王明春 馬元喜

（保山學院 政府管理學院，云南 保山 678000；云南大學 政府管理學院，昆明 650504）

邊疆治理總是在特定的理念、思想與戰(zhàn)略引領下展開的具體實踐活動，決定著對邊疆治理的認知、邊疆治理的樣貌以及邊疆治理的重構。邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略總是圍繞著邊疆地區(qū)所呈現(xiàn)的現(xiàn)實性問題而構建的，當然其構建與執(zhí)行效能也受到這些區(qū)域性問題的掣肘。改革開放后，黨和國家的工作重心旨在解決生產相對落后的社會主要矛盾，我國逐步確立起市場經濟體制，基本滿足了人民日益增長的物質文化需求，但是邊疆治理面臨著當前邊疆問題的制約，致使邊疆治理原有理念、思想與戰(zhàn)略的執(zhí)行效能嚴重下降，給邊疆治理現(xiàn)代建設帶來壓力。因此，新時代邊疆治理現(xiàn)代化建設需要首先解決理念、思想與戰(zhàn)略的創(chuàng)新問題。

2015年10月，黨的十八屆五中全會首提治理新理念新思想新戰(zhàn)略，這就為今后一段時期內如何進行高效治理等列問題進行了理論指引，確立了構建新時代邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略的基本要求，引領了邊疆治理在理念、思想和戰(zhàn)略層面進行科學研究的風向標。2017年10月，黨的十九大明確提出了邊疆治理的新思路和新方針，對邊疆治理在理念、思想與戰(zhàn)略構筑方面有極大啟發(fā)，不僅有利于邊疆治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，而且有助于邊疆治理效能的提升。

一、邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略的時代背景

黨的十九大報告中最為重要的理論研判和理論創(chuàng)新，就是對當前中國社會主要矛盾的全新認知與把握以及對當前社會主義建設歷史方位的重新確定。誠如習近平總書記指出：“經過長期努力，中國特色社會主義進入新時代，這就是我國發(fā)展新的歷史方位。”[1]自黨的十九大以來邊疆治理就業(yè)已開啟新征程和進入新時代。十九大特別強調“不忘初心、牢記使命”，那么，針對新時代而言，究竟什么是邊疆治理的踐行宗旨與目標呢?習近平總書記強調：“為人民謀幸福，是中國共產黨人的初心?！边@就為新時代邊疆治理現(xiàn)代化建設明確了實現(xiàn)路徑以及評價治理效能提升的根本標準。這一宗旨與目標當然也包括為我國邊疆地區(qū)在內的各族人民謀幸福，為邊疆地區(qū)社會謀發(fā)展。

就王朝國家時期我國的邊疆治理思想與實踐而言，立基于“文明分野”[2]之上構建的與“民族”并置與互構的“邊疆”[3]而言，秉持“三重天下”的理念[3]，堅持“先事華夏而后夷狄”“守在四夷”與“以夏變夷”的治邊思想，構建和完善以“羈縻府州與土司治理”為核心的治邊戰(zhàn)略，就國家治理現(xiàn)代化而言，王朝國家時期的邊疆治理多將邊疆作為“他者”的別稱而消極對待，暗含著不對等權力關系背后的“中原中心主義”[3]，雖然能夠勉強維護統(tǒng)一王朝國家的“天下共主”局面及其朝貢關系，但治理效能具有著明顯的時代局限性。民國時期，邊疆領土屬性較為明確，王朝“藩屬體制”逐漸崩潰，傳統(tǒng)的邊陲敘述方式也逐漸轉向現(xiàn)代邊疆政治話語，但由于中央政府實力羸弱，仍然以封建傳統(tǒng)“羈縻之術”[4]治理為主，其邊疆治理效能就現(xiàn)代國家構建而言并不彰顯。而1949年中華人民共和國成立以來，中央人民政府曾先后對我國邊疆地區(qū)在民主改造、政權建設、土地革命、基層社會改造、改善周邊地緣環(huán)境、邊界確定與維護等方面進行了較為有效的治理，為邊疆地區(qū)的開發(fā)與建設提供了穩(wěn)定、安全和有序的生態(tài)環(huán)境，從而實現(xiàn)了邊疆地區(qū)社會面貌的煥然一新，邊疆治理取得了較大成就。但就價值取向而言，由于缺乏現(xiàn)代地理空間思維，仍汲取傳統(tǒng)“族際主義”治理取向，以“協(xié)調族際關系”為主要內容，具著較強的保守性、封閉性和滯后性。

