告等方式實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)政府實(shí)行方針政策上的間接領(lǐng)導(dǎo)，而非直接干涉和包辦。出臺(tái)文件從而劃分黨政職能，規(guī)定政府職權(quán)范圍的事項(xiàng)由政府實(shí)施，不再由黨中央代行。黨的重要領(lǐng)導(dǎo)人也多次對(duì)黨政關(guān)系問題提出明確主張。

（一） 堅(jiān)持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是處理黨政關(guān)系的前提

黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制是在革命戰(zhàn)爭年代形成的，即“在每個(gè)根據(jù)地有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會(huì)”，黨的委員會(huì)對(duì)黨、政、軍、民等一切工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在全國執(zhí)政初期，中國共產(chǎn)黨面臨著國內(nèi)外錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢。一是國民黨殘余的反革命勢力仍覬覦著國內(nèi)政權(quán)，以美國為首的帝國主義國家妄圖孤立、封鎖、威脅新中國，國內(nèi)外嚴(yán)峻的政治軍事斗爭形勢需要一個(gè)集中有力的指揮中心。二是新中國百廢待興，“經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和民主改革的繁重任務(wù)也需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)”。政府各級(jí)政權(quán)的組織和發(fā)展尚不健全，而黨在新民主主義革命的淬煉下形成了較為成熟的組織和領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨是唯一帶領(lǐng)人民結(jié)束受盡屈辱壓迫的半殖民地半封建的社會(huì)形態(tài)，建立起獨(dú)立自主的新中國的政黨，故而建國初期黨的政治威望非常高。為鞏固新生的民主政權(quán)，“黨在抗日戰(zhàn)爭時(shí)期形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式繼續(xù)延續(xù)下來”。這一時(shí)期雖然延續(xù)了一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，不但黨政相對(duì)分離，黨政職能邊際較明確，黨基本上做到了對(duì)于工作“在思想上、政治上、方針政策上起領(lǐng)導(dǎo)作用”，卻沒有包辦一切、干涉一切。

（二） 堅(jiān)持黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)是處理黨政關(guān)系的原則

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨對(duì)國家政權(quán)的工作不是直接指揮，而是在政府機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置黨的組織，增加黨組織的人員配置，通過在政府機(jī)關(guān)中建立黨委和黨組的方式，來加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。1949年11月，《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》頒布，這是新中國成立不久后，黨中央首次就機(jī)關(guān)內(nèi)黨的建設(shè)發(fā)布的文件，可見黨對(duì)組織建設(shè)和黨政關(guān)系的重視。文件規(guī)定，各級(jí)政府機(jī)關(guān)黨委的職能，在于按照中央人民政府的政策和決議保證行政任務(wù)的完成。明確在沒有特殊情況下，所有中央人民政府機(jī)關(guān)的黨員，除了政府工作外，還必須一律參加支部組織。將黨的組織活動(dòng)也納入到工作的一部分，從組織和紀(jì)律上對(duì)政府機(jī)關(guān)的黨員進(jìn)行約束。同一時(shí)間，中央政治局通過了《中共中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》，強(qiáng)調(diào)黨組的作用既要將政府工作中產(chǎn)生的請(qǐng)示報(bào)告?zhèn)鬟_(dá)給黨中央，也要依據(jù)黨中央的指令，對(duì)政府機(jī)關(guān)內(nèi)的工作進(jìn)行指導(dǎo)，從而保證中央政策和決定的傳達(dá)和實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)中的支部生活和黨組活動(dòng)助益中國共產(chǎn)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)了機(jī)關(guān)內(nèi)黨的建設(shè)的發(fā)展完善。此外，黨還運(yùn)用黨管干部的原則、對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督等方式方法加強(qiáng)對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。與這一時(shí)期的黨政關(guān)系相適應(yīng)，政府及其各級(jí)組織是治國的主體，國家事務(wù)不由黨直接管理，而是在黨的方針政策的指導(dǎo)下，在國家政權(quán)機(jī)關(guān)黨組及黨員負(fù)責(zé)同志的努力工作下，通過政府的施政行為來實(shí)現(xiàn)?？傮w而言，建國初期黨政關(guān)系具有較明顯的“寓黨于政”的特征。

