趙皓誠

浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058

一、審委會(huì)制度的源起和作用

在我國封建王朝時(shí)期，司法的重要性與政治和軍事相同，統(tǒng)治者采用行政、司法合一的審判制度。在此制度下，行政長官也是司法長官，他們審理案件、判決案件，有時(shí)候?yàn)榱藰?biāo)榜開明、馴化教育世人，他們也會(huì)邀請一些名流士紳陪審。但是在封建專權(quán)時(shí)代，即使是名流陪審，更多的也是“陪”而不是“審”。一般重大的案件要上交中央，由皇帝決定刑部、大理寺、都察院“三司會(huì)審”，特別重大的案件則是由規(guī)模更大、人數(shù)更多的“九卿會(huì)審”來解決。古人認(rèn)為官員級別越高，能力更強(qiáng)，也更加的公正，而且集合眾人的智慧能夠更容易地調(diào)查出案件的事實(shí)和真相。中國古代雖然有明確的成文法典，但是由于成文法典條目較少，規(guī)定簡單，所以判例就成了各級官員審判的參照物。而高級別行政官員參與審判的案件自然成為下級官吏參照的范本。他們審判的方式、經(jīng)驗(yàn)會(huì)被傳之天下，作為標(biāo)桿。［1］

審委會(huì)制度的形成，是當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)、司法現(xiàn)實(shí)以及傳統(tǒng)文化等多重因素共同作用的結(jié)果。新中國成立后，審委會(huì)制度得到發(fā)展，并逐漸法律化和規(guī)范化。1951年9月，中央人民政府委員會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》首次規(guī)定，在各級人民法院設(shè)立審判委員會(huì)，負(fù)責(zé)分析和處理重大的刑事、民事或疑難案件，并為其提供政策上、原則上等方面的指導(dǎo)，同時(shí)指導(dǎo)合議庭（或獨(dú)任審判員）的審判工作。其后，《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）規(guī)定，法院設(shè)立審判委員會(huì)（以下簡稱“審委會(huì)”），但并未厘定審委會(huì)是否直接裁決具體案件，也未明確其與合議庭的權(quán)責(zé)關(guān)系。［2］

二、審委會(huì)存廢問題分析

關(guān)于審委會(huì)的存廢問題學(xué)界有多種看法，一部分人主張從嚴(yán)治理，審委會(huì)應(yīng)該被取消；但也有部分人認(rèn)為審委會(huì)有其不可替代的價(jià)值和作用，應(yīng)理性分析弊病，通過改革讓這一舊制度重新煥發(fā)出新的生命力。

（一）廢除派觀點(diǎn)

首先，審委會(huì)的一大職能是討論復(fù)雜疑難案件，這一職能會(huì)讓法官產(chǎn)生依賴和惰性心理。他們?yōu)榱藴p輕自己的負(fù)擔(dān)和擺脫責(zé)任會(huì)將許多并不是特別疑難的案件提交審委會(huì)。而且審委會(huì)職責(zé)規(guī)定比較模糊，審委會(huì)也會(huì)利用職權(quán)要求法官將審理的案件提交，長此以往會(huì)讓法官產(chǎn)生惰性心理。

其次，審委會(huì)是由多人合議審理案件，多人對此負(fù)責(zé)，而多人負(fù)責(zé)常常導(dǎo)致沒人負(fù)責(zé)的結(jié)果，顯然不符合權(quán)責(zé)對等要求，也不利于法官形成責(zé)任意識。對于事后的錯(cuò)案追究也非常不利。

最后，審委會(huì)的成員多由法院行政領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成，相關(guān)的業(yè)務(wù)專家較少。因而審委會(huì)研究審批案件，更多體現(xiàn)法院的行政化特征，不利于實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立和司法公正，不利于維護(hù)和保障案件當(dāng)事人的合理合法權(quán)益，也有悖于中央關(guān)于深化司法體制機(jī)制改革的戰(zhàn)略部署。［3］

（二）保留派觀點(diǎn)

