雷 娟

[南方醫(yī)科大學(xué)，廣州 510515]

執(zhí)法能力構(gòu)成基礎(chǔ)性國(guó)家能力的關(guān)鍵維度，執(zhí)法能力建設(shè)是推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。(1)呂普生、呂忠：《中國(guó)基層執(zhí)法國(guó)的相機(jī)選擇：從策略賦權(quán)到話語(yǔ)使用》，《中國(guó)行政管理》2020年第2期。行政執(zhí)法爭(zhēng)議的解決關(guān)系到依法行政的運(yùn)行效果，也關(guān)系到國(guó)家治理能力的評(píng)價(jià)結(jié)果?？疾鞆V東省10地級(jí)市發(fā)布的行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法(以下簡(jiǎn)稱協(xié)調(diào)辦法)，根據(jù)制定依據(jù)可分為兩個(gè)階段：(2)廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、梅州、河源、茂名、中山、江門、云浮、汕尾等地制定了行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法，本文選取具有代表性的廣州、珠海、佛山、惠州、梅州、河源、茂名、中山、江門、深圳10個(gè)地級(jí)市的規(guī)定為樣本展開(kāi)實(shí)證分析。第一階段主要以2004年3月國(guó)務(wù)院《依法行政實(shí)施綱要》中“加強(qiáng)政府對(duì)所屬部門職能爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)”為依據(jù)，深圳市2004年6月14日發(fā)布《深圳市人民政府行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法(試行)》、廣州市2005年12月29日發(fā)布《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》，以有效解決市內(nèi)各級(jí)行政主體之間的行政執(zhí)法爭(zhēng)議，建立和完善行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確的行政執(zhí)法體制，促進(jìn)依法行政。這一階段協(xié)調(diào)對(duì)象落腳在行政執(zhí)法。第二階段以2008年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2009年修訂的《廣東省行政執(zhí)法責(zé)任制條例》為依據(jù)，2011年至2017年，惠州、河源、茂名、佛山、江門、梅州、珠海、汕尾、中山、云浮等市先后制定了協(xié)調(diào)辦法，以有效解決行政機(jī)關(guān)之間的行政執(zhí)法爭(zhēng)議，促進(jìn)依法行政，提高行政執(zhí)法效能。其中江門市2017年3月1日印發(fā)《江門市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法》，同時(shí)廢止了《江門市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)制度(試行)》。這一階段協(xié)調(diào)對(duì)象落腳在行政執(zhí)法爭(zhēng)議。

與當(dāng)初各地政府如火如荼地推出協(xié)調(diào)辦法形成鮮明對(duì)比的是，真正協(xié)調(diào)成功的執(zhí)法爭(zhēng)議極少按規(guī)定的程序申請(qǐng)和處理，超過(guò)試行期限的規(guī)定也因未重新公布或修訂而自動(dòng)失效。(3)惠州、梅州、茂名三市的行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法因超過(guò)試行期限而失效，故對(duì)惠州、梅州、茂名三市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法實(shí)施期間受理協(xié)調(diào)申請(qǐng)的數(shù)量以及未再制定行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法的原因申請(qǐng)了信息公開(kāi)和詢問(wèn)。從答復(fù)可知，兩市在協(xié)調(diào)辦法實(shí)施期間未受理過(guò)申請(qǐng)，一市在兩年期間只受理過(guò)一起爭(zhēng)議。就為何不再制定協(xié)調(diào)辦法，兩市認(rèn)為因?yàn)椤叭ǚ桨浮薄皺?quán)力清單”等制度，沒(méi)有新產(chǎn)生行政執(zhí)法爭(zhēng)議，故不再需要。一市以屬于咨詢事項(xiàng)不屬于政府信息公開(kāi)范圍予以拒絕。經(jīng)走訪和咨詢，除廣州、深圳、珠海三市外，其他各市的情況基本相同。根據(jù)2018年5月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》以及2020年9月1日實(shí)施的《廣東省規(guī)范性文件管理辦法》第12條“規(guī)范性文件一般應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期。規(guī)范性文件的有效期不得超過(guò)5年，暫行、試行的不得超過(guò)3年。有效期屆滿未按規(guī)定延期實(shí)施的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效”的規(guī)定，除深圳、廣州、珠海三市的協(xié)調(diào)辦法為規(guī)章持續(xù)有效外，其他地級(jí)市協(xié)調(diào)辦法若不延期同樣面臨因超過(guò)有效期而悄然退場(chǎng)的境地。

廣東省內(nèi)多地行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)則適用率低、黯然退場(chǎng)背后的原因到底是什么？是程序本身難以操作，還是行政執(zhí)法爭(zhēng)議減少，抑或是被其他抽象行政行為所替代？需要溯本求源，尋找其發(fā)生學(xué)的意義，究其根本。

一、行政執(zhí)法爭(zhēng)議的表現(xiàn)樣態(tài)

無(wú)論是行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法或行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法，只是對(duì)行政執(zhí)法爭(zhēng)議情形表述上略有不同，但基本上都集中于：因是否具有行政執(zhí)法職責(zé)發(fā)生的爭(zhēng)議；因行政執(zhí)法依據(jù)、程序、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)發(fā)生的爭(zhēng)議；因聯(lián)合執(zhí)法發(fā)生的爭(zhēng)議；因行政執(zhí)法協(xié)助發(fā)生的爭(zhēng)議；因移送行政執(zhí)法案件發(fā)生的爭(zhēng)議以及其他行政執(zhí)法爭(zhēng)議。除佛山外，其余9市均規(guī)定了不適用協(xié)調(diào)辦法的情形，包括：不涉及法律規(guī)范運(yùn)用的行政管理事務(wù)爭(zhēng)議；行政執(zhí)法部門內(nèi)部的行政執(zhí)法爭(zhēng)議；行政執(zhí)法部門因行政執(zhí)法活動(dòng)與行政相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議。法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政執(zhí)法爭(zhēng)議事項(xiàng)的協(xié)調(diào)另有規(guī)定的。從實(shí)踐維度對(duì)行政機(jī)關(guān)最集中最典型的行政執(zhí)法爭(zhēng)議加以理論抽象和凝練。

行政執(zhí)法爭(zhēng)議，根據(jù)權(quán)力結(jié)構(gòu)不同可分為橫向爭(zhēng)議和縱向爭(zhēng)議。橫向爭(zhēng)議是同一層級(jí)不同執(zhí)法主體之間因行政執(zhí)法權(quán)限產(chǎn)生的爭(zhēng)議。縱向爭(zhēng)議是指不同層級(jí)的執(zhí)法主體之間因行政執(zhí)法權(quán)限產(chǎn)生的爭(zhēng)議。根據(jù)行政權(quán)力行使的主觀態(tài)度不同可分為積極爭(zhēng)議和消極爭(zhēng)議。兩個(gè)以上執(zhí)法部門均認(rèn)為本部門具有執(zhí)法權(quán)限的是積極爭(zhēng)議，反之亦然。根據(jù)執(zhí)法依據(jù)不同可分法定執(zhí)法爭(zhēng)議與約定執(zhí)法爭(zhēng)議。法定行政執(zhí)法爭(zhēng)議是指在執(zhí)行包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件在內(nèi)的行政執(zhí)法依據(jù)過(guò)程中產(chǎn)生的執(zhí)法爭(zhēng)議以及基于行政委托或除法定依據(jù)之外在執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生的爭(zhēng)議。行政執(zhí)法爭(zhēng)議表現(xiàn)為多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處理和管理空白等，主要樣態(tài)有如下四種。

