□ 趙國(guó)正（南京理工大學(xué)，江蘇 南京 210094）

隨著脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全部完成，“三農(nóng)”工作聚焦于“鄉(xiāng)村振興”，而農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善與否對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興起著重要作用，而相較于對(duì)城市和工業(yè)污染的投入而言，農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境受重視程度稍顯薄弱。鄉(xiāng)村生態(tài)振興剛剛起步，各地農(nóng)村生態(tài)治理也邁入“探索期”，一些地方出現(xiàn)照搬政策、責(zé)任缺乏等亂象困境，背后是基層生態(tài)治理能力與體系現(xiàn)代化的欠缺，客觀上要求鄉(xiāng)村生態(tài)治理實(shí)踐必須與時(shí)俱進(jìn)，總結(jié)科學(xué)的治理方法，構(gòu)建長(zhǎng)效的鄉(xiāng)村生態(tài)治理機(jī)制。

一、鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨的部分問(wèn)題

鄉(xiāng)村生態(tài)治理是地方基層將生態(tài)目標(biāo)具體化、生態(tài)措施執(zhí)行化、生態(tài)機(jī)制完善化等的綜合過(guò)程，需要因地制宜地、科學(xué)可持續(xù)地進(jìn)行綜合全面治理。研究發(fā)現(xiàn)，部分基層出現(xiàn)投入不足、治理被動(dòng)、層次局限等問(wèn)題。

（一）治理投入：相對(duì)不足

以鄉(xiāng)村污水治理為例，目前農(nóng)村污水處理設(shè)施嚴(yán)重不足，數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)僅有不到10%的農(nóng)村建設(shè)了污水處理設(shè)施，而且設(shè)施處在正常運(yùn)行的比例更小，很多污水未經(jīng)任何處理，直接排入河道或滲入地下。鄉(xiāng)村地區(qū)的居民收入、社會(huì)資源等與城市比較有較大差距，且基礎(chǔ)設(shè)施缺乏、環(huán)保觀念淡薄、科技普及適用難度大，而且監(jiān)督監(jiān)管較困難，導(dǎo)致鄉(xiāng)村排污成本低，容易出現(xiàn)范圍廣、長(zhǎng)時(shí)間、多層次的環(huán)境污染問(wèn)題，需要較大的投入去解決修復(fù)?；鶎拥沫h(huán)境治理投入需要方方面面的資源介入，行政、組織、技術(shù)、人才等等，但目前很多地區(qū)的投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，較難達(dá)到生態(tài)振興的要求。

（二）治理態(tài)度：被動(dòng)消極

隨著黨中央對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視，自2016年開(kāi)始開(kāi)展中央環(huán)保督察，派駐督察組進(jìn)各個(gè)被督察省份，地方政府也相繼開(kāi)展省環(huán)保督察、市環(huán)保督察等工作。地方基層的環(huán)保治理行為在督察期間尤為顯著，縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等行政注意力明顯在督察時(shí)期內(nèi)向環(huán)境治理傾斜。幾年來(lái)的督察工作成績(jī)也尤為突出，我國(guó)的環(huán)境污染得到極大改善。

總的來(lái)說(shuō)，村委會(huì)在治理中更多時(shí)候扮演了行政權(quán)力在村級(jí)延伸的行政化角色，主要工作在于傳達(dá)、執(zhí)行上級(jí)政策，配合上級(jí)完成任務(wù)指標(biāo)等，日常中對(duì)本村的環(huán)境污染問(wèn)題缺乏治理機(jī)制。相關(guān)基層部門(mén)缺乏常態(tài)化的環(huán)境治理工作機(jī)制，行政資源投入、效率不高，基層環(huán)境治理缺乏激勵(lì)導(dǎo)致了很多微小的環(huán)境矛盾被忽視，很多時(shí)候只有當(dāng)環(huán)境矛盾積累爆發(fā)后，相當(dāng)部門(mén)機(jī)關(guān)才“后發(fā)進(jìn)場(chǎng)”。

