田思源

青少年和學(xué)生體育是《體育法》的重要內(nèi)容。青少年和學(xué)生體育法治化的目標(biāo)指向、路徑選擇和對策措施是本次《體育法》全面修訂重點關(guān)注的問題。對《體育法》第3 章“學(xué)校體育”的修訂,最大的亮點是在總則中增設(shè)國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育,落實體教融合新要求,促進(jìn)青少年全面發(fā)展條款;修訂的難點和爭議點在于,如何處理青少年體育和學(xué)校體育的關(guān)系,最終第3 章“學(xué)校體育”章名改為“青少年和學(xué)校體育”;修訂的重點是強化條文內(nèi)容的可操作性和具體措施的落實。

《體育法》第3 章原有7 個條款,修訂后擴(kuò)充至15 條。修訂內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下幾個方面:(1)為了加強對青少年和學(xué)校體育工作的指導(dǎo),增設(shè)“青少年和學(xué)校體育促進(jìn)計劃和工作制度”條款;(2)明確體育行政部門與教育行政部門、學(xué)校的職責(zé)范圍。要求教育行政部門、體育行政部門、學(xué)校以及家庭負(fù)起引導(dǎo)青少年參加體育活動、保障青少年健康的責(zé)任;(3)對體育課、課外體育活動、體育運動會等提出具體要求,并將體育科目納入初、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍;(4)鼓勵學(xué)校組建體育訓(xùn)練組織,開展課余體育訓(xùn)練,培養(yǎng)競技體育后備人才;(5)加強學(xué)校體育場地設(shè)施安全檢查,加強學(xué)校體育活動安全管理,加強學(xué)校運動傷害風(fēng)險防控,建立健全學(xué)生體育活動意外傷害保險機制;(6)建立學(xué)校體育督導(dǎo)制度,保障體育教師與其他學(xué)科教師的同等待遇,設(shè)立體育教練員崗位;(7)增設(shè)幼兒園、體育運動學(xué)校條款,并對其體育工作提出具體要求;(8)加強對體育培訓(xùn)的引導(dǎo)和規(guī)范,新增青少年體育培訓(xùn)等服務(wù)條款。

1 戰(zhàn)略定位:優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育

新修訂的《體育法》在總則中新增“國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育”(第10 條)。通過法律明確青少年和學(xué)校體育在國家體育事業(yè)中的“優(yōu)先發(fā)展”地位,具有十分重要的戰(zhàn)略意義,體現(xiàn)了黨和國家對青少年健康成長的高度關(guān)懷,對青少年和學(xué)校體育發(fā)展的高度重視,為青少年和學(xué)生體育法治化指明了目標(biāo)方向。原《體育法》在“總則”和“學(xué)校體育”章中都沒有關(guān)于學(xué)校體育在國家體育事業(yè)整體發(fā)展中地位的規(guī)定,只是在第17 條規(guī)定了學(xué)校體育工作的目標(biāo)和任務(wù)。新修訂的《體育法》不僅明確了青少年和學(xué)校體育“優(yōu)先發(fā)展”的戰(zhàn)略定位,還將該規(guī)定從《體育法(修訂草案)》初次審議時第三章“學(xué)校體育”的內(nèi)容在二次審議稿中移至總則,使其成為統(tǒng)領(lǐng)性條款直到三次審議并最終通過。

國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育,是基于青少年和學(xué)校體育的重要性。青少年是祖國的未來、民族的希望,黨和國家始終把青少年的健康成長作為黨和人民事業(yè)發(fā)展、培養(yǎng)社會主義接班人的一項極為重要的工作。體育是青少年發(fā)展事業(yè)的重要方面,青少年和學(xué)校體育是青少年健康成長的基礎(chǔ)性工作,也是整個體育工作的基礎(chǔ)和先導(dǎo),是體育強國建設(shè)的基礎(chǔ)工程,在我國體育事業(yè)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。但另一方面,我國青少年和學(xué)校體育工作仍然存在諸多問題,總體上看,我國青少年和學(xué)校體育仍然薄弱,政策法規(guī)有待完善,青少年和學(xué)生體育活動時間不足,近視、肥胖發(fā)生率居高不下,體育課長期不受重視,青少年和學(xué)校體育組織建設(shè)滯后,體育場地設(shè)施短缺,社會力量參與不夠等問題依然不同程度存在[1]。

