李吉國(guó)

（山東省費(fèi)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，山東 費(fèi)縣 273400）

1 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出概述

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

我國(guó)在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署的同時(shí)，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)問(wèn)題解決方案放在了黨的工作的重要位置，針對(duì)“產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、生活富裕”進(jìn)行了整合，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展?fàn)I造一種良好的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于形成合力，需要全社會(huì)的共同參與，抓好“人、地、錢”，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為此要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建起以農(nóng)民為主體，不斷加強(qiáng)各類資源的循環(huán)使用，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整空間布局，以此來(lái)提高土地資源的使用效率，進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同發(fā)展路徑，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行全面考量，建立起鄉(xiāng)村振興用地保障機(jī)制，為后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

1.2 經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度

隨著現(xiàn)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)已經(jīng)逐步形成了以多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為主體，各種經(jīng)濟(jì)競(jìng)相發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展帶動(dòng)下，全面建成小康社會(huì)。目前關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要關(guān)注承包地的財(cái)產(chǎn)屬性，體現(xiàn)對(duì)所有者的生活保障功能，從主體資格上來(lái)看，行使與集體成員資格密不可分，2018年12月新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》實(shí)施，對(duì)承包占有、使用以及利用權(quán)利進(jìn)行了相應(yīng)的細(xì)化，從而發(fā)揮“穩(wěn)定器”功能，作為農(nóng)民最基本的保障。在經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體必須獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)一步激活土地要素、市場(chǎng)要素、政策要素，盤活農(nóng)村閑置的宅基地和耕地，避免造成資源浪費(fèi)。

1.3 農(nóng)村發(fā)展建設(shè)

近年來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題加大了關(guān)注力度。若想長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展下去，堅(jiān)持現(xiàn)代化發(fā)展理念是不可或缺的重要因素。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展以鄉(xiāng)村振興為核心，將鄉(xiāng)村建設(shè)不斷加強(qiáng)，為建設(shè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。深化發(fā)展之路主要以經(jīng)濟(jì)為核心，在人們安全舒適的前提下以最節(jié)約的方式節(jié)約各種生態(tài)資源，在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代規(guī)劃建設(shè)的同時(shí)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展理念注入活力，將鄉(xiāng)村發(fā)展逐步轉(zhuǎn)化，進(jìn)而突出鄉(xiāng)村建設(shè)的成效。

2 鄉(xiāng)村振興與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的邏輯關(guān)系

2.1 農(nóng)村興旺的支撐

農(nóng)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度首先可以優(yōu)化土地資源配置，遏制當(dāng)前農(nóng)村大量的棄耕拋荒現(xiàn)象，解決土地過(guò)于細(xì)碎分散的問(wèn)題，突破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模約束的瓶頸，夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的多功能發(fā)展。某縣通過(guò)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出工作，有償退出連片土地343.85畝，對(duì)3個(gè)自然組的986畝耕地進(jìn)行整合，促進(jìn)了該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展。

2.2 鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的保障

目前我國(guó)農(nóng)民群體高度分化，由于土地具有多種功能和巨大的利益，需要關(guān)注耕地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，兼顧各方利益訴求，避免引發(fā)農(nóng)村兩個(gè)利益團(tuán)體博弈。農(nóng)村土地承包糾紛矛盾尖銳，為此可以通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)退出制度實(shí)現(xiàn)重新分配，讓“退出”后的農(nóng)民依法享有個(gè)人相應(yīng)的權(quán)益，這一改變對(duì)于和諧發(fā)展有著重要作用。

2.3 推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的治理

土地調(diào)整與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給關(guān)系十分密切，但當(dāng)前大量拋荒土地的承包方多數(shù)不在農(nóng)村，部分脫離農(nóng)村而占有土地的農(nóng)戶參與積極性不高，且現(xiàn)階段不可能與經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的農(nóng)戶對(duì)接。為此農(nóng)村集體通過(guò)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出來(lái)回購(gòu)耕地，結(jié)合基層公共設(shè)施治理，集中整理連片建設(shè)，建立起良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，最終提高農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施治理水平。

2.4 增加農(nóng)民收入的需要

土地是農(nóng)村居民財(cái)富的核心，也是生存的基本需要，但農(nóng)村農(nóng)戶由于土地和基礎(chǔ)設(shè)施的限制，財(cái)產(chǎn)性收入難以大幅提升，而通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度，農(nóng)戶則可以依法退還耕地獲取相應(yīng)財(cái)富，將不斷加快全面小康建設(shè)進(jìn)程。以某地高新區(qū)為例，涉及當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶共計(jì)12 391戶40 651名農(nóng)民，退地土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民的收入皆有所上升，合作社股金分紅在2021年達(dá)到2.2億元，增幅為25%左右。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度相關(guān)分析