(一)因行政執(zhí)法職責(zé)不明產(chǎn)生的爭(zhēng)議

即兩個(gè)或兩個(gè)以上行政執(zhí)法部門對(duì)同一事項(xiàng)都認(rèn)為具有或者不具有法定管理職責(zé)等因具體管理職能交叉而發(fā)生的爭(zhēng)議。如小區(qū)內(nèi)持有《信鴿會(huì)員證》的信鴿擾民問(wèn)題，由于執(zhí)法職責(zé)不明晰，小區(qū)物業(yè)、社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處、城管部門、公安機(jī)關(guān)、信鴿協(xié)會(huì)、體育行政部門多部門相互推托，小區(qū)居民不堪其擾，投訴無(wú)門。小區(qū)物業(yè)、社區(qū)居委會(huì)不具有行政執(zhí)法權(quán)。信鴿協(xié)會(huì)以及體育行政部門根據(jù)《信鴿管理辦法》《信鴿活動(dòng)管理辦法實(shí)施細(xì)則》負(fù)有辦理會(huì)員證的職責(zé)及監(jiān)管職責(zé)，但不享有對(duì)擾民侵權(quán)行為的處置權(quán)。根據(jù)《治安管理處罰法》第七十五條第一款、(4)第七十五條第一款 飼養(yǎng)動(dòng)物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说?，處二百元以上五百元以下罰款。根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十五條(5)第三十五條 飼養(yǎng)家畜家禽影響市容和環(huán)境衛(wèi)生的，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者其委托的單位，責(zé)令其限期或者予以沒(méi)收，并可處以罰款。規(guī)定，公安機(jī)關(guān)及就城管部門或者其委托的單位對(duì)飼養(yǎng)動(dòng)物干擾他人生活或影響環(huán)境衛(wèi)生的情形均應(yīng)具有執(zhí)法權(quán)。再如小區(qū)居民在樓頂飼養(yǎng)三只奶羊擾民，公安機(jī)關(guān)及城管部門同樣認(rèn)為自己不享有執(zhí)法權(quán)引起的爭(zhēng)議。紡織印染廠污水處理站發(fā)生工人中毒死亡事故的查處，應(yīng)由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、環(huán)境保護(hù)還是衛(wèi)生健康行政主管部門實(shí)施的爭(zhēng)議等等，都涉及多個(gè)執(zhí)法部門因管理職能交叉引起的執(zhí)法爭(zhēng)議。

(二)因執(zhí)法過(guò)程中聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助、案件移送產(chǎn)生的爭(zhēng)議

即不同行政執(zhí)法部門之間因行政執(zhí)法事項(xiàng)分工協(xié)作以及執(zhí)法銜接、移送等問(wèn)題產(chǎn)生的行政執(zhí)法爭(zhēng)議。執(zhí)法過(guò)程中聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)助行為，以哪一部門牽頭開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，直接影響最終承擔(dān)責(zé)任的主體，為規(guī)避責(zé)任難免會(huì)出現(xiàn)行政執(zhí)法體系性、結(jié)構(gòu)性梗阻。行政執(zhí)法部門查處違法行為時(shí)認(rèn)為涉嫌犯罪需要移送公安機(jī)關(guān)時(shí)，往往因缺乏具體規(guī)定，無(wú)人接收致使案件無(wú)法交接。需要對(duì)這一類執(zhí)法爭(zhēng)議進(jìn)行統(tǒng)一或個(gè)案協(xié)調(diào)。

(三)因執(zhí)法依據(jù)、程序與標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)發(fā)生的爭(zhēng)議

我國(guó)“一元、兩級(jí)、多層次”立法體制以及大量存在的規(guī)范性文件，由于規(guī)范制定主體多元，法律規(guī)則中又存在的“不確定的法律概念”與“判斷余地”，各種規(guī)范之間規(guī)定不一致現(xiàn)象在所難免。實(shí)踐中存在著因執(zhí)法主體對(duì)執(zhí)法依據(jù)、程序和標(biāo)準(zhǔn)理解不同產(chǎn)生的爭(zhēng)議，因執(zhí)法依據(jù)規(guī)定不一致產(chǎn)生的爭(zhēng)議，也存在著因新事物涌現(xiàn)尚無(wú)法律規(guī)定即法律空白產(chǎn)生的爭(zhēng)議。規(guī)范制定過(guò)程面對(duì)的是“未加工的事實(shí)”，執(zhí)法者在涵攝模式下面對(duì)的是“行動(dòng)中的法”。加之執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊以及越權(quán)無(wú)效原則的影響，面對(duì)新興出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，執(zhí)法者為防止做多錯(cuò)多“理性”地選擇拒絕而非主動(dòng)攬責(zé)。氫燃料電池加氫站項(xiàng)目等新事物剛出現(xiàn)時(shí)，無(wú)上位法明確負(fù)有安全監(jiān)管權(quán)責(zé)的部門。安全監(jiān)管部門根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門根據(jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》的規(guī)定，對(duì)燃?xì)獾睦斫獠灰恢露a(chǎn)生的爭(zhēng)議。雖然兩部門均具有實(shí)施安全評(píng)價(jià)審查的條件，但均認(rèn)為不屬于其工作范疇引發(fā)的執(zhí)法爭(zhēng)議。

(四)“市管鎮(zhèn)”“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“權(quán)力下放”情形發(fā)生的爭(zhēng)議

2009年中央下發(fā)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》、中央編辦下發(fā)[2010]50號(hào)《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，兩份文件對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革作出部署。中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)粵辦發(fā)[2009]33號(hào)《關(guān)于富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《廣東省關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)改革給予具體指導(dǎo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)?！?016年12月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的部署要求，就總體目標(biāo)、改革任務(wù)提出了要求。中山市和東莞市作為地級(jí)市沒(méi)有設(shè)立區(qū)縣一級(jí)行政單位，只有市鎮(zhèn)兩級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的政策出臺(tái)無(wú)疑對(duì)中山、東莞提供了行政改革指引，行政管理權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大。其他地級(jí)市面對(duì)強(qiáng)區(qū)放權(quán)、街道綜合行政執(zhí)法改革，大量的執(zhí)法事項(xiàng)由區(qū)行政執(zhí)法部門的派出機(jī)構(gòu)和街道辦事處承擔(dān)，因此區(qū)屬部門的派出機(jī)構(gòu)之間、街道之間的執(zhí)法爭(zhēng)議逐漸增多。承載著行政執(zhí)法毛細(xì)血管和末梢神經(jīng)功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，尤其缺乏專業(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致一些專業(yè)性較強(qiáng)的行政執(zhí)法活動(dòng)，如需檢驗(yàn)、檢疫、檢測(cè)的管理事項(xiàng)，往往無(wú)法開(kāi)展。同時(shí)，由于鎮(zhèn)級(jí)單位規(guī)模和人員有限，無(wú)法設(shè)置完整的與市級(jí)行政管理單位一一對(duì)應(yīng)的行政部門，極易造成權(quán)力下放而基層卻無(wú)力承接的窘境。再者行政立法一般將執(zhí)法權(quán)力授予縣級(jí)以上人民政府或工作部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦的職責(zé)依據(jù)先天不足。在這種“有權(quán)而無(wú)能”的情況下，呈現(xiàn)基層管理部門的不作為、難作為、錯(cuò)作為趨勢(shì)，形成新類型的行政執(zhí)法爭(zhēng)議。

所有的行政執(zhí)法爭(zhēng)議究其實(shí)質(zhì)都是管轄權(quán)爭(zhēng)議，因此僅就實(shí)踐樣態(tài)劃分，難免存在各類型之間交叉重疊。現(xiàn)實(shí)層面由于法律規(guī)范模糊不明確或者部門之間權(quán)力分配不確定、相互之間信息不對(duì)稱等原因，行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)過(guò)程中，不可避免會(huì)充斥著政府與工作部門、各工作部門之間、政府工作部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間、基層政府工作部門與派出機(jī)構(gòu)之間的政府內(nèi)部上下級(jí)之間的博弈，就財(cái)政預(yù)算分配、工作量分配或者出現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任方面的行政責(zé)任豁免機(jī)制以及權(quán)力依賴制度不足。因此存在著橫向同級(jí)政府工作部門之間的行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和縱向上級(jí)政府與下級(jí)政府、上級(jí)政府工作部門與下級(jí)政府工作部門、政府工作部門與派出機(jī)構(gòu)之間的行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)?！稄V州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》除了在第五條規(guī)定了行政執(zhí)法協(xié)調(diào)的范圍，第七條(6)第七條 市行政主體之間，市行政主體與區(qū)行政主體之間，不同區(qū)行政主體之間在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)由市司法行政部門負(fù)責(zé)。同一區(qū)行政主體之間在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)由區(qū)司法行政部門負(fù)責(zé)。國(guó)家部委、省派駐我市的行政主體與我市行政主體之間在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范性文件過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議，我市行政主體認(rèn)為需要協(xié)調(diào)的，由市人民政府負(fù)責(zé)向省人民政府請(qǐng)示處理。對(duì)橫向、縱向行政主體之間的爭(zhēng)議協(xié)調(diào)列入適用范圍。