首先，在現(xiàn)階段我國司法環(huán)境中，外界環(huán)境對法官審理案件具有較大影響，尤其是一些有重大社會(huì)影響的案件。但是審委會(huì)的存在可以很好地解決這個(gè)問題。審委會(huì)是一個(gè)團(tuán)體，其抗壓能力明顯強(qiáng)過個(gè)人，這樣即使在社會(huì)輿論壓力下，法院也能夠做出更高質(zhì)量和更公正的審判。

其次，審委會(huì)可以集合優(yōu)秀人員的力量，查缺補(bǔ)漏。對案件的公開討論和爭辯，會(huì)讓案件越辯越明。審委會(huì)這一組織可以有效地集合眾人的力量，并最大程度發(fā)揮它的作用。

最后，由于合議庭和法官的案件處理權(quán)力擴(kuò)大，更依賴審委會(huì)進(jìn)行案件的研究和審批，從而強(qiáng)化對裁判者的監(jiān)督。現(xiàn)階段司法改革突出法官權(quán)力，要求法官對案件終身負(fù)責(zé)，但這是一種事后監(jiān)督。審委會(huì)對案件的監(jiān)督則是一種事前的監(jiān)督。事后監(jiān)督只是一種威懾、追究和彌補(bǔ)，其作用有限。而事前監(jiān)督可以防患于未然，其作用是不可替代的。［4］

綜上所述，審委會(huì)的確存在許多問題，但仍然有重要價(jià)值和作用，而且這些作用是不可替代的。所以應(yīng)該改革現(xiàn)有審委會(huì)，剝除與時(shí)代不相符的部分，增添新時(shí)代的核心要素和功能，而不是消滅它。消滅一個(gè)制度，傷筋動(dòng)骨影響甚巨，而改造一個(gè)制度則可以循序漸進(jìn)，不僅會(huì)少犯錯(cuò)誤減少阻力，而且就像摸著石頭過河還有回旋的余地。所以我們要改造其能為我們所用。

三、審委會(huì)現(xiàn)狀及其問題

審委會(huì)的出現(xiàn)及其存在有一定的淵源和其特定的歷史背景，在法律從業(yè)者水平不高、司法資源有限的情況下，集中優(yōu)秀的法律工作人員，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，為其他法官判案提供一個(gè)參照物，這是審委會(huì)制度出現(xiàn)的最根本原因。然而許多年之后，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了許多的變化，審委會(huì)自身卻沒有隨之轉(zhuǎn)變。在當(dāng)今的環(huán)境下，審委會(huì)已經(jīng)不能適應(yīng)法治社會(huì)發(fā)展要求，表現(xiàn)出許多的問題。

（一）法律規(guī)定不明確，審委會(huì)權(quán)力過大

我國法律關(guān)于審委會(huì)的權(quán)責(zé)規(guī)定尚不明晰，審判委員會(huì)在法院系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中權(quán)力過大。《法院組織法》規(guī)定設(shè)立審判委員會(huì)，研究重大疑難案件和其他重大問題，但審委會(huì)的運(yùn)行機(jī)制不夠健全，審委會(huì)與合議庭的關(guān)系還沒有完全理順。這種寬泛的規(guī)定實(shí)際上賦予了審委會(huì)近似于無限的權(quán)力。但是這種無限的權(quán)力并沒有轉(zhuǎn)化為合理的效果。審委會(huì)擁有很大的權(quán)力，占有非常多的資源，但是沒有與之對應(yīng)的產(chǎn)出。

（二）“審”“判”不一，權(quán)責(zé)不對等

在案件審理判決中，審委會(huì)的運(yùn)作方式是：對于重大和疑難的案件，由合議庭將案件匯報(bào)給審委會(huì)，審委會(huì)根據(jù)合議庭的匯報(bào)審理案件?！缎淌略V訟法》第一百四十九條中規(guī)定，合議庭對于疑難復(fù)雜重大案件難以做出決定的，提請人民法院院長決定，提交審判委員會(huì)討論決定。這種審理方式存在兩個(gè)問題，第一，審委會(huì)并沒有親自審理案件或者說并沒有接觸案件當(dāng)事人，僅僅根據(jù)法官的匯報(bào)，無法保證能查清案件事實(shí)；第二，審委會(huì)作出的決定，合議庭必須執(zhí)行，執(zhí)行時(shí)簽署的是合議庭法官的名字。這樣審判的權(quán)力歸屬于審委會(huì)，責(zé)任卻由法官承擔(dān)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)明顯不對等的問題。

