陳元欣,邱 茜,楊金娥,姬 慶

黨的十八屆三中全會(huì)開啟了我國(guó)全面深化改革的大幕,大型體育場(chǎng)館(以下簡(jiǎn)稱場(chǎng)館)運(yùn)營(yíng)改革問(wèn)題作為體育領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策,積極推進(jìn)體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)改革。2016 年國(guó)家發(fā)改委等24 部委出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)消費(fèi)帶動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)的行動(dòng)方案》中提出行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬的體育場(chǎng)館,通過(guò)引入社會(huì)資本和現(xiàn)代公司化運(yùn)營(yíng)機(jī)制等,推廣“所有權(quán)屬于國(guó)有,經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于公司”的分離改革模式。2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi) 推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱《高質(zhì)量發(fā)展意見》)和2020 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)全民健身場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)發(fā)展群眾體育的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中明確提出要推進(jìn)場(chǎng)館“改造功能、改革機(jī)制”工程。雖然國(guó)務(wù)院和國(guó)家體育總局等下發(fā)了關(guān)于推進(jìn)場(chǎng)館兩改試點(diǎn)的通知,但如何推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革,場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的路徑以及改革過(guò)程中存在哪些制約因素尚不清晰,亟需深入研究。因此,本研究擬就場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革問(wèn)題進(jìn)行深入分析,并提出推進(jìn)場(chǎng)館機(jī)制改革工作的政策建議,以期為推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革提供理論支持。

我國(guó)學(xué)者對(duì)體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了大量、深入、系統(tǒng)的研究,梳理發(fā)現(xiàn),已有研究主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:一是場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的基礎(chǔ)理論相關(guān)研究,郭惠平(2006)[1]等學(xué)者認(rèn)為場(chǎng)館具備經(jīng)營(yíng)性和公益性并存的雙重屬性,其所提供的產(chǎn)品為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。二是場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理模式相關(guān)研究,譚建湘等(2009)[2]、肖華(2015)[3]等學(xué)者將場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理模式從整體上分為事業(yè)單位類型和企業(yè)類型,并進(jìn)而細(xì)分為全額預(yù)算、差額預(yù)算、自收自支事業(yè)單位和傳統(tǒng)事業(yè)型、事業(yè)單位企業(yè)化管理、事業(yè)企業(yè)雙軌制、委托經(jīng)營(yíng)和企業(yè)化運(yùn)營(yíng)等多種類型。三是場(chǎng)館改革方向及路徑相關(guān)研究,陸亨伯(2008)[4]、焦長(zhǎng)庚(2020)[5]等學(xué)者就場(chǎng)館民營(yíng)化運(yùn)營(yíng)的意義、實(shí)施模式、制度選擇、風(fēng)險(xiǎn)控制與監(jiān)管機(jī)制建設(shè)等進(jìn)行了較為全面的研究,提出了若干具有建設(shè)性的促進(jìn)場(chǎng)館民營(yíng)化運(yùn)營(yíng)的對(duì)策和建議。四是場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)政策相關(guān)研究,陳元欣(2016)[6]、黃亨奮(2018)[7]、孫成林(2021)[8]等學(xué)者就場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的稅費(fèi)政策、支持政策的不利影響及政策演進(jìn)歷程等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了研究。國(guó)內(nèi)已有研究對(duì)本研究具有重要的指導(dǎo)和借鑒意義,為本研究奠定了一定的基礎(chǔ),但已有研究對(duì)為什么改革以及如何改革關(guān)注不夠,對(duì)機(jī)制改革相關(guān)問(wèn)題的研究亟待加強(qiáng)。

1 場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的必要性

1.1 國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)為推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境

近年來(lái),國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委等均出臺(tái)了一系列政策,推進(jìn)包括場(chǎng)館管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)的現(xiàn)有公立機(jī)構(gòu)改革,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與體育健身設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。部分政策明確提出要推進(jìn)場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》將公共文化體育設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理納入政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的指南目錄;國(guó)家發(fā)展改革委等24 部委出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)消費(fèi)帶動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)行動(dòng)方案》指出對(duì)行政單位或事業(yè)單位所屬的體育場(chǎng)館推廣“所有權(quán)屬于國(guó)有,經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于公司”的分離改革模式,充分盤活體育場(chǎng)館資源;國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《高質(zhì)量發(fā)展意見》和《意見》中均明確提出要推進(jìn)場(chǎng)館“改造功能、改革機(jī)制”工程。上述相關(guān)政策的出臺(tái)與實(shí)施,為大力推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作創(chuàng)造了有利的政策環(huán)境。

1.2 “營(yíng)改增”和社會(huì)保障制度改革為推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革奠定了制度基礎(chǔ)

首先,營(yíng)業(yè)稅改增值稅(簡(jiǎn)稱“營(yíng)改增”)主要目的之一是促進(jìn)服務(wù)業(yè)的社會(huì)分工與專業(yè)化發(fā)展,全面實(shí)施“營(yíng)改增”之后,場(chǎng)館如果繼續(xù)采用自主運(yùn)營(yíng)模式,將無(wú)法獲得進(jìn)項(xiàng)抵扣專用發(fā)票,導(dǎo)致場(chǎng)館稅負(fù)增加,因此政府鼓勵(lì)和支持自主運(yùn)營(yíng)走向合作運(yùn)營(yíng),加大和社會(huì)相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作力度,實(shí)現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展[1]。第二,社會(huì)保障制度改革以及社會(huì)統(tǒng)一養(yǎng)老制度的建立為事業(yè)單位的轉(zhuǎn)企改制以及改制過(guò)程中事業(yè)單位人員的分流工作掃清了制度障礙。2015 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》[2],正式啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革,原有的機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度與社會(huì)保障制度并軌,建立統(tǒng)一的社會(huì)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度,并明確了參保人員在機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)之間流動(dòng)的銜接辦法,掃清了事業(yè)單位人員往企業(yè)流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度障礙,為事業(yè)單位類型的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施企業(yè)化改革奠定了制度基礎(chǔ)。