（三）治理層次：暫時(shí)局限

一些鄉(xiāng)村雖然推進(jìn)了相關(guān)的治理工作，但隨著治理進(jìn)入“后半場(chǎng)”，主體項(xiàng)目完成，進(jìn)入日常例行的階段，居民關(guān)于環(huán)境污染的反映或舉報(bào)卻持續(xù)增多，污染問(wèn)題的種類也不斷擴(kuò)大。例如，一些農(nóng)村綠色農(nóng)業(yè)示范基地建成后短時(shí)間內(nèi)尚能給予專家指導(dǎo)、技術(shù)保障、產(chǎn)銷對(duì)接等幫助，但這些做法無(wú)法保持常態(tài)，農(nóng)民又恢復(fù)到從前狀態(tài)，還有一些農(nóng)村污水處理站無(wú)法保持開(kāi)機(jī)運(yùn)行，相關(guān)例行的監(jiān)督考察也不到位?？偟膩?lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村生態(tài)治理還需建立健全完善的長(zhǎng)效治理機(jī)制，否則難以抵制環(huán)境問(wèn)題的復(fù)發(fā)。

當(dāng)下，一些基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理是鄉(xiāng)村通過(guò)村委會(huì)搭建協(xié)商溝通平臺(tái)，針對(duì)村民間的環(huán)境糾紛進(jìn)行磋商協(xié)調(diào)解決的。其次是村民將問(wèn)題反映或舉報(bào)相關(guān)部門(mén)協(xié)同村委會(huì)進(jìn)村調(diào)查，對(duì)存在的問(wèn)題依法處理。但兩者都一定程度上局限于“具體化的問(wèn)題”，以解決“注意到的問(wèn)題”為目標(biāo)，以化解當(dāng)下的直接矛盾為內(nèi)核，忽視環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和治理的可持續(xù)性等。

二、基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理的困局之源

（一）治理能力對(duì)治理目標(biāo)效果的支撐不足

在村級(jí)自治中，村委會(huì)不享有行政權(quán)力，沒(méi)有對(duì)環(huán)境污染處理的執(zhí)法權(quán)，只能通過(guò)內(nèi)部的制度約束、關(guān)系約束等進(jìn)行協(xié)商溝通，即使達(dá)成一致意見(jiàn)，但也無(wú)法保證各方行為能夠有效落實(shí)。其次，無(wú)論是村委會(huì)，還是基層行政部門(mén)，單一的基層治理力量在治理場(chǎng)域中往往缺乏專業(yè)的人才隊(duì)伍，充分的資金支持，有效的技術(shù)輔助以及其他組織的配合等。因此，環(huán)境問(wèn)題僅僅靠村集體自治，鎮(zhèn)環(huán)保所、縣生態(tài)環(huán)境局等力量的介入是難以系統(tǒng)解決的，其組織層級(jí)、權(quán)力權(quán)限、人員隊(duì)伍、資源技術(shù)等是有限的，這些也決定了各治理主體治理能力的上限，較難做出可系統(tǒng)解決污染問(wèn)題的方案。

