楊 璦 伊 孫 進

學校理事會是教育界各方成員代表，包括學校管理人員、教師、家長、學生和相關社區(qū)人員參與和監(jiān)督學校管理的機構，既是推動教育管理現(xiàn)代化的一種方式，也是實現(xiàn)教育管理民主化的有效途徑。美國、英國、澳大利亞、加拿大、日本和韓國等都設有學校理事會。我國2012 年發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》也提到“中小學要健全校長負責制，建立有教師、學生及家長代表參加的校務委員會，完善民主決策程序?！雹俳逃? 教育部關于印發(fā)《全面推進依法治校實施綱要》的通知[EB/OL]. (2012-12-03)[2021-12-26] http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201212/t20121203_146831.html.學校理事會作為實現(xiàn)民主參與學校管理的有效機制，對其進行研究一方面有助于總結教育組織管理規(guī)律，探索我國現(xiàn)代學校制度建設，加強中小學學校管理的民主性與科學性；另一方面，對學校理事會的研究也有助于建立家庭、學校、社會形成教育合力的有效機制，提升他們在教育中的凝聚力，并建立更和諧的關系。

目前國內(nèi)對中小學階段的學校理事會的研究非常有限，主要分為兩類：一類研究是對我國學校理事會領導下的校長負責制的意義、內(nèi)涵與實施進行簡單概述，如理事會既能體現(xiàn)政府對學校辦學的要求，也能廣泛代表民意，各方參與也有助于提高決策的科學性和民主性；①熊丙奇. 學校理事會制：放權通向共治[N]. 中國教育報, 2014-04-01(002).另一類是對國外學校理事會制度進行分析，如英國學校委員會和學生委員會是學生參與學校治理的重要途徑，旨在發(fā)揮民主教育的作用。②唐克軍, 韓利利. 英國學校委員會運作的反民主審視[J]. 比較教育學報, 2020(05): 40-49.相比于國內(nèi)學者對學校理事會的概述性和整體性分析，國外學者則大多使用實證方法，研究角度也更加細化，主要包括以下幾方面：第一，學校理事會對教育發(fā)展的某方面造成的影響，如對構建教學能力、③Talley W K, Keedy J L. Assessing School Council Contribution to the Enabling Conditions for Instructional Capacity Building:An Urban District in Kentucky[J]. Education and Urban Society, 2006, 38(04): 420-421.對于推動社區(qū)參與、④Preston J P. A School Council's Influence on Community Involvement in a Saskatchewan Community[D]. Saskatoon: University of Saskatchewan, 2010.對學校和課堂實踐⑤Parker K, Leithwood K. School Councils' Influence on School and Classroom Practice[J]. Peabody Journal of Education, 2000,75(04): 37-65.的影響等等；第二，研究影響學校理事會制度的因素，如學校理事會作出的決策受理事會會議現(xiàn)場的主體、話語、空間和物質(zhì)等因素之間相互作用的影響；⑥Mayes E. Reconceptualizing the Presence of Students on School Governance Councils: The A/Effects of Spatial Positioning[J].Policy Futures in Education, 2019, 17(04): 503-519.第三，研究學校理事會制度的實施情況及在實施過程中的問題，如學校理事會成員認為在參與學校理事會過程中有必要進行專業(yè)發(fā)展培訓，⑦Boylan C R. Training Needs of Rural School Council Members[J]. The Australian Educational Researcher, 2005, 32(2): 49-63.學校理事會成員對學校理事會培訓不滿意⑧Terry A R. Assessing the Perceptions of the Training Needs for Local School Council Members[D]. Chicago: Chicago State University, 2015.等。聚焦到西班牙學校理事會這一主題，雖有西班牙學者指出西班牙學校理事會的職權發(fā)生了變化，⑨Charles Llorens J J. Evaluación Crítica del Modelo Directivo LODE (1985)[D]. Barcelona: Universitat de Barcelona, 2009.但缺乏針對變化原因的分析。目前國內(nèi)對西班牙學校理事會的研究更是存在空缺。

從1985 年至今，西班牙學校理事會⑩西班牙設有不同層級的學校理事會，包括國家層面、自治區(qū)層面和學校層面的學校理事會，任何層級的學校理事會都是教育界成員代表參與教育規(guī)劃、管理、監(jiān)督和咨詢的機構。本文的研究對象是學校層面的學校理事會。西班牙中小學分為公立學校、私立學校和公私合營學校，不同類型學校的學校理事會成員構成和職能權力不同，本文的研究對象為西班牙公立學校的學校理事會。經(jīng)歷了一個從無到有的探索過程，主要表現(xiàn)在西班牙教育法中所規(guī)定的學校理事會的職權發(fā)生了跌宕起伏的變化，學校理事會在具有學校管理的決策權和咨詢權之間搖擺不定。由于西班牙學校理事會的職權處于動態(tài)變化之中，因此對其進行研究更有意義也更具代表性?；谏鲜霰尘?，本研究探究的主要問題是：西班牙學校理事會是怎樣產(chǎn)生的？西班牙學校理事會的職權隨時間發(fā)展經(jīng)歷了怎樣的變化？造成這種變化的原因是什么？對西班牙學校理事會的職權變化及其原因進行分析，更有助于反思在建立民主參與學校管理機制過程中需要注意的問題。

一、西班牙學校理事會的產(chǎn)生

20 世紀80 年代，西班牙學校理事會產(chǎn)生于國際趨勢和國內(nèi)環(huán)境的雙重作用下。教育管理分權化和校本管理是當時世界各國學校管理改革的主要方向，國際教育改革潮流也驅(qū)動了西班牙的教育管理改革；在國內(nèi)方面，西班牙結束了獨裁統(tǒng)治，完成了民主政治改革，為教育的參與式民主管理提供了有利的國內(nèi)環(huán)境。

