□ 史東浩

（山東省東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東 東明 274500）

本質(zhì)上來(lái)看，土地管理與規(guī)劃工作屬于技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施，具備較強(qiáng)的綜合性，科學(xué)、穩(wěn)定、宏觀的土地利用規(guī)劃能夠盡可能帶動(dòng)土地資源利用能力的提升。尤其是在現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于新常態(tài)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也如火如荼地有序進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面臨綜合性規(guī)劃的問(wèn)題，因此在小康社會(huì)新的建設(shè)目標(biāo)要求背景下，宏觀、綜合、全面的土地管理與規(guī)劃工作更加具備重要的現(xiàn)實(shí)意義?；诖?，需要在現(xiàn)階段的土地管理與規(guī)劃工作的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步提出優(yōu)化措施，內(nèi)容包括加強(qiáng)土地整治規(guī)劃、農(nóng)用地綜合利用、加大標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，以及做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地資源的協(xié)調(diào)等。

一、土地管理與規(guī)劃的意義

土地管理指的是政府部門根據(jù)城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)及文化建設(shè)的客觀需要，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，給予政策性、技術(shù)性的宏觀指導(dǎo)，監(jiān)督土地部門實(shí)施科學(xué)監(jiān)督，督促其按照相關(guān)管理原則設(shè)計(jì)土地資源利用方案，優(yōu)化土地資源的利用規(guī)劃和方向。土地管理工作的實(shí)施主體是各級(jí)政府，通過(guò)四個(gè)職能——計(jì)劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能、控制職能，來(lái)實(shí)施管理任務(wù)，積極維護(hù)我國(guó)土地公有制度，實(shí)時(shí)調(diào)整土地關(guān)系，合理開發(fā)城市及農(nóng)村用地，并實(shí)施科學(xué)的土地利用監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)土地管理主要內(nèi)容集中在以下幾方面：

（1）土地管理是一項(xiàng)綜合性措施，結(jié)合了經(jīng)濟(jì)、法律、城市規(guī)劃、行政與技術(shù)等多項(xiàng)學(xué)科內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)與使用全過(guò)程有效調(diào)控的重要手段?？茖W(xué)的土地管理工作能夠有效實(shí)施土地關(guān)系的調(diào)整與優(yōu)化，對(duì)土地資源的開發(fā)與利用展開組織和監(jiān)督，保護(hù)土地資源，使其可持續(xù)化發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)。

（2）新常態(tài)下土地資源管理工作以提高資源配置的質(zhì)量和效益為中心［1］。自2020年我國(guó)頒布了新的土地審批權(quán)文件以來(lái)，政府部門對(duì)用地自主權(quán)的管轄范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，這使得我國(guó)向精細(xì)化的土地管理制度又邁進(jìn)一步，進(jìn)一步深化“放管服”政策，這將有助于相關(guān)土地管理部門更加嚴(yán)格地審批用地權(quán)限，保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，同時(shí)進(jìn)一步節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地資源，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求。

因此，總的來(lái)說(shuō)，土地資源不僅僅與人民群眾利益有著緊密聯(lián)系，同時(shí)土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分。首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)土地資源的綜合管理與利用對(duì)整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作非常關(guān)鍵。其次，有效管控土地資源開發(fā)與利用，可以在一定程度上為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作提供良好的空間和資源，緩解城鄉(xiāng)土地資源利用壓力，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展，全面促進(jìn)小康社會(huì)的建成。最后，土地資源可持續(xù)利用維系國(guó)家生態(tài)安全［2］，預(yù)防水土流失、土地退化等問(wèn)題，維持生態(tài)平衡。

二、土地資源管理中的幾點(diǎn)問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)的土地資源管理工作雖然在穩(wěn)步調(diào)整，也頒布了新的實(shí)行辦法作為政策支撐，但細(xì)究工作實(shí)踐，仍存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致工作效率和質(zhì)量不盡如人意，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）土地布局缺乏合理性

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的一個(gè)內(nèi)容便是土地資源布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。土地布局與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用效益有著直接的關(guān)系?？茖W(xué)的土地配置工作十分關(guān)鍵。然而，在實(shí)際工作中，不少地方城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地管理受市場(chǎng)、城市規(guī)劃等多方面因素影響，總體布局存在不合理的地方，這也是土地管理中的突出問(wèn)題。首先，在土地分配工作中，部分城鄉(xiāng)的自然資源和城建相關(guān)部門缺乏溝通與合作，未能結(jié)合區(qū)域土地資源進(jìn)行土地規(guī)劃，導(dǎo)致土地用地分配不合理。其次，部分地方的土地資源管理與規(guī)劃部門的整體性和全局性認(rèn)識(shí)不足，缺乏長(zhǎng)期性的土地布局規(guī)劃，過(guò)于注重現(xiàn)階段的市場(chǎng)利益，未作充分的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。這將不利于土地資源的合理利用，而且對(duì)城鄉(xiāng)土地的科學(xué)規(guī)劃也造成了很大影響，繼而影響到土地生態(tài)環(huán)境的改善。