為了實現(xiàn)青少年和學(xué)校體育的優(yōu)先發(fā)展,國家制定了一系列政策措施,大力倡導(dǎo)青少年優(yōu)先發(fā)展理念,建立青少年體育工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)機制,深化體教融合,促進(jìn)青少年全面發(fā)展。2017 年4 月,中共中央、國務(wù)院制定出臺新中國歷史上第一個國家級青年領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃——《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016 -2025 年)》,為新時代中國青年發(fā)展提供根本政策指引。2022 年4 月,值中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)成立100周年之際,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《新時代的中國青年》白皮書。2020 年12 月11 日,經(jīng)國務(wù)院同意,建立了由國務(wù)院辦公廳、教育部、體育總局牽頭,15 個部門和單位組成的青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度(國辦函〔2020〕122 號),一些省市也相繼建立了本地青少年體育工作聯(lián)席會議制度,以更好地推動青少年體育工作的開展。2020 年10 月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面加強和改進(jìn)新時代學(xué)校體育工作的意見》提出,到2035 年,高質(zhì)量的學(xué)校體育體系基本形成。新修訂的《體育法》將青少年和學(xué)校體育“優(yōu)先發(fā)展”理念貫穿于具體章節(jié)條款中,對青少年和學(xué)校體育“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略予以具體落實。

2 章名修改:“青少年和學(xué)校體育”代替“學(xué)校體育”

原《體育法》第3 章為“學(xué)校體育”,但在修法討論中用“青少年體育”替代“學(xué)校體育”的呼聲很高,認(rèn)為“學(xué)校體育”范圍過窄,不能涵蓋青少年體育的全部內(nèi)容,同時,青少年的概念在社會各個領(lǐng)域被廣泛使用,青少年體育和全民健身一樣被越來越多的人所接受,成為社會普及的概念。持沿用“學(xué)校體育”的觀點認(rèn)為,學(xué)校體育是教育的重要組成部分,體現(xiàn)了學(xué)校體育教育功能和德智體美勞全面發(fā)展的人才培養(yǎng)理念,具有其獨特的功能和作用,青少年體育主要就是學(xué)校體育,學(xué)校體育之外的青少年體育完全可以納入“全民健身”章予以規(guī)范,所以堅持保留“學(xué)校體育”章名。

《體育法(修訂草案)》初次審議時保留了“學(xué)校體育”章名,側(cè)重于從實現(xiàn)立法目的的初衷去對條文進(jìn)行完善,認(rèn)為如果條文內(nèi)容也無法用“學(xué)校體育”章名涵蓋,再考慮修改章名問題[2]。2022 年4 月18 日,十三屆全國人大常委會第三十四次會議上,憲法和法律委員會副主任委員徐輝在《關(guān)于體育法修訂草案修改情況的匯報》中提出,《體育法(修訂草案)》二次審議稿充分考慮了學(xué)校體育既是青少年體育的重要組成部分,同時又不能涵蓋青少年體育全部內(nèi)容的實際情況,將“學(xué)校體育”章名修改為“青少年和學(xué)校體育”,該修改延續(xù)到三次審議并最后通過。章名的修改兼顧了爭論雙方的不同意見,應(yīng)當(dāng)說是一個雙贏的結(jié)果。

章名的修改擴(kuò)大了本章的調(diào)整范圍,將學(xué)生的非學(xué)校組織的校外體育活動,以及非學(xué)生的其他青少年都涵蓋在內(nèi),既整合了以青少年群體為對象的青少年體育,又保留了以學(xué)生為重點的學(xué)校體育,使國家關(guān)于青少年發(fā)展和學(xué)校體育工作的政策法律措施能夠得到完整落實,體育行政部門、教育行政部門、學(xué)校、家庭和全社會齊心協(xié)力,共同推動我國青少年和學(xué)校體育工作的開展。

青少年是按年齡劃分的社會群體,在我國有關(guān)的法律文件中,對“青少年”的概念未予明確的界定,新修訂的《體育法》亦如此。不同的政策法規(guī)對青少年的年齡有不同的規(guī)定,如《中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)章程》規(guī)定的團(tuán)員年齡為14 周歲以上,28 周歲以下;《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》規(guī)定5月4 日青年節(jié)14 周歲以上的青年放假半天,6 月1 日兒童節(jié)不滿14 周歲的少年兒童放假1 天;中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016 -2025 年)》規(guī)定,本規(guī)劃所指的青年,年齡范圍是14～35 周歲(規(guī)劃中涉及婚姻、就業(yè)、未成年人保護(hù)等領(lǐng)域時,年齡界限依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定)等。既然青少年并沒有一個法定的統(tǒng)一年齡標(biāo)準(zhǔn),所以,我們對青少年體育中青少年的范圍可以根據(jù)具體情況予以判斷。