改革開放以來，隨著黨和國家不斷加大對邊疆地區(qū)發(fā)展與建設的傾斜及幫助力度，邊疆社會各事業(yè)發(fā)展取得了較大成就。就邊疆經濟發(fā)展而言，近年來邊疆經濟發(fā)展取得了較大成就，尤其在脫貧攻堅方面取得重大成效，“新疆貧困人口從2010年的469萬人減少到2016年底的147萬人，貧困人口累計減少322萬人，貧困發(fā)生率從44.6%下降到12.8%。2013年至2017年，內蒙古全區(qū)累計減貧159.2萬人，貧困發(fā)生率從14.9%下降到2.62%?！盵5]

此外，就現(xiàn)代農業(yè)生產、沿邊旅游業(yè)、高新技術產業(yè)、加工工業(yè)、文化產業(yè)、電子商務、特色醫(yī)藥產業(yè)等產業(yè)布局而言，無論在自身發(fā)展程度上，還是相關配套政策方面，依然存在供給不足的問題。因此，對邊疆治理現(xiàn)代化而言，能夠適應邊疆治理新形勢的需要，并能夠取代“族際主義”治理取向，也只有“區(qū)域主義”治理取向[6]。

2015年10月，黨的十八屆五中全會正式使用“治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略”表述，這就要求邊疆治理在理念、思想與戰(zhàn)略層面進行重構，努力更新治邊思想，重塑治邊理念，創(chuàng)新治邊戰(zhàn)略，從而提升新時代邊疆治理效能，不斷增強邊疆治理適應迅速崛起的國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要[7]，這也表明了邊疆治理在國家構建中的重要地位，就國家、民族發(fā)展而言，邊疆治理地位至關重要。

（一）邊疆治理理念關系著新時代邊疆治理架構

在邊疆治理研究中，邊疆概念是構成邊疆學構筑的核心和基石，梁啟超曾在《中國歷史研究法》中就說：“最好先得概念，再加以仔細研究”[8]。由于邊疆概念內涵的豐富性，因而治理理念本身就極為宏大且豐富，因此，對治理理念梳理并加以系統(tǒng)性闡釋，是理解邊疆治理全貌的重要前提與基礎條件，是邊疆治理的重要組成內容，從根本上決定著邊疆治理實踐樣貌。傳統(tǒng)邊疆治理把“協(xié)調族際關系”作為治理主要客體與對象，邊疆治理秉承著“族際主義”治理理念，治理內容掩蓋了邊疆問題的多樣性，局限于族際關系問題，其治理思想、治理戰(zhàn)略多以民族關系問題展開布局。隨著邊疆治理面臨社會主要矛盾的變化、邊疆問題日漸繁雜以及“一帶一路”建設的推進，這就需要調整治理理念，要求明確與正視了邊疆問題的多樣性、復雜性和流變性，克服了傳統(tǒng)“族際主義”治理理念下邊疆議題的單一性、片面性和局限性。從政治地理空間來看，邊疆承載區(qū)域問題的復雜多樣性，決定了治理理念要契合了區(qū)域現(xiàn)實性需要，重塑新時代邊疆治理的整體架構[7]。