（一）國際趨勢：教育管理分權化

西班牙學校理事會的產(chǎn)生受國際教育改革趨勢的影響，世界各國教育管理分權化和校本管理改革推動了西班牙學校理事會的產(chǎn)生。從20 世紀80 年代開始，隨著新自由主義和全球化的發(fā)展，教育管理分權化已經(jīng)成為世界各國教育管理的主要發(fā)展趨勢之一。①Astiz M F, Wiseman A W, Baker D P. Slouching towards Decentralization: Consequences of Globalization for Curricular Control in National Education Systems[J]. Comparative Education Review, 2002, 46(01): 69-70.新自由主義反對國家干預，主張私有化和地方化。受此影響，學校教育系統(tǒng)也走向分權化和私有化，反對政府對教育進行集中管制，主張擴大學校的權力。在新自由主義的視角下，學校作為一種商品，家長、學生和社會人士則作為教育的消費者，在學校中發(fā)揮更大的影響和作用。在教育管理分權化趨勢的助推下，20 世紀90 年代，校本管理成為世界上許多國家公共教育體系重組的重心。②Gamage D T, Zajda J I. Decentralisation and School-Based Governance: A Comparative Study of Self-Governing School Models[M]// Zajda J I, Gamage D T. Decentralisation, School-based Management, and Quality. London: Springer, 2009: 3.實際上，校本管理在很多方面都是之前強調(diào)的分權化概念的再生，③Hanson E M. School-based Management and Educational Reform in the United States and Spain[J]. Comparative Education Review, 1990, 34(04): 524.其核心就是權力下放和教育管理重心下移。校本管理的本質(zhì)分為以下兩點：通過學?？刂祁A算和解除規(guī)章制度限制來增強學校的自主權；學校與教師、家長、學生和社區(qū)成員分享決策權。校本管理的基礎在于將學區(qū)（District）的權力轉移到學校。④David J L. Synthesis of Research on School-Based Management[J]. Educational Leadership, 1989, 46(08): 46.校本管理或?qū)W?，F(xiàn)場管理也通常被視為一種參與決策的過程，參與決策的人員要對貫徹的決策負責。⑤Bailey W J. School-Site Management Applied[M]. Lancaster: Technomic Publishing Company, 1991: 37.從校本管理的涵義可以看出，學校理事會作為教師、家長、學生和社區(qū)成員組成的參與式民主管理機構，其創(chuàng)建既是校本管理的內(nèi)容之一，也是實現(xiàn)校本管理的基本途徑之一，同時學校理事會的創(chuàng)立有助于實現(xiàn)校本管理的基本目標和內(nèi)涵。

此外，全球化導致了各國制度的趨同性，使教育管理分權化和校本管理成為當時的教

育改革潮流。因此，許多國家的教育改革都將分權教育治理模式作為標準實踐。給學校更大的自主權成為當時西方主要國家的共同做法，如，英國的學校管理地方化始于1990年，其核心是給中小學下放更大的管理權力，包括財政權、人事權、招生權等。美國的校本管理策略則將重要的決策權從州和縣轉移到每一所學校。①谷賢林. 均權化:當代西方教育管理的新特征[J]. 外國教育研究, 2002, 29(11): 49.日本在1994 年開始推動教育松綁與權力下放的教育改革后，國民中小學的決策模式逐漸向?qū)W校本位、自主治理與多元參與的方向轉變，中小學校內(nèi)也成立了校務會議與各種合議制的委員會來進行決策。②林雍智, 吳清山. 日本學校治理模式之變遷及其評析: 以學校理事會為例[J]. 教育科學研究期刊, 2013, 58(4): 103-131.1995 年韓國的教育改革主要通過分權方式，將中央政府在教育管理和學校管理方面的權力移交給地方教育機構和地方學校，通過教育界相關人士參與學校理事會來推行校本管理。③Kim A. Parent-school Partnership Formation through the School Council in Korea[J]. Educational Research for Policy and Practice, 2004, 3(02): 127-139.教育管理分權化和校本管理的國際潮流同樣也對西班牙產(chǎn)生了較大影響。當時，結束獨裁統(tǒng)治不久的西班牙希望將校本管理作為實現(xiàn)國家民主化改革的手段之一，西班牙校本管理改革的核心就是在每所學校中創(chuàng)建一個學校理事會。④Hanson E M. School-based Management and Educational Reform in the United States and Spain[J]. Comparative Education Review, 1990, 34(04): 534.此外，1985 年西班牙出臺的《教育權力組織法》（Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación，LODE）中，對建立學校理事會的規(guī)定可能也在一定程度上模仿了法國、意大利和英國。⑤Alonso R F. Treinta A?os de Consejos Escolares. La Participación de los Padres y de las Madres en el Control y Gestión de los Centros Sostenidos con Fondos Públicos en Espa?a[J]. Revista de Currículum y Formación del Profesorado, 2014, 18(02): 53.