3 發(fā)展方針:融合與促進(jìn)

2020 年8 月國家體育總局、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化體教融合 促進(jìn)青少年健康發(fā)展的意見》(體發(fā)〔2020〕1 號)提出“深化具有中國特色體教融合發(fā)展,推動青少年文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)青少年健康成長、錘煉意志、健全人格,培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”的“融合發(fā)展”“協(xié)調(diào)發(fā)展”“全面發(fā)展”的理念和要求。《體育法》在總則第10 條增加規(guī)定“國家優(yōu)先發(fā)展青少年和學(xué)校體育”的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)定“堅持體育和教育融合,文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào),體魄與人格并重,促進(jìn)青少年全面發(fā)展?！睂⑶嗌倌旰蛯W(xué)校體育“融合發(fā)展”“協(xié)調(diào)發(fā)展”“全面發(fā)展”的理念和要求通過立法確認(rèn)下來。體教融合、促進(jìn)青少年全面發(fā)展,是青少年和學(xué)校體育的發(fā)展方針,是青少年和學(xué)校體育法治化的路徑與任務(wù)。

3.1 融合發(fā)展:體教融合

我們將堅持體育和教育融合,文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)概括為體教融合。堅持體育和教育融合旨在強調(diào)體育和教育二者的統(tǒng)一性、一致性,強調(diào)育人的理念;堅持文化學(xué)習(xí)和體育鍛煉協(xié)調(diào)則側(cè)重于理念實現(xiàn)的路徑,如開齊開足體育課,在校不少于1 h 體育鍛煉,將體育科目納入初、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍等。體教融合中的“融合”包含了“融合發(fā)展”和“協(xié)調(diào)發(fā)展”的發(fā)展理念。

體教融合并不是說體育與教育從各自獨立走向相互融合,二者本身就是你中有我、我中有你的包容、包含、融合的關(guān)系。體育是教育的重要內(nèi)容,是教育的一個基本方面,體育的教育功能是通過對人的身心的促進(jìn)與發(fā)展,來促進(jìn)教育目的的實現(xiàn)而體現(xiàn)出來的。特別是對青少年和學(xué)生而言,體教融合是實現(xiàn)教育目的,促進(jìn)青少年和學(xué)生全面發(fā)展的重要手段。

3.2 促進(jìn)發(fā)展:促進(jìn)青少年全面發(fā)展

體育是促進(jìn)人的全面發(fā)展的重要手段,實現(xiàn)人的全面發(fā)展既是體育自身價值的內(nèi)在追求,又是體育功能和作用的外部表現(xiàn)[3]。青少年是祖國的未來,青少年的全面發(fā)展是人的全面發(fā)展的重要組成部分,體育是青少年全面發(fā)展的主要內(nèi)容,青少年和學(xué)校體育對促進(jìn)青少年全面發(fā)展具有重要意義。

原《體育法》第17 條規(guī)定“培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的人才?！秉h的十八大以來,中國特色社會主義進(jìn)入新時代,“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”是教育工作的根本任務(wù),是教育現(xiàn)代化的方向目標(biāo),是黨和國家對青少年全面發(fā)展的新期待、新要求,是經(jīng)2021 年《教育法》修改予以法律確認(rèn)的人才培養(yǎng)目標(biāo)。為此,新修訂的《體育法》規(guī)定了“促進(jìn)青少年全面發(fā)展”,并進(jìn)一步規(guī)定“促進(jìn)青少年身心健康和體魄強健”“體魄與人格并重”“培養(yǎng)學(xué)生體育鍛煉習(xí)慣,提升學(xué)生體育素養(yǎng)”等內(nèi)容。青少年和學(xué)校體育要堅持健康第一的教育理念,發(fā)揮體育在促進(jìn)青少年全面發(fā)展中的作用,以體育人、以體育心,實現(xiàn)五育并舉、融合育人。

4 具體措施:針對性與可操作性

新修訂的《體育法》從問題意識出發(fā),針對青少年和學(xué)校體育工作中存在的實際問題,強化青少年和學(xué)生體育法治化的對策措施,突出法律條文的針對性和可操作性,保證相關(guān)條款的可落地、有實效,這是本章修訂的重要特點。