（二）邊疆治理思想關系著新時代邊疆治理認知

在王朝國家時期，我國邊疆治理思想有其特定的構建語境，在對邊疆社會與文化面貌獨特認知以及邊疆治理地位與價值進行挖掘與敘述的基礎上，構建起了“守在四夷”與“以夏變夷”相結合的辯證治邊思想，在治理過程中體現(xiàn)為“羈縻府州與土司”制度的構建與踐行，這就表明了邊疆治理是在王朝知識框架下對邊疆獨特認知基礎上的產物[9]。近代以來，伴隨著西方現(xiàn)代政治文明與科學知識的東漸，原有的系統(tǒng)性邊疆治理思想趨于崩潰，由于缺乏近代西方對邊疆的現(xiàn)代認知，晚清民國時期，在接納西方邊疆認知框架基礎上，逐漸凝練為現(xiàn)代主權邊疆觀，但對于邊疆認知仍然局限于傳統(tǒng)認知慣性。中華人民共和國成立以來，回顧新中國邊疆治理實踐歷程，由于對邊疆認知局限于陸地邊疆、邊疆民族地區(qū)，對邊疆治理主體局限于黨的一元化治理，構建起陸地主義、族際主義及一元主義治理思想[10]，某種程度上延續(xù)了傳統(tǒng)邊疆治理認知。根據邊疆社會主要矛盾變化下對傳統(tǒng)邊疆治理的解構，新時代邊疆治理要有相應的治理思想，能保證“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”目標的實現(xiàn)。

（三）邊疆治理戰(zhàn)略關系著新時代邊疆治理重構

邊疆治理是基于治理戰(zhàn)略在執(zhí)行方面的具體展開，所謂邊疆治理，“就是國家政權系統(tǒng)對邊疆社會進行有效控制和引導的活動與過程的總和?！盵11]王朝國家時期，在秉承天下理念與“守中治邊”和“以夏變夷”治邊思想基礎上，為了追求“內華夏而外夷狄”以及“夷不亂華”的理想境界[7]，構建起“朝貢與納質；羈縻之治與土司制度；和親與盟誓；教化與互市；設治拓道與移民屯墾”[12]等具體治理制度、機制與體制，基本上保證了中原腹地的安定與繁榮以及邊陲地區(qū)穩(wěn)定與有序。隨著新時代邊疆社會主要矛盾的變化，這就需要制定符合時代要求的邊疆治理戰(zhàn)略，成為邊疆治理轉型與重構的內在驅動力。由于我國政治體制決定著資源配置集中在國家政權手中，邊疆治理的轉型與重構，有賴于國家政權的支持與推動，邊疆治理只有納入國家戰(zhàn)略層面，才能得以最終實現(xiàn)?！八?，邊疆治理轉型與重構的最終實現(xiàn)，有賴于國家層面的邊疆治理戰(zhàn)略的構建?！盵10]從主要國家發(fā)展歷程來看，邊疆治理追尋著一種至少能表明世界歷史中某些地理原因的公式，通過這個公式可以透視邊疆這一地理樞紐在國家發(fā)展過程中的實用價值[13]，這就促使我國制定契合全球化進程新形勢、“一帶一路”建設推進與數(shù)據革命要求的邊疆治理戰(zhàn)略，不僅能夠推動邊疆地區(qū)成為新區(qū)域中心，實現(xiàn)“邊緣地帶、緩沖地帶、落后地帶”升級為“國際合作前沿區(qū)、國家戰(zhàn)略縱深區(qū)、經濟增長潛力區(qū)”[14]，而且能夠有效解決邊疆發(fā)展性問題，為邊疆治理現(xiàn)代化提供有力保障。

二、邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略構建的邏輯起點

黨的十八大以來，邊疆社會和群眾面貌有了較大改善，邊疆治理效能較為顯著?！皬氖舜蟮绞糯?，我國有六千多萬貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，城鎮(zhèn)新增就業(yè)年均1 300萬人以上?！盵15]邊疆地區(qū)承擔著我國脫貧攻堅的主戰(zhàn)場，貧困率的降低也驗證了邊疆治理效能顯著。