（三） 注意區(qū)分黨政職能是處理黨政關(guān)系的關(guān)鍵

建國初期，中國共產(chǎn)黨雖然擺脫了以往戰(zhàn)爭環(huán)境的殘酷性和斗爭性，但是又面臨復(fù)雜尖銳的鞏固政權(quán)和恢復(fù)發(fā)展的新形勢。在沿襲一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的前提下，黨也開始對(duì)黨政職能分開進(jìn)行探索，以便充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界人才參與行政機(jī)關(guān)和國家建設(shè)的積極性，實(shí)現(xiàn)新政權(quán)的鞏固。1949年11月，中宣部依據(jù)黨中央的要求發(fā)布指示，強(qiáng)調(diào)政府擁有職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的討論決定和頒布實(shí)施的權(quán)力，“不要再如過去那樣有時(shí)以中國共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知”。多位黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)如何處理黨政關(guān)系也提出了自己的觀點(diǎn)。1950年4月，周恩來在全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，黨政之間是既有聯(lián)系也有區(qū)別的，“黨的方針、政策要組織實(shí)施，必須通過政府，黨組織保證貫徹”。1951年9月，董必武《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作》指出，“黨領(lǐng)導(dǎo)著國家政權(quán)，但這決不是說黨直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家政權(quán)看作一個(gè)東西”。新中國成立初期的重大方針政策和重要決策，如土地革命、抗美援朝、“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)等，都是由黨中央提出，經(jīng)政協(xié)委員會(huì)協(xié)商討論后授予政府組織實(shí)施?？芍?dāng)時(shí)的黨中央對(duì)區(qū)分黨和政府的職能這一問題已較為重視，并致力于在實(shí)踐中進(jìn)行具體的探索。

三、 建國初期中國共產(chǎn)黨探索黨政關(guān)系對(duì)構(gòu)建新型黨政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)啟示

建國初期中國共產(chǎn)黨處理黨政關(guān)系的實(shí)踐，為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和黨政關(guān)系的改革提供了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)和啟示。要分清黨政職能，處理好黨政關(guān)系，黨政不分會(huì)給黨的建設(shè)和國家的民主政治帶來諸多不利影響。黨政關(guān)系模式要因時(shí)而變，符合實(shí)際，與時(shí)代環(huán)境的變化和黨的執(zhí)政目標(biāo)相適應(yīng)。破除妨礙黨政關(guān)系和諧發(fā)展的制度瓶頸，完善具有科學(xué)性、適應(yīng)性和系統(tǒng)性的制度體系。加強(qiáng)黨和政府的思想組織和作風(fēng)建設(shè)，從黨政兩方面著手構(gòu)建黨政同一、協(xié)同發(fā)展的新型黨政關(guān)系。

（一） 新型黨政關(guān)系的構(gòu)建要?jiǎng)澐趾脠?zhí)政黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界

中國共產(chǎn)黨和政權(quán)機(jī)關(guān)雖都是人民利益的代表者和維護(hù)者，但它們具有不同的性質(zhì)、地位、職能，是兩種完全不同的政治存在形式。黨組織不是國家政權(quán)機(jī)關(guān)，不具有直接行使國家權(quán)力的職能，不能代替國家政權(quán)機(jī)關(guān)直接從事國家管理工作。簡單地以黨代政、黨政不分，不僅會(huì)給國家的現(xiàn)代化帶來阻礙，也不利于執(zhí)政黨自身的建設(shè)。而劃分好執(zhí)政黨與政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力邊界，有利于避免黨政不分帶來的種種問題。行政機(jī)關(guān)在行政范圍內(nèi)行使職能，可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各階級(jí)在國家政權(quán)建設(shè)中的積極性，使權(quán)力資源得到更加科學(xué)合理的配置。黨“集中精力管黨，管路線、方針、政策。 這樣做，有利于加強(qiáng)和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還有利于建立各級(jí)政府自上而下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”。能夠使民主集中制得到有效貫徹，從而健全黨和國家的工作機(jī)制和組織原則，推動(dòng)國家的民主政治建設(shè)。