1.3 場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制障礙迫切需要通過(guò)機(jī)制改革予以消除

我國(guó)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)多為全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位,受限于事業(yè)單位體制機(jī)制不活,場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理缺乏活力,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理,導(dǎo)致場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)收支兩條線,績(jī)效工資總額封頂,場(chǎng)館激勵(lì)機(jī)制嚴(yán)重缺失,難以調(diào)動(dòng)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和員工的積極性。此外,受傳統(tǒng)事業(yè)單位用人制度的限制,場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行人員編制管理,采用統(tǒng)一事業(yè)單位招考的方式選聘工作人員,招聘周期過(guò)長(zhǎng),考試內(nèi)容對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理專業(yè)技能考核體現(xiàn)不夠,經(jīng)常難以招聘到優(yōu)秀且專業(yè)的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)人才,造成場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)專業(yè)人才十分缺乏。場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)面臨的系列體制機(jī)制障礙迫切需要通過(guò)機(jī)制改革予以消除。

2 場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革面臨的主要制約因素

2.1 場(chǎng)館人員身份的轉(zhuǎn)換問(wèn)題

根據(jù)調(diào)查顯示,有109 位場(chǎng)館負(fù)責(zé)人認(rèn)為人員身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題是阻礙場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革中最重要的因素。我國(guó)場(chǎng)館現(xiàn)行的人事管理制度,一方面在人才引進(jìn)時(shí)或與場(chǎng)館人才需求有所偏差,另一方面由于大多數(shù)場(chǎng)館并未建立與社會(huì)接軌的社會(huì)保障制度,不同編制性質(zhì)之間的工作人員也難以相互流動(dòng),導(dǎo)致我國(guó)場(chǎng)館在編人員無(wú)法分流,難以流動(dòng),[9]造成場(chǎng)館冗員過(guò)多。從場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革路徑來(lái)看,事轉(zhuǎn)企最為徹底,但風(fēng)險(xiǎn)也最大,人員編制管理問(wèn)題是首要障礙,尤其是部分年齡較大的工作人員事轉(zhuǎn)企較為抵觸,需要妥善安置。在當(dāng)前配套政策不到位的情況下,更應(yīng)慎重、穩(wěn)妥推進(jìn)。

2.2 場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策的不確定性

改革前,事業(yè)單位場(chǎng)館享受的政策包括財(cái)政撥款、稅收減免、薪酬分配、維修改造費(fèi)用和社會(huì)保障等優(yōu)惠政策。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),各場(chǎng)館負(fù)責(zé)人對(duì)優(yōu)惠政策是否持續(xù)的問(wèn)題比較關(guān)注,認(rèn)為上述因素是制約場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革和保障場(chǎng)館改革順利過(guò)渡的重要因素。如對(duì)于維修改造費(fèi)用的擔(dān)心,排在全部9 個(gè)因素中的第2 位,認(rèn)為“非常重要”和“重要”的場(chǎng)館負(fù)責(zé)人占比達(dá)79.0%,僅次于對(duì)人員身份轉(zhuǎn)換因素的擔(dān)心,其次是財(cái)政撥款、薪酬分配、稅收優(yōu)惠和社會(huì)保障政策,分別占比73.3%、70.5%、62.5%、53.9%。

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制無(wú)論怎么改革,公益性仍是其本質(zhì)屬性,為保證場(chǎng)館的公益性,我國(guó)政府通過(guò)向場(chǎng)館購(gòu)買公共服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式支持場(chǎng)館提供公共服務(wù),但相關(guān)政策設(shè)計(jì)并未及時(shí)調(diào)整,不利于改革后的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)發(fā)展。如《大型體育場(chǎng)館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》將補(bǔ)貼對(duì)象限定為體育部門所屬的場(chǎng)館,將部分因改革而脫離體育系統(tǒng)的場(chǎng)館排除在外,造成部分場(chǎng)館不愿意進(jìn)行改革。我國(guó)在推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革過(guò)程中,相關(guān)政策并不健全,對(duì)于場(chǎng)館改革后能否繼續(xù)享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策并無(wú)詳細(xì)的明文規(guī)定,這在很大程度上限制了場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的進(jìn)程。