二、行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)則發(fā)生邏輯之檢視

(一)行政執(zhí)法爭(zhēng)議生成的治理困境

1. 碎片化政府的流弊

“碎片化政府”是指，政府內(nèi)部不同職能部門在面臨共同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)缺乏相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，各自為政，致使政府的整體性政策目標(biāo)無(wú)法順利達(dá)成。(7)Perri 6.Leapt D.Seltzer K. & Stoler G. Towards Holistic Governance: The Reform Agenda，New York: Palgrave，2002，p.33.轉(zhuǎn)引自劉升：《基層治理中的“權(quán)力執(zhí)行碎片化”研究———以城管執(zhí)法為研究對(duì)象》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。其成因與韋伯提出的“官僚制”組織體系相關(guān)。官僚制的“特點(diǎn)是：通過(guò)合理的分工，等級(jí)森嚴(yán)的權(quán)力體系，依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制，形式正規(guī)的決策文書(shū)，組織管理的非人格化，適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制和合理合法的人事行政制度?！?8)丁煌：《西方行政學(xué)說(shuō)史》，武漢：武漢大學(xué)出版社，1999年，第83—86 頁(yè)。技術(shù)性專業(yè)化、功能化分工形成的“部門分割，這不僅對(duì)行政系統(tǒng)本身而且對(duì)公民都有消極的作用。由于部門各自執(zhí)行保密制度，行政系統(tǒng)內(nèi)部存在嚴(yán)重的信息流失和內(nèi)耗，而公民因部門各自為政又不得不付出巨大的成本，甚至成為權(quán)限爭(zhēng)議和沖突的犧牲品?！?9)[德]沃爾夫，巴霍夫，施托貝爾，高家偉譯：《行政法》(第3卷)，北京：商務(wù)印書(shū)館，2010年，第40-41頁(yè)。

“碎片化政府”并非指政府之間條塊縱橫合理的權(quán)限分工與協(xié)作，而是政府職能不合理的細(xì)碎化和部門化。其管理模式的生成機(jī)制——細(xì)碎分權(quán)的權(quán)力來(lái)源結(jié)構(gòu)，直接致使單個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)僅憑一己之力無(wú)法支撐和完成整個(gè)執(zhí)法過(guò)程，與政府積極主動(dòng)盡可能滿足公眾生產(chǎn)生活需求的服務(wù)型政府的要求相背離。每個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)隨時(shí)可能出現(xiàn)的不可控因素的問(wèn)責(zé)壓力和“晉升錦標(biāo)賽”管理模式(10)晉升錦標(biāo)賽的具體觀點(diǎn)見(jiàn)周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。下狹小的晉升空間壓力的雙重夾擊，最大化地激發(fā)行使權(quán)力的公務(wù)員“理性”放棄權(quán)力。權(quán)力清單基礎(chǔ)上的責(zé)任清單公示，明確行政機(jī)關(guān)的責(zé)任主體、責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形的同時(shí)，致使每一位行使執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中如履薄冰。與過(guò)去爭(zhēng)取更多的執(zhí)法權(quán)相反，執(zhí)法主體盡可能拒絕執(zhí)法權(quán)力，以避開(kāi)懸在頭上的責(zé)任追究之劍，“懶政”“不作為”的出現(xiàn)不足為奇。制度錯(cuò)誤因素的制約催生公務(wù)員的“動(dòng)因缺陷”。在“碎片管理驅(qū)動(dòng)”邏輯的指引下，執(zhí)法機(jī)關(guān)以自身管理的便利為行動(dòng)動(dòng)機(jī)就是否采取執(zhí)法行為做出相機(jī)選擇，而非以服務(wù)對(duì)象的整體利益為行動(dòng)導(dǎo)向?！皻w根結(jié)底，科層主義法治的實(shí)踐困境和理論悖論，源自于‘行政執(zhí)法化’自身的邏輯矛盾，源自于行政邏輯與執(zhí)法邏輯的內(nèi)在沖突?！?11)凌斌: 《科層法治的實(shí)踐悖論：行政執(zhí)法化批判》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第12期。

2. 行政逐級(jí)發(fā)包制的困境

為了防止權(quán)力過(guò)于集中，也為了疏通服務(wù)群眾的“最后一公里”，通過(guò)擴(kuò)大鎮(zhèn)級(jí)管理權(quán)限將權(quán)力來(lái)源進(jìn)一步分散化下沉的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力的正規(guī)化運(yùn)作，以減少部門內(nèi)部利益尋租和濫用職權(quán)的空間。為上下級(jí)權(quán)力體系之間“行政發(fā)包”提供可能。

“行政發(fā)包制”作為一種理想類型，屬于一種混合的中間形態(tài)，即行政組織邊界之內(nèi)的“內(nèi)部發(fā)包制”：在一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威之下，在上級(jí)與下級(jí)之間嵌入了發(fā)包的關(guān)系。(12)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。“行政發(fā)包制是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的一大重要制度安排，然而，一旦中央將大量治權(quán)、事權(quán)逐級(jí)發(fā)包下去，原初單一制模式下的代理型法治樣態(tài)就會(huì)發(fā)生變化，由代理型法治開(kāi)始向自治型法治轉(zhuǎn)化?！?13)丁軼：《承包型法治：理解“地方法治”的新視角》，《法學(xué)家》2018年第1期。作為一種理論模型，行政發(fā)包制存在著與現(xiàn)實(shí)操作相背離的可能，與其說(shuō)是調(diào)整中央和地方關(guān)系的分權(quán)而治，毋寧說(shuō)是行政官僚體制內(nèi)上下分治的行政逐級(jí)發(fā)包制。治權(quán)與事權(quán)逐級(jí)發(fā)包，發(fā)包方對(duì)承包方的控制依賴于科學(xué)的考核機(jī)制，簡(jiǎn)單的指標(biāo)考核體系因?yàn)橹豢唇Y(jié)果不考慮過(guò)程已逐步顯現(xiàn)承包方游離于規(guī)則和程序控制之外的行動(dòng)空間，下級(jí)政府尤其是基層政府間為了應(yīng)對(duì)上級(jí)考核形成“共謀現(xiàn)象”。(14)參見(jiàn)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。地方政府逐級(jí)發(fā)包過(guò)程中，在權(quán)力發(fā)包的同時(shí)將責(zé)任下放，最終區(qū)縣政府之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦、區(qū)縣工作部門的派出機(jī)構(gòu)，由于不再具有發(fā)包資格只能成為權(quán)力承包主體擔(dān)負(fù)與服務(wù)對(duì)象直接接觸的執(zhí)法職能。改革賦能的重點(diǎn)是權(quán)力要“放得下、接得住、管得好”，基層政府為了擺脫執(zhí)法和考核壓力，尤其是考核當(dāng)中的“一票否決”致使“負(fù)向”執(zhí)法權(quán)限選擇性下放即“甩包袱”具有強(qiáng)烈的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。作為“懸浮型”權(quán)力結(jié)構(gòu)最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、區(qū)縣政府工作部門的派出機(jī)構(gòu)，由于正式執(zhí)法人員緊缺、“半正式”執(zhí)法人員素質(zhì)欠缺、執(zhí)法權(quán)力受限、剩余控制權(quán)與裁量權(quán)失衡、考核激勵(lì)機(jī)制不到位等因素，基層執(zhí)法在動(dòng)力發(fā)生學(xué)的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)不足?！吧舷录?jí)監(jiān)督關(guān)系存在不同節(jié)奏的政策周期；政策實(shí)施的動(dòng)員模式因代價(jià)太大而難以長(zhǎng)期維持。”(15)周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級(jí)部門間談判的一個(gè)分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。此次疫情防控治理效果也最終區(qū)別于基層街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至居委會(huì)、村委會(huì)、小區(qū)物業(yè)的治理能力?；鶎又卫硭奖澈笫钦?cái)政能力和支付水平的角逐?！皺?quán)力下放”行政發(fā)包制模式下的行政執(zhí)法爭(zhēng)議主體依賴?yán)嫫米龀霾呗赃x擇，致使基層“簡(jiǎn)約治理”失效。(16)張緊跟、謝夢(mèng)迪：《城市基層簡(jiǎn)約治理何以失效——以G市L區(qū)城市協(xié)管為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2016 年第7期。

