謝 琿

（中共武威市委黨校，甘肅 武威 733000）

鄉(xiāng)村振興利國利民是國家的宏觀政策。只有大力推進鄉(xiāng)村振興，才能逐步實現(xiàn)共同富裕。隨著改革開放的深入，經濟持續(xù)發(fā)展，人口結構發(fā)生了變化，農村地區(qū)存在空心化現(xiàn)象。大量土地被閑置，導致了浪費問題突出。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實過程中重要一環(huán)就是做好土地等閑置資源的盤活利用。通過立法和頒布政策等具體方式要放寬農村土地使用權的流轉，以出租等具體方式提升農村空閑土地房屋的使用效率。進一步從中獲取使用效益，為農民增收拓寬渠道?？傮w來看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略影響下開展農村閑置資源的盤活具有積極現(xiàn)實意義。

1 鄉(xiāng)村振興背景下武威農村閑置資源盤活利用的現(xiàn)實困境

1.1 武威農村閑置資源現(xiàn)狀

武威市涼州區(qū)涼州區(qū)國土總面積4 873.85 km2，農用地20.635 8萬 hm2，占土地總面積的42.35%，其中：耕地、園地、林地、牧草地和水面分別占土地總面積的24.16%、1.54%、2.81%、13.46%和 0.38%;建設用地為3.415 4萬 hm2，占土地總面積的7%;未利用地為24.687 3萬 hm2，占土地總面積的 50.65%。可見，未利用土地面積占比較大，急需進行合理的土地規(guī)劃。

全市實施土地整治項目224個，整治土地97萬畝，新增耕地22.2萬畝，依托水利骨干工程和節(jié)水供水工程，項目資金優(yōu)先向異地扶貧搬遷生態(tài)移民項目傾斜，整治低效耕地、整理開發(fā)宜耕沙地共17.3萬畝，新增耕地12萬畝，為異地扶貧搬遷生態(tài)移民安置提供必要的生產生活用地，共安置移民8.43萬人。

1.2 盤活武威農村閑置資源的現(xiàn)實困境

1.2.1 農村宅基地使用權流轉存在法律制度障礙

宅基地具有保障的福利性質，宅基地使用具有無償性，農村居民居住保障主要依托于宅基地。進而為了保證基本屬性，自然就需要限制使用權的流轉。雖然法律的優(yōu)化調整，使得農民可以通過轉讓等具體方式對宅基地使用權進行流轉。但流轉的范圍有相應的規(guī)定，只能在農村集體經濟組織內部開展流轉。隨著社會的發(fā)展，農村人口結構的調整變化等多方面因素帶來影響。宅基地居住保障功能逐漸被弱化，大量的農村勞動力轉移到城鎮(zhèn)，一部分宅基地被閑置。

1.2.2 農村宅基地使用權回收制度不完善

雖然在土地管理法有明確的規(guī)定，超過一定時限的控制宅基地可以進行回收。一些地區(qū)長期存在著一戶多宅等現(xiàn)象，部分家庭超面積標準使用宅基地，農村集體經濟組織雖然可以依法回收宅基地使用權，將回收的宅基地作為存量儲備使用，但目前欠缺具體的可操作制度，整體制度操作性不強，回收政策執(zhí)行力度不大。

1.2.3 村莊規(guī)劃不科學、不長遠問題比較突出

鄉(xiāng)村振興一直是國家非常重視的一個戰(zhàn)略安排。規(guī)劃引領是提升鄉(xiāng)村振興質量的關鍵。各地區(qū)加快推進地方執(zhí)行規(guī)劃工作，圍繞著村莊規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。目前來看一些地區(qū)存在著規(guī)劃不科學等現(xiàn)實情況。進而使得村莊建設過程當中長期存在居民用地規(guī)模偏大、占地面積超標、村莊的無序擴張等突出問題，阻礙了本地區(qū)的規(guī)范化發(fā)展。此外農村人口的轉移，在宅基地管理方面出現(xiàn)了空心化，宅基地空置率偏高。

2 武威農村閑置資源盤活利用現(xiàn)實困境的原因分析

2.1 農村資源閑置調查問卷調研分析

2.1.1 調查樣本基本情況簡介

以涼州區(qū)為例，調研組選取了6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為調查對象，針對農村閑置資源未盤活利用從農村主體人村民、農村管理者村干部、以及政府機構鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府三個主體分別設計了3套問卷調查，從3個方面重點了解：農民在盤活利用的意愿、村干部對盤活利用的做法和難點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在盤活利用方面對村級的指導方法和盤活利用政策宣傳等。共發(fā)放180份問卷，收回175份，回收率97.2%。