（二）管理體制存在漏洞

完善的管理體系是確保管理工作有序、有效開展的重要保障［3］。在實(shí)際工作中，部分土地管理與規(guī)劃部門并未根據(jù)國(guó)家相關(guān)土地管理政策實(shí)施管理，對(duì)管理責(zé)任制度以及現(xiàn)代化監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)重視程度不夠。并且，在實(shí)踐過(guò)程中，管理手段的可操作性和針對(duì)性不強(qiáng)，并未結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源情況，導(dǎo)致土地緊缺率未得到有效改善。此外，在遇到具體問(wèn)題時(shí)，部分管理部門缺乏相應(yīng)的應(yīng)急處置機(jī)制，給土地管理帶來(lái)較大難度。

（三）城市規(guī)劃與土地管理存在矛盾

城市規(guī)劃與土地資源管理的矛盾點(diǎn)主要集中在幾個(gè)方面，即編制方面、編制規(guī)程方面、管理內(nèi)容以及規(guī)劃期限方面。從編制方面來(lái)看，兩項(xiàng)工作的編制部門職責(zé)分工明確，但這可能導(dǎo)致實(shí)際工作中，兩個(gè)部門用地規(guī)模、功能等方面存在目標(biāo)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。從編制規(guī)程方面來(lái)看，兩個(gè)部門的工作矛盾點(diǎn)主要表現(xiàn)為城市規(guī)劃申請(qǐng)土地指標(biāo)期望值較高，而國(guó)土規(guī)劃中的建設(shè)用地分配的指標(biāo)過(guò)低［4］。

三、推進(jìn)土地管理事業(yè)可持續(xù)的管理策略

從上述內(nèi)容可知，現(xiàn)階段土地管理體系的構(gòu)建還不夠完善，面對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，只有充分發(fā)揮管理作用，按照土地管理和規(guī)劃工作的相關(guān)政策要求，全面梳理國(guó)土資源工作的管理理念，才能切實(shí)把握住黨的十九大以來(lái)的土地資源建設(shè)成果，堅(jiān)持提高土地整理綜合效益，嚴(yán)守土地資源的保護(hù)紅線，提升我國(guó)國(guó)土的儲(chǔ)備量，更好地推進(jìn)國(guó)家城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作。結(jié)合現(xiàn)階段的土地管理情況，今后的統(tǒng)籌兼顧要集中于實(shí)現(xiàn)四個(gè)管理目標(biāo)：①提高土地利用效率，優(yōu)化土地資源及利用結(jié)構(gòu)；②保留耕地儲(chǔ)備，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和質(zhì)量提升；③改善城鄉(xiāng)人文居住環(huán)境，推進(jìn)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)發(fā)展；④落實(shí)土地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，推進(jìn)國(guó)土資源利用可持續(xù)性?；诖耍骷?jí)土地管理和規(guī)劃部門應(yīng)從以下幾個(gè)工作點(diǎn)入手，進(jìn)一步完善土地資源管理與監(jiān)督體系：

（一）樹立集約管理意識(shí)，做到依法管地

相關(guān)部門要樹立積極的土地管理意識(shí)，實(shí)現(xiàn)依法管理土地、集約利用土地的監(jiān)管意識(shí)。各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門要充分認(rèn)識(shí)依法管理土地、集約利用土地的重要性。通過(guò)積極的管理意識(shí)與先進(jìn)的監(jiān)督手段，切實(shí)保障國(guó)家各項(xiàng)土地法律法規(guī)貫徹落實(shí)到土地管理的全過(guò)程。只有土地法律法規(guī)準(zhǔn)確落實(shí)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)、利用結(jié)構(gòu)。

首先，各土地管理部門人員增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，樹立緊迫感，樹立依法行政、集約用地的整體工作意識(shí)。處理好依法管地和保障發(fā)展的關(guān)系，進(jìn)一步完善相關(guān)管理責(zé)任制，其中包括耕地農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批責(zé)任制等，將責(zé)任嚴(yán)格落實(shí)到每一位相關(guān)部門人員身上，追究不作為、管理不力的消極管理態(tài)度，利用這種責(zé)任制的形式健全土地執(zhí)法責(zé)任制度，全面提升相關(guān)管理工作的完成效率，保障現(xiàn)有土地資源的保護(hù)和合理利用，形成土地管理和土地集約利用相關(guān)管理事務(wù)的良好氛圍。