(二)當(dāng)前協(xié)調(diào)辦法運(yùn)行程序之困窘

“中國(guó)當(dāng)代行政法治的兩難境地，在于一方面受到法律規(guī)則和法定程序的嚴(yán)格限制，另一方面又面臨具體處境中的復(fù)雜局勢(shì)和權(quán)力角逐。”(17)沈巋：《公法變遷與合法性》，北京：法律出版社，2010年，第23頁(yè)。就廣東省10地級(jí)市協(xié)調(diào)規(guī)定的程序條款，其內(nèi)容主要集中于：制定的法律依據(jù)、行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的適用范圍、適用對(duì)象及爭(zhēng)議類型、爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的原則，以及提起行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議的程序、解決程序等。

行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序，10地級(jí)市協(xié)調(diào)辦法規(guī)定的步驟如下：

1. 自行協(xié)商程序

行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序規(guī)定協(xié)商優(yōu)先原則，即在發(fā)生規(guī)定的行政執(zhí)法爭(zhēng)議情形時(shí)，先由爭(zhēng)議各方依法自行協(xié)商解決。最先接觸爭(zhēng)議事項(xiàng)的行政執(zhí)法部門負(fù)有主動(dòng)協(xié)商的責(zé)任，相關(guān)部門負(fù)有配合協(xié)商的責(zé)任。行政執(zhí)法部門之間經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)制作會(huì)議紀(jì)要或相關(guān)文件，并加蓋相關(guān)部門印章。協(xié)商意見(jiàn)的內(nèi)容應(yīng)包括：協(xié)商的事項(xiàng)、依據(jù)、達(dá)成一致的意見(jiàn)、實(shí)施的具體措施等。(18)如中山市《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)商辦法》第9條。

2. 爭(zhēng)議方爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)程序

爭(zhēng)議各方自行協(xié)調(diào)不成時(shí)，均可以書(shū)面形式向政府法制機(jī)構(gòu)申請(qǐng)協(xié)調(diào)。(19)除廣州市對(duì)其規(guī)定做出修訂，將政府法制機(jī)構(gòu)修訂為司法行政部門外，其余均未做修改，故此處行文依舊用政府法制機(jī)構(gòu)。政府法制機(jī)構(gòu)認(rèn)為存在執(zhí)法爭(zhēng)議時(shí)，可以主動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。(20)《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》第8條第2款。執(zhí)法部門申請(qǐng)執(zhí)法協(xié)調(diào)時(shí)，需提交載明爭(zhēng)議的事項(xiàng)、相關(guān)法律依據(jù)、自行協(xié)商的情況、本單位的意見(jiàn)或解決方案建設(shè)及理由等內(nèi)容的申請(qǐng)書(shū)。

3. 政府法制機(jī)構(gòu)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)審理程序

爭(zhēng)議協(xié)調(diào)部門在收到書(shū)面申請(qǐng)書(shū)后進(jìn)行審查，在一定期限內(nèi)做出書(shū)面受理或不受理的決定。政府法制機(jī)構(gòu)決定受理行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)在受理之日起一定期限內(nèi)通知與爭(zhēng)議有關(guān)的其他行政執(zhí)法部門參加協(xié)調(diào)。與爭(zhēng)議有關(guān)的其他行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)在收到參加協(xié)調(diào)的通知之日起10日內(nèi)向政府法制機(jī)構(gòu)提交書(shū)面答復(fù)和本辦法規(guī)定的材料。政府法制機(jī)構(gòu)調(diào)查了解有關(guān)情況，以協(xié)調(diào)會(huì)議、法律顧問(wèn)或?qū)＜覍W(xué)者參加的論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式審查執(zhí)法爭(zhēng)議。

4. 爭(zhēng)議協(xié)調(diào)決定程序

經(jīng)協(xié)調(diào)就行政執(zhí)法爭(zhēng)議做出處理決定。要區(qū)分政府法制機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)后，相關(guān)行政執(zhí)法部門達(dá)成一致意見(jiàn)和不能達(dá)成一致意見(jiàn)的不同情形。達(dá)成一致意見(jiàn)的，政府法制機(jī)構(gòu)制作《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)商意見(jiàn)書(shū)》；不能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn)后由法制機(jī)構(gòu)出具《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)商意見(jiàn)書(shū)》或報(bào)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)后出具以政府名義制作的或《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)決定書(shū)》。(21)如《中山市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)定》18條。政府法制機(jī)構(gòu)一般應(yīng)在60日內(nèi)辦結(jié)協(xié)調(diào)事項(xiàng)。(22)如《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)規(guī)定》第12、13條。除廣州、深圳未作出規(guī)定，珠海規(guī)定30日內(nèi)辦結(jié)、梅州規(guī)定30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，中山、河源規(guī)定60日內(nèi)辦結(jié)，佛山、惠州、茂名均規(guī)定為60個(gè)工作日。延長(zhǎng)期限，除廣州、深圳未作規(guī)定外，中山、珠海規(guī)定不超過(guò)30日、河源規(guī)定延長(zhǎng)30日，茂名、梅州規(guī)定為30個(gè)工作日，佛山、惠州規(guī)定不超過(guò)60個(gè)工作日。

5. 爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的執(zhí)行程序

相關(guān)行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)商意見(jiàn)書(shū)》。法制部門應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)調(diào)意見(jiàn)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。相關(guān)行政執(zhí)法部門拒不執(zhí)行的，政府法制機(jī)構(gòu)可發(fā)送《行政執(zhí)法督察建議書(shū)》，建議限期執(zhí)行。逾期拒不執(zhí)行的，報(bào)請(qǐng)人民政府發(fā)出《行政執(zhí)法督察決定書(shū)》，責(zé)令改正。

行政程序是當(dāng)下控制和規(guī)范行政權(quán)合法行使最有效的方式。行政程序?qū)π姓?quán)的合法行使可能有所裨益，但當(dāng)行政程序增加的行政成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收益時(shí)，對(duì)行政程序進(jìn)行成本效益計(jì)算，以確定該行政程序是否值得遵守的問(wèn)題就不可避免地存在著。因此，在設(shè)計(jì)執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序時(shí)，不僅要考慮正當(dāng)程序的基本要求，也要權(quán)衡行政程序的可執(zhí)行性以及行政效率原則的適用。