3.1 整體特征

穩(wěn)定是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變遷的主要特點(diǎn)，政府允許土地進(jìn)行調(diào)整，強(qiáng)調(diào)確權(quán)頒證。土地承包關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定，中央“調(diào)地”政策采取漸進(jìn)實(shí)施方式，各個(gè)階段的政策內(nèi)容隨著時(shí)代發(fā)展變化而作出相應(yīng)的完善，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)作出了貢獻(xiàn)；為地方的政策制定留出了調(diào)整空間。我國(guó)目前對(duì)于集體成員權(quán)的取得和退出均未作出明確的制度安排，隨著城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)區(qū)分的取消，農(nóng)民可以自由進(jìn)入城市經(jīng)商務(wù)工，但城市居民想遷往農(nóng)村一般是不被允許的。

3.2 結(jié)構(gòu)調(diào)整

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度尤為重要，每個(gè)步驟都有著很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，在執(zhí)行中需要注意收集和整理數(shù)據(jù)，以評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系，保證所有環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性，使評(píng)價(jià)體系可以切實(shí)發(fā)揮出實(shí)際效果，做到土地資源利用最大化。在整治的過(guò)程中需要將多個(gè)目標(biāo)囊括其中，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)土地結(jié)構(gòu)，以此提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。目標(biāo)定制可以緩解土地資源緊缺的問(wèn)題，改善當(dāng)前農(nóng)村的地質(zhì)地貌，為農(nóng)村精神文明建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，以此提高社會(huì)效益[1]。

4 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革現(xiàn)狀

4.1 承包地退出缺乏層次

在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下，有的試點(diǎn)基于集體經(jīng)濟(jì)組織利益的考慮，強(qiáng)制推行“組合退出”的方式，這是對(duì)農(nóng)戶權(quán)力的一種“綁架”，如某地區(qū)的退地即退房屋、退組織的規(guī)定，看似避免了可能出現(xiàn)的土地糾紛，但一旦發(fā)生農(nóng)戶進(jìn)城失敗現(xiàn)象，會(huì)因無(wú)法回到農(nóng)村而出現(xiàn)“貧民窟”，進(jìn)而引發(fā)更大的社會(huì)矛盾問(wèn)題。

4.2 過(guò)分強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰

明晰產(chǎn)權(quán)的根本目的在于對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，以往的農(nóng)業(yè)土地存在細(xì)碎情況，即一塊土地多方共有，產(chǎn)權(quán)邊界模糊不清，如在此基礎(chǔ)上進(jìn)行確權(quán)頒證登記，由土地產(chǎn)權(quán)不明晰變成了產(chǎn)權(quán)碎片化，抬高有意承包退出土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的交易費(fèi)用，最終可能會(huì)引發(fā)“反公地悲劇”，為此后續(xù)應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化。

4.3 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多是在參考各地的征地補(bǔ)償及土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的基礎(chǔ)上來(lái)確定的，這種內(nèi)在價(jià)值的評(píng)估方式無(wú)法彰顯土地的市場(chǎng)價(jià)值，也不能體現(xiàn)土地資本要素屬性；以政府借款、集體流轉(zhuǎn)土地獲取收益來(lái)還本付息的做法理想上可行，但土地流轉(zhuǎn)收益無(wú)法彌補(bǔ)資金的缺口，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償難以兌現(xiàn)。

4.4 土地所有權(quán)主體虛位

土地所有權(quán)主體分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體3種，造成所有權(quán)主體不能直接對(duì)所有的土地行使直接經(jīng)營(yíng)、管理的權(quán)利，當(dāng)前多數(shù)村民原始憑據(jù)都有缺損，且村政府部分檔案破損嚴(yán)重，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出過(guò)程中所變動(dòng)的一系列權(quán)利義務(wù)無(wú)所依歸，降低了土地確權(quán)工作開展的效率。

5 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革優(yōu)化與完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度關(guān)乎著我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展建設(shè)，現(xiàn)如今已經(jīng)影響土地所承載功能的發(fā)揮，為此必須結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)狀進(jìn)行優(yōu)化和完善。

5.1 注重層次性漸進(jìn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度堅(jiān)持“農(nóng)民主體、政府主導(dǎo)”，進(jìn)一步加強(qiáng)政策宣傳力度，引導(dǎo)“自愿、有償”地退出土地，實(shí)際執(zhí)行中結(jié)合地方情況，制定改革方案與推進(jìn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)主體的引領(lǐng)作用。改革開放后我國(guó)土地制度的變遷都是漸變的模式，這一過(guò)程給予了農(nóng)村地區(qū)實(shí)際調(diào)整空間，以此緊跟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的步伐降低政策風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度，避免因制度落實(shí)不當(dāng)而引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)矛盾。