2.3 改革路徑與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不清晰

從調(diào)研結(jié)果來(lái)看,各地場(chǎng)館負(fù)責(zé)人對(duì)于場(chǎng)館機(jī)制改革的模式與路徑選擇表現(xiàn)出較大分歧,這也符合場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的實(shí)際,國(guó)家亦未明確提出具體的場(chǎng)館機(jī)制改革路徑。此外,場(chǎng)館改革后運(yùn)營(yíng)能力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)亦不清晰,如何評(píng)價(jià)其改革效果,如何選擇合適的運(yùn)營(yíng)商等,尚缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。影響場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)能力的因素主要有公共體育服務(wù)水平、承接主體的運(yùn)營(yíng)能力、運(yùn)營(yíng)人才等因素,這也是場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革過(guò)程中需要主要考慮的因素。相比于人員身份轉(zhuǎn)置和優(yōu)惠政策的不確定性,不同場(chǎng)館負(fù)責(zé)人對(duì)此三項(xiàng)影響因素的考慮也不盡相同,表現(xiàn)出較大的搖擺態(tài)度,特別是表示不清楚、不同意的頻數(shù)明顯提高,其中表示對(duì)運(yùn)營(yíng)人才缺乏這一影響因素?fù)?dān)心程度“不清楚”的人達(dá)到36 人,超過(guò)了認(rèn)為“重要”的人數(shù)。這說(shuō)明各地場(chǎng)館負(fù)責(zé)人對(duì)于如何推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革,如何評(píng)價(jià)改革效果尚存在較大疑問(wèn)。場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革路徑與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不清晰使得各地場(chǎng)館負(fù)責(zé)人不敢貿(mào)然推進(jìn)場(chǎng)館改革,對(duì)于場(chǎng)館改革政策亦處于觀望階段。

3 場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的主要內(nèi)容

3.1 改革模式

3.1.1 事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制

事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制成立運(yùn)營(yíng)公司主要適合于建成時(shí)間較短、硬件條件較好、運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的場(chǎng)館,在我國(guó)已有案例中相對(duì)較少,如,深圳市體育中心和無(wú)錫體育中心的轉(zhuǎn)企改制。運(yùn)營(yíng)管理水平較高、發(fā)展條件較好的場(chǎng)館可按照國(guó)家相關(guān)政策的要求轉(zhuǎn)企改制建立現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)繼續(xù)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館。同時(shí),積極支持社會(huì)資本參與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)企改制,以促進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、規(guī)模化、連鎖化運(yùn)營(yíng),成長(zhǎng)為以場(chǎng)館服務(wù)業(yè)為核心業(yè)務(wù)的體育服務(wù)綜合運(yùn)營(yíng)商。

3.1.2 事企雙軌制

對(duì)于部分事轉(zhuǎn)企條件尚不具備或難以徹底轉(zhuǎn)企改制的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以通過(guò)實(shí)施事企雙軌運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革。事企雙軌制改革后場(chǎng)館不僅能繼續(xù)享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策,同時(shí)還能利用企業(yè)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)勢(shì)消除事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理和人事編制管理對(duì)場(chǎng)館市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的不利影響,通過(guò)場(chǎng)館市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)反哺公共體育服務(wù)。雙軌制的形成路徑可分為三種:一是由事業(yè)單位全資成立企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng),多發(fā)生于場(chǎng)館所有權(quán)屬于體育局或事業(yè)單位,體育部門有較強(qiáng)話語(yǔ)權(quán),企業(yè)相當(dāng)于中心下屬單位,屬于雙軌制改革的早期模式。二是事業(yè)單位與國(guó)資委合資成立場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司,場(chǎng)館外部資本的介入,使得事業(yè)單位權(quán)力一定程度下放,屬于雙軌制改革中的過(guò)渡模式。三是公司和事業(yè)單位無(wú)關(guān),事業(yè)單位不參股,場(chǎng)館主要由公司運(yùn)營(yíng),通常在編人員為仍需場(chǎng)館內(nèi)部消化的老員工,相當(dāng)于雙軌制改革中的后期模式。

3.1.3 事企合作運(yùn)營(yíng)

部分場(chǎng)館受限于自身運(yùn)營(yíng)管理水平有限,運(yùn)營(yíng)水平不高,難以實(shí)施轉(zhuǎn)企改革,即使勉強(qiáng)進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制也難以適應(yīng)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。此類場(chǎng)館可與專業(yè)的運(yùn)營(yíng)企業(yè)合作,通過(guò)引入專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司以盤活場(chǎng)館資源,做大場(chǎng)館增量業(yè)務(wù)以及現(xiàn)有場(chǎng)館難以做好的業(yè)務(wù),雙方共享收益。事企合作的形式應(yīng)是多元的,包括ROT、部分委托經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等多種模式,且事企合作的業(yè)務(wù)范圍應(yīng)是具有彈性的,場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)自身的情況與企業(yè)機(jī)構(gòu)靈活合作。

3.1.4 委托運(yùn)營(yíng)模式

部分新建場(chǎng)館或運(yùn)營(yíng)比較困難的場(chǎng)館,地方政府或場(chǎng)館業(yè)主方可通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行改革,近年來(lái)在國(guó)內(nèi)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)實(shí)踐中得到了較為廣泛的應(yīng)用。委托運(yùn)營(yíng)作為場(chǎng)館機(jī)制改革的一種主流模式,在實(shí)施過(guò)程中,雙方之間的委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議至關(guān)重要,需要受托方提供的公共體育服務(wù)內(nèi)容以及場(chǎng)館的公益使用等問(wèn)題在合同中應(yīng)予以明確。此外,委托運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于履約情況的監(jiān)管,以提升場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)效能。其中新建場(chǎng)館根據(jù)實(shí)際情況可以分為兩類[10]:一類是政府或政府投融資平臺(tái)公司投資建設(shè)的場(chǎng)館,此類場(chǎng)館亦強(qiáng)制實(shí)施委托運(yùn)營(yíng),放開場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)權(quán),引入事前競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,由多家場(chǎng)館機(jī)構(gòu)參與對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)權(quán)的公開競(jìng)標(biāo),最終只遴選出一家優(yōu)秀的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一類是PPP 模式建設(shè)的場(chǎng)館,可根據(jù)合作雙方協(xié)議來(lái)確定或引入場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)場(chǎng)館的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)。

