李志強(qiáng) 葉 好

[提要]大數(shù)據(jù)技術(shù)在提升我國(guó)政府治理效能方面發(fā)揮著日益重要的作用。本文從我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)水平、應(yīng)用環(huán)境、大數(shù)據(jù)與國(guó)家治理的契合度等維度探討了大數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理的可行性，在此基礎(chǔ)上，厘清了大數(shù)據(jù)嵌入國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯，即公共大數(shù)據(jù)建設(shè)通過推進(jìn)國(guó)家治理的多元主體參與、提升國(guó)家治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性、增強(qiáng)國(guó)家治理的預(yù)測(cè)和調(diào)控能力，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。同時(shí)，基于目前大數(shù)據(jù)使用效能和開放程度有待提升、嵌入政府服務(wù)存在倫理困境、相關(guān)管理機(jī)制不夠完善等現(xiàn)實(shí)困境，從構(gòu)建多元協(xié)同的治理體系、規(guī)避大數(shù)據(jù)帶來的倫理風(fēng)險(xiǎn)、完善大數(shù)據(jù)管理機(jī)制方面給出了針對(duì)性的完善路徑以擺脫困境，以期讓大數(shù)據(jù)在推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、構(gòu)建更加開放的國(guó)家數(shù)據(jù)治理體系等方面發(fā)揮更大的作用。

當(dāng)今社會(huì)已步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息技術(shù)的發(fā)展催生了以“云計(jì)算、人工智能、量子信息、區(qū)塊鏈”等為載體的高度智能化的新社會(huì)形態(tài)，大數(shù)據(jù)的廣泛運(yùn)用深刻地改變了人們的生產(chǎn)方式和生活方式，由此引發(fā)的社會(huì)變革對(duì)國(guó)家治理能力和治理方式提出了新的要求。在國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下，政府正由傳統(tǒng)治理向智慧治理轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理的現(xiàn)代性指向?qū)φ卫淼闹悄芑?、協(xié)同化和精準(zhǔn)化提出了新的要求。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，需要依靠大數(shù)據(jù)在轉(zhuǎn)變政府治理理念、優(yōu)化政府治理體系和提升政府治理能力方面發(fā)揮作用。2019年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提到要堅(jiān)持“按勞分配為主體、多種分配方式并存”的分配制度，并“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”。數(shù)據(jù)首次作為基本經(jīng)濟(jì)制度中的生產(chǎn)要素被提出，體現(xiàn)了中央對(duì)于信息時(shí)代下數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高度重視，也彰顯了我黨對(duì)數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中重要戰(zhàn)略地位的肯定。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要“加快數(shù)字化發(fā)展”，加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。從中可以窺探出，中共中央正將大數(shù)據(jù)嵌入國(guó)家治理作為一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃和目標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，因此，通過觀察大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)方面的運(yùn)用，研究數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯和實(shí)踐路徑具有深遠(yuǎn)的理論意義和切實(shí)的實(shí)踐價(jià)值。