注意區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和包辦的區(qū)別，分清黨政的職能，不能因?yàn)辄h的領(lǐng)導(dǎo)作用就抹殺替代政府機(jī)關(guān)的職能，也不能因?yàn)樗鼈冎g的密切聯(lián)系就忽略掉了彼此必要的職能區(qū)分。黨的職能是管大政方針、政策和計(jì)劃的制定，各級(jí)政府的職能是管具體業(yè)務(wù)和政策執(zhí)行。遵循科學(xué)執(zhí)政的要求，把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律，黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)和民主程序，使黨的主張經(jīng)過人大等立法機(jī)關(guān)的法定程序上升為國家意志，這是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要民主程序。改革開放和社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，鄧小平十分重視黨的權(quán)力過于集中的問題，提出改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)黨政關(guān)系做了更深一步的探索?！案母锏膬?nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！比嫔罨母锏男聲r(shí)代，正確處理黨政關(guān)系尤為重要，要始終堅(jiān)持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)。

（二） 新型黨政關(guān)系的構(gòu)建要與時(shí)代環(huán)境的變化和黨的執(zhí)政目標(biāo)相適應(yīng)

不同的歷史時(shí)期，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式所產(chǎn)生的實(shí)際效果和作用是不一樣的。抗日戰(zhàn)爭時(shí)期和建國初期，黨采取既堅(jiān)持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)又不包辦政府工作的方針，這種領(lǐng)導(dǎo)方式于當(dāng)時(shí)的特殊環(huán)境是非常合乎實(shí)際的。革命戰(zhàn)爭年代，黨面對(duì)敵強(qiáng)我弱的帝國主義侵略，需要黨內(nèi)的政治精英睿智果斷的決策，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制“適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的特殊歷史環(huán)境，極大地統(tǒng)一了各抗日根據(jù)地和各種組織的步調(diào)，保證了黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行，對(duì)克服困難、鞏固根據(jù)地和加強(qiáng)黨的建設(shè)起了重大作用”，不但保證了黨在嚴(yán)峻的形勢下能夠以最高效率集中一切資源解決帝國主義和中華民族這個(gè)主要矛盾，而且又不包辦政府工作，使政府能夠依據(jù)各根據(jù)地復(fù)雜的斗爭狀況靈活地制定政策，把各根據(jù)地的黨政軍民統(tǒng)一起來，從而贏得了抗日戰(zhàn)爭的勝利，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了解放全中國的目標(biāo)。建國初期，民主革命的遺留問題以及百廢待興的國民經(jīng)濟(jì)需要適當(dāng)?shù)募瘷?quán)，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制保障黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和新生的民主政權(quán)的穩(wěn)定，同時(shí)又促成政府在職權(quán)范圍內(nèi)的職能發(fā)揮，調(diào)動(dòng)各階層優(yōu)秀人士參與國家政權(quán)建設(shè)的積極性，“對(duì)于統(tǒng)一指揮、集中力量、協(xié)調(diào)一致地完成經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和民主改革的任務(wù)，起了十分重要的作用”。

從實(shí)際效果來看，抗日戰(zhàn)爭時(shí)期以及建國初期這種黨政體系的確給國家的社會(huì)改造和社會(huì)變革帶來了極大的助推作用。然而，隨著實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式越來越不適合和平建設(shè)年代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展要求，越來越不適合民主政治的建設(shè)要求?！吧鐣?huì)主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜，權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展?！备母镩_放時(shí)期，鄧小平開始著手對(duì)阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的舊的黨政關(guān)系進(jìn)行改革，使之適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求和民主政治的建設(shè)要求。新時(shí)代的偉大征程中，需要在前輩領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)踐的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對(duì)黨政關(guān)系進(jìn)行符合時(shí)代發(fā)展要求和反映時(shí)代跳動(dòng)脈搏的探索，更好地服務(wù)于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的偉大目標(biāo)。