3.1.5 職業(yè)俱樂(lè)部運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館模式

《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》提出鼓勵(lì)俱樂(lè)部所在地政府以足球場(chǎng)館等資源投資入股,優(yōu)化俱樂(lè)部股權(quán)結(jié)構(gòu)。[11]2019 年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《高質(zhì)量發(fā)展意見》中再次明確提出支持職業(yè)體育俱樂(lè)部主場(chǎng)場(chǎng)館優(yōu)先進(jìn)行改革。俱樂(lè)部參與運(yùn)營(yíng)具體有以下幾種可行路徑[12]:一是對(duì)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估后作價(jià)入股俱樂(lè)部,所占股份比例最高不超過(guò)20%;二是場(chǎng)館所有權(quán)人將場(chǎng)館委托給俱樂(lè)部管理,所有權(quán)不變,使用和經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)委托管理協(xié)議授予俱樂(lè)部所有;三是俱樂(lè)部和場(chǎng)館所有權(quán)人簽訂租賃合同,由俱樂(lè)部長(zhǎng)期租賃并運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館,保證場(chǎng)館主要為俱樂(lè)部所用,最長(zhǎng)不超過(guò)20年;四是采取ROT 模式,由俱樂(lè)部出資對(duì)現(xiàn)有場(chǎng)館進(jìn)行維修、改造,俱樂(lè)部獲得一定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán),一般在20-30 年左右;五是雙方合資成立場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司,提高俱樂(lè)部在場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)中的話語(yǔ)權(quán),共享俱樂(lè)部與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)收益。

3.1.6 租賃

租賃亦是當(dāng)前場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的一種主要方式,場(chǎng)館業(yè)主方或發(fā)包方保留場(chǎng)館所有權(quán)的情況下,通過(guò)租賃方式將場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給承租方,承租方以自己的名義獨(dú)立對(duì)外開放經(jīng)營(yíng)活動(dòng),自負(fù)盈虧,場(chǎng)館業(yè)主或發(fā)包方獲得相應(yīng)的租金。租賃曾是過(guò)去場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的主要方式之一,但由于受承租方短期行為的影響,對(duì)場(chǎng)館資產(chǎn)造成了掠奪性使用,致使租賃這一方式在場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)改革過(guò)程中使用受到一定影響,適用范圍主要為一些物業(yè)資產(chǎn)等,在實(shí)踐中,游泳館較多采取租賃方式,此種方式法律關(guān)系較為清晰,業(yè)主方可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 競(jìng)標(biāo)機(jī)制

競(jìng)標(biāo)機(jī)制是場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的核心制度設(shè)計(jì),競(jìng)標(biāo)機(jī)制能夠有效解決經(jīng)營(yíng)權(quán)授予之前的信息不對(duì)稱問(wèn)題,幫助場(chǎng)館業(yè)主方遴選優(yōu)秀的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。競(jìng)標(biāo)機(jī)制作為場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的主要內(nèi)容,有其一整套較為完整的制度設(shè)計(jì)[13]:一是締約前引入市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)機(jī)制,通過(guò)締約前在公共體育服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、補(bǔ)貼額度等領(lǐng)域的充分競(jìng)爭(zhēng),使得不同運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本以及團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)等信息充分顯示,從而使投標(biāo)價(jià)格趨近于競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)下的價(jià)格,場(chǎng)館資源配置效率得到提高;二是經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)搭建準(zhǔn)市場(chǎng),通過(guò)競(jìng)標(biāo)程序,選擇場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),政府通過(guò)購(gòu)買場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的公共體育服務(wù),實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)供給和生產(chǎn)的分離;三是有效融合政府和市場(chǎng)的制度優(yōu)勢(shì),發(fā)揮政府在場(chǎng)館資源配置中的主導(dǎo)作用,保障場(chǎng)館供給公共體育服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量等,利用市場(chǎng)機(jī)制提高公共體育服務(wù)的供給效率;四是公共體育服務(wù)契約化,就獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)供給的公共體育服務(wù)應(yīng)在運(yùn)營(yíng)管理合同中予以明確,雙方按照合同約定,對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的公共體育服務(wù)進(jìn)行評(píng)估,實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)契約化供給。

國(guó)內(nèi)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)以公開招標(biāo)方式為主進(jìn)行,但存在競(jìng)爭(zhēng)不充分、難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、合同核心條款缺失、監(jiān)管機(jī)制不完善等問(wèn)題,因此為優(yōu)化場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)機(jī)制,應(yīng)編制科學(xué)的招標(biāo)文件,合理確定競(jìng)標(biāo)人資格,出臺(tái)示范文本,因地制宜選擇運(yùn)營(yíng)模式,適當(dāng)控制合同年限,加大競(jìng)標(biāo)宣傳力度,邀請(qǐng)符合條件的運(yùn)營(yíng)商參與競(jìng)標(biāo),邀請(qǐng)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)專家參與評(píng)審,增加現(xiàn)場(chǎng)考察評(píng)審環(huán)節(jié),推廣場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)示范合同,明確公共體育服務(wù)內(nèi)容,建立以激勵(lì)為主的監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)履約監(jiān)管,定期進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