當(dāng)前談及“大數(shù)據(jù)”的概念，其主要包括“政府大數(shù)據(jù)”和“企業(yè)大數(shù)據(jù)”兩個(gè)方面，前者指的是包括政府在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)以及事業(yè)單位擁有并管理的具有公共性質(zhì)的數(shù)據(jù)，主要涉及住房、教育、交通、衛(wèi)生、安防等公共領(lǐng)域，例如各類政府工作報(bào)告、行業(yè)發(fā)展報(bào)告、人口普查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)年鑒等；后者指的是各類企業(yè)搜集、存儲(chǔ)、加工、發(fā)布的數(shù)據(jù)，包括企業(yè)應(yīng)用訪問量、應(yīng)用日活量等可公開數(shù)據(jù)和用戶個(gè)人注冊(cè)信息、交易信息等非公開數(shù)據(jù)。[1]在國(guó)家治理視域下，本文主要探討的對(duì)象是政府大數(shù)據(jù)，即公共數(shù)據(jù)?！按髷?shù)據(jù)+國(guó)家治理”的概念很早就被學(xué)者提出并逐漸引起我國(guó)政府重視。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，對(duì)建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)的重要意義、推動(dòng)大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)，以及大數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理的主要任務(wù)和政策機(jī)制等方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述，標(biāo)志著作為一個(gè)時(shí)代特征的數(shù)字政府建設(shè)提升到了國(guó)家戰(zhàn)略層面。數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)是：“在推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的過程中，政府如何用現(xiàn)代化、數(shù)字化的理念和方法優(yōu)化與市場(chǎng)的關(guān)系，以市場(chǎng)機(jī)能增進(jìn)為關(guān)鍵目標(biāo)，創(chuàng)造性推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力全面提升?！盵2]十九大提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)，國(guó)家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型意味著國(guó)家治理模式要由政府獨(dú)大轉(zhuǎn)向社會(huì)多元主體共治，由封閉型的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放型的治理結(jié)構(gòu)，由科層制的官僚機(jī)制轉(zhuǎn)向扁平化的組織機(jī)制，而這一系列的轉(zhuǎn)變都需要以大數(shù)據(jù)為核心的信息技術(shù)的運(yùn)用和普及，大數(shù)據(jù)能夠賦能于社會(huì)組織和市場(chǎng)組織，使得在公共交通與城市發(fā)展、公共衛(wèi)生與食品安全、基礎(chǔ)設(shè)施建造與公共物品供給等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會(huì)與政府的協(xié)同治理。大數(shù)據(jù)的海量性、多樣性、互通性等基本特征使得政府信息公開程度大幅度提升，公共信息的共建共享打破了隔絕在政府和公眾之間的信息藩籬，國(guó)家治理現(xiàn)代化所要求的開放型治理成為可能。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

(一)國(guó)外文獻(xiàn)回顧

維克托·邁爾·舍恩伯格是最先洞見大數(shù)據(jù)發(fā)展態(tài)勢(shì)的學(xué)者之一，他指出大數(shù)據(jù)將會(huì)徹底改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)和生活方式，引發(fā)社會(huì)變革。具體到大數(shù)據(jù)與政府治理方面，特雷福·黑斯蒂認(rèn)為大數(shù)據(jù)能夠幫助政府科學(xué)決策，具體體現(xiàn)在優(yōu)化行政管理過程，通過數(shù)據(jù)模型提高決策效率，增強(qiáng)公共服務(wù)的科學(xué)性和有效性。[3](P.67)杰里米·里夫金從新技術(shù)革命出發(fā)，論述了大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用有利于推進(jìn)政府與社會(huì)合作，改變傳統(tǒng)的政府管理模式，治理主體由一元轉(zhuǎn)向多元，并促使權(quán)力動(dòng)態(tài)流動(dòng)。[4](P.131)馬丁·克魯貝克重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)隱私和安全保護(hù)問題，他認(rèn)為在大數(shù)據(jù)時(shí)代，組織和個(gè)人要善于挖掘高價(jià)值的數(shù)據(jù)信息，在數(shù)據(jù)隱私保護(hù)方面，要制定一套適用于數(shù)據(jù)提供者和享用者的使用規(guī)則，同樣，阿萊克斯·彭特蘭提出了“數(shù)據(jù)新政”的概念，他從數(shù)據(jù)受眾出發(fā)，倡導(dǎo)平衡數(shù)據(jù)所有權(quán)，個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)享有與人身、財(cái)產(chǎn)相類似的權(quán)利。[5](P.79)在數(shù)字化治理方面，帕特里克·鄧?yán)S將“大數(shù)據(jù)”“云計(jì)算”等智能技術(shù)納入到數(shù)字治理的系統(tǒng)和流程當(dāng)中，豐富了數(shù)字政府的轉(zhuǎn)型理論。米拉科維奇探討了電子政務(wù)向數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的理論依據(jù)，認(rèn)為只有將信息技術(shù)應(yīng)用于知識(shí)管理的提升，才能帶來行政價(jià)值觀和政治價(jià)值觀的相對(duì)平衡，進(jìn)而提高政府績(jī)效。基于此，曼紐爾·卡斯特提出了他的觀點(diǎn)，即網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的興起要求更加開放的社會(huì)治理體系，而信息技術(shù)則是開放治理體系的基礎(chǔ)。[6](P.153)