執(zhí)法爭(zhēng)議在現(xiàn)實(shí)層面遭遇很少通過(guò)正式協(xié)調(diào)程序的窘境，存在兩個(gè)方面的原因：

第一，行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的程序嚴(yán)格，對(duì)于需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)而言，行政程序與行政效率價(jià)值取向之間的緊張致使?fàn)幾h方并不情愿主動(dòng)申請(qǐng)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)。行政執(zhí)法爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)是一場(chǎng)行政領(lǐng)域的博弈。申請(qǐng)?zhí)崞鹦姓?zhēng)議協(xié)調(diào)的一方，在是否申請(qǐng)協(xié)調(diào)程序時(shí)，可以有正式與非正式溝通的兩種選擇：一是先與有執(zhí)法爭(zhēng)議的部門私下進(jìn)行協(xié)商，即以社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的非正式溝通。在這一過(guò)程中，作為擁有更多有效信息的申請(qǐng)方，愿意主動(dòng)將其所掌握的信息傳遞給與其存在執(zhí)法爭(zhēng)議的部門，但由于部門利益之間的沖突，會(huì)存在有意無(wú)意地隱瞞或夸大，以增強(qiáng)其協(xié)商能力。除非申請(qǐng)一方讓步或者具有極其高超的溝通技巧，否則這種協(xié)商成功的概率相當(dāng)?shù)?。因?yàn)閷?duì)方會(huì)直接選擇退出溝通，也即拒絕執(zhí)法爭(zhēng)議的先行協(xié)調(diào)程序。二是采取以正式權(quán)威為基礎(chǔ)的正式協(xié)調(diào)。即在先行協(xié)調(diào)無(wú)果的情況下，將爭(zhēng)議提交到協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)。這一類型的協(xié)調(diào)，申請(qǐng)方通過(guò)正式博弈，依據(jù)書(shū)面申請(qǐng)書(shū)以及法定程序來(lái)說(shuō)服協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)接受其請(qǐng)求或意見(jiàn)，因此需提供詳細(xì)的信息和證據(jù)以證明其訴求的合理性。這一協(xié)商方式發(fā)生于科層地位平等的部門之間，無(wú)法傳遞有效性承諾或具有威脅性的信號(hào)，只能基于正式權(quán)威進(jìn)行協(xié)商。正式協(xié)調(diào)過(guò)程中，爭(zhēng)議協(xié)調(diào)申請(qǐng)方并不占據(jù)主動(dòng)地位，也無(wú)法控制協(xié)調(diào)結(jié)果。況且按照正式協(xié)商程序，申請(qǐng)方需要提交載明爭(zhēng)議的事項(xiàng)、相關(guān)法律依據(jù)、自行協(xié)商的情況、本單位的意見(jiàn)或解決方案建議及理由等內(nèi)容的書(shū)面申請(qǐng)書(shū)，需要派員參加協(xié)調(diào)會(huì)議，等待政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)意見(jiàn)，顯而易見(jiàn)地加大了執(zhí)法部門的工作量。實(shí)地調(diào)查結(jié)果顯示，部分地市的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)要么未收到過(guò)爭(zhēng)議方的書(shū)面申請(qǐng)，要么并未按正式程序協(xié)調(diào)爭(zhēng)議，而是直接由政府作為正式權(quán)威代表主持召開(kāi)執(zhí)法爭(zhēng)議各方及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)參加的協(xié)調(diào)會(huì)，直接在會(huì)議上確定執(zhí)法權(quán)歸屬，以此方式解決執(zhí)法爭(zhēng)議。

第二，行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序，未明確行政相對(duì)人的建議權(quán)、知情權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)的行使不可避免會(huì)涉及行政相對(duì)人的權(quán)益，將行政相對(duì)人排除在整個(gè)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序之外，其合法權(quán)益因執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議受到侵犯時(shí)無(wú)法得到保護(hù)。缺乏外部參與、監(jiān)督機(jī)制，也是行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序隨意、非正式、適用率低的原因之一。10地級(jí)市中僅《廣州市行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法》規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為存在屬于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)范圍的爭(zhēng)議，可以書(shū)面向司法行政部門提出協(xié)調(diào)建議。對(duì)于不屬于行政執(zhí)法協(xié)調(diào)范圍的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)告知提出建議的公民、法人或者其他組織。因公民、法人或者其他組織建議引起的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)，司法行政部門還應(yīng)將協(xié)調(diào)結(jié)果書(shū)面告知有關(guān)建議人。未規(guī)定行政相對(duì)人對(duì)協(xié)調(diào)結(jié)果的異議權(quán)。

(三)機(jī)構(gòu)改革后協(xié)調(diào)職權(quán)行使之乏力

2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，對(duì)國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)作了整合，重新組建中華人民共和國(guó)司法部，不再保留國(guó)務(wù)院法制辦公室?！盀樨瀼芈鋵?shí)全面依法治國(guó)基本方略，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、法律事務(wù)管理和普法宣傳，推動(dòng)政府工作納入法治軌道，將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部”的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革說(shuō)明，(23)王勇:《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月14日第5版?！皟?yōu)化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”是政府法制機(jī)構(gòu)與司法部門整合所具的內(nèi)在動(dòng)力來(lái)源。原國(guó)務(wù)院法制辦不再作為協(xié)助總理辦理法制工作事項(xiàng)的辦事機(jī)構(gòu)，不再具有正部級(jí)級(jí)別，整合入司法部。2019年3月前原各級(jí)政府法制辦也由原協(xié)助地方各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)辦理法制工作的辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)隸至司法廳(局)，原法制辦撤銷。

機(jī)構(gòu)改革之前政府法制辦雖然存在著機(jī)構(gòu)小、人員少、力量弱的現(xiàn)實(shí)困境，但由于政府法制辦往往與人民政府辦公室(以簡(jiǎn)稱政府辦)一起辦公，借助政府辦的平臺(tái)和結(jié)構(gòu)性影響，同時(shí)法制辦主任一般兼任政府辦副主任，這樣便于整合行政資源。特別是法制辦意見(jiàn)可以直接到達(dá)行政首長(zhǎng)，緊急案件或協(xié)調(diào)無(wú)果的爭(zhēng)議可以直接報(bào)請(qǐng)行政首長(zhǎng)來(lái)督辦。原法制辦借助政府辦的權(quán)威和影響力，可以對(duì)部門之間的執(zhí)法爭(zhēng)議進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)申請(qǐng)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的案件通過(guò)調(diào)解、和解或者借助領(lǐng)導(dǎo)力量予以指定，以確保政府協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法爭(zhēng)議的一致性與權(quán)威性。機(jī)構(gòu)改革后，法制機(jī)構(gòu)本身已被撤銷，并入司法行政部門相關(guān)處室，職權(quán)配置和劃分尚不明晰，行政級(jí)別平行于其他政府部門，繼續(xù)行使協(xié)調(diào)職能的作用力明顯下降。在協(xié)調(diào)執(zhí)法爭(zhēng)議時(shí)由于地位特殊，難以得到其他政府工作部門的配合，一些省份已出現(xiàn)將爭(zhēng)議協(xié)調(diào)權(quán)限配置給政府辦的做法。這也是多數(shù)地市行政執(zhí)法爭(zhēng)議辦法幾乎處于虛置狀態(tài)的緣由之一。

廣東省10地級(jí)市執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法，僅廣州市在機(jī)構(gòu)改革后2019年11月進(jìn)行了修訂，將原政府法制機(jī)構(gòu)修改為司法行政部門，以應(yīng)對(duì)原政府法制辦撤銷后職權(quán)行使的路徑選擇。其他地級(jí)市則未對(duì)機(jī)構(gòu)改革后職權(quán)行使主體做出回應(yīng)，即已被撤銷的政府法制辦卻仍舊作為行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)職權(quán)行使主體。這也從側(cè)面反映了協(xié)調(diào)辦法適用率低的現(xiàn)實(shí)。

三、行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)則因應(yīng)路徑

(一)行政執(zhí)法爭(zhēng)議生成邏輯之回應(yīng)