3.3 激勵(lì)機(jī)制

激勵(lì)機(jī)制主要是解決場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革之后場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,促使場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商能夠按照委托人的意愿進(jìn)行管理,實(shí)現(xiàn)雙方利益相容。國(guó)內(nèi)場(chǎng)館激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)可歸納為五種類型[14]:一是固定工資模式。該模式在場(chǎng)館服務(wù)外包的物業(yè)管理模式中較為常見,但由于該模式下物業(yè)公司獲得的報(bào)酬是固定的,且不參與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng),故導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)商對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的積極性不高;二是委托承包或委托租賃模式。這種模式雖能使得經(jīng)濟(jì)效益激勵(lì)最大化,但容易導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)商為追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益,造成場(chǎng)館的過(guò)度商業(yè)化運(yùn)營(yíng);三是委托+補(bǔ)貼或委托+購(gòu)買模式。該種模式主要考慮目前我國(guó)場(chǎng)館的低盈利性以及運(yùn)營(yíng)的高成本,故采用補(bǔ)貼的形式以吸引場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商;四是先補(bǔ)貼后付費(fèi)模式。這種模式主要考慮的是場(chǎng)館的成長(zhǎng)性而設(shè)置了補(bǔ)貼期和回報(bào)期;五是基本費(fèi)用+績(jī)效費(fèi)用模式。目前這種模式在國(guó)內(nèi)應(yīng)用較少。

適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制能幫助遴選出優(yōu)秀的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu),激發(fā)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性,提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理水平和服務(wù)質(zhì)量,但在實(shí)踐過(guò)程中同樣存在激勵(lì)強(qiáng)度過(guò)大,導(dǎo)致場(chǎng)館過(guò)度運(yùn)營(yíng),以致過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益的情況,此外部分場(chǎng)館委托年限過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制效果不佳等問(wèn)題,因此應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)有效的激勵(lì)模式,完善場(chǎng)館綜合評(píng)價(jià)考核機(jī)制,培育專業(yè)的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和良好競(jìng)爭(zhēng)氛圍的運(yùn)營(yíng)商市場(chǎng),并完善相應(yīng)的激勵(lì)配套機(jī)制,以充分解決場(chǎng)館委托管理之后運(yùn)營(yíng)商的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

3.4 合約機(jī)制

合同是規(guī)范場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)各方權(quán)利義務(wù)的主要依據(jù),各方的權(quán)利義務(wù)需要通過(guò)合同予以明確,尤其是部分核心條款。在雙方權(quán)利義務(wù)方面,對(duì)于委托方的特定空間使用權(quán)、所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)、違約追責(zé)權(quán)、協(xié)助運(yùn)營(yíng)義務(wù)以及受托方的運(yùn)營(yíng)管理自主權(quán)、費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)、第三方合作開發(fā)權(quán)、資產(chǎn)開發(fā)權(quán)、資產(chǎn)管理維護(hù)義務(wù)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理義務(wù)、接受領(lǐng)導(dǎo)義務(wù)、期滿移交義務(wù)等核心條款在合同中應(yīng)予以明確。此外,合同中應(yīng)就建立專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)、公共服務(wù)和公益使用條款、公共體育定價(jià)權(quán)、服務(wù)費(fèi)用和服務(wù)期限的約定、履約保證金、績(jī)效考核、合約解除等條款進(jìn)行明確規(guī)定,確保雙方的權(quán)利義務(wù)在合同中予以明確,以規(guī)范雙方的行為,確保合同高效優(yōu)質(zhì)履行。

3.5 監(jiān)管機(jī)制

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革后,場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)授予運(yùn)營(yíng)公司,場(chǎng)館業(yè)主或委托方的職能由劃槳轉(zhuǎn)為掌舵,需要加強(qiáng)對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司履約情況的監(jiān)管,確保運(yùn)營(yíng)公司根據(jù)合同的約定運(yùn)營(yíng)場(chǎng)館和提供公共體育服務(wù)。政府、場(chǎng)館業(yè)主或委托人應(yīng)根據(jù)《公共文化體育設(shè)施條例》和合同等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管,監(jiān)管體系應(yīng)該包括服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、社會(huì)效益、服務(wù)滿意度、國(guó)有資產(chǎn)管理、公共體育服務(wù)、職工權(quán)益、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)館安全、績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)內(nèi)容,以社會(huì)性監(jiān)管為主,加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管,確保國(guó)有資產(chǎn)安全,以充分發(fā)揮場(chǎng)館的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

4 場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革應(yīng)注意的問(wèn)題

4.1 堅(jiān)持公益屬性

目前我國(guó)絕大多數(shù)場(chǎng)館均為公共體育場(chǎng)館,政府機(jī)構(gòu)或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)利用公共資金投資建設(shè)場(chǎng)館的主要目的在于供給公共體育服務(wù),滿足群眾的體育需求,推動(dòng)全民健身國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施。因此,場(chǎng)館在進(jìn)行運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革時(shí),應(yīng)堅(jiān)守公益屬性這一底線,不能因過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)效益而忽視場(chǎng)館的社會(huì)效益。通過(guò)實(shí)施機(jī)制改革,改革和創(chuàng)新場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)模式,激發(fā)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的效能和活力,使得場(chǎng)館能夠根據(jù)市場(chǎng)和公眾需求,豐富服務(wù)內(nèi)容,提高服務(wù)質(zhì)量,充分發(fā)揮場(chǎng)館的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,提升場(chǎng)館的公共服務(wù)能力,這是場(chǎng)館機(jī)制改革的核心目標(biāo)。[6]

4.2 堅(jiān)持政府主導(dǎo),充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)勢(shì)