（二）國內(nèi)環(huán)境：民主政治回歸

西班牙學校理事會的建立也得益于其民主政治回歸后有利的國內(nèi)環(huán)境。1939－1975 年，西班牙一直在弗朗哥的法西斯獨裁統(tǒng)治之下。在弗朗哥統(tǒng)治初期，議會被解散，憲法被廢止，地區(qū)自治權被取消，言論遭限制。同其他政府公共領域一樣，長期的獨裁統(tǒng)治導致了教育高度的中央集權。在這一時期，國家的政治意識形態(tài)和財政問題限制了教育發(fā)展，師資培養(yǎng)變成了次要目標，國家很少開辦新學校，主要是由天主教會開辦的私立學校承擔了教育任務。教育政策是根據(jù)當時的政治、哲學和宗教意識形態(tài)來制定的。⑥Flecha García C. Education in Spain: Close-up of Its History in the 20th Century[J]. Analytical Reports in International Education, 2011, 4(01): 18-36.進入20 世紀中葉，弗朗哥的執(zhí)政手腕漸漸溫和，西班牙在各領域都取得重要發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟大飛躍。在教育領域，1951－1964 年，在時任教育部長華金·魯伊斯－吉梅內(nèi)斯（Joaquin Ruiz-Giménez）的帶領下，教育方法和發(fā)展方向變得更加靈活，從落伍的教育模式過渡到全面實施新的國際社會的科學教育模式。這種模式既能與當時政權中的教條主義相容，也能夠滿足當時西班牙社會現(xiàn)代化的要求。⑦Flecha García C. Education in Spain: Close-up of Its History in the 20th Century[J]. Analytical Reports in International Education, 2011, 4(01): 29.1975 年弗朗哥逝世，西班牙時任國王胡安·卡洛斯一世（Juan Carlos I）開啟了合理有序的民主過渡。三年后，民主憲法頒布，全國大選舉行，君主立憲制又重新回歸。從此，西班牙真正走上了民主之路。在此背景下，西班牙各個階段的教育得到了保障，民主的教育管理制度也使教育領域獲得了更多資源并培養(yǎng)出更專業(yè)的教師，同時也推動了學生的發(fā)展。①Flecha García C. Education in Spain: Close-up of Its History in the 20th Century[J]. Analytical Reports in International Education, 2011, 4(01): 18.

西班牙民主政治的回歸推動了西班牙教育民主化改革。1978 年《西班牙憲法》（Constitución Espa?ola）是西班牙現(xiàn)行的基本法，也是西班牙重新走上民主之路的重要標志。當時西班牙經(jīng)歷了完全的行政權力下放和相當程度的政治權力下放，新憲法的頒布意味著教育制度脫離原有中央集權的本質(zhì)。②Dávila Balsera P. The Educational System and National Identities: the Case of Spain in the Twentieth Century[J]. History of Education, 2005, 34(01): 37.一方面，教育管理權由中央政府下放給17 個自治區(qū)和2 個自治市；另一方面，學校層面的管理權也得以下放。1978 年《西班牙憲法》第27.7 條規(guī)定：教師、家長和在特定情況下的學生將按照法律規(guī)定參與公立學校的監(jiān)督與管理。③Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Constitución Espa?ola [EB/OL]. (1978-12-29)[2020-12-22] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229.教育民主化管理和參與式管理成為當時教育改革的主要目標之一，推動了西班牙學校理事會的產(chǎn)生。1980 年西班牙通過了《規(guī)范學校章程組織法》（Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares，LOECE），是對學校管理民主化改革的首次嘗試，但是由于該法律在某些方面存在爭議，最終未能得以實行。在首次嘗試的5 年之后，即在1985 年，隨著西班牙工人社會黨（Partido Socialista Obrero Espa?ol，PSOE）上臺執(zhí)政，通過了《教育權力組織法》（LODE），該法通過參與式和民主模式將學校管理委托給學校理事會，讓教育界成員代表加入其中，共同承擔學校的組織、運營和管理等職責。該法律的出臺意味著西班牙建立了一種新的學校管理模式。④Murillo Torrecilla F J, Gómez Martín J C. Pasado, Presente y Futuro de la Dirección Escolar en Espa?a: Entre la Profesionalización y la Democratización[J]. Revista Electro?nica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educacio?n,2006, 4(04): 85-98.

二、西班牙學校理事會的職權演變

西班牙學校理事會的職權演變可以分為兩個階段：20 世紀80 年代至20 世紀末是西班牙學校理事會的產(chǎn)生與發(fā)展時期，這一時期的教育法對學校理事會的人員構成、職能權力以及日常活動的開展規(guī)定均不斷得到完善。21 世紀初至今，是西班牙學校理事會的曲折前進時期，教育法對學校理事會職能和權力的規(guī)定不斷發(fā)生變化，學校理事會在具有學校管理的決策權和咨詢權之間不斷徘徊。

（一）學校理事會產(chǎn)生并作為學校管理機構：20 世紀80 年代至20 世紀末

從20 世紀80 年代中葉到20 世紀末，西班牙要求在非高等教育階段的學校中建立學校理事會，且在此期間深化了學校理事會的職權，學校理事會正式成為學校進行民主管理的平臺與機構。1985 年的《教育權力組織法》首次規(guī)定在非高等教育階段的學校中設立學校理事會，通過學校理事會使憲法中規(guī)定的教育界成員權力得以真正實現(xiàn)。1995 年的《參與、評估與學校管理組織法》（Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes，LOPEG）又再次強調(diào)了學校理事會作為學校的管理機構，要求保障學校理事會真實有效地參與學?；顒?。同時加強了學校理事會的職能，使學校理事會有能力應對所面臨的復雜任務。