（三）審委會(huì)成員業(yè)務(wù)素質(zhì)問題

最初設(shè)立審委會(huì)的目的是集中優(yōu)秀的法官，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)以作為其他法官判案的參考，因而當(dāng)初審委會(huì)的成員都是業(yè)務(wù)上的出色人員。如今，審委會(huì)成員多是行政職位較高的人員。他們的行政能力毋庸置疑，但是因?yàn)檫h(yuǎn)離一線審判，專業(yè)性很難保證。因而總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、處理疑難復(fù)雜案件的應(yīng)有職能通常難以實(shí)現(xiàn)。

（四）訴訟法的基本原則問題

我國《民事訴訟法》明確規(guī)定審理民事案件時(shí)，法院按照法律規(guī)定要求，采取合議、回避、公開審判和兩審終審的制度。各級審判機(jī)關(guān)審理案件要回避，公開。但是審委會(huì)審理案件并不符合這兩個(gè)原則。審委會(huì)審理案件時(shí)，涉事法官并沒有回避；而且，審委會(huì)審理案件也并沒有公開，他們只是私下協(xié)商。這違反了《民事訴訟法》的基本原則。［5］

四、審委會(huì)改革思考

通過分析審委會(huì)存在的權(quán)力過大、權(quán)責(zé)不對等、業(yè)務(wù)素質(zhì)難以保證、違背訴訟法基本原則等問題，應(yīng)該對審判委員會(huì)這一制度進(jìn)行深層次、全方位改革。具體而言，本文提出以下幾點(diǎn)改革思路：

（一）明確規(guī)定審委會(huì)職責(zé)

審委會(huì)被詬病很嚴(yán)重的一點(diǎn)就是法律規(guī)定不明確，這種不明確賦予了審委會(huì)過于龐大的權(quán)力。而這種龐大的權(quán)力很明顯會(huì)侵蝕合議庭的權(quán)力。在現(xiàn)在司法改革的大浪潮下，改革者的呼聲愈加強(qiáng)調(diào)要還權(quán)力于合議庭，更多的要讓法官做決策。這種龐大的權(quán)力明顯與當(dāng)前的司法改革的呼聲相悖。因而對審委會(huì)的改革首先就要有明確的法律條文做依據(jù)，明確規(guī)定審委會(huì)的權(quán)力和責(zé)任，對應(yīng)該由其審理的案件做出明確的規(guī)定以及詳細(xì)的限制；其次就是要讓審委會(huì)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對于其討論后作出決定的案件，一旦出現(xiàn)問題審委會(huì)也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。讓審委會(huì)在作出決定前深思熟慮，更加嚴(yán)肅謹(jǐn)慎。而且新的規(guī)定也要對諸如回避問題做出相應(yīng)的解決方案。

（二）成立專門委員會(huì)

公眾對審委會(huì)的專業(yè)性有懷疑，部分原因是審委會(huì)的組成人員很大一部分是法院的行政領(lǐng)導(dǎo)；另一部分原因是組成人員專業(yè)背景混雜，各個(gè)部門法出身的法官都有。審委會(huì)成員中行政領(lǐng)導(dǎo)較多，好處是能夠抵御外界的各種壓力，而且行政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)豐富；壞處則是行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)繁忙很難花費(fèi)精力去審理案件，而且他們遠(yuǎn)離一線審判，可能會(huì)對業(yè)務(wù)感到生疏。［6］而組成人員專業(yè)背景復(fù)雜，好處是能夠從各個(gè)方面考慮思考案件；壞處是不夠?qū)I(yè)與深入。筆者認(rèn)為審委會(huì)應(yīng)該成立專門的委員會(huì)，類似于法院的各個(gè)審判庭一樣，成立“民事審委會(huì)”“刑事審委會(huì)”“知識產(chǎn)權(quán)審委會(huì)”等等，每個(gè)專門審委會(huì)都由各個(gè)專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)豐富的法官組成，而且只審理本專業(yè)的案件。這樣就可以避免專業(yè)性問題。審委會(huì)也可以實(shí)現(xiàn)其成立的宗旨，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，審理疑難復(fù)雜案件。