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)改革的核心任務(wù)是提高公共體育服務(wù)水平,在公共體育服務(wù)供給市場(chǎng)失靈的情況下,政府介入是必要也是必須的。政府對(duì)于實(shí)施企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的場(chǎng)館供給的公共體育服務(wù)應(yīng)予以認(rèn)可,并通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式予以支持,以履行政府提供公共體育服務(wù)的職責(zé),保障場(chǎng)館機(jī)制改革順利推進(jìn)。但是政府通過(guò)下屬事業(yè)單位供給公共體育服務(wù),在目前尚存在公共服務(wù)內(nèi)容單一、效率低下、成本過(guò)高等諸多問(wèn)題。政府不能完全替代市場(chǎng),可行的路徑是政府與市場(chǎng)合作,規(guī)避政府與市場(chǎng)各自的制度缺陷,引入市場(chǎng)機(jī)制,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和市場(chǎng)機(jī)制的制度優(yōu)勢(shì),充分運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)制度,提高場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)能力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè),借助企業(yè)在場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)方面的能力、活力、資源以及資本等優(yōu)勢(shì),有助于提升場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理水平和公共服務(wù)能力。[15]場(chǎng)館機(jī)制改革應(yīng)是政府主導(dǎo)下的改革,政府與市場(chǎng)合作,政府明確相應(yīng)的公益目標(biāo)和要求,在政府的監(jiān)管下,通過(guò)企業(yè)和市場(chǎng)力量來(lái)提高場(chǎng)館的公共體育服務(wù)水平。

4.3 改革前后政策應(yīng)穩(wěn)定,為改革掃清政策障礙

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革前后因其身份的不同,享受的政策有很大區(qū)別。在事業(yè)單位身份下,可以享受財(cái)政撥款、稅收減免等一系列優(yōu)惠政策,但改革后,很多政策無(wú)法享受,甚至要繳納沉重的房產(chǎn)稅和土地使用稅,致使場(chǎng)館改革無(wú)法推進(jìn)。因此,應(yīng)借鑒文化體制改革的相關(guān)政策,給予場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)一定期限的過(guò)渡期(文化體制改革過(guò)渡期首期為五年,到期后繼續(xù)執(zhí)行),過(guò)渡期內(nèi)原有的各項(xiàng)財(cái)政、稅收等優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行,以為改革掃清制度障礙,確保場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革順利推進(jìn)。

4.4 改革路徑多元,科學(xué)規(guī)劃改革模式與年限設(shè)計(jì)

目前國(guó)內(nèi)場(chǎng)館的所有權(quán)絕大部分屬于國(guó)有,機(jī)制改革路徑是多元的,并非只有事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制這一條途徑,委托管理、事企合作、租賃、ROT 等多種形式都可以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革。各地應(yīng)根據(jù)場(chǎng)館自身情況以及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)和體育市場(chǎng)發(fā)展情況選擇合適的改革路徑。運(yùn)營(yíng)模式不同,對(duì)于場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)收入的分配和成本的分?jǐn)傆休^大影響。因此,場(chǎng)館所有方在制定招標(biāo)文件之前,應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇合適的運(yùn)營(yíng)模式,并根據(jù)運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行運(yùn)營(yíng)收支的科學(xué)測(cè)算,從而為確定招標(biāo)價(jià)格和運(yùn)營(yíng)年限提供科學(xué)依據(jù)[12]。場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限不宜過(guò)長(zhǎng),否則,容易造成現(xiàn)有場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)事實(shí)上的壟斷地位,競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用。確定合理的經(jīng)營(yíng)權(quán)授予年限,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力來(lái)充分調(diào)動(dòng)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的主觀能動(dòng)性,有助于提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)能力,促進(jìn)公共體育服務(wù)的高質(zhì)量供給。

4.5 改革要具有靈活性,授予經(jīng)營(yíng)權(quán)可以是全部或部分

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革,將經(jīng)營(yíng)權(quán)授予公司既可以是全部也可以是部分,對(duì)于部分適合由事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理的,如資產(chǎn)的維護(hù)、基本公共服務(wù)等,可以繼續(xù)由事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理,對(duì)于部分難以由事業(yè)單位履行的運(yùn)營(yíng)管理職能,如大型活動(dòng)的引進(jìn)與市場(chǎng)開發(fā)、文體活動(dòng)的策劃與執(zhí)行、無(wú)形資產(chǎn)開發(fā)等市場(chǎng)化程度比較高的業(yè)務(wù)可以授予運(yùn)營(yíng)公司。經(jīng)營(yíng)權(quán)改革過(guò)程中各地和各場(chǎng)館可以根據(jù)自身實(shí)際靈活選擇是將場(chǎng)館的經(jīng)營(yíng)權(quán)全部授予還是部分授予運(yùn)營(yíng)公司。

場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)授予公司應(yīng)具有靈活性。場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)授予公司,不能狹隘的認(rèn)為只能授予一家公司,可以授予多家公司,鼓勵(lì)分工與合作,引入更多專業(yè)機(jī)構(gòu),以促進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化和運(yùn)營(yíng)效能的提高。

4.6 明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,避免事企不分問(wèn)題

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革過(guò)程中,部分場(chǎng)館選擇事企雙軌制或事企合作改革模式,但由于原事業(yè)單位與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系不清晰,邊界模糊,事業(yè)單位和運(yùn)營(yíng)公司在職能、業(yè)務(wù)、人員等多方面存在交叉,財(cái)務(wù)管理較為混亂,造成場(chǎng)館機(jī)制改革過(guò)程中事企不分問(wèn)題較為嚴(yán)重,甚至產(chǎn)生了部分較為嚴(yán)重的違規(guī)、違法問(wèn)題,造成國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。部分場(chǎng)館在機(jī)制改革過(guò)程中,雖然新成立了場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司,但由于運(yùn)作不規(guī)范,公司未能獨(dú)立核算,事企財(cái)務(wù)不分,部分本應(yīng)由企業(yè)負(fù)擔(dān)的成本由事業(yè)單位負(fù)擔(dān),觸及事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理紅線。