根據(jù)1985 年的《教育權力組織法》規(guī)定，每所學校的學校理事會由以下成員組成：（1）學校校長，擔任學校理事會的主席；（2）教務長；（3）學校所在城市的市議員或市政府代表；（4）由學校教師選舉出數(shù)名教師代表，教師代表數(shù)量不能低于學校理事會成員數(shù)量的三分之一；（5）由家長和學生分別選舉數(shù)名家長代表和學生代表，家長代表和學生代表的總數(shù)量不能低于學校理事會成員數(shù)量的三分之一（從初中開始選任學生代表）；（6）學校秘書同時擔任學校理事會秘書，但無表決權。學生代表雖然可以參與學校理事會的決議，但沒有選舉校長、管理團隊和撤銷校長任命的權力。學校需按規(guī)定確定學校理事會成員總數(shù)以及學生和家長代表的內(nèi)部比例，如果學校理事會存在剩余名額，則在教師、家長、學生以及行政和服務人員之間進行合理分配。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación [EB/OL].(1985-07-04)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-12978.1995 年的《參與、評估與學校管理組織法》在此基礎上又對學校理事會的人員規(guī)定進行了補充：學校理事會中的一名家長代表需由該校最具代表性的家長協(xié)會任命；在學校理事會中要有一名行政和服務人員代表；在特殊教育學校中，需要一位從事特殊教育相關事務的行政和服務人員代表。此外，根據(jù)當?shù)亟逃姓块T規(guī)定，在職業(yè)教育學?；蛩囆g造型與設計教育學校的學校理事會中，可以加入一位學校所在區(qū)域范圍內(nèi)的企業(yè)組織或勞工機構代表，該代表具有提議權但無表決權。學校理事會的總成員數(shù)將由當?shù)亟逃姓块T決定，同時對各類代表的選舉程序作出了規(guī)范。②Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes[EB/OL]. (1995-11-20)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1995-25202.這一階段的兩項法案基本確定了學校理事會的人員構成，學校理事會的人員構成在后續(xù)教育法案的規(guī)定中并未發(fā)生太大變化。

1985 年的《教育權力組織法》規(guī)定學校理事會必須每季度召開一次會議。此外，在學校理事會主席（即校長）或至少三分之一的學校理事會成員有開會要求時可以召開會議。1995 年的《參與、評估與學校管理組織法》規(guī)定，學校理事會會議的召開周期及召開制度將由當?shù)亟逃姓块T決定。同時在保證不會出現(xiàn)理事會成員空缺的前提下，每兩年更新學校理事會的一半成員。教育行政部門將對更新程序作出規(guī)定，保證平衡學校理事會中教育界各類成員的數(shù)量。③同本頁②。

1985 年的《教育權力組織法》對學校理事會的基本職權規(guī)定如下： 選舉校長（校長由學校理事會選舉產(chǎn)生，由教育行政部門任命），同時任命校長提議的管理團隊（管理團隊包括秘書和教務長）；超過三分之二的成員同意可以提議撤銷校長任命；嚴格按照法律規(guī)定決定招生；化解學校沖突并根據(jù)學校的權利義務規(guī)范對違反規(guī)定的學生施以制裁；批準學校預算計劃；批準并評估由學校管理團隊制定的學校年度總計劃；制定計劃和開發(fā)補充性學校活動的指南（如：參觀和旅行、餐飲和夏令營等）；制定學校參與文化、體育、娛樂和志愿服務活動的標準；以文化和教育為目的與其他學校建立合作關系；批準學校的內(nèi)部規(guī)定；推動學校設施設備的翻新并監(jiān)督其維護情況；監(jiān)督學校整體的管理和教學工作；在相應的組織法規(guī)中賦予學校理事會的其他職權。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación[EB/OL].(1985-07-04)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-12978.之后的教育法均基于此法對學校理事會的職權進行修訂。

通過以上規(guī)定可以看出，西班牙學校理事會建立之初是一個由學校利益相關者代表組成的全面管理學校事務的機構，享有較高的決策權。1995 年的《參與、評估與學校管理組織法》則在1985 年的《教育權力組織法》基礎上進一步擴展了學校理事會的職能：學校理事會需在不影響學校教師職能的前提下制定、批準并評估學校教育方案的指導方針。此外，學校理事會還需對學校整體運行情況、學校表現(xiàn)變化以及教育行政部門對學校進行的評估結果進行分析和評價。

（二）學校理事會職權不斷變化：21 世紀初至今

學校管理的集權與分權是連續(xù)統(tǒng)一體，二者并不是非此即彼。正是在此背景下，教育改革分析人士指出，學校管理集權和分權在改革計劃中呈現(xiàn)交替模式。②Gamage D T, Zajda J I. Decentralisation and School-Based Management and Quality[M]// Zajda J I, Gamage D T.Decentralisation, School-based Management, and Quality. London: Springer, 2009: xvii.西班牙學校理事會職權的變化恰恰反映了上述變化規(guī)律。與上一階段學校理事會蓬勃發(fā)展的狀態(tài)不同，從21 世紀初開始，學校理事會的職權經(jīng)歷了跌宕起伏的變化（見表1）。2002 年由人民黨（Partido Popular，PP）絕對多數(shù)通過后出臺了《教育質(zhì)量組織法》（Ley Orgánica de Calidad de la Educación，LOCE），該法使學校理事會發(fā)生了實質(zhì)性變化，不再將學校理事會作為管理機構，僅作為參與機構，學校理事會失去了其原來的職權。2006 年的《教育組織法》（Ley Orgánica de Educación，LOE）將參與視為培養(yǎng)自主、自由、負責和忠誠公民的基本品質(zhì)。該法雖然對學校理事會作出了某些限制，但又重點突出了學校理事會和教師隊伍的地位，重新將學校理事會視為學校管理機構。而2014 年的《改善教育組織質(zhì)量法》（Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa，LOMCE）則又剝奪了學校理事會的決策權，僅將它視為咨詢性質(zhì)的學校機構。2020 年12 月通過的教育法-《關于教育組織法修改案的組織法》（Ley Orgánica de Modificación de la LOE，LOMLOE，該法是 2006 年《教育組織法》的修改法）則再次強調(diào)了學校理事會的職權。