(二)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)回顧

在數(shù)據(jù)大國(guó)到數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)指引下，具體實(shí)踐中我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用與政府治理的耦合程度越來越高，在此背景下，對(duì)數(shù)字型政府和數(shù)據(jù)治理的相關(guān)研究日趨豐富，極大地拓展了政府治理的理論內(nèi)涵。陳振明認(rèn)為將現(xiàn)代技術(shù)融入政府治理，促使行政主體轉(zhuǎn)變治理理念，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)治理方式轉(zhuǎn)型。[7]胡海波認(rèn)為現(xiàn)代政府治理離不開大數(shù)據(jù)的技術(shù)支持，因?yàn)榇髷?shù)據(jù)能夠提升政府防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，這是政府必須開放和共享數(shù)據(jù)的基本原因。[8]馬亮重點(diǎn)研究了公共部門大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力的提升問題，指出政府部門及其從業(yè)人員必須要提高搜集數(shù)據(jù)、加工數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)和應(yīng)用數(shù)據(jù)的能力，為政務(wù)服務(wù)提供技術(shù)支持。[9]高華麗和閆健認(rèn)為，作為信息生態(tài)系統(tǒng)的一部分，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用一方面能加速資源的流動(dòng)與共享，另一方面也為政府機(jī)構(gòu)提供更為全面系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析手段。[10]孔繁玲闡述了新時(shí)代政府?dāng)?shù)字治理的實(shí)踐路徑，認(rèn)為數(shù)字型政府建設(shè)要完善頂層制度設(shè)計(jì)，還要在信息技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)方面增強(qiáng)實(shí)踐能力。[11]鄭磊等學(xué)者以問題導(dǎo)向探討了公民的數(shù)據(jù)公平使用權(quán)問題，指出為了解決民眾在獲取和使用政務(wù)數(shù)據(jù)過程中的困境，政府要從社會(huì)需求出發(fā)，降低數(shù)據(jù)獲取門檻，開放高價(jià)值的數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)與民眾的良性互動(dòng)。[12]王山立足于大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)過程中的廣闊前景，認(rèn)為大數(shù)據(jù)有利于推進(jìn)公民的政治參與，能使公眾訴求獲得快速有效的回應(yīng)，是聯(lián)結(jié)公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的紐帶。[13]隨著大數(shù)據(jù)在我國(guó)政治運(yùn)作過程中嵌入政府治理的程度不斷加深，學(xué)者們?cè)诖祟I(lǐng)域的研究不斷向縱深拓展，在此基礎(chǔ)上，本文基于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視角，深入探討大數(shù)據(jù)與政府治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

二、大數(shù)據(jù)賦能政府治理的可行性考量

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視域下，我國(guó)政府正在加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)服務(wù)”的公共管理與服務(wù)機(jī)制已初步形成。大數(shù)據(jù)賦能政府治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息應(yīng)用技術(shù)的進(jìn)步是其技術(shù)支撐，不斷成熟的政策環(huán)境為其提供了完善的應(yīng)用場(chǎng)景，技術(shù)與公共服務(wù)的契合是其運(yùn)行的前提條件。