（三） 新型黨政關(guān)系的構(gòu)建要堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系

建立規(guī)范科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度與執(zhí)政體制是正確處理黨政關(guān)系的重要保證。影響黨政關(guān)系良性發(fā)展的因素主要是體制障礙?！邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”要處理好黨政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)國家的政治文明，就必須從制度上下功夫，依靠制度的保障。習(xí)近平在慶祝建黨100 周年大會(huì)的講話中指出，必須堅(jiān)持和不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局，協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。而堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的完善是分不開的。建國初期黨對(duì)黨政分工領(lǐng)導(dǎo)模式探索中斷的原因，除了客觀執(zhí)政環(huán)境的影響外，和黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)制度不健全也有較大關(guān)系。

改革開放和社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，以鄧小平為主要代表的黨的領(lǐng)導(dǎo)集體開始從制度上探索黨的領(lǐng)導(dǎo)的新經(jīng)驗(yàn)，先后制定修改了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等一系列重要規(guī)定和重大制度，在堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系方面取得極大的進(jìn)展和突破。中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨中央把堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度與黨的建設(shè)的偉大工程相結(jié)合，將黨的制度建設(shè)提升到更高的水平。黨的十八大以來，黨中央出臺(tái)了一系列具有規(guī)范性和制度性的工作條例和規(guī)定，“努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”，在黨的制度建設(shè)的理論上取得了重大成果，為黨的制度建設(shè)指明了方向和目標(biāo)。黨的十九大對(duì)《黨章》做出修改，新增添了黨的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)內(nèi)容，為黨和國家各項(xiàng)工作從全黨思想的基本準(zhǔn)則和行為的重要遵循方面提供了根本的政治保證。黨的十九屆四中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。繼往開來，開拓創(chuàng)新，走好新時(shí)代的長征路，需要繼續(xù)堅(jiān)定不移地堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，“著力從制度安排上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大的體制優(yōu)勢，統(tǒng)籌考慮黨和國家各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，協(xié)調(diào)好并發(fā)揮出各類機(jī)構(gòu)職能作用，完善科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和決策、有效管理和執(zhí)行的體制機(jī)制，確保黨長期執(zhí)政和國家長治久安”。

（四） 新型黨政關(guān)系的構(gòu)建要從執(zhí)政黨與政權(quán)機(jī)關(guān)雙方著手

以黨代政、黨政不分的非常態(tài)化黨政關(guān)系不適應(yīng)新時(shí)代、新目標(biāo)、新征程的發(fā)展要求，也會(huì)給黨的建設(shè)帶來諸多弊端。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的建設(shè)目標(biāo)，把新時(shí)代黨的建設(shè)的偉大工程推向前進(jìn)，提高和改善黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須探索新型的黨政關(guān)系。這種新型的黨政關(guān)系的基本特點(diǎn)是，既要發(fā)揮黨對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效影響，又要尊重和保障行政機(jī)關(guān)職能的行使；既要樹立黨的權(quán)威，又要不擠占其他政治組織的空間；既要實(shí)現(xiàn)黨對(duì)行政機(jī)關(guān)在路線方針政策上的領(lǐng)導(dǎo)，又要不代替法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行；既要做到科學(xué)民主、依法執(zhí)政，又要有“決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制”；既要保證行政機(jī)關(guān)的相對(duì)獨(dú)立性，又要使之自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。新型黨政關(guān)系的實(shí)現(xiàn)需要從黨政雙方上下功夫。