人員方面也普遍存在事業(yè)單位和企業(yè)兼職問(wèn)題,早些年兼職人員在事業(yè)和企業(yè)兩邊取酬問(wèn)題較為普遍,但這些做法均不符合國(guó)家相關(guān)制度的規(guī)定。目前,事企雙軌制在實(shí)施過(guò)程中,場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司的主要負(fù)責(zé)人一般由事業(yè)單位派人擔(dān)任,但由于事業(yè)單位人員不能在公司取酬,即公司負(fù)責(zé)人的收入與公司運(yùn)營(yíng)收益無(wú)關(guān),使得公司也難以建立有效的薪酬激勵(lì)機(jī)制,基本上參照事業(yè)單位的薪酬制度執(zhí)行,難以調(diào)動(dòng)員工的積極性和吸引到優(yōu)秀人才。因此,場(chǎng)館機(jī)制改革過(guò)程中采取事企雙軌制、事企合作模式的,應(yīng)明確事業(yè)單位與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)公司各自的職能、運(yùn)營(yíng)范圍、財(cái)務(wù)各自獨(dú)立核算,通過(guò)合同、授權(quán)等方式明晰事業(yè)單位與運(yùn)營(yíng)公司之間的關(guān)系,徹底解決事企不分問(wèn)題。

5 推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的政策建議

5.1 鼓勵(lì)試點(diǎn)先行,穩(wěn)步推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體育消費(fèi)水平和場(chǎng)館條件等多方面因素的影響,全國(guó)不可能有統(tǒng)一的模式,部分地區(qū)推進(jìn)場(chǎng)館機(jī)制改革的條件尚不成熟,專業(yè)市場(chǎng)主體較為缺乏,因此,場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作應(yīng)在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。建議各省市選擇不同類型的場(chǎng)館進(jìn)行兩改試點(diǎn),探索適合各地實(shí)際情況的改革模式與路徑,在各省市場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革探索的基礎(chǔ)上,加強(qiáng)對(duì)各地改革試點(diǎn)情況的跟蹤研究,梳理、歸納形成部分具有較強(qiáng)可操作性的機(jī)制改革典型案例、模式與路徑,為各地穩(wěn)步推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

5.2 分類編制改革實(shí)施方案和操作指南,加大兩改政策支持力度

鑒于場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作的復(fù)雜性和特殊性,建議相關(guān)政府部門對(duì)各地推進(jìn)場(chǎng)館改革試點(diǎn)的模式、路徑與成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行跟蹤研究,梳理、總結(jié)各地場(chǎng)館改革過(guò)程中人員分流、安置、事業(yè)單位職能調(diào)整、財(cái)政支持等方面的扶持政策,分類編制指導(dǎo)場(chǎng)館機(jī)制改革工作實(shí)施方案和操作指南,為不同類型場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作提供可資借鑒的實(shí)施方案和操作指南,指導(dǎo)各地場(chǎng)館有序、規(guī)范推進(jìn)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革工作。

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革后,部分場(chǎng)館雖然運(yùn)營(yíng)主體發(fā)生了變更,但場(chǎng)館的屬性和功能定位以及承擔(dān)的職能等并未發(fā)生變化,因此,建議相關(guān)政府部門出臺(tái)場(chǎng)館機(jī)制改革具體支持政策,以保障場(chǎng)館原有運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策不變,如政府對(duì)場(chǎng)館的各種財(cái)政補(bǔ)貼、場(chǎng)館大、中修費(fèi)用以及較大的改造支出等仍由政府負(fù)擔(dān),企業(yè)運(yùn)營(yíng)后的各種稅費(fèi)政策如執(zhí)行的水電氣熱等能源價(jià)格等仍按原來(lái)的政策執(zhí)行,確保不因經(jīng)營(yíng)主體的變更而加重企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

5.3 推廣場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理示范合同,規(guī)范各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革后,政府或場(chǎng)館業(yè)主與場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間簽署的合同是規(guī)范雙方之間權(quán)利義務(wù)以及保護(hù)各方權(quán)益的重要法律文件,是公共體育服務(wù)契約化供給的重要依據(jù)。目前國(guó)內(nèi)部分場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理合同存在不規(guī)范和部分核心條款缺失的問(wèn)題,因此,建議推廣場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理示范合同,就部分核心內(nèi)容在示范合同中予以明確,以供運(yùn)營(yíng)實(shí)踐過(guò)程中進(jìn)行參考。目前,體育總局已正式印發(fā)《政府委托社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)公共體育場(chǎng)館示范合同(參考文本)》,建議各地在具體實(shí)施過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注公共體育服務(wù)內(nèi)容,對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)應(yīng)履行的公共服務(wù)職能,應(yīng)提供的公共體育服務(wù)內(nèi)容、要求等均應(yīng)在示范合同中進(jìn)行明確,以確保改革后場(chǎng)館公共服務(wù)的有效供給。

5.4 健全場(chǎng)館改革競(jìng)標(biāo)機(jī)制,培育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)主體