隨著邊疆地區(qū)開發(fā)與建設對國家發(fā)展目標實現(xiàn)的意義空前凸顯，該地區(qū)在“一帶一路”建設和國家外向發(fā)展布局中起著越來越重要的樞紐地位，而且扮演著區(qū)域聯(lián)動的關鍵角色，構建并踐行邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略勢在必行，成為黨的十九大提出要確?！凹涌爝吔l(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”時代背景。隨著黨的十九大對社會歷史方位的重新研判以及國家發(fā)展戰(zhàn)略目標的確立，我國的邊疆治理也進入了新時代。新時代環(huán)境下我國邊疆社會主要矛盾與全國其他地區(qū)一樣，表現(xiàn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，凸顯出邊疆治理面臨的核心問題乃為發(fā)展不足[16]。這就使得邊疆治理效能優(yōu)劣，不僅關系到社會主要矛盾的緩和與解決，而且制約著邊疆各族群眾生活質量的提升，影響到新型民族關系的穩(wěn)固，決定著國家創(chuàng)新發(fā)展的推進，支撐著國家發(fā)展目標的實現(xiàn)。邊疆治理理念、思想與戰(zhàn)略關系到國家“一帶一路”建設的深化，影響著周邊和諧地緣環(huán)境的塑造，與國家發(fā)展目標的實現(xiàn)緊密聯(lián)結，把“治國”與“治邊”明確聯(lián)系起來[17]，進而也凸顯了邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略在國家治理中的重要地位。

三、邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略系統(tǒng)的內容結構

近年來，隨著邊疆治理步入新時代，邊疆治理理念、思想與戰(zhàn)略創(chuàng)新日漸重要，因而，相關創(chuàng)新要切實適應邊疆問題的有效治理。2017年10月，黨的十九大就社會主要矛盾根本變化做出了科學論斷，指出人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對美好生活的需要是一個綜合性需要，為邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略構建指明方向。此外，習近平總書記在邊疆實地考察基礎上也多次就其做出過重要闡釋，以及黨的十八大、十九大等會議提出的相關新思路與新方針，這都為該系統(tǒng)構建提供了相對完整的方案。

因此就創(chuàng)新邊疆治理理念、思想與戰(zhàn)略層面而言，該系統(tǒng)包括一個核心理念——堅持“以人民為中心”；三大重要思想——“治國必治邊”“維護邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展”與“建設海洋強國”；五大戰(zhàn)略布局——“一帶一路”建設、“興邊富民”行動、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、周邊外交戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）堅持以人民為中心的治理理念

邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略構建要切實結合邊疆現(xiàn)實性問題來考量，新時代下的邊疆治理要以實現(xiàn)邊疆各族群眾對于美好生活的期待為初心與使命。然而，邊疆由于治理現(xiàn)代化建設滯緩、資源投入不足、社會事業(yè)發(fā)展滯后、邊疆安全問題復雜、與民族政治意識增強等因素制約，邊疆治理新理念供給不足。黨的十九大以來，邊疆治理新理念要切實堅持以人民為中心的價值取向，習近平總書記指出：“我們要不斷解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力讓人民過上更好生活”[18]。把以人民為中心作為治理新理念，從根本上解決了邊疆治理“為了誰”“依靠誰”的問題，不僅是邊疆各族人民共享發(fā)展成果的生動體現(xiàn)，而且是協(xié)商治理、網絡治理或協(xié)同治理的題中之義?！皫ьI人民創(chuàng)造幸福生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標?！盵19]讓邊疆群眾實現(xiàn)對美好生活的向往與追求，是一切邊疆治理工作的出發(fā)點和落腳點。近年來，隨著邊疆社會各領域狀況的極大改善，邊疆治理出現(xiàn)邊際效應遞減，這就要求重塑邊疆治理理念，把邊疆治理理念從以經濟為重心調整為以人民為中心，不僅在發(fā)展成果上，而且在治理主體上，都體現(xiàn)了較強的人民主體性地位。