2002 年《教育質(zhì)量組織法》（LOCE）的出臺明顯削減了學校理事會的職權，學校理事會由原來的管理機構變成參與機構，所有管理權都被賦予校長、教務長和秘書。該法規(guī)定“學校理事會是教育界不同成員進行學校監(jiān)督和管理的參與機構”。學校理事會不再具有選舉和撤銷校長任命的職權，公立學校校長選拔將通過當?shù)亟逃芾聿块T組織的資格考試進行，由校長選拔委員會擔任資格考試評委。校長選拔委員會由當?shù)亟逃姓砗蛯W校代表組成，其中學校代表至少占該委員會總人數(shù)的30%，學校代表中至少要有50%的該校教師團隊成員。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación[EB/OL].(2002-12-24)[2020-12-24] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2002-25037.從以上規(guī)定來看，校長選拔的決策權被轉移到當?shù)亟逃芾聿块T手中，在校長選拔委員會的成員中并未要求納入學校理事會成員。此外，學校理事會在其他方面的權限也大多由原來的決策權變?yōu)樘嶙h權、參與權和監(jiān)督權。如學校理事會的權力由之前的“批準并評估管理團隊制定的學校年度總計劃”變?yōu)椤跋蚬芾韴F隊提出有關學校年度計劃的建議”；由“嚴格按照法律規(guī)定決定招生”變?yōu)椤皡⑴c招生進程，確保招生按照法律規(guī)定進行”；由“解決沖突并對違反規(guī)定的學生施以制裁”變?yōu)椤傲私饧o律沖突的解決和制裁的實施，并確保它們符合現(xiàn)行法規(guī)”?！督逃|(zhì)量組織法》補充了兩條學校理事會的職能：學校理事會需要按當?shù)匦姓块T的要求，編寫與學校運行和學校活動相關的報告；學校理事會需提出推動學校和睦共處的舉措和倡議。②同本頁①。從內(nèi)容來看，以上補充的兩條職能更多屬于學校理事會的工作任務而非其權力。

2006 年的《教育組織法》重新重視民主參與在教育中的作用，恢復了學校理事會的部分權力，把2002 年《教育質(zhì)量組織法》所規(guī)定的學校理事會具有提議權、參與權和監(jiān)督權重新提升為決策權。例如，學校理事會重新獲得了批準并評估學校年度總計劃的權力、招生決定權和校長罷免權。此外，學校理事會重新獲得了校長選舉的部分權力。與2002 年的《教育質(zhì)量組織法》一樣，校長選舉通過當?shù)亟逃芾聿块T組織的資格考試進行，但不同的是，該法要求校長選拔委員會成員至少有三分之一是由該校教師選舉出的教師代表，另外至少三分之一是由該校學校理事會中的非教師成員選舉出的非教師代表。學校代表人數(shù)超過了校長選拔委員會人數(shù)的三分之二，這就意味著雖然校長選舉仍通過校外的選舉委員會進行，但是大部分校長選舉權已經(jīng)回歸學校。①Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación[EB/OL]. (2006-05-04)[2020-12-24] https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-7899&b=169&tn=1&p=20060504#a119.

2013 年12 月發(fā)布的《改善教育質(zhì)量組織法》使學校理事會的職權陷入了歷史低谷，學校理事會從決策機構變?yōu)樽稍儥C構，失去了真正參與學校管理的機會，學校理事會的部分職權減少至2002 年《教育組織法》的水平。首先，學校理事會選舉校長的權力再次減少，校長選舉委員會仍由教育行政人員代表和學校代表構成，學校代表人數(shù)需在校長選舉委員會總人數(shù)的30%－50%之間，其中教師代表需占學校代表人數(shù)的50%，學校理事會需參與校長選舉委員會。②Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa[EB/OL]. (2013-12-10)[2020-12-24] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2013-12886#top.此外，學校理事會之前具備的決策權和審批權再一次變?yōu)楸O(jiān)督權和知情權。如學校理事會失去了對學校計劃和學校規(guī)范的批準權，僅剩評估權；失去了招生決定權，僅剩招生知情權；失去了引入補充性學校資源的審批權和校外合作活動方針的決定權，僅剩知情權。以上學校理事會失去的職權主要轉移到校長手中，比如批準學校的年度計劃、招生決定權、確定與其他單位合作的方針等等。《改善教育質(zhì)量組織法》使學校更趨向于將學校管理權力賦予校長一人，以便校長對學校進行金字塔式的管控，這也使學校決策更趨近于政府意向。③Ortiz D J S, Cornejo V R, Valderrama T G. Análisis Comparativo de la Legislación Espa?ola (LOE Versus LOMCE) En Relación a la Participación del Consejo de Centro[EB/OL]. [2021-01-20]. https://www.eumed.net/libros-gratis/actas/2017/desigualdad/53-analisis-comparativo-de-la-legislacion.pdf

2018 年佩德羅·桑切斯（Pedro Sánchez）領導的工人社會黨再次成為西班牙執(zhí)政黨，伊莎貝爾·塞拉（Isabel Celaá ）被選為西班牙教育與職業(yè)培訓部部長，在她的領導下推動了《教育組織法修改組織法》。2020 年12 月，該法已獲得參議院的批準，并在2021 年1 月19 日生效，目前該法已經(jīng)進入了漸進實施階段。該法又重新恢復了學校理事會的決策權和審批權，再次提升了西班牙公立學校的學校理事會的職權。

三、西班牙學校理事會職權演變的原因

從2002 年起，西班牙教育法不斷修訂學校理事會的職權，代表學校民主管理的學校理事會在享有咨詢權和決策權之間呈鐘擺式徘徊。造成這種現(xiàn)象的直接原因是西班牙國內(nèi)執(zhí)政黨的輪換，此外，學校管理民主化和學校管理專業(yè)化之間的博弈以及學校理事會成員權力不均衡都推動了學校理事會的職權變化。