4.1 明確體育行政部門職責(zé)權(quán)限

青少年和學(xué)校體育是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性社會工程,需要多方主體共同參與、協(xié)力推進(jìn)。其中作為體育工作主管部門的體育行政部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。但由于學(xué)校屬于教育系統(tǒng),學(xué)校體育是由教育行政部門負(fù)責(zé),由學(xué)校具體落實和實施,如《學(xué)校體育工作條例(2017 修訂)》規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)教育行政部門的規(guī)定,組織實施體育課教學(xué)活動”等,所以體育行政部門開展學(xué)校體育工作需要有明確的法律授權(quán)。對此,原《體育法》規(guī)定了體育部門與教育、衛(wèi)生部門共同負(fù)責(zé)學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測工作(第23 條)。為了適應(yīng)新時代學(xué)校體育工作發(fā)展的需要,以及本章調(diào)整范圍擴(kuò)大到青少年體育的實際,履行體育行政部門主管體育工作的職責(zé),發(fā)揮體育行政部門專業(yè)和資源優(yōu)勢,新修訂的《體育法》明確并加強了體育行政部門在青少年和學(xué)校體育中的職責(zé)權(quán)限。除保留學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測職能外,增加規(guī)定了體育行政部門在傳授體育知識技能、組織體育訓(xùn)練、舉辦體育賽事活動、管理體育場地設(shè)施等方面為學(xué)校提供指導(dǎo)和幫助的職能(第25 條第2 款);同時,為了提高學(xué)校體育競技水平,規(guī)定了配合教育行政部門推進(jìn)學(xué)校運動隊和高水平運動隊建設(shè)的責(zé)任(第25 條第2 款)。與教育行政部門、學(xué)校和家庭通過組織和引導(dǎo)青少年參加體育活動,預(yù)防和控制青少年近視、肥胖等不良健康狀況(第36 條)。會同有關(guān)部門引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)事業(yè)單位、社會組織和體育專業(yè)人員等為青少年提供體育培訓(xùn)等服務(wù)(第37 條)。

4.2 開齊開足體育課

長期以來,學(xué)校由于片面追求升學(xué)率,教育功利化傾向明顯,簡單以考分排名評老師、以考試成績評學(xué)生、以升學(xué)率評學(xué)校的教育評價導(dǎo)向和做法[4],使文化學(xué)習(xí)與體育鍛煉的關(guān)系未能得到很好地協(xié)調(diào)和處理,體育課長期不受重視,經(jīng)常被占用、挪用,開不齊開不足的現(xiàn)象比較普遍。為了解決這一問題,新修訂的《體育法》將“學(xué)校必須開設(shè)體育課”(原《體育法》第18 條)修改為“學(xué)校必須按照國家有關(guān)規(guī)定開齊開足體育課,確保體育課時不被占用。”(第26 條第1款)該修改加強了對開設(shè)體育課的強制性要求,以確保體育課開設(shè)的質(zhì)量和效果。

4.3 課外體育活動和在校不少于一小時體育鍛煉

過去在忽視體育課的大環(huán)境下,校內(nèi)的課外體育活動更是難以受到重視。同時,校內(nèi)課外體育活動游離于體育課教學(xué)體系之外,也導(dǎo)致體育課和校內(nèi)課外體育活動二者未能有機結(jié)合起來,學(xué)生和教師開展校內(nèi)課外體育活動的積極性不高。為此,新修訂的《體育法》在第27 條第1 款明確要求“學(xué)校應(yīng)當(dāng)將在校內(nèi)開展的學(xué)生課外體育活動納入教學(xué)計劃,與體育課教學(xué)內(nèi)容相銜接,”校內(nèi)開展的課外體育活動是體育課的重要補充,是學(xué)校體育的重要組成部分,有利于學(xué)生拓展興趣愛好、形成運動習(xí)慣、提高身體素質(zhì)和體育素養(yǎng)。特別值得一提的是,本條款進(jìn)一步作了“保障學(xué)生在校期間每天參加不少于一小時體育鍛煉”的硬性規(guī)定,使學(xué)生參加體育鍛煉活動的時間有了明確的法律保障。