此外，邊疆群眾對美好生活的向往有了更高的要求，表現(xiàn)在民主、法治、教育、經濟、生態(tài)等各方面。黨的十九大以來，在促進邊疆治理現(xiàn)代化建設的過程中，以滿足邊疆群眾生活各方面需要為中心，以此增強邊疆群眾的獲得感、幸福感和安全感，是維護邊疆地區(qū)穩(wěn)定和發(fā)展的重要政治保障。

（二）堅持三大重要治理思想

1、“治國必治邊”新思想

2013年3月，習近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時提出了“治國必治邊”的邊疆治理新思想，這一新思想是在習近平總書記多次赴邊疆地區(qū)進行視察和調研的基礎上，對邊疆地區(qū)社會經濟發(fā)展狀況整體性認知的情況下，結合及借鑒歷史經驗教訓，得出的科學論斷，是對傳統(tǒng)邊疆治理思想的揚棄和創(chuàng)新，在國家層面上首次明確回應了“治國”與“治邊”的關系問題，構成為新時代邊疆治理新思想的重要內容。所謂“治國必治邊”新思想意指“國家強盛就要加強邊疆治理、維護國家統(tǒng)一、保障邊疆穩(wěn)定、促進邊疆發(fā)展，而治理措施得力又反過來增強‘治國’、理政的成效，增強整個國家的綜合實力，形成國家安定、經濟繁榮、社會進步的盛世局面”[20]，強調了邊疆治理在國家發(fā)展中的特殊地位。

2、“維護邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展”新思想

2014年4月，習近平總書記在新疆考察時就明確提出：“新形勢下，新疆工作的著眼點和著力點要放在社會穩(wěn)定和長治久安上”[21]，不僅明確了維護邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展成為了新時代邊疆工作的奮斗目標，而且從根本上繼承、發(fā)展和創(chuàng)新了黨的邊疆治理思想。

首先，邊疆地區(qū)普遍存在產業(yè)結構極不合理、高新技術產業(yè)缺乏、特色農業(yè)產業(yè)不足、加工工業(yè)發(fā)展水平較低與城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距明顯等現(xiàn)實性問題，這些都制約著邊疆治理所需的雄厚資源，這固然有著深刻的歷史與地理、生態(tài)原因，但是更為重要的就是發(fā)展不足問題，關乎到邊疆各族群眾權益保障問題。2014年習近平總書記在新疆考察時就鮮明地指出：“發(fā)展是解決一切問題的關鍵，也是解決新疆問題的總鑰匙”[22]，將邊疆發(fā)展內化為新時代邊疆治理思想的重要內容。邊疆發(fā)展是黨的十九大關注的重要方面，在這次黨的代表大會上明確提出了“加快邊疆發(fā)展”的新思想，從“發(fā)展”維度上加以強調邊疆發(fā)展的重要性。

其次，由于我國邊疆地區(qū)社會經濟發(fā)達程度普遍不足，作為國家級貧困連片地區(qū)，與東部發(fā)達地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展反差，由于少數(shù)民族政治意識的普遍增強，穩(wěn)定問題成為邊疆治理關注的核心議題。目前，邊疆面臨一個現(xiàn)實問題是，當該地區(qū)各主要城市步入快速發(fā)展進程之際，某些邊遠農村及邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的人們卻由于地理性、歷史性及生態(tài)性等因素，無法分享經濟快速發(fā)展帶來的紅利。加之，由于受到地緣環(huán)境的影響，該地區(qū)社會舊有矛盾和新生矛盾互相交織，社會穩(wěn)定呈現(xiàn)出脆弱性，成為引發(fā)邊疆乃至國家總體安全的導火索。因此，黨的十九大明確提出“確保邊疆鞏固、邊境安全”新思想，從“安全”維度上加以強調邊疆穩(wěn)定的重要性。

總之，“維護邊疆社會穩(wěn)定與發(fā)展”構成新時代邊疆治理的新思想的主要內容，著眼于邊疆建設與發(fā)展，是邊疆穩(wěn)定的根本保障，是民族團結的強大推力，是改善民生的根本保證；強調邊疆穩(wěn)定，是邊疆發(fā)展的前提條件，必須圍繞穩(wěn)定而謀發(fā)展。