1. 樹(shù)立行政一體的整體觀念

行政一體原則最初作為德國(guó)行政組織法上的基本原則由奧托·邁耶提出，后經(jīng)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)引入大陸，成為部分學(xué)者主張的行政組織法的基本原則。許宗力教授認(rèn)為，釋字第613號(hào)解釋首先揭示行政一體原則為：“行政必須有整體之考量，無(wú)論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長(zhǎng)統(tǒng)籌指揮監(jiān)督，方能促進(jìn)合作，提升效能，并使具有一體性之國(guó)家有效運(yùn)作，此即所謂行政一體原則?！?24)許宗力．《獨(dú)立機(jī)關(guān)——我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政組織法的難題》，《行政法學(xué)研究》2015年第3期?！霸诖吮磉_(dá)的“行政一體”，即行政整體觀念?！氨M管不同公共任務(wù)有其專業(yè)性，分屬于不同的行政部門與機(jī)關(guān)完成，但仍然有一種緊密的關(guān)聯(lián)性存在并且經(jīng)由最上位的行政首長(zhǎng)加以協(xié)調(diào)并且履行。”(25)黃錦堂：《行政組織法之基本問(wèn)題 ·行政法上》，北京：中國(guó)法制出版社，2002年，第328-330頁(yè)。所有的行政機(jī)關(guān)在面對(duì)行政事務(wù)時(shí)，應(yīng)將行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體，行使執(zhí)行法律的權(quán)力，作出決定并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。該原則在20世紀(jì)90年代中后期新公共管理運(yùn)動(dòng)提出的“整體性政府”后被催生出的新的含義，要求政府內(nèi)部不同部門之間打破分散化、各自為政的管理和服務(wù)方式，在面臨共同的行政執(zhí)法問(wèn)題時(shí)相互溝通、協(xié)調(diào)與合作，即以“整體性治理”理論為指導(dǎo)對(duì)現(xiàn)有權(quán)力執(zhí)行體系進(jìn)行改造。整體性治理是指“以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無(wú)縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”。(26)曾凡軍、定明捷:《邁向整體性治理的我國(guó)公共服務(wù)型財(cái)政研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2010 年第65期。2018年機(jī)構(gòu)改革就是從整體功能結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過(guò)大部制改革對(duì)政府部門職權(quán)重新整合、歸并、精簡(jiǎn)，市場(chǎng)監(jiān)督管理局即是將原先權(quán)限爭(zhēng)議頻發(fā)的工商、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理執(zhí)法部門合并成立，以克服傳統(tǒng)科層制政府架構(gòu)和官僚體制各自為政的弊病。街道辦事處設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，以整體觀念為導(dǎo)向，統(tǒng)籌指揮調(diào)度區(qū)以上有關(guān)部門派駐街道的機(jī)構(gòu)開(kāi)展綜合行政執(zhí)法。

為集中力量抗擊新冠疫情，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，從中央到地方紛紛成立疫情防控指揮機(jī)構(gòu)(指揮部)作為指揮與決策型臨時(shí)機(jī)構(gòu)，(27)李大勇：《我國(guó)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的組織法調(diào)控及其改革》，《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期。打破各級(jí)各部門之間專業(yè)分工壁壘，上下互聯(lián)、同級(jí)互通。以匡救部門利益導(dǎo)向、逃避風(fēng)險(xiǎn)作為內(nèi)驅(qū)動(dòng)力的碎片化政府時(shí)弊，充分發(fā)揮我國(guó)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下“一體兩翼雙輪驅(qū)動(dòng)”的國(guó)家治理模式優(yōu)勢(shì)以及扁平化網(wǎng)格結(jié)構(gòu)效能，(28)郭道久：《關(guān)于我國(guó)國(guó)家治理總體框架的理論思考》，《國(guó)家治理》2021年第3期。實(shí)現(xiàn)行政一體原則的“功能一體、責(zé)任一體、組織一體三個(gè)維度”。(29)見(jiàn)耿寶建、殷勤：《〈行政復(fù)議法〉修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？》《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2020年第6期。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，以一級(jí)政府為一個(gè)區(qū)隔，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)政府內(nèi)部各工作部門的合作，對(duì)外以新的信息管理、人員糅合，分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、預(yù)算、融合性結(jié)構(gòu)，對(duì)上目標(biāo)設(shè)定自上而下承擔(dān)責(zé)任，建立新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)下以公共服務(wù)對(duì)象需要為服務(wù)宗旨的公共服務(wù)供給，以行政相對(duì)人的滿意度為行使執(zhí)法權(quán)的價(jià)值導(dǎo)向，建立新型“四維”組織模式。(30)參見(jiàn)譚海波、蔡立輝：《“碎片化”政府管理模式及其改革——基于“整體型政府”的理論視角》，《學(xué)術(shù)論壇》2010年第6期。以此“四維”組織模式，培育行政一體原則之整體觀理念，通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)、合作、協(xié)助，改造現(xiàn)有政府權(quán)力功能化、專業(yè)化區(qū)隔。因此，行政法治的理論思考必須從科層主義意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)向更廣闊的政治基礎(chǔ)，將“合法性”擴(kuò)展為“正當(dāng)性”，從“分權(quán)化”和“專業(yè)化”的傳統(tǒng)執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊裰骰薄肮不钡男滦托姓w制。(31)凌斌:《科層法治的實(shí)踐悖論: 行政執(zhí)法化批判》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第12期。實(shí)現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下各級(jí)各部門之間的雙向遞歸。

2. 建立行政執(zhí)法責(zé)任豁免機(jī)制

行政執(zhí)法責(zé)任，指的是行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中，因非法履行職責(zé)或不履行法定職責(zé)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。(32)楊解君:《行政法學(xué)》，北京：中國(guó)方正出版社，2002年，第413頁(yè)。

目前我國(guó)行政實(shí)務(wù)界存在“泛?jiǎn)栘?zé)化”傾向，以結(jié)果和社會(huì)影響為衡量問(wèn)責(zé)程序是否啟動(dòng)的前提，未能以專業(yè)判斷分析行為與責(zé)任之間因果關(guān)系的關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行審慎審查。應(yīng)予豁免的情形包括：(1)對(duì)于改革創(chuàng)新領(lǐng)域的事項(xiàng)，已按照法定程序或事先明確的民主程序、聽(tīng)取過(guò)各方面意見(jiàn)的，即使最終失敗了，也可豁免相關(guān)決策者的責(zé)任；(2)在重大行政決策中，有不同意見(jiàn)時(shí)，行政首長(zhǎng)有權(quán)做最終決定。若實(shí)踐證明該決策失敗或失誤的，決策時(shí)發(fā)表的反對(duì)意見(jiàn)最終被證明是正確的決策應(yīng)當(dāng)免除責(zé)任追究；(3)在行政執(zhí)法過(guò)程中，嚴(yán)格按照相關(guān)程序執(zhí)行的，非因過(guò)錯(cuò)原因被復(fù)議機(jī)關(guān)或法院撤銷、變更或確認(rèn)違法的，不應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)執(zhí)法人員的責(zé)任；(4)公務(wù)員按照《公務(wù)員法》第60條做出的執(zhí)行公務(wù)行為，(33)第六十條:公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見(jiàn)；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。不承擔(dān)責(zé)任。(34)劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，上海：上海人民出版社，2015年，第131-132頁(yè)。還應(yīng)建立根據(jù)法定程序做出重大行政決策免責(zé)的容錯(cuò)機(jī)制，給制度創(chuàng)新留有試錯(cuò)空間。因此，為防止“做多錯(cuò)多”心理效應(yīng)蔓延，克服“捷徑思考”依賴，建立健全容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，以化解不作為的“懶政”現(xiàn)象，令執(zhí)法人員在依法行政原則的約束下敢于亮劍，敢于行使職權(quán)積極做出行為，實(shí)現(xiàn)高效文明執(zhí)法的目標(biāo)，建立行政責(zé)任豁免制度符合現(xiàn)實(shí)需求。

3. 其他制度嵌入

隨著“三定”規(guī)定、行政執(zhí)法職權(quán)核準(zhǔn)界定公告、權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單、行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”等制度的推行，各行政部門按照要求進(jìn)行部署，對(duì)各自的職權(quán)進(jìn)行清理，清晰界定權(quán)力邊界，同時(shí)促使行政相對(duì)人能夠有針對(duì)性地監(jiān)督政府行為?！按蟛恐企w制”與“部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”之間存在內(nèi)在依存關(guān)系。(35)麻寶斌、仇赟：《大部制前景下中國(guó)中央政府部門間行政協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。包括大部制改革在內(nèi)上述制度的嵌入，一方面進(jìn)一步鞏固深化行政管理體制改革成果，另一方面明確各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)，因職權(quán)職責(zé)不明所產(chǎn)生的執(zhí)法爭(zhēng)議大幅度減少，消除互相爭(zhēng)權(quán)或推諉產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。通過(guò)執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核，將行政執(zhí)法部門置于“全景敞視主義”全過(guò)程全周期監(jiān)督的執(zhí)法環(huán)境中，迫使執(zhí)法人員不得不采用規(guī)范執(zhí)法方式，嚴(yán)格遵循法定程序執(zhí)法，各行政執(zhí)法主體責(zé)權(quán)清晰、職能明確，從制度層面鏟除行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)則產(chǎn)生的土壤。依托現(xiàn)代計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)通信等技術(shù)支持打造現(xiàn)代化數(shù)字政府，各級(jí)政府積極搭建政務(wù)辦公信息平臺(tái)，廣東各地已基本完成數(shù)字政府的籌建工程，通過(guò)數(shù)字化管理平臺(tái)直接指定執(zhí)法主體，形成并建立行政執(zhí)法爭(zhēng)議的多元解決機(jī)制和平臺(tái)。