（一）西班牙政治環(huán)境與意識形態(tài)的變化

自西班牙恢復民主政治以來，中左翼的工人社會黨（PSOE）與中右翼的人民黨（PP）輪流執(zhí)政。兩個政黨有不同的政治目標、政治導向和意識形態(tài)，工人社會黨從社會正義的角度看待政治，人民黨從自由主義的角度看待政治；工人社會黨遵循社會民主和進步主義標準，人民黨基于西班牙民族主義、保守主義、自由主義和天主教民主的標準。由于兩黨輪流執(zhí)政，政治環(huán)境的改變必然也會影響到教育領域。西班牙的教育政策包含不同意識形態(tài)立場（見表2），意識形態(tài)是影響教育系統(tǒng)的主要因素之一，不同的意識形態(tài)會影響國家對教育的干預程度、教育的世俗化程度以及教育系統(tǒng)中“自由”與“平等”之間的平衡關系?！捌降取敝傅氖菙U大公共、世俗和免費教育的供給，“自由”指的是家長根據(jù)自己的個人信仰選擇公共教育之外的教育，還包括建立私立學校和宗教學校。①Medir L L. La Política Educativa en Espa?a: Una Estructura de Oportunidades Abierta y Multinivel[M].// López-Rodó J M M,Márquez L M, Iborra I M. Los Grupos de Interés en Espa?a. La Influencia de los Lobbies en la Política Espa?ola. Madrid:Tecnos, 2016: 498.西班牙的教育爭論一直圍繞 “自由”與“平等”這兩個原則。在教育領域，左翼政黨傾向于“平等”原則，右翼政黨傾向于“自由”原則，右翼政黨支持私立學校的存在，尤其是宗教性質(zhì)的學校?！白杂伞迸c“平等”是兩個非常廣泛和通用的概念，從不同的意識形態(tài)提出或者重點偏向于二者其一，都會產(chǎn)生截然不同的視角。②Antonio Olmedo Reinoso. De la Participación Democrática a la Elección de Centro: las Bases del Cuasimercado en la Legislación Educativa Espa?ola[J]. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 2008: 16.1978 年《西班牙憲法》為了滿足左右兩派政黨的需求和利益，所表述的教育條約非常廣泛模糊，既反映了左翼黨派所捍衛(wèi)的入學平等和普及教育原則，也反映了右翼政黨支持的教育自由和父母選擇教育的權利。③Medir L L. La Política Educativa en Espa?a: una Estructura de Oportunidades Abierta y Multinivel[M].// López-Rodó J M M,Márquez L M, Iborra I M. Los Grupos de Interés en Espa?a. La Influencia de los Lobbies en la Política Espa?ola. Madrid:Tecnos, 2016: 496.同時，根據(jù)西班牙1985 年的《教育權力組織法》，學校理事會最初建立的目的也兼顧了雙方的立場：“學校理事會除了是參與控制和管理公共財政的手段之外，也是一個能夠賦予父母、老師乃至學生權力和自由的有效機制?！雹蹵gencia Estatal Boletín Oficial del Estado. Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación [EB/OL].(1985-07-04)[2020-12-23] https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-12978.

教育界成員參與教育的方式包括個人參與，如教師、家長、學生參與教育；也包括集體參與，如學校理事會、家長協(xié)會參與教育。最為常見的是個人參與教育，這種方式更容易達成協(xié)議（例如，父母與老師之間的協(xié)議），而集體參與則較難達成共識，因為集體中存在著更多的利益主體。保守立場支持個人參與教育的方式，以此保障父母自由選擇教育的權利。相反，進步立場則主張集體和制度化的教育參與方式，通過團體參與教育，即組建由各方利益代表構成的協(xié)會，因此進步立場人士主張建立組成結構較為復雜的學校理事會。①Medir L L. La Política Educativa en Espa?a: Una Estructura de Oportunidades Abierta y Multinivel[M].// López-Rodó J M M,Márquez L M, Iborra I M. Los Grupos de Interés en Espa?a. La Influencia de los Lobbies en la Política Espa?ola. Madrid:Tecnos, 2016: 498.代表進步立場的工人社會黨支持學校進行參與式民主管理，西班牙學校理事會的創(chuàng)立便是在工人社會黨執(zhí)政時提出的。后來，每次隨著代表保守立場的人民黨上臺，都會削弱學校理事會的職權，而工人社會黨上臺后，則又會恢復學校理事會的職權。因此，西班牙的政黨輪替導致的不同的政治環(huán)境是西班牙學校理事會職權發(fā)生變化的最直接原因。

（二）教育管理民主化與專業(yè)化之間的博弈

教育管理民主化指的是教育界成員共同參與學校管理，通過民主討論達成共識；而教育管理專業(yè)化則指專業(yè)的教育管理人員對學校管理作出專業(yè)決策。由于二者之間存在矛盾，所以教育管理民主化與專業(yè)化之間的博弈也推動了西班牙學校理事會的職權不斷發(fā)生變化，教育管理民主化和專業(yè)化之間的矛盾導致了學校管理的職權在學校理事會和以校長為代表的管理團隊之間不斷轉移。教育管理民主化與專業(yè)化之間的博弈體現(xiàn)在多個方面：