3、“建設海洋強國”新思想

伴隨著16世紀新航路以及美洲新大陸發(fā)現(xiàn)以來，各主要資本主義國家的崛起路徑表明，國家對海洋的關注和利用程度決定了其國家能否成為世界海洋強國，該國家海洋事業(yè)發(fā)展水平決定了國家崛起的最終實現(xiàn)。就我國而言，隨著我國融入世界體系的不斷加深，邊疆治理應該樹立建設海洋強國的觀念，以海洋為通道構筑聯(lián)通各國的主要路徑，這將有利于國家海洋事業(yè)的發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化強國建設目標的實現(xiàn)。中國作為致力于推進21世紀全球化發(fā)展的主要國家，海洋邊疆已不僅僅是承擔保衛(wèi)與抵御入侵的前沿地帶，而是融入外部世界的主要通道和路徑。改革開放以來，東部沿海地區(qū)作為中國經濟發(fā)展的引擎，是中國經濟融入世界經濟的重要地帶，海洋走廊的建設已經成為中國未來發(fā)展的重要平臺[23]。全球化時代為世界經濟發(fā)展格局帶來根本性變革，海洋經濟成為本土經濟外溢的載體，“2000年，世界海洋產業(yè)總產值在世界經濟總產值中所占的比例從20世紀90年代中期的5%上升到16%左右，海洋經濟正日益成為世界經濟的重要支柱”[24]，這就表明了海洋邊疆在國家發(fā)展中的地位日漸凸顯。受傳統(tǒng)“重陸輕?！彼枷氲挠绊?，我國海洋邊疆有效治理長期缺失?！澳壳爸袊鴵碛?.8萬公里海岸線和300多萬平方公里管轄海域，但海洋國土卻一直是國家的‘軟肋’”[10]。因此，作為一個海陸兩棲國家，海疆治理對國家發(fā)展、安全與穩(wěn)定極為重要，塑造現(xiàn)代的海疆觀，提升藍色國土的價值與地位，建立起陸地邊疆與海洋邊疆相統(tǒng)籌的邊疆治理新思想成為新時代邊疆治理應有之義。為此，黨的十八大首次對“建設海洋強國”有比較詳細的論述，而黨的十九大報告涉及“建設海洋強國”時著重強調“陸海統(tǒng)籌”和“南海島礁建設積極推進”兩點內容，指出了新時代邊疆治理的新舉措。沿海省市按照陸海統(tǒng)籌的治理思想，圍繞“海洋強國建設”戰(zhàn)略和“一帶一路”建設的指導方針，努力打造本地區(qū)成為海洋強國戰(zhàn)略實施的支點[25]。

（三）堅持五大布局重要治理戰(zhàn)略

1、“一帶一路”建設

邊疆治理現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)成為新時代邊疆治理新戰(zhàn)略制定的重要依據?！八^邊疆治理現(xiàn)代化，其衡量標準或主要標志大體上涉及治理主體的多元化、治理資源的多樣化、治理原則的法治化、治理思維的系統(tǒng)化、治理方式的科學化、治理過程的民主化、治理機制的協(xié)同化和治理業(yè)績的高效化?！盵26]由于傳統(tǒng)邊疆治理不能滿足邊疆現(xiàn)實性問題解決的需要，在邊疆存在諸多限制性因素的格局中謀劃邊疆治理效能提升，為了把現(xiàn)代邊疆治理轉化為有效行動，就必須在國家發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局的指導下，提出實現(xiàn)“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全”的政策框架，構建一個能夠有效應對邊疆“碎片化”問題、促進邊疆發(fā)展的現(xiàn)代邊疆治理的國家戰(zhàn)略?！皣覒?zhàn)略往往是實現(xiàn)國家意志的有效方式，也是促成國家行動的必要條件?！盵17]我國邊疆治理的現(xiàn)代化建設，也是通過國家戰(zhàn)略推動而實現(xiàn)的，這是由于國家尤其是中央政府具有在全國范圍內調配資源的能力，因而邊疆治理新戰(zhàn)略成為邊疆治理轉型與重構的必要條件。邊疆治理新戰(zhàn)略制定是一個國家級系統(tǒng)工程，需要中央—邊疆地方多個部門的配合并組織專門研究性力量，經過充分考察、調研和論證才能完成。因而，邊疆治理新戰(zhàn)略的制定不應“另起爐灶”，應首先在研究現(xiàn)有邊疆治理戰(zhàn)略的基礎上加以調整和重構[17]。