(二)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序之完善

協(xié)調(diào)程序完善可以從以下幾個(gè)層面展開(kāi)：

1. 增減協(xié)調(diào)程序

美國(guó)行政程序法555條規(guī)定，只要行政機(jī)關(guān)(1)允許當(dāng)事人由律師或經(jīng)授權(quán)的代理人代理，(2)允許個(gè)人復(fù)制任何他所提供的數(shù)據(jù)或證據(jù)，(3)對(duì)申請(qǐng)或申訴做出簡(jiǎn)要的理由說(shuō)明，(36)[美]理查德·J.皮爾斯，蘇罕苗譯：《行政法》(第五版)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第572頁(yè)。行政機(jī)關(guān)即滿足了正當(dāng)程序的最低要求?，F(xiàn)有協(xié)調(diào)程序應(yīng)權(quán)衡行政效率原則，在滿足正當(dāng)程序基本要求的基礎(chǔ)上，縮短時(shí)限，由相關(guān)機(jī)構(gòu)(編制辦、司法行政部門)辦理行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)辦結(jié)。相關(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)的，報(bào)本級(jí)人民政府，由政府出面組織各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，做出決定。本級(jí)人民政府應(yīng)三十日內(nèi)做出決定。因情況復(fù)雜不能在規(guī)定期限內(nèi)完成的，經(jīng)本級(jí)政府負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的行政執(zhí)法部門，但延長(zhǎng)期限最多不得超過(guò)三十日。否則按原先的規(guī)定，協(xié)調(diào)期限過(guò)長(zhǎng)，無(wú)法保障行政許可申請(qǐng)人的合法權(quán)益。

增加行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)程序中止的規(guī)定。當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的依據(jù)發(fā)生沖突時(shí)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)需要按法定程序處理法律、法規(guī)及規(guī)章之間的沖突。認(rèn)為法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定不明確需要進(jìn)一步解釋或者與上位法有沖突的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序提請(qǐng)?jiān)摲伞⒎ㄒ?guī)或者規(guī)章的制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或者提出修改建議。在制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋或做出修改的期間，行政協(xié)調(diào)程序應(yīng)中止。

2. 增加利害關(guān)系人的建議權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益

與行政執(zhí)法爭(zhēng)議有利害關(guān)系的行政相對(duì)人，應(yīng)賦予其提出書(shū)面協(xié)調(diào)建議的權(quán)利，有利于防止行政主體怠于履行職責(zé)，從而提高行政效率，并確保公共利益和民眾的利益不因行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議而受到損害。行政相對(duì)人和利害關(guān)系人的參與和監(jiān)督，可以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)積極行使權(quán)力，符合積極法治理念。保護(hù)相對(duì)人利益的原則可以體現(xiàn)在：一是利害關(guān)系人有權(quán)對(duì)行政主體行使職權(quán)提出建議。解決權(quán)限爭(zhēng)議要符合便民原則，因此應(yīng)暢通相對(duì)人表達(dá)意見(jiàn)的渠道，同時(shí)行政機(jī)關(guān)在裁決時(shí)應(yīng)考慮便民原則。應(yīng)送達(dá)書(shū)面協(xié)調(diào)意見(jiàn)書(shū)，便于相對(duì)人知曉。涉及行政職權(quán)調(diào)整的，還應(yīng)當(dāng)將協(xié)調(diào)意見(jiàn)在官方網(wǎng)站或其他方式予以公布，倡導(dǎo)公民提出意見(jiàn)或者建議，更有效地為人民服務(wù)。二是關(guān)于行政爭(zhēng)議處理的監(jiān)管和完善。應(yīng)當(dāng)完善對(duì)協(xié)商意見(jiàn)的監(jiān)督。相關(guān)部門達(dá)成意見(jiàn)后，如果相對(duì)人仍有意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)可以向處理行政執(zhí)法爭(zhēng)議的部門或上級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)提出建議。

3. 擴(kuò)大協(xié)調(diào)規(guī)定的適用范圍

將適用于市行政執(zhí)法部門之間、市行政執(zhí)法部門與區(qū)行政執(zhí)法部門之間、不同區(qū)屬行政執(zhí)法部門之間在執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及規(guī)范性文件過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議擴(kuò)大到區(qū)屬部門之間、街道之間的執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)，以滿足當(dāng)前的執(zhí)法現(xiàn)狀和協(xié)調(diào)需求。

(三)法制辦撤銷后行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)之回應(yīng)

1. 轉(zhuǎn)由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)決定

對(duì)發(fā)生的權(quán)屬爭(zhēng)議案例進(jìn)行剖析后發(fā)現(xiàn)，需要進(jìn)行協(xié)調(diào)的爭(zhēng)議多屬于法律未明確規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。無(wú)論是加氫示范站建設(shè)項(xiàng)目的安全監(jiān)管職責(zé)的爭(zhēng)議抑或整治非法改裝車輛的行政執(zhí)法爭(zhēng)議，屬于各級(jí)行政執(zhí)法部門在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章過(guò)程中發(fā)生的涉及各行政部門“三定”方案職能調(diào)整或職能劃分的行政職能爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議按規(guī)定由市機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)?！兜胤礁骷?jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第486號(hào))第10條第2款規(guī)定：“行政機(jī)構(gòu)之間對(duì)職責(zé)劃分有異議的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)協(xié)商解決。……協(xié)商不一致的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)提出協(xié)調(diào)意見(jiàn)，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)報(bào)本級(jí)人民政府決定”。

在法制機(jī)構(gòu)改革后繼續(xù)負(fù)責(zé)執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)職責(zé)確有現(xiàn)實(shí)障礙時(shí)，可以重新調(diào)整思路，由政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理申請(qǐng)并牽頭提出行政執(zhí)法協(xié)調(diào)意見(jiàn)，司法行政機(jī)關(guān)予以協(xié)助，由機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)報(bào)本級(jí)人民政府決定。這樣配置行政執(zhí)法爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)職權(quán)，首先可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層治理單位由于所掌握的治理工具有限，難以托起縣市政府選擇性下放執(zhí)法權(quán)所帶來(lái)的“理性法治”；其次編制管理機(jī)關(guān)清楚地掌握每個(gè)機(jī)關(guān)、部門的人員、機(jī)構(gòu)職能，能夠更合理地分配行政執(zhí)法權(quán)，有效解決人員配備與物質(zhì)保障問(wèn)題，監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的行使效果；最后可以回應(yīng)中國(guó)基層行政執(zhí)法權(quán)差序格局的發(fā)展變遷，實(shí)現(xiàn)從“委托執(zhí)法”到“授權(quán)執(zhí)法”的過(guò)渡。

2. 以行政協(xié)調(diào)規(guī)則替代

從語(yǔ)義學(xué)進(jìn)行分析，“行政執(zhí)法爭(zhēng)議”中的“爭(zhēng)議”是指因尚有爭(zhēng)論而未達(dá)成一致結(jié)論。行政執(zhí)法爭(zhēng)議理解為因行政執(zhí)法而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。全國(guó)首部行政程序立法《湖南省行政程序規(guī)定》將行政執(zhí)法定義為行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，做出的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政給付、行政征收、行政確認(rèn)等影響公民、法人或者其他組織權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為。行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制明確排除行政主體與行政相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議?！靶姓?zhí)法爭(zhēng)議”究其實(shí)質(zhì)，是產(chǎn)生于不同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限爭(zhēng)議，而非因行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為與行政相對(duì)人之間產(chǎn)生的爭(zhēng)議。由此可見(jiàn)，“行政執(zhí)法爭(zhēng)議”中的“行政執(zhí)法”與實(shí)踐中行政執(zhí)法概念(37)劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，第4頁(yè)。的內(nèi)涵不一致，易導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)層面的概念表述亂象的結(jié)果。同時(shí)，行政執(zhí)法爭(zhēng)議因其涉及面窄、適用范圍相對(duì)單一、缺乏外部參與監(jiān)督等因素，適用頻率較低。行政機(jī)關(guān)在承擔(dān)公共治理事務(wù)中的行政決策、行政執(zhí)行、行政合作、行政監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，都可能觸發(fā)地方政府啟動(dòng)行政協(xié)調(diào)程序。