5.2 強(qiáng)化與激勵(lì)約束

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)需要對(duì)符合退地條件的群眾依法給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以在此過(guò)程中給予農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)補(bǔ)貼，提高政策推廣的積極性。當(dāng)前要加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，提高非農(nóng)收入水平，并降低退地風(fēng)險(xiǎn)。要防止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度的“異化”，明確規(guī)定各區(qū)縣農(nóng)地的具體農(nóng)業(yè)用途，出臺(tái)新的政策或法規(guī)進(jìn)行約束，支持集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)民群體分化現(xiàn)象在農(nóng)村較為普遍，對(duì)于擔(dān)任國(guó)家公職人員的離農(nóng)農(nóng)戶，可以在政策實(shí)施中作為表率，非國(guó)家公職人員考察其個(gè)人情況進(jìn)行約束，防止在利益的驅(qū)使下強(qiáng)行推進(jìn)。

5.3 完善退出補(bǔ)償機(jī)制

補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及依據(jù)是補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)，要以保障農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)和收益為著力點(diǎn)，明確農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，建立驅(qū)動(dòng)性長(zhǎng)效機(jī)制，達(dá)到合格的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由政府引導(dǎo)符合條件的農(nóng)戶申請(qǐng)有償退出承包地，由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮需要囊括補(bǔ)償責(zé)任，進(jìn)一步拓寬資金籌集渠道，避免補(bǔ)償中出現(xiàn)資金缺口。一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)恼w泛用性更強(qiáng)，可以直接將土地價(jià)值轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金，但可能誘使農(nóng)民因?yàn)橐粫r(shí)所需而退出，且政府和集體會(huì)面臨巨大的財(cái)政壓力；而組合補(bǔ)償方式則可以進(jìn)一步滿足農(nóng)民的退地補(bǔ)償需求。

5.4 土地確權(quán)規(guī)范化

土地在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中一直是農(nóng)民生活的基本經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此必須尊重土地確權(quán)工作的基本原則和內(nèi)在規(guī)律，在土地確權(quán)過(guò)程中需要堅(jiān)持平等協(xié)商、提高政策理解的重要原則。在進(jìn)行土地確權(quán)的過(guò)程中，嚴(yán)格按照相關(guān)的政策法規(guī)處理，不能夠改變土地所有權(quán)的所屬關(guān)系，不得隨意改變土地的承包關(guān)系，流轉(zhuǎn)期限不能夠超過(guò)承包的剩余期限。在土地確權(quán)過(guò)程中，不能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行拋荒或者掠奪性經(jīng)營(yíng)，土地確權(quán)需要政府、村委會(huì)、農(nóng)民群眾共同參與，著眼于思想和理念的宣傳方面，使廣大農(nóng)民能夠自主地參與到土地確權(quán)工作中，改變傳統(tǒng)“土地至上”的觀念，創(chuàng)新思想，以此推動(dòng)后續(xù)改革工作的有效實(shí)施。

6 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的風(fēng)險(xiǎn)防范

6.1 前期風(fēng)險(xiǎn)防范

建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的法律體系，加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計(jì)，遵循循序漸進(jìn)的路徑，適應(yīng)不同類型的農(nóng)戶。政策采取“誘導(dǎo)性制度變遷”，建立健全科學(xué)的承包地價(jià)格評(píng)估制度，深入推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，在此過(guò)程中不要過(guò)多過(guò)分地干涉農(nóng)民意愿和市場(chǎng)運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上也需要建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，在一定程度上抵消退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給農(nóng)民帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)[2]。

6.2 中期風(fēng)險(xiǎn)防范

設(shè)立嚴(yán)格的退出門檻，嚴(yán)格篩選退地土地，建立起包括前期制訂方案，要求收入至少達(dá)到長(zhǎng)期居住城市的平均收入水平才能夠退出。同時(shí)，要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)退地農(nóng)民的準(zhǔn)入條件、退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行為的合理性進(jìn)行評(píng)定，在“公平”原則的指導(dǎo)下，最大程度維護(hù)退地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保政策的具體實(shí)施不與設(shè)計(jì)目標(biāo)相偏離。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因土地承包合同而生，交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后和集體簽訂合同，簽訂退出協(xié)議，集體和退地農(nóng)戶各一份。

6.3 后期風(fēng)險(xiǎn)防范

成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)政策實(shí)施過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格的把控，需要領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)確保合同的履行，通過(guò)電訪或上門調(diào)研的形式迅速制定對(duì)策。建立相應(yīng)的“反悔機(jī)制”，為退地農(nóng)民給予一定期限緩沖期，在期限內(nèi)可以重新申請(qǐng)獲得集體成員權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，重新給予的土地不得少于維持生存所必須的面積。此外，為了促使退地農(nóng)民可以真正擺脫對(duì)農(nóng)地的依賴性，需要提高退地農(nóng)民家庭的非農(nóng)就業(yè)能力，通過(guò)培訓(xùn)提高退地農(nóng)民就業(yè)的穩(wěn)定性。

7 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村土地確權(quán)工作關(guān)系到社會(huì)的和諧發(fā)展，在土地確權(quán)政策的宣傳以及具體工作開展過(guò)程中，需要增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地管理和使用的觀念，以服從鄉(xiāng)村振興的需要為基礎(chǔ)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度改革助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在執(zhí)行中建立必要的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，讓進(jìn)城失敗的農(nóng)民有家回，最終推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。