2、“興邊富民”行動

2013年9月和10月，習近平總書記在對哈薩克斯坦和印度尼西亞進行國事訪問時，提出“一帶一路”建設倡議。2015年3月，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合印發(fā)了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件，著重強調其核心區(qū)、重要門戶與重要窗口的區(qū)位優(yōu)勢。2017年黨的十九大在研判國家發(fā)展進入新時代之后，這次大會十分關注邊疆治理問題，最突出的體現(xiàn)是邊疆被確立為“一帶一路”倡議的核心區(qū)[27]，邊疆地區(qū)的重要性空前凸顯。在“一帶一路”建設規(guī)劃中，針對不同的邊疆省區(qū)，分別明確了其在“一帶一路”建設中的具體定位?！耙粠б宦贰苯ㄔO的提出和實施，一方面為邊疆治理帶來了重要機遇期，從邊疆發(fā)展方面來看，有利于促進生產要素跨區(qū)域向邊疆地區(qū)流動和聚集，加快改善邊疆地區(qū)產業(yè)結構，推動邊疆高新技術產業(yè)、特色生態(tài)農業(yè)及加工工業(yè)的快速發(fā)展，改善邊疆法治環(huán)境，從而實現(xiàn)邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全的重要目標；另一方面為邊疆地區(qū)融入發(fā)展核心區(qū)提供條件，從邊疆治理效能來看，近年來，我國邊疆地區(qū)借助“一帶一路”建設，在推進邊疆沿邊開放、邊境貿易、邊民互市、區(qū)域經濟一體化發(fā)展方面，取得了一定成績，進而推動邊疆地區(qū)成為國家發(fā)展的“核心區(qū)域”地位[29]。

3、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

1999年12月底，國家民委正式印發(fā)了《關于推動“興邊富民行動”的意見》，該文件要求通過“‘組織發(fā)動’‘政策推動’‘基礎設施建設拉動’‘重點項目帶動’和‘改革開放促動’這‘六動’”[28]，來實現(xiàn)“爭取用十年左右的時間，使邊境民族地區(qū)基礎設施條件得到明顯改善，人民群眾生活有明顯提高，經濟和社會事業(yè)全面進步，最終達到富民、興邊、強國、睦鄰的目的?！盵29]截至2019年底，“興邊富民”行動已經實行屆滿20周年，在充分肯定邊疆地區(qū)這20年取得巨大成就的同時，在興邊富民行動“十三五”規(guī)劃實施過程中，注意哪些事項與該戰(zhàn)略在目標、主要任務和重點工程等方面存在較大差距?！芭d邊富民”行動不僅旨在完成邊疆地區(qū)經濟發(fā)展目標，還要實現(xiàn)其政治、社會、文化、生態(tài)與地緣環(huán)境等方面的建設目標，這就決定了“興邊富民”行動所需要資源投入量巨大、驅動力量多樣化與制度政策連貫性，正如有學者指出：“創(chuàng)造性地構建市場與政府的特殊組合，找到政府和市場作用的有效邊界，形成適應興邊富民行動的有效體制機制。”[30]

邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要切實圍繞黨的十九大報告明確提出的“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄?，“不斷促進農業(yè)農村生產現(xiàn)代化，不斷提升村民居所現(xiàn)代化，不斷實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)文明，不斷促進民族文化產業(yè)建設，不斷實現(xiàn)村民富?；粩嗉ぐl(fā)鄉(xiāng)村的發(fā)展活力”[31]，從而促使邊疆地區(qū)鄉(xiāng)村物質文明、精神文明、政治文明、社會文明、生態(tài)文明全面發(fā)展，實現(xiàn)邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全的重要目標。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我黨深刻把握邊疆現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律以及著重邊疆經濟社會發(fā)展階段性特征基礎上做出的戰(zhàn)略部署。由于，邊疆鄉(xiāng)村普遍面臨著農業(yè)粗放經營、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展疲軟、鄉(xiāng)村旅游觀光開發(fā)不足、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設滯緩、鄉(xiāng)村精英外流嚴重、鄉(xiāng)村治理自主性缺失、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化資源逐漸流失、鄉(xiāng)村社會日漸分化、鄉(xiāng)村非傳統(tǒng)安全問題不斷凸顯等因素制約[32]，因此，要結合不同地區(qū)村情制定鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)路徑。

4、周邊外交戰(zhàn)略

隨著國家利益的外溢及延伸，我國同世界各國尤其是周邊國家的利益和命運聯(lián)結更為緊密。對于我國邊疆治理而言，邊疆問題的有效治理，不再局限于邊疆乃至國家內部，很多問題需要與周邊協(xié)作才能有效應對。這就決定了邊疆治理需要在開放包容的環(huán)境中去踐行，必須積極融入周邊，構建內聯(lián)外通的邊疆治理新格局。黨的十九大報告明確提出：“優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開放力度”。新時代中國外交積極開展多邊合作，邊疆地區(qū)作為布局的核心區(qū)域，堅持睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策，積極推動同周邊國家開展多邊合作，營造邊疆治理的和諧地緣環(huán)境。黨的十九大基于構建“人類命運共同體”推出的周邊外交戰(zhàn)略，是新時代邊疆治理面臨復雜多變的地緣形勢開出的良方，周邊地緣環(huán)境對邊疆治理非常重要，直接影響著治理效能的提升。在構建“人類命運共同體”維度指引下，邊疆地區(qū)要切實與周邊國家加強合作，著力推進聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、區(qū)域經濟一體化、口岸通關便利化等事項，同時與周邊國家在文化交流中尊重多樣性，并增強相互理解。

5、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略

縮小區(qū)域發(fā)展差距，始終是國家制定和執(zhí)行相關邊疆政策的構成內容。黨的十九大報告明確提出：“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略”，強調區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必要性與重要性。就區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略層面而言，國家正在積極推進東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興的戰(zhàn)略規(guī)劃，不論是西部開發(fā)中的“西部”，還是“興邊富民”行動中的陸地邊境縣的概念，都無法明確界定邊疆地區(qū)范圍，因而難以形成有針對性的邊疆地區(qū)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，也沒有相應的陸海統(tǒng)籌的戰(zhàn)略規(guī)劃。相較于與內地特別是東部發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距而言，邊疆城鄉(xiāng)、邊疆不同省區(qū)及陸海之間治理差距在不斷拉大。因此，在邊疆治理時，我們也更要關注邊疆發(fā)展不平衡的問題，加強地方政府合作機制建設[33]，消融“行政邊界”效應[34]，積極推動與其他戰(zhàn)略相融以及對口支援機制向“邊疆—內地”合作機制[35]的轉型，可以成為新時代邊疆治理區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略研究的著力點。

四、結論

自邊疆治理步入新時代，由于邊疆治理面臨著諸種問題的困擾，使得邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略的構建勢必空前凸顯。自黨的十九大勝利召開以來，就形成了一系列關于邊疆治理的新思路和新方針，對邊疆治理新理念、新思想與新戰(zhàn)略系統(tǒng)內容的構建有極大啟發(fā)?？傊?，新時代邊疆治理的新理念、新思想與新戰(zhàn)略的創(chuàng)新要切實圍繞邊疆治理目標而行動，對于實現(xiàn)邊疆治理現(xiàn)代化，加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固和邊境安全具有重大意義。