（三）審委會(huì)親自審理案件

審委會(huì)之前審理案件的模式是由法官向?qū)徫瘯?huì)匯報(bào)案件，審委會(huì)根據(jù)法官的匯報(bào)進(jìn)行審理，這種審理更多的是側(cè)重于法律的適用。由于審委會(huì)自己并沒有親自接觸當(dāng)事人，僅僅考慮法律的適用，因而這種審判很難稱得上是盡善盡美的。筆者認(rèn)為審委會(huì)的審判要想取得更好的成效，審委會(huì)的成員是要親自接觸當(dāng)事人、要親臨現(xiàn)場去審判的。對于重大疑難的案件，審委會(huì)成員組成合議庭，親自去審理案件。這樣他們能夠在了解案情的基礎(chǔ)上更好地適用法律。最后的判決是由審委會(huì)做出的，審委會(huì)也要對其做出的判決負(fù)責(zé)，一旦后期出現(xiàn)錯(cuò)誤，審委會(huì)要對其承擔(dān)責(zé)任。這樣做就是權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)。

（四）規(guī)范審委會(huì)表決制度

審委會(huì)審理案件后到表決階段時(shí)應(yīng)該有一套明確嚴(yán)格的表決制度。例如，審理案件時(shí)應(yīng)該超人數(shù)的二分之一出席，表決時(shí)應(yīng)該得到出席人數(shù)的過半數(shù)同意。對于投反對票的法官，允許他們在內(nèi)部表決記錄上寫下自己的反對意見，事后追責(zé)時(shí)，投反對票的法官可以不被追責(zé)。而且就像美國聯(lián)邦最高法院法官審理案件一樣，可以允許持不同意見者公開表達(dá)自己的不同觀點(diǎn)。這樣才能讓案件的事實(shí)更清楚，法院的審判才是公正的，社會(huì)上才會(huì)更加容易接受法院的裁決。

審委會(huì)制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜性、全局性工程。需要進(jìn)行改革的，不僅包括審委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)和運(yùn)行方式，而且牽涉到上下級法院之間審委會(huì)的工作職能及其改革的一致性和連貫協(xié)調(diào)性。因此，審委會(huì)如何實(shí)現(xiàn)其工作職能，既是人民法院司法活動(dòng)的客觀需要，也為完善審委會(huì)制度提供必要的理論依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)全面研究分析并在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)探索實(shí)踐。

現(xiàn)階段，審委會(huì)的改革以“誰審理誰裁判、誰裁判誰負(fù)責(zé)”為制度導(dǎo)向，創(chuàng)新完善審委會(huì)聽證程序，擴(kuò)大訴辯雙方的參與度，拓寬審委會(huì)委員厘清案情和抓住重點(diǎn)的渠道，提高了審委會(huì)認(rèn)定事實(shí)、適用法律的準(zhǔn)確性。2019年，最高法印發(fā)了《關(guān)于健全完善人民法院審判委員會(huì)工作機(jī)制的意見》，將審委會(huì)的職權(quán)范圍嚴(yán)格限定在審委會(huì)工作細(xì)則中，健全案件提交審委會(huì)之前的法官專業(yè)會(huì)議前置討論工作，進(jìn)一步規(guī)范審委會(huì)回避制度，逐步優(yōu)化審委會(huì)在各級人民法院的工作機(jī)制。

總的來說，審判委員會(huì)制度是中國特色社會(huì)主義司法制度下各級人民法院的最高審判機(jī)構(gòu)。審委會(huì)制度的改革使政治站位高、法律理論強(qiáng)、審判業(yè)務(wù)精且不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資深法官進(jìn)入審委會(huì)，專業(yè)委員會(huì)和專業(yè)法官會(huì)議制度也使審委會(huì)的專業(yè)把關(guān)能力得到加強(qiáng)。最高法的意見同時(shí)明確，除法律規(guī)定不公開外，審委會(huì)的決定在裁判文書中應(yīng)予公開。一系列重大改革提升了審委會(huì)的工作成效，使審委會(huì)制度得到了更好的適用。