第一，在西班牙學校理事會成立之初，在教師中選派校長導致校長這一角色“去專業(yè)化”，也就是說，任何教師都可以被選任為校長不論其是否接受過專業(yè)的教育管理培訓。②Garrido J L G. Sistemas Educativos de Hoy[M]. Madrid: Editorial Dykenson, 1984: 604-605.校長是通過學校理事會選舉產(chǎn)生的，在校長選舉中，教師會選出自己的上司，學校中的社交小組、權力集團和聯(lián)盟經(jīng)?？刂七x票，這很可能導致校長角色變得政治化，在這種情況下，校長選舉的結果更多是由教師聯(lián)盟而非教育發(fā)展需要決定的。甚至在一些學校，教師為了減輕工作任務會選出不會為學校發(fā)展作出積極貢獻的校長。③Hanson E M. School-based Management and Educational Reform in the United States and Spain[J]. Comparative Education Review, 1990, 34(04): 535.這使教育管理的專業(yè)性受到質(zhì)疑。因此，在后來的西班牙教育法中改革了校長選任制度，部分選任校長的職權回歸到當?shù)卣种小?/p>

第二，校長的權力受到學校理事會的牽制。校長在學校理事會制度下缺乏自主權和決策權，這是造成2006 年以前西班牙中小學參與校長選舉的候選人數(shù)減少、校長候選者人數(shù)不足的原因之一。①Bolívar A. La Dirección de Centros en Espa?a: de la Gestión al Liderazgo[M]// Vélez A L L. Liderazgo Pedagógico en los Centros Educativos Competencias de Equipos Directivos, Profesorado y Orientadores. Bilbao: Universidad de Deusto y Ediciones Mensajero, 2013: 145-177.隨著1985 年《教育權力組織法》的出臺，學校理事會獲得了對學校管理的決策權，校長的一些職權轉移到學校理事會，導致校長的權力在學校日常活動的各個方面都有所減少。校長雖然是學校理事會的領導者，但是學校理事會成員還包括學校教師、家長、學生、當?shù)卣藛T以及學校的行政和服務人員，校長具備教育管理的專業(yè)化知識，而其他成員則可能沒有接受過專業(yè)的教育管理學習和培訓，而且在多人組成的團體進行協(xié)商合作時，每個人都從不同視角、不同需求出發(fā)，很可能會產(chǎn)生利益沖突或矛盾。為了達成協(xié)議與共識，需要不同群體代表之間進行協(xié)商合作，這使達成共識的過程更加復雜困難，降低了決策效率，也體現(xiàn)了教育管理專業(yè)化和教育管理民主化之間的矛盾。

第三，校長作為政府代表的同時也作為學校理事會的代表，這種雙重職能造成了管理者的兩難處境，校長很難協(xié)調(diào)這兩種角色。很多校長都曾經(jīng)指出他們感覺自己進退兩難，作為學校理事會的主席，他們有義務執(zhí)行理事會成員通過投票表達的意愿。但是，教育法則要求校長必須遵守教育政策。學校理事會要求校長購買未經(jīng)授權的預算項目或執(zhí)行其他與國家政策不一致的行為，這種現(xiàn)象并不罕見。②同本頁①。

2006 年出臺的《教育組織法》更加重視教育界成員包括學校理事會代表的參與，但同時為了保障校長的專業(yè)化水平，該法律減少了教育界成員在校長選舉中的參與。③Murillo Torrecilla F J, Gómez Martín J C. Pasado, Presente y Futuro de la Dirección Escolar en Espa?a: Entre la Profesionalización y la Democratización[J]. Revista Electro?nica Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educacio?n,2006, 4(04): 85-98.為了在一定程度上保證教育管理的專業(yè)水平，校長由通過學校理事會選舉產(chǎn)生變?yōu)橥ㄟ^校長選舉委員會產(chǎn)生，在校長選舉委員會中，雖然也有學校理事會的部分成員代表，但是當?shù)卣男姓藛T發(fā)揮了更重要的作用。2013 年的《教育質(zhì)量改善組織法》一方面減少了選舉委員會教育界代表人數(shù)，另一方面賦予了自治區(qū)政府更多的校長選舉權。這是因為政府希望學校擁有自治權，但是又對教師和教育界其他成員的專業(yè)性缺乏信任，這就促成教育管理人員重新獲得了更多的管理自主權。④Bolívar A. La Dirección de Centros en Espa?a: de la Gestión al Liderazgo[M]// Vélez A L L. Liderazgo Pedagógico en los Centros Educativos Competencias de Equipos Directivos, Profesorado y Orientadores. Bilbao: Universidad de Deusto y Ediciones Mensajero, 2013: 145-177.當學校理事會的職權減少時，更多決策權又回到校長手中，而學校理事會則僅僅對校長作出的決議進行監(jiān)督并提供建議。在這種情況下，雖然一定程度上提高了教育管理的專業(yè)化水平，但是并不能達成教育管理民主化的目的。因此，教育管理民主化與教育管理專業(yè)化之間存有矛盾，二者之間的博弈推動了西班牙學校理事會職權的不斷變化。

（三）學校理事會成員權力不平等

西班牙法律所規(guī)定的民主參與學校管理在很大程度上是一種美好愿景，但是在現(xiàn)實中西班牙學校理事會成員權力并不平等。學校理事會成員是由學校利益相關者組成的，因此有必要從利益相關者的視角去分析學校理事會的職權變化。弗里德曼（Friedman）等指出，利益的分配與爭奪是“利益相關者理論”的研究重點，必須重視利益相關者之間的利益關系、關注組織與利益相關者之間的沖突及其解決、分析為什么有些利益相關者的影響力比其他利益相關者更大、利益相關者之間的關系是怎樣變化的以及為什么會變化等問題。①Friedman A L, Miles S. Developing stakeholder theory[J]. Journal of Management Studies, 2002, 39(1):1-21.在學校理事會中，除了校長和教師，家長和學生作為學校的利益相關者，他們的決策權和影響力都很小。對家長而言，學校理事會成了有名無實的民主參與管理機構，現(xiàn)實中學校理事會成員職權分配不平等也在一定程度上影響了法律對學校理事會的職權規(guī)定。