我們將目光聚焦在行政協(xié)調(diào)這一概念。行政協(xié)調(diào)(administrative Mediation)的概念隨著行政權(quán)范圍不斷擴(kuò)大其含義也在擴(kuò)張，從原先僅指針對(duì)個(gè)案性質(zhì)進(jìn)行的協(xié)調(diào)，即行政程序或行政訴訟程序中的個(gè)案協(xié)調(diào)擴(kuò)張到只要一方是行政機(jī)關(guān)所采取的協(xié)調(diào)行為。(38)參見(jiàn)陳新民：《和為貴——論行政協(xié)調(diào)的法制改革》，《行政法學(xué)研究》2007年第3期。另一方協(xié)調(diào)對(duì)象可以是行政機(jī)關(guān)，比如政府與政府之間就區(qū)域合作進(jìn)行的行政協(xié)調(diào)，也可以是要求行政相對(duì)人提供在行政活動(dòng)中基于法律的規(guī)定為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而做出一定行為或不作一定行為的某種協(xié)力義務(wù)(39)雷娟：《行政協(xié)力義務(wù)論——以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急規(guī)則為視角》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第1期。所進(jìn)行的溝通。行政協(xié)調(diào)注重以溝通、協(xié)商、磋商、談判等的行為方式和手段解決因行政職權(quán)行使過(guò)程所形成和產(chǎn)生的爭(zhēng)議，而不限于某種執(zhí)法爭(zhēng)議類型。行政協(xié)調(diào)是“在現(xiàn)有體制格局下，不改變行政機(jī)關(guān)自身功能、不改變結(jié)構(gòu)性因素的基礎(chǔ)之上，通過(guò)協(xié)商，追求公共行政一體化，構(gòu)建整體政府的一種國(guó)家治理方式，是對(duì)整體政府理論的貫徹與體現(xiàn)。行政協(xié)調(diào)既可以產(chǎn)生于不同行政機(jī)關(guān)之間，也會(huì)發(fā)生于同一行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部，甚至行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)也會(huì)產(chǎn)生需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)?！?40)李大勇、杜宏偉：《行政協(xié)調(diào)中的裁量規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》2016年第4期。

行政協(xié)調(diào)機(jī)制，“在各級(jí)黨委施政一方、直接領(lǐng)導(dǎo)地方建設(shè)與發(fā)展工作的現(xiàn)有體制下，它們利用已然形成的、圍繞自身的‘同心圓’權(quán)力機(jī)構(gòu)，為促進(jìn)地方快速發(fā)展，一直在強(qiáng)化公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的分工合作關(guān)系”。(41)黃先雄：《司法與行政互動(dòng)之規(guī)制》，《法學(xué)》2015年第12期。對(duì)于重大、復(fù)雜的行政事務(wù)，一般由地方黨委領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立行政協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。對(duì)于不再保留行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)規(guī)定的地級(jí)市，采取整合法定行政協(xié)調(diào)與約定行政協(xié)調(diào)兩種模式，以統(tǒng)一地方立法的形式制定“行政協(xié)調(diào)程序規(guī)定”，明確行政決策、行政執(zhí)行、行政合作、行政監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)，就行政執(zhí)法權(quán)限爭(zhēng)議、行政執(zhí)法監(jiān)督、行政規(guī)范性文件制定、突發(fā)事件協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、區(qū)域合作等領(lǐng)域進(jìn)行行政協(xié)調(diào)的程序。這樣既可以減少上下級(jí)行政立法及行政規(guī)范性文件之間相互沖突的概率，減少多頭立法、重復(fù)立法現(xiàn)象，防止行政權(quán)行使的相機(jī)抉擇，從“關(guān)系型治理”步入“規(guī)則型治理”，即“以規(guī)則為基礎(chǔ)通過(guò)第三方治理”，(42)周尚君：《地方法治競(jìng)爭(zhēng)范式及其制度約束》，《中國(guó)法學(xué)》2017年第3期。也為與香港、澳門等多區(qū)域合作行政決策、跨區(qū)域行政執(zhí)法提前做好法治準(zhǔn)備。

結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)對(duì)廣東省10地級(jí)市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行實(shí)證考察，從發(fā)生學(xué)層面出發(fā)，需要對(duì)國(guó)家治理體系進(jìn)行塑造，從理念上調(diào)整過(guò)去過(guò)于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、功能化的“碎片”官僚體制為行政一體的整體觀，才能在真正意義上減少行政執(zhí)法權(quán)限爭(zhēng)議。從人性關(guān)懷層面出發(fā)，對(duì)從事執(zhí)法工作的基層公務(wù)人員，建立行政責(zé)任豁免制以減少“理性不作為”“懶政”選擇。因?yàn)槔S坦并非只是基于抽象人性建立，而是基于生活意義中的每個(gè)個(gè)體。只有這樣的建構(gòu)才能牢固而非脆弱，深刻而非宏大。從制度構(gòu)建層面，真正落實(shí)大部制改革、“三定規(guī)定”、權(quán)力清單、責(zé)任清單、“行政執(zhí)法三項(xiàng)制度”，“實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單治理對(duì)權(quán)力運(yùn)行全流程的全覆蓋，將權(quán)責(zé)清單治理覆蓋所有政府部門”(43)李軍鵬：《新時(shí)代現(xiàn)代政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)研究》，《行政論壇》2020年第3期。。從制度上避免因執(zhí)法權(quán)限不明產(chǎn)生的爭(zhēng)議。此為宏觀結(jié)構(gòu)的內(nèi)描述。經(jīng)考察發(fā)現(xiàn)，行政事務(wù)的層級(jí)性、復(fù)雜性與執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制需求成正相關(guān)。此為微觀行為的外描述。行政事務(wù)涉及多層級(jí)行政主體且數(shù)量大的，對(duì)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法的需求量越高。廣州市、深圳市司法局內(nèi)設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處，負(fù)責(zé)全市行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)工作，完善行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督制度和機(jī)制。行政事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單且數(shù)量少的地級(jí)市，對(duì)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)的需求量低。其他地級(jí)市司法局內(nèi)設(shè)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督科，負(fù)責(zé)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)工作。目前的執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)案件多數(shù)由政府辦或編制辦轉(zhuǎn)來(lái)，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督部門給出建議，而非規(guī)則中直接由法制辦(現(xiàn)司法局執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督部門)受理并做出決定。

因此，對(duì)行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)機(jī)制的后評(píng)估結(jié)論為：區(qū)分是否保留行政執(zhí)法爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。不再保留這一規(guī)定的地級(jí)市，可采用以行政協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)替代，以應(yīng)對(duì)作為法治前沿的廣東省依法治省的法治需求，尤其是大灣區(qū)內(nèi)的地級(jí)市，為未來(lái)區(qū)域合作、行政決策協(xié)調(diào)做好法治儲(chǔ)備。繼續(xù)保留協(xié)調(diào)辦法的地級(jí)市，為防止與行政實(shí)踐中行政執(zhí)法概念相混淆，建議表述為行政執(zhí)法權(quán)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)辦法并擴(kuò)大適用范圍。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀，除司法行政部門確有權(quán)威能夠達(dá)到協(xié)調(diào)目的以外，將協(xié)調(diào)的責(zé)任主體調(diào)整為編制辦，由司法行政部門協(xié)助。同時(shí)對(duì)程序進(jìn)行再造，明確行政執(zhí)法權(quán)協(xié)調(diào)的期日，縮短一般爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)期限，在不違反正當(dāng)程序的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)化協(xié)商步驟，增加行政相對(duì)人的參與及監(jiān)督機(jī)制以及協(xié)調(diào)中止程序。在鉤沉稽古，發(fā)微抉隱的基礎(chǔ)上，遵循多聞闕疑，慎言其余則寡尤，多見(jiàn)闕殆，慎行其余則寡悔原則。