“在我國政治生活中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！毙滦忘h政關(guān)系的實(shí)現(xiàn)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力和領(lǐng)導(dǎo)方式提出了更高的要求。首先，黨要提升對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的影響力和感召力。一方面體現(xiàn)在黨的間接領(lǐng)導(dǎo)上，即提高黨的路線、方針和政策對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的影響力，做到科學(xué)執(zhí)政。這就要求黨在決策過程中，“提高戰(zhàn)略思維、歷史思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維、底線思維能力”，使黨的路線、方針和政策能夠適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的客觀要求，以科學(xué)、客觀的綱領(lǐng)引領(lǐng)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的工作，增強(qiáng)黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的影響力。另一方面體現(xiàn)于執(zhí)政黨自身對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的榜樣性和示范性。領(lǐng)導(dǎo)干部“對(duì)全黨全社會(huì)都具有風(fēng)向標(biāo)作用”，黨的組織及黨員干部要有強(qiáng)烈的法制意識(shí)、廉潔意識(shí)和民主意識(shí)，對(duì)自己嚴(yán)格要求。“打鐵還需自身硬”，廣大黨員干部要“保持和發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)，使廉潔自律規(guī)范內(nèi)化于心、外化于行”，黨唯有把自身建設(shè)搞好，才能營造風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)，進(jìn)而以良好的黨風(fēng)引領(lǐng)政風(fēng)，實(shí)現(xiàn)黨政一心。其次，從政府角度看，政府要擺正自身定位，加快由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?！吧罨姓w制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要取消和下放政府權(quán)力，還要改善和加強(qiáng)政府管理，提高政府效能，增強(qiáng)依法全面履職能力”。政府的機(jī)構(gòu)是政府職能實(shí)現(xiàn)的載體，政府的機(jī)構(gòu)改革需與政府的職能定位相適應(yīng)，建立與之配套的機(jī)構(gòu)體系，在實(shí)踐中深入改革。還要完善行政監(jiān)督體制，政府內(nèi)部的行政監(jiān)督“對(duì)于貫徹執(zhí)行黨的路線、方針和政策，確保政府機(jī)關(guān)的廉潔高效都起了積極作用”。

四、 結(jié)語

黨政一體，同心共濟(jì)，才能使黨和國家的事業(yè)蒸蒸日上。建國初期，中國共產(chǎn)黨對(duì)黨政關(guān)系的處理以及黨政分工領(lǐng)導(dǎo)模式的實(shí)踐成效雖然不太顯著，而且隨著1953年大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的展開又重新加強(qiáng)了以黨代政、黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)方式，但是仍不失為探索黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政方式的一個(gè)良好開端，從而為十一屆三中全會(huì)以后黨政關(guān)系的處理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。改革開放和社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人承前啟后，繼往開來，不斷結(jié)合社會(huì)發(fā)展變化的實(shí)際，豐富和發(fā)展著對(duì)這一課題的認(rèn)知。中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨的領(lǐng)導(dǎo)提升到黨的建設(shè)新的偉大工程的高度上，更須處理好黨政關(guān)系，在發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基礎(chǔ)上，注意黨政職能邊界，健全完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，適應(yīng)時(shí)代環(huán)境和黨的執(zhí)政目標(biāo)的變化，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，以黨風(fēng)引政風(fēng)，以政風(fēng)促黨風(fēng)，黨政同心，共同把黨和國家的偉大事業(yè)持續(xù)推向前進(jìn)。

注釋：

①《馬克思恩格斯選集》第1 卷，人民出版社2012年版，第413頁。

②⑩ 馬守良：《黨政關(guān)系的歷史考察和改革趨勢》，浙江人民出版社1988年版，第13、185頁。

③《列寧全集》第43 卷，人民出版社2017年版，第68頁。

④ 田湘波： 《近年來關(guān)于我黨黨政關(guān)系問題的研究》，《當(dāng)代中國史研究》2002年第3 期。

⑤ 參見孫藝兵： 《黨政關(guān)系視域中的執(zhí)政能力建設(shè)》，人民出版社2009年版；楊彬彬：《黨的政治建設(shè)與黨政關(guān)系調(diào)適》，《社會(huì)主義研究》2019年第5 期；陳紅太：《從黨政關(guān)系的歷史變遷看中國政治體制變革的階段特征》，《浙江學(xué)刊》2003年第6 期；劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第12 期。

⑦ 朱聯(lián)平： 《關(guān)于中國黨政關(guān)系問題的再思考》，《前沿》 2005年第5 期。

⑧ 劉杰：《黨政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第12 期。

⑨《列寧選集》第4 卷，人民出版社1972年版，第45頁。