4.4 體育科目納入初中、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍

初中、高中學(xué)業(yè)水平考試是保障教育教學(xué)質(zhì)量的一項重要制度,是根據(jù)國家初中、高中課程方案、標(biāo)準(zhǔn)和教育考試規(guī)定組織的考試,主要衡量學(xué)生達(dá)到國家規(guī)定學(xué)習(xí)要求的程度,是對學(xué)生初中、高中課程畢業(yè)水平的檢測,考試成績是學(xué)生畢業(yè)的基本依據(jù)[5]。新修訂的《體育法》“將體育課列為考核學(xué)生學(xué)業(yè)成績的科目”(原體育法第18 條)修改為“國家將體育科目納入初中、高中學(xué)業(yè)水平考試范圍”(第29 條第1 款)。從學(xué)業(yè)成績“考核”到學(xué)業(yè)水平“考試”,加強了體育科目的地位。本規(guī)定中的學(xué)業(yè)水平考試是將初中生、高中生體育成績及格或者合格作為其初中、高中畢業(yè)的條件,而不是指升學(xué)考試。實踐中一些地方將初中學(xué)業(yè)水平考試和高中學(xué)校招生考試實行“兩考合一”,此時,其考試成績即與升學(xué)掛鉤,學(xué)業(yè)水平考試成績既是學(xué)生畢業(yè)的基本依據(jù),也成為了升學(xué)的重要依據(jù)。

4.5 保障體育教師待遇

教師承擔(dān)著為黨育人、為國育才,立德樹人,培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人、提高民族素質(zhì)的崇高使命[6]。體育教師是履行體育教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員,是學(xué)校體育工作開展的基礎(chǔ)。但長期以來,體育教師地位低、待遇差、工作量計算不合理、考核評價指標(biāo)不科學(xué)、職務(wù)職稱晉升難、被邊緣化傾向明顯,嚴(yán)重影響了體育教師的工作積極性,不利于學(xué)校體育工作的開展。原《體育法》第21 條規(guī)定“保障體育教師享受與其工作特點有關(guān)的待遇?！痹撘?guī)定顯然是對體育教師的特別保障,如《學(xué)校體育工作條例》規(guī)定的保障“體育教師的工作服裝和糧食定量”(第19條)等,但特別保障要以平等保障為前提,如果體育教師與其他學(xué)科教師在地位上不平等,無法實現(xiàn)平等待遇,那么特別保障也就失去了意義。

為了切實保障體育教師權(quán)益,尊重體育教師的辛勤勞動,提高體育教師的社會地位,發(fā)揮和保護(hù)體育教師從事體育教育事業(yè)的積極性和創(chuàng)造性,推動學(xué)校體育工作的開展,新修訂的《體育法》從平等待遇入手,規(guī)定“保障體育教師享受與其他學(xué)科教師同等待遇。”(第31 條第1 款)同等待遇主要包括體育教師在職務(wù)職稱的聘任晉升、工資績效福利津貼的保障、教學(xué)科研成果的評定和獎勵、進(jìn)修培訓(xùn)和海外研修訪學(xué)的職業(yè)發(fā)展機會等。

4.6 強化督導(dǎo)監(jiān)督,明確法律責(zé)任

國家建立教育督導(dǎo)制度,以督促落實教育法律法規(guī)和教育方針政策、規(guī)范辦學(xué)行為、提高教育質(zhì)量。教育督導(dǎo)作為國家的一項基本教育制度由《教育法》《教育督導(dǎo)條例》《教育督導(dǎo)問責(zé)辦法》等予以規(guī)范,原《體育法》并沒有關(guān)于教育督導(dǎo)的內(nèi)容。2020 年2 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化新時代教育督導(dǎo)體制機制改革的意見》提出,要加強對學(xué)校的督導(dǎo),促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展。為了保證《體育法》規(guī)定的青少年和學(xué)校體育各項工作措施的嚴(yán)格落實,需要加強監(jiān)督,強化責(zé)任。為此,新修訂的《體育法》明確新增了“各級教育督導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對學(xué)校體育實施督導(dǎo),并向社會公布督導(dǎo)報告。”(第35 條)明確強調(diào)將學(xué)校體育納入教育督導(dǎo)監(jiān)督范圍,并要求向社會公布督導(dǎo)報告,接受社會監(jiān)督。

新修訂的《體育法》在第11 章“法律責(zé)任”中也強調(diào)了對學(xué)校體育工作的監(jiān)督,增加規(guī)定“學(xué)校違反本法有關(guān)規(guī)定的,由有關(guān)主管部門責(zé)令改正;對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分?！?第111 條)將學(xué)校納入《體育法》違法責(zé)任體系并依法予以追責(zé),既是對學(xué)校體育工作監(jiān)督的強化,又是對《體育法》法律責(zé)任體系的完善,使《體育法》成為“長牙齒”的法律。