（二）污染治理機(jī)制缺乏內(nèi)生動(dòng)力

首先，村莊對(duì)污染開(kāi)展的自治活動(dòng)缺乏行為激勵(lì)，一是受自治問(wèn)題所解決的局限，環(huán)境污染涉及面小，多數(shù)是調(diào)節(jié)村民間的環(huán)境矛盾糾紛，牽涉的利益相關(guān)方有限。對(duì)于沒(méi)受到影響的村民來(lái)說(shuō)，其注意力更多在于農(nóng)務(wù)生產(chǎn)中，沒(méi)有精力參與其中；其次，村一級(jí)的治理資源、能力等非常有限，對(duì)于無(wú)法解決的規(guī)模環(huán)境問(wèn)題，村集體自我解決較為困難；還有村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)還有待提高，生活習(xí)慣對(duì)環(huán)境條件要求不高。在基層政府方面，基層部門(mén)在生態(tài)治理中很多時(shí)候是政策執(zhí)行者的身份，滿足于落實(shí)完成政策任務(wù)，通過(guò)上級(jí)部門(mén)的考核監(jiān)督，完成主要關(guān)鍵的任務(wù)指標(biāo)，解決對(duì)于環(huán)境的特定問(wèn)題等，一些時(shí)候缺乏生態(tài)治理的自我驅(qū)動(dòng)，一些常態(tài)化的工作，例如環(huán)境例行巡查、設(shè)備運(yùn)行考核、集中問(wèn)題持續(xù)跟蹤等完成落實(shí)得不到位。

（三）孤立的行為邏輯難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜性矛盾

環(huán)境問(wèn)題的處理動(dòng)機(jī)一部分來(lái)自村民的反映，一部分來(lái)自上層的壓力，這意味著污染治理是以問(wèn)題為導(dǎo)向或者以暫時(shí)性注意為力導(dǎo)向的，治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是特定問(wèn)題的解決。這種治理是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)式”的整治，“問(wèn)題——引起注意——特定部門(mén)——解決問(wèn)題”，這樣做短期內(nèi)能明顯體現(xiàn)出環(huán)境問(wèn)題解決的高效，及時(shí)緩和因環(huán)境問(wèn)題而出現(xiàn)的“人地矛盾”“人人矛盾”，對(duì)主管單位來(lái)說(shuō)沒(méi)能從根本上消除環(huán)境矛盾再次發(fā)生的“致病因子”。然而，鄉(xiāng)村生態(tài)矛盾是高度復(fù)雜性的，環(huán)境污染所表現(xiàn)出來(lái)的各種現(xiàn)象的背后可能是污染主體行為不當(dāng)、環(huán)境設(shè)計(jì)規(guī)劃缺乏、政策落實(shí)不到位、保護(hù)機(jī)制不健全等多方面的組合，這要求政府等治理主體不能單單局限于一個(gè)個(gè)具象，否則難以系統(tǒng)性持續(xù)性實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理。治理行為聚焦于特定的環(huán)境污染問(wèn)題，缺乏對(duì)整體環(huán)境污染因素及其關(guān)系的分析，也沒(méi)有從整體治理的角度去思考問(wèn)題的原因和采取相應(yīng)的措施。

三、基層鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理的優(yōu)化路徑

（一）提高鄉(xiāng)村基層生態(tài)治理的能力

1.發(fā)揮村民自治優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)村民自治力量

最清楚了解鄉(xiāng)村環(huán)境真實(shí)面貌的是本地村民，最直接受影響和受影響最大的也是本地村民，所以本地村民對(duì)村莊的生態(tài)環(huán)境有著強(qiáng)烈且集中的訴求和感情色彩，對(duì)關(guān)乎到自身生活生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境變化最為關(guān)切。基于此，依靠信息上的優(yōu)勢(shì)和緊密利益關(guān)系的驅(qū)動(dòng)，針對(duì)村內(nèi)出現(xiàn)的污染調(diào)動(dòng)村集體的力量，通過(guò)制定完善內(nèi)部規(guī)章制度、溝通協(xié)商等手段，化解生態(tài)環(huán)境矛盾，調(diào)解村民的環(huán)境需求沖突。盡管鄉(xiāng)村在資金實(shí)力、人員匹配等存在不足，解決環(huán)境問(wèn)題可以從生活污水、衛(wèi)生垃圾、規(guī)范村民行為等小事做起。這不僅僅是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，還有利于村民自治的鍛煉進(jìn)步、改革創(chuàng)新，從而提升鄉(xiāng)村的組織力、凝聚力。