由于家長在學校理事會中的人數(shù)從未超過三分之一，并不能真正影響學校管理，只能依靠教師和管理團隊。校長日常與教師們打交道，會商議通過制定相應的策略來把控管理過程。因此，在學校理事會中討論的大多數(shù)議題實際上已經(jīng)經(jīng)過了校長和教師的討論，之后將一致同意的提案帶到會議上進行介紹并隨后獲得批準。②Reinoso A O. De la Participación Democrática a la Elección de Centro: las Bases del Cuasimercado en la Legislación Educativa Espa?ola[J]. Archivos Analíticos de Políticas Educativas, 2008, 16(21): 12.家長和學生作為決策者并沒有實質(zhì)性的權力。學校的教師群體控制著組織決策過程，由校長領導的管理團隊負責協(xié)調(diào)管理過程。一般情況下，盡管學校理事會的所有成員（教師、家長和學生）都參與學校決策，但如果教師不反對管理團隊提出的方案，校長作為學校理事會的主席可以毫無障礙地執(zhí)行他的方案。③Llamas J C, Serrat M F. Is There a Way Out? A Critical Analysis of Participation, Leadership and Management in Spanish schools[J]. International Journal of Leadership in Education, 2002, 5(04): 309.家長和學生在學校理事會真正的權力面前感到沮喪，他們平時很少參與，除非偶爾發(fā)生重大沖突。家長們通常局限于支持學校教職工的提議，或者提出個人要求。因此可以預見積極參與學校理事會的愿景變成了合法化的簡單機制。學校理事會在現(xiàn)實中可能變成了一種形式主義和官僚主義的民主參與機構。④同本頁②。

一些實證研究同樣證實了西班牙學校理事會中家長權力和參與的局限性。瓦列斯皮爾（Vallespir）等人通過對家長和教師的訪談來分析家長對于參與學校理事會的觀點和看法，結果顯示家長的參與率低，他們認為家長代表并不能代表整個家長群體的決定，也有很多家長并不了解學校理事會的職能（甚至有家長不知道它的存在）。此外，家長們還認為在學校理事會中家長的決策權較小、教師群體占學校理事會成員比例很大以及學校理事會不夠透明，等等。⑤Soler J V, Verdera J C R, López M M. La Participación de las Familias en el Consejo Escolar y la Formación del Profesorado[J].Revista Electrónica Interuniversitaria de Formación del Profesorado, 2016,19(01): 31-45.馬?。∕artín）等人通過問卷法和訪談法分析了家長參與學校理事會的情況，發(fā)現(xiàn)家長們正式參與度較高、日常參與度較低；參與過程不充分；相關部門之間以及部門內(nèi)部的認可度不高。①Martín Bris M, Gairín Sallán J. La Participación de Padres y Madres en los Consejos Escolares de Centro[J]. Participación Educativa, 2006(01): 35.也有學者指出個人主義文化導致家長參與集體事物的積極性不高，同時家長也缺乏參與學校事務的時間，這都造成了家長參與學校理事會的程度不高，學生的參與也不盡如人意，而教師的參與度則很高。

由于西班牙學校理事會的現(xiàn)實發(fā)展并未達到最初法律規(guī)定的愿景，沒能成為真正的民主管理機構?，F(xiàn)實中學校理事會成員之間的權力分配不均衡也可能造成了學校部分利益相關者的不滿。學校利益相關者之間的權力和利益分配問題也在一定程度上推動了后續(xù)教育法對其職權不斷做出調(diào)整，這也是西班牙學校理事會職權規(guī)定不斷變化的原因之一。

四、結語

2021 年聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《共同重新構想我們的未來：一種新的教育社會契約》（Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education）中提到新的教育社會契約需要全社會的承諾，需要讓每個人都參與到教育的公開討論中?，F(xiàn)代學校管理也需要教育利益相關者，包括家長、學生、教師和相關社區(qū)人員等更多地參與到教育決策中，學校理事會作為民主參與學校管理的機構是實現(xiàn)上述目標的重要機制。雖然學校理事會對于教育發(fā)展具有重要意義，但對學校理事會進行良好的組織規(guī)劃并讓其發(fā)揮應有的作用卻并非易事。反觀西班牙學校理事會的曲折發(fā)展，也可以更好地思考如何推動民主參與學校管理機制。西班牙作為建立學校理事會的國家之一，其法律規(guī)定的學校理事會在享有管理權和咨詢權之間呈鐘擺式變化，一方面受到西班牙國內(nèi)政治環(huán)境和意識形態(tài)的影響，另一方面也是教育發(fā)展規(guī)律發(fā)揮了作用，教育管理集權與分權之間的矛盾、教育管理民主化和專業(yè)化之間的博弈以及作為學校利益相關者的學校理事會成員權力分配不平衡都推動了這種變化的產(chǎn)生。

通過分析西班牙學校理事會的職權發(fā)展變化及其原因可以總結出以下三方面的啟示：首先，由于教育管理民主化和教育管理專業(yè)化之間存有矛盾，因此在關注民主參與學校管理的過程中不應忽視學校管理效率，保證代表教育管理專業(yè)化的校長在學校管理中的主導和引領地位；其次，也要避免 “有名無實”的民主參與學校管理，保證家長和教師等利益相關者真正參與到學校民主管理進程中，了解不同利益相關者的要求與期望，同時盡量使他們在學校理事會中的權力保持平衡，使教育界成員共同為教育發(fā)展發(fā)揮作用；最后，應保持學校管理系統(tǒng)的靈活性和平衡性，民主參與學校管理機制應該不斷適應時代發(fā)展需要和地區(qū)教育發(fā)展需要，因此可能需要對教育治理體系進行有效和持久的改革。