其次，必須給予組織上的支撐與監(jiān)督，跟進(jìn)務(wù)實(shí)管理，切實(shí)發(fā)揮組織的帶頭、引導(dǎo)作用。各級(jí)黨委和政府要適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控的力度和范圍，進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)土資源法律法規(guī)的編制和調(diào)整，為土地開發(fā)與利用過(guò)程提供堅(jiān)實(shí)的政策和組織支持。應(yīng)注意的是，土地調(diào)控必須選擇合適的調(diào)控時(shí)機(jī)，科學(xué)把握調(diào)控力度。此外，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要起到親身參與管理工作的作用，定期審查管理任務(wù)，聽取匯報(bào)，積極研究并解決實(shí)際管理過(guò)程中存在的矛盾，以此為依據(jù)，及時(shí)做出今后工作上的調(diào)整。除此之外，必須不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)工作監(jiān)督，健全監(jiān)督約束機(jī)制。國(guó)土資源管理部門也要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)意識(shí)，實(shí)施行政管理，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，做到熱情服務(wù)，持續(xù)改進(jìn)。

（二）加強(qiáng)土地報(bào)批審查監(jiān)督，嚴(yán)控非法用地

新頒布的《土地管理法》對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的用地審批政策進(jìn)行了調(diào)整，其中針對(duì)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的審批程序，新《土地管理法》進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定各項(xiàng)審批流程，旨在嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)耕地的浪費(fèi)情況，實(shí)施資源優(yōu)化。現(xiàn)階段，我國(guó)以按計(jì)劃、按規(guī)劃的審批模式，替代了傳統(tǒng)的分級(jí)定額的審批方式，通過(guò)分次、分批審批的形式，避免形成土地資源的浪費(fèi)以及審批資金的浪費(fèi)。具體來(lái)說(shuō)，新的審批模式規(guī)定，在規(guī)劃建設(shè)用地的限時(shí)范圍內(nèi)，需要結(jié)合項(xiàng)目合同和規(guī)劃方案，以分批的形式出讓、征用土地，明確審批對(duì)象和流程。這一新的審批政策有利于切實(shí)保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地開發(fā)和利用，通過(guò)實(shí)施土地資源使用管制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地儲(chǔ)備，同時(shí)也能更好服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為日常生產(chǎn)、生活提供更穩(wěn)定的土地資源保障。

首先，管理部門必須保證土地出讓的合理性、合法性，嚴(yán)厲查處各類土地違法行為。通常來(lái)說(shuō)，符合規(guī)定的項(xiàng)目可以正常撥付土地，除此之外，其他用地需繳納相應(yīng)的使用費(fèi)用。盡可能采取拍賣及招投標(biāo)的方式進(jìn)行土地買賣，使用需與拍賣方式相結(jié)合。同時(shí)，由于協(xié)議形式可能會(huì)造成后期土地使用期間的權(quán)責(zé)糾紛，增加管理難度的同時(shí)也會(huì)造成土地?cái)R置，浪費(fèi)土地資源，因此應(yīng)盡量避免采用協(xié)議的形式。針對(duì)一些規(guī)模較大的用地項(xiàng)目，可以實(shí)施聯(lián)合審查制度，將部分用地審批在規(guī)定時(shí)間內(nèi)發(fā)給第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。通過(guò)聯(lián)合審批形式，工作效率將得到進(jìn)一步的提升，突出體現(xiàn)土地審批的嚴(yán)謹(jǐn)性。

其次，需要對(duì)土地資源做出科學(xué)預(yù)測(cè)。將土地用地的審批范圍限制在半年或一年的時(shí)間內(nèi)，按需要報(bào)批土地?cái)?shù)量，最大限度避免因盲目報(bào)批而造成的土地資源和審批資金浪費(fèi)。政府部門在為項(xiàng)目提供土地時(shí)，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、土地使用配額這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行審批。針對(duì)不利于產(chǎn)業(yè)政策的用地申請(qǐng)，應(yīng)不予批準(zhǔn)；針對(duì)滿足產(chǎn)業(yè)政策的申請(qǐng)項(xiàng)目，政府部門要按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行用地定額標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施完善的跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。