2.提升治理政策執(zhí)行主體的智識(shí)水平與能力

政策目標(biāo)的達(dá)成和執(zhí)行的成效受政策執(zhí)行主體獲取知識(shí)、交流知識(shí)、創(chuàng)新知識(shí)、應(yīng)用知識(shí)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化融合等能力的直接影響?；鶎诱鳛檎邎?zhí)行主體應(yīng)加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，尤其提高自身政策理解能力、信息搜集能力，同時(shí)還要精準(zhǔn)傳達(dá)政策信息，與具體的治理環(huán)境、地方實(shí)情聯(lián)系起來(lái)。其次，針對(duì)鄉(xiāng)村污染要建立信息庫(kù)、政策庫(kù)，打通知識(shí)和信息共享的渠道，提升信息技術(shù)、政策工具在環(huán)境治理中的運(yùn)用能力。還應(yīng)深入了解政策的文化背景和地方性知識(shí)，同時(shí)要構(gòu)建政策執(zhí)行的軟件設(shè)施，要尊重和理解鄉(xiāng)村文化的環(huán)境氛圍，不可盲目開(kāi)展工作，以免與地方居民的生活習(xí)慣和理念脫軌。要加強(qiáng)政策執(zhí)行主體的培訓(xùn)和提升，尤其是要加大地方基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理人員隊(duì)伍的建設(shè)，提升他們對(duì)特定知識(shí)的獲取、交流、創(chuàng)新、應(yīng)用等能力。

（二）多元主體協(xié)同參與治理，共建共治

1.加強(qiáng)政府部門(mén)橫向合作和深度協(xié)作

生態(tài)環(huán)境具有整體性、系統(tǒng)性的特質(zhì)，鄉(xiāng)村基層生態(tài)治理應(yīng)加強(qiáng)不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的協(xié)同配合，因地制宜地進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提升治理能效［1］。首先，政府可成立鄉(xiāng)村生態(tài)協(xié)同治理協(xié)調(diào)辦公室，厘清各政府部門(mén)在治理中的權(quán)益、責(zé)任范圍等，協(xié)調(diào)相互之間的分工合作，將區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村生態(tài)治理設(shè)計(jì)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、防治等納入統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，口徑統(tǒng)一。其次，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)治理的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，就治理的技術(shù)、方法、費(fèi)用等分歧事項(xiàng)可召開(kāi)聯(lián)合會(huì)議，進(jìn)行多方的討論協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，使協(xié)同治理效應(yīng)最大化，加強(qiáng)不同層級(jí)之間的溝通交流，自上而下建立一體化機(jī)構(gòu)，突出鄉(xiāng)村生態(tài)治理工作的重要性，同時(shí)方便協(xié)調(diào)不同層級(jí)之間的治理資源分配，減少溝通信息的損耗。

2.吸納容納社會(huì)組織參與治理

鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的治理要通過(guò)專業(yè)化的操作和技術(shù)資源的嵌入來(lái)實(shí)現(xiàn)，在具體環(huán)境問(wèn)題上依賴專業(yè)化的人才隊(duì)伍和針對(duì)性的技術(shù)手段，促使尋求合作。高校團(tuán)隊(duì)、市場(chǎng)企業(yè)、非政府組織等是鄉(xiāng)村治理優(yōu)良的參與伙伴，能夠運(yùn)用專業(yè)化的知識(shí)落地銜接政府政策，幫助政府和居民更好地了解認(rèn)識(shí)環(huán)境問(wèn)題，解決環(huán)境矛盾。同時(shí)，應(yīng)彌補(bǔ)社會(huì)組織在鄉(xiāng)村治理中的評(píng)估缺位，完善環(huán)境治理的驗(yàn)收和長(zhǎng)效追蹤機(jī)制。社會(huì)組織的專業(yè)能力和自身定位利于做出專業(yè)全面的項(xiàng)目評(píng)估，能夠相對(duì)客觀地表達(dá)，這是對(duì)以政府自身主導(dǎo)治理效果評(píng)估和追蹤的重要完善。