2.1.2 通過調查掌握了涼州區(qū)土地閑置的基本情況

閑置的宅基地（房屋）和土地占到了89%，想通過租賃或其他方式將閑置的房屋或宅基地進行再利用的占63%，用盤活閑置土地的方式進行收益的占 72%。其中有閑置的宅基地、土地、房屋等資產的村有13個，占比85%，有意愿盤活本村閑置資源的有80人，愿意通過村委會統(tǒng)一統(tǒng)籌盤活的占60%。

2.1.3 閑置資源無法盤活的原因調研

不了解政策的占60%，受傳統(tǒng)思想和文化影響的占85%，期待從地價上漲來受益的占45%。土地流轉不暢占76%，各地的政策支持力度不均衡占80%，村莊規(guī)劃不科學、不合理占80%，各部門配套制度落實不到位占90%。

2.2 目前農村閑置資源盤活利用的政策和法律保障存在缺陷

2.2.1 宅基地使用權流轉的法律制度還不完善

現(xiàn)階段在國家各項規(guī)章制度的制約下，宅基地使用權的流轉范圍只能在村集體內部，這是考慮到宅基地的無規(guī)則限制流轉可能會使部分農村人口的住房得不到保障。因此，部分法律法規(guī)的不健全阻礙了農村宅基地使用權的順利流轉，阻礙著農村宅基地多元化、復合型功能的充分發(fā)揮，導致在現(xiàn)有的法律法規(guī)下的宅基地盤活利用方法與國家鄉(xiāng)村振興背景下的市場需求產生了矛盾，很難滿足社會資本利用農村閑置土地來發(fā)展農村經濟的實際需求。

2.2.2 農村土地流轉和使用受限

現(xiàn)階段，農村閑置土地使用權流轉是農民的自愿選擇權，我國土地流轉受不同因素限制，流轉率不高。多數情況是同村組宗親及熟人間的土地流轉，這是建立在彼此非常信任的基礎之上。目前土地使用權流轉市場發(fā)育不完善，市場運轉機制不健全，加之土地使用權流轉對象和范疇有一定的局限性，流轉方式單一，土地供需雙方存在著信息不平衡等許多矛盾。

2.3 地方政府缺乏對村莊長期的、科學的合理規(guī)劃

大多數欠發(fā)達地區(qū)農村因基層管理者的理念比較落后，對農村經濟社會發(fā)展缺乏科學有效的合理規(guī)劃。長期以來大多數農村地區(qū)缺乏合理、實用的村莊規(guī)劃，農民建房占地面積超標、“一戶多宅”、村莊用地布局混亂、村莊無序擴張的問題比較突出，形成了大量的“空心村”，尤其是農村人口大量進城，原有舊房屋和宅基地并未退出，宅基地和房屋空置率增高。

3 鄉(xiāng)村振興背景下武威農村閑置資源盤活利用的對策及建議

3.1 加快完善農村資產流轉制度

第一，要逐步加強公示物權登記的原則，穩(wěn)步推進農村房屋建設所有權及宅基地使用權二者相統(tǒng)一的相關制度。用頒發(fā)房屋產權證等一些具體措施來保障宅基地使用權的流轉。

第二，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為主體設置農村宅基地使用權和農村房屋所有權流轉市場制度，通過市場行為實現(xiàn)有效流轉。這一市場需要以農地經營權流轉市場合并運，保持其專業(yè)性。

第三，從管理辦法入手，優(yōu)化完善農村資產流轉管理舉措，進一步細化明確宅基地流轉主體等相關要素，使工作的重點得到有效落實。

第四，細化農村資產流轉方式，通過轉讓出租等方式實現(xiàn)資產的有效流轉。

3.2 深化農村宅基地“雙有償”制度落實到位

第一，對農村宅基地分級補償進行制度完善。搭建起有針對性、實操性、科學合理的制度體系?？傮w上讓本地區(qū)農民擁有無償使用權，但所占宅基地面積超出相應的管理標準，則需要繳納必要的使用費用。