最后，報(bào)批審查監(jiān)督的另一關(guān)鍵要素是文書工作，因此，必須進(jìn)一步提高文書編制質(zhì)量，實(shí)施規(guī)范化辦公，提高書面審批流程的質(zhì)量和效率，助力土地管理工作。土地審批的書面文件編制將為今后的土地資源開發(fā)與利用審批工作和審批標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整提供豐富的歷史數(shù)據(jù)，成為今后各種工作的基礎(chǔ)，因此必須給予重視。基于此，應(yīng)不斷完善審批流程的文書編制，簡(jiǎn)化和規(guī)范文書編制內(nèi)容，通過(guò)文書明確和強(qiáng)調(diào)各級(jí)土地管理部門的職責(zé)。

（三）強(qiáng)化耕地補(bǔ)償管理，增加儲(chǔ)備量

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，用地比例也相應(yīng)改變，而現(xiàn)代基礎(chǔ)建設(shè)的需求使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)耕地受到擠占，面積進(jìn)一步減少。為此，政府主管部門針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的工作方向是有效管理農(nóng)業(yè)耕地，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為基礎(chǔ)建設(shè)提供儲(chǔ)備土地資源。

首先是要加強(qiáng)耕地管理，尤其是耕地保護(hù)，使土地更好服務(wù)于農(nóng)村生產(chǎn)生活。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，防止亂占、濫用耕地的問(wèn)題出現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)占用的土地，及時(shí)審核用地手續(xù)，針對(duì)審批手續(xù)不全的用地項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行資格核查，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、合理的土地開發(fā)。其次，各地土地資源管理與規(guī)劃部門應(yīng)積極開展耕地后備資源調(diào)查，落實(shí)相關(guān)用地儲(chǔ)備工作。認(rèn)清本地區(qū)土地資源整體情況，全面論證每個(gè)用地項(xiàng)目，科學(xué)謀劃、梳理復(fù)墾項(xiàng)目。組織有關(guān)專家定期勘察農(nóng)業(yè)用地環(huán)境，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，盡可能增加農(nóng)業(yè)耕地的循環(huán)利用率。最后，積極推行耕地占用補(bǔ)償機(jī)制，確保耕地占用與補(bǔ)償相平衡，保證耕地總量穩(wěn)定不變，保護(hù)農(nóng)地資源。除此之外，必須盡快建立國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，將粗放的土地利用方式逐漸轉(zhuǎn)化為集約利用的方式，將存量土地從外向內(nèi)進(jìn)行盤活。

（四）依托現(xiàn)代化信息技術(shù)，構(gòu)建云管理

土地管理是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，綜合而復(fù)雜，隨著土地資源緊缺問(wèn)題越來(lái)越突出，我國(guó)土地資源管理工作的效率亟需提高。在此背景下，現(xiàn)代化信息技術(shù)的深層次應(yīng)用為土地管理信息化建設(shè)提供了技術(shù)保障，滿足現(xiàn)階段土地資源管理的各項(xiàng)要求?，F(xiàn)代信息技術(shù)在國(guó)土資源管理中的關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用為“3S”集成技術(shù)的集成應(yīng)用，將遙感（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）這三類技術(shù)緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)快速、移動(dòng)、準(zhǔn)確和可靠的數(shù)據(jù)信息收集和分析，既滿足土地管理的空間性，又能夠準(zhǔn)確掌握環(huán)境信息。此外，我國(guó)的大數(shù)據(jù)應(yīng)用在多個(gè)行業(yè)都有所體現(xiàn)，土地資源管理也不例外。在實(shí)際工作中，可構(gòu)建一個(gè)以“3S”集成技術(shù)、云計(jì)算、云管理為核心的土地資源管理信息處理中心。利用海量的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存庫(kù)可以導(dǎo)入幾乎無(wú)限的數(shù)據(jù)，為土地相關(guān)審批、轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)償?shù)扔?jì)算環(huán)節(jié)提供更準(zhǔn)確、綜合的數(shù)據(jù)分析，增強(qiáng)管理工作的針對(duì)性。此外，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以準(zhǔn)確、科學(xué)分析地籍調(diào)查、土地項(xiàng)目調(diào)查以及土地規(guī)劃的全部數(shù)據(jù)內(nèi)容，保證數(shù)據(jù)的安全性，同時(shí)輔助土地管理部門實(shí)時(shí)確定各個(gè)下屬部門的工作情況，提高管理工作的動(dòng)態(tài)性，進(jìn)而使管理有效著陸。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地資源管理的意義不只局限于有利于土地資源利用效率的提高，同時(shí)也對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)生積極作用，有助于加快我國(guó)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市和現(xiàn)代農(nóng)村中土地要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，土地管理事業(yè)對(duì)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著關(guān)鍵的影響作用，有關(guān)土地管理部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源情況，將管理工作上升到一個(gè)新的高度，從嚴(yán)控制，避免浪費(fèi)，杜絕非法用地，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)土資源管理可持續(xù)發(fā)展。