3.提高相關(guān)部門(mén)與村民在環(huán)境治理中的互動(dòng)協(xié)同程度

村民是基層鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要參與者與主體，其意識(shí)觀念、參與能力等將直接影響到鄉(xiāng)村環(huán)境治理的推進(jìn)和效果。因此，需要提高農(nóng)民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，提高農(nóng)民在環(huán)境治理方面的能力。首先，相關(guān)部門(mén)要積極下村講授環(huán)境科學(xué)知識(shí)，培養(yǎng)樹(shù)立環(huán)保觀念，解讀國(guó)家政策、法律法規(guī)，提高村民的認(rèn)知水平與能力。其次，應(yīng)確保村民在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，搭建直接有效的交流平臺(tái)和溝通機(jī)制，對(duì)村內(nèi)的鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量以及要開(kāi)展的環(huán)境治理及時(shí)通告，在讓村民知情的同時(shí)，也能發(fā)揮監(jiān)督效力。還應(yīng)建立有效的參與激勵(lì)機(jī)制，對(duì)環(huán)境問(wèn)題舉報(bào)反映、參與治理過(guò)程、進(jìn)行長(zhǎng)效參與管理等村民進(jìn)行精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)要構(gòu)建真正能夠聽(tīng)取村民心聲的反映渠道、監(jiān)督平臺(tái)，重視村民問(wèn)題，回復(fù)村民要求。鼓勵(lì)村民生活垃圾要集中堆積，生活污水做到不隨意排放。同時(shí)，也鼓勵(lì)生產(chǎn)上減排減放，建立起對(duì)生產(chǎn)生活上踐行環(huán)保觀念村民的獎(jiǎng)勵(lì)制度。

（三）建立鄉(xiāng)村生態(tài)治理長(zhǎng)效管理機(jī)制

1.建立健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，統(tǒng)一問(wèn)責(zé)與激勵(lì)

目前，針對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境污染矛盾事件的回應(yīng)與鄉(xiāng)村污染的治理，大都與屬地政府的問(wèn)責(zé)考評(píng)相關(guān)，其主要來(lái)自我國(guó)環(huán)境治理實(shí)行“指標(biāo)驅(qū)動(dòng)”的目標(biāo)責(zé)任考核制度［2］。剛性的考核問(wèn)責(zé)一方面能提高組織行為效率，但可能造成隧道視覺(jué)效應(yīng)，即關(guān)注的焦點(diǎn)在于下層反映的問(wèn)題和上層的壓力指標(biāo)，關(guān)注顯性的政績(jī)績(jī)效，各地在制定考核評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)避免層層加碼，防止出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理。對(duì)于鄉(xiāng)村生態(tài)治理的考核評(píng)價(jià)可以在考評(píng)中給予地方激勵(lì)政策，建立容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制，在“指標(biāo)驅(qū)動(dòng)”的基礎(chǔ)上，讓地方政府有自主創(chuàng)新的機(jī)會(huì)，強(qiáng)化“自主驅(qū)動(dòng)”，激發(fā)基層組織的積極性和創(chuàng)造力。

2.健全治理制度，保障并規(guī)范管理

目前，基層相關(guān)部門(mén)在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中法律規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)制度、管理機(jī)制等方面缺乏配套設(shè)施，尤其在基層政策執(zhí)行落實(shí)中缺乏客觀科學(xué)的制度標(biāo)準(zhǔn)，配套的人才隊(duì)伍、運(yùn)行管理、資源匹配等缺位，導(dǎo)致很多基層的生態(tài)治理措施缺乏合法性基礎(chǔ)和科學(xué)合理的規(guī)范。建立健全鄉(xiāng)村生態(tài)治理的長(zhǎng)效管理機(jī)制應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政策的制定執(zhí)行要恰當(dāng)規(guī)范，對(duì)具體環(huán)境問(wèn)題的解決是從科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，明確長(zhǎng)效管理的對(duì)象、依據(jù)、方式等，規(guī)范生態(tài)治理過(guò)程。