第二，通過構建完善的宅基地收回和退出有償補償機制，提升管理效率。通過貨幣化手段可以進一步解決當前存在的一戶多宅等實際問題。使得閑置的農村宅基地得到有效利用。為了能夠確保農村居民科學有序交出宅基地，避免盲目行為，要結合當前的社會保障功能等多重要素設定相應的管理標準和申請退回交回的門檻。

3.3 加快構建盤活農村土地閑置資源的長效機制

（1）做好前期的調查研究，針對于存量宅基地及閑置農房盤活情況進行調查分析，形成一套必要的底冊，進行科學規(guī)劃。要建立起一方一黨的基本數據庫，使得存量管理更具科學性，對存量的盤活潛力進行評價，結合評價的結果，根據規(guī)劃的現(xiàn)實要求進一步推動農村宅基地盤活利用，保持本地區(qū)發(fā)展活力。

（2）對現(xiàn)有法律法規(guī)進行優(yōu)化完善，加快出臺實施農村宅基地相關法律法規(guī)。針對于物權法等有關法律進行修訂完善補充相關內容，使得存量宅基地盤活利用的規(guī)定更加清晰。針對盤活農村宅基地主體對象等相關內容進行規(guī)定，建立起制度體系，確保各項舉措辦法有法可依。

（3）通過配套機制的建立和運轉，確保農村宅基地盤活工作保持高效。各級政府要明確自身主體作用，形成宅基地退出補償激勵機制，有條件的農村居民，可以結合其就業(yè)住房等基本情況享受配套政策。如在現(xiàn)實政策推廣實施過程當中，有意向進城發(fā)展的村民可以獲得相關資格購買城市的經濟適用房。在社保保障、給予進城農民與城鎮(zhèn)居民同等的保障，進而在一定程度上激勵農村居民妥善處置存量宅基地，進一步盤活閑置土地。

3.4 以規(guī)劃為先導，構建鄉(xiāng)村建設新格局

本地區(qū)發(fā)展要結合規(guī)劃優(yōu)先基本原則。初步建立健全本地區(qū)全域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃，使鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的科學性，保障性更為突出。形成農村住宅設計體系，使不同的地區(qū)和村莊有相應的規(guī)劃。針對于農村地區(qū)現(xiàn)有的空置房屋，要結合本地區(qū)規(guī)劃發(fā)展的要點，注重將閑置房屋用于鄉(xiāng)村特色產業(yè)發(fā)展等相應相關重點工作。一系列舉措辦法，有利于推動農村一二三產業(yè)的高效融合發(fā)展，也有利于打造宜居新農村。不同的村莊存在差異性特點和不同優(yōu)勢，既要深度考慮發(fā)展現(xiàn)狀區(qū)域條件，還要城鄉(xiāng)融合度等基本情況，拓展發(fā)展思路，形成針對性規(guī)劃。

3.5 挖掘各類資源要素，帶動農村閑置資源開發(fā)利用

一是要進一步發(fā)揮政府引導推動作用。結合本地區(qū)的具體情況，有針對性做好產業(yè)扶持，通過示范行業(yè)的引領作用，為區(qū)域經濟的持續(xù)健康發(fā)展，提供標準化模塊，打造示范點示范單位，使相關工作的參考性更強。二是創(chuàng)新發(fā)展理念，保持創(chuàng)新意識。要逐步轉變單一因素導致的優(yōu)化發(fā)展路徑，結合當前新型農村建設的現(xiàn)實要求，構筑新的經營模式，注重于閑置資產資源的有效整合。三是逐步延伸產業(yè)鏈條。農村建設要注意經濟發(fā)展與生態(tài)保護的有機結合。逐步強化鄉(xiāng)村旅游產業(yè)的發(fā)展競爭力。隨著近年來農村閑置資產的有效盤活，使得農村本地資源得到了深度開發(fā)，有了更多土地保障。一方面可以拓寬農村居民的收入來源，另一方面也有助于耕地的保護。要積極發(fā)揮政府引領作用，推動社會資本參與到農村資源的開發(fā)利用當中。頭部企業(yè)需要發(fā)揮資金人才等多方面優(yōu)勢，對農村閑置的土地進行科學規(guī)劃，實現(xiàn)土壤的科學改造，既要保證現(xiàn)代化農業(yè)生產，也要提升農村多元化發(fā)展實力。