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革過(guò)程中,場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)的公開競(jìng)標(biāo),有助于充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,為場(chǎng)館遴選專業(yè)的場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商,另一方面有助于場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)主體的培育,培養(yǎng)更多專業(yè)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)商,提升場(chǎng)館整體運(yùn)營(yíng)水平。根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行政策的要求,各地現(xiàn)有場(chǎng)館和新建場(chǎng)館,均應(yīng)交由第三方企業(yè)運(yùn)營(yíng)。因此,為加快推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革,應(yīng)盡快建立和完善場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)改革競(jìng)標(biāo)機(jī)制,合理確定競(jìng)標(biāo)人資格,科學(xué)編制招標(biāo)文件,規(guī)范招標(biāo)程序,可編制出臺(tái)場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)競(jìng)標(biāo)招標(biāo)文件示范文本,供各地場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)提供參考。場(chǎng)館經(jīng)營(yíng)權(quán)授予企業(yè)以后,要盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,建立健全公司法人治理結(jié)構(gòu),引進(jìn)專業(yè)人才,加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有員工的崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育,以提高場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理水平,要豐富場(chǎng)館服務(wù)內(nèi)容,促進(jìn)服務(wù)高質(zhì)量供給,提高場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)效率,打造場(chǎng)館專業(yè)運(yùn)營(yíng)商品牌。

5.5 完善場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系,加強(qiáng)履約監(jiān)管

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革后,由于信息不對(duì)稱以及場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,政府部門或場(chǎng)館業(yè)主對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管十分重要,因此,在場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)改革的制度設(shè)計(jì)和合同條款設(shè)計(jì)上應(yīng)致力于建立最優(yōu)的激勵(lì)監(jiān)管機(jī)制?，F(xiàn)行常用的每年政府支付固定補(bǔ)貼或場(chǎng)館繳納固定費(fèi)用的制度設(shè)計(jì)不利于調(diào)動(dòng)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性,建議采用基礎(chǔ)費(fèi)用+獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用支付模式,對(duì)合同內(nèi)規(guī)定的公共體育服務(wù)內(nèi)容經(jīng)考核合格后支付基礎(chǔ)費(fèi)用,對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)提供的合同規(guī)定外的公共體育服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)性費(fèi)用支付,提供的公共體育服務(wù)質(zhì)量越高、數(shù)量越多,群眾滿意度越高,獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用也會(huì)越高,以充分調(diào)動(dòng)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的積極性。

政府應(yīng)對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的履約情況尤其是公共體育服務(wù)內(nèi)容供給相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管,以確保場(chǎng)館公益性質(zhì),應(yīng)盡快出臺(tái)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)綜合評(píng)價(jià)體系尤其是中小型場(chǎng)館綜合評(píng)價(jià)體系作為監(jiān)管依據(jù),評(píng)價(jià)體系要突出公共體育服務(wù)的普惠程度、服務(wù)人次和服務(wù)對(duì)象滿意度等指標(biāo)。并對(duì)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果作為撥付政府補(bǔ)貼或續(xù)約的重要依據(jù)。綜合評(píng)價(jià)體系中應(yīng)針對(duì)場(chǎng)館服務(wù)質(zhì)量建立公眾評(píng)價(jià)制度,并定期開展?jié)M意度測(cè)評(píng),將滿意度不合格作為解除合同并追究場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)違約責(zé)任的法定情形,以確保場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)能不斷提高服務(wù)質(zhì)量,促進(jìn)公共體育服務(wù)可持續(xù)性的高質(zhì)量供給。

5.6 合理分流安置人員,加強(qiáng)專業(yè)人才引進(jìn)

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革后,原有事業(yè)單位職工的分流安置是影響改革成功與否的關(guān)鍵,通過(guò)對(duì)原有職工的合理分流安置,既有助于改革工作的順利推進(jìn),也有助于后期改革成果的鞏固與穩(wěn)定。因此,國(guó)家在推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的同時(shí),應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的人事和人才引導(dǎo)政策,或參照文化部門已實(shí)現(xiàn)的事企人員同工同酬的政策,引導(dǎo)事業(yè)編制人員轉(zhuǎn)崗到企業(yè),或借鑒教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的事業(yè)單位改革經(jīng)驗(yàn),制定多種人員轉(zhuǎn)制方案,積極穩(wěn)妥處理人員身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題,可采用保留編制、企業(yè)化管理;臨退休人員自然消退;事業(yè)單位轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)職能;直接取消編制,簽訂勞動(dòng)合同等方法,解決目前改革過(guò)程中人員安置和人才利用的難題。在人才緊缺的情況下,通過(guò)內(nèi)部培養(yǎng)與外部引進(jìn)相結(jié)合,吸收?qǐng)鲳^原有骨干員工作為重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象,著重培養(yǎng)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理能力;同時(shí)應(yīng)面向市場(chǎng)招聘專業(yè)運(yùn)營(yíng)人才,進(jìn)入核心崗位,為提升場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)管理水平提供充足的人才保障。

6 結(jié)語(yǔ)

場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革是場(chǎng)館兩改的核心和前提。積極推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革,可以有效盤活場(chǎng)館巨額國(guó)有資產(chǎn),吸引社會(huì)力量投資,促進(jìn)體育服務(wù)供給,擴(kuò)大體育消費(fèi),是促進(jìn)體育場(chǎng)館服務(wù)業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下,體育場(chǎng)館的高質(zhì)量發(fā)展需要持續(xù)、深入推進(jìn)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革,建立健全場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)改革的制度設(shè)計(jì)和政策保障體系,科學(xué)評(píng)價(jià)場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)改革效益。[16]期待本研究能夠引起更多的關(guān)注,指導(dǎo)、服務(wù)于場(chǎng)館的運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)踐,以促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。