(一)大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)日臻成熟

隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，“大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)”等信息技術(shù)服務(wù)應(yīng)用更為廣泛?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+金融”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”“互聯(lián)網(wǎng)+傳統(tǒng)制造”等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)皆以大數(shù)據(jù)的運(yùn)用為技術(shù)基礎(chǔ)，不僅促進(jìn)了海量數(shù)據(jù)的生成，也提高了不同行業(yè)領(lǐng)域間的數(shù)據(jù)共享、流通和處理程度，這為大數(shù)據(jù)賦能國(guó)家治理提供了技術(shù)支撐。與世界各國(guó)相比，中國(guó)大數(shù)據(jù)體量位居前列，目前中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量超過7億，移動(dòng)電話用戶數(shù)量突破13億，均居全球第一?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)年均復(fù)合增長(zhǎng)率超過了30%，2020年產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過了1萬億元人民幣，大型數(shù)據(jù)中心跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)的企業(yè)已達(dá)到295家。中國(guó)網(wǎng)絡(luò)用戶規(guī)模大，終端數(shù)量多，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，因此在數(shù)據(jù)規(guī)模上具有天然的優(yōu)勢(shì)。[14]我國(guó)已是世界上產(chǎn)生和積累數(shù)據(jù)體量最大、類型最豐富的國(guó)家之一，即使是大數(shù)據(jù)核心技術(shù)比較領(lǐng)先的美國(guó)，在智慧物流、移動(dòng)支付等部分垂直細(xì)分領(lǐng)域也遜色于中國(guó)。當(dāng)下，5G、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、一體化大數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快了數(shù)據(jù)的流通，釋放出更大的數(shù)據(jù)要素價(jià)值，逐步形成數(shù)據(jù)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施融合的態(tài)勢(shì)，這成為了構(gòu)建數(shù)字化社會(huì)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要基石?！洞龠M(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中明確指出：建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策。將大數(shù)據(jù)運(yùn)用于政府治理和公共服務(wù)已成為新常態(tài)，目前，經(jīng)過新一輪機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)已有超半數(shù)省級(jí)黨政機(jī)關(guān)和省會(huì)城市建立大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，負(fù)責(zé)引導(dǎo)、推動(dòng)大數(shù)據(jù)在政府治理中的應(yīng)用和普及工作。

(二)大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境日漸完善

在國(guó)家治理的話語(yǔ)體系中，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用環(huán)境主要指的是政策環(huán)境和法律環(huán)境。從政策文件來看，自2014年大數(shù)據(jù)一詞第一次寫入政府工作報(bào)告以來，大數(shù)據(jù)的概念開始進(jìn)入人們的視野并逐漸被政府部門所重視。2015年9月出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》是我國(guó)發(fā)布的首個(gè)大數(shù)據(jù)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，旨在全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)在我國(guó)政務(wù)體系中的發(fā)展和應(yīng)用，加快建設(shè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)。2020年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，明確要“加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)”，并就如何推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)做出了具體闡釋，體現(xiàn)了新時(shí)代背景下黨和政府對(duì)數(shù)據(jù)在市場(chǎng)化配置中價(jià)值的重視。此外，中央各部委根據(jù)自身工作特性，先后頒布了有關(guān)大數(shù)據(jù)在本系統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)施方案和指導(dǎo)意見，如2016年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)發(fā)展的實(shí)施意見》，2017年出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)促進(jìn)國(guó)土資源大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展實(shí)施意見的通知》以及2020年出臺(tái)的《工業(yè)和信息化部關(guān)于工業(yè)大數(shù)據(jù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。從法律文件來看，規(guī)范大數(shù)據(jù)應(yīng)用的相關(guān)法律正不斷專業(yè)化和精細(xì)化。2016年11月頒布的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》是為保障網(wǎng)絡(luò)安全，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全、社會(huì)公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)信息化健康發(fā)展而制定的法律。2021年6月最新頒布的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》是首部規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的專門法，其中有一章專門就政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放作了相關(guān)規(guī)定。為了解決信息社會(huì)中個(gè)人信息泄露和侵害公民隱私等日益凸顯的問題，2021年8月頒布了《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》，旨在保護(hù)個(gè)人信息權(quán)益，規(guī)范個(gè)人信息處理活動(dòng)，促進(jìn)個(gè)人信息合理利用。

(三)大數(shù)據(jù)與政府治理日益契合

全球化、多元化、信息化的發(fā)展催生出了全新的政府治理時(shí)代，繼新公共管理改革之后，現(xiàn)代公共管理部門在此背景下又進(jìn)入到第二輪改革浪潮中。由政府“管理”向政府“治理”演變的核心特征是公共服務(wù)過程中多主體的“跨界”協(xié)作，在內(nèi)容和形式上包括中央政府和地方政府的跨級(jí)合作，同級(jí)地方政府間的跨區(qū)域合作，同一政府不同部門間的跨部門合作，政府和企業(yè)、社會(huì)等不同治理主體間的內(nèi)外合作。[15]合作的基礎(chǔ)是信息共享，而信息共享的前提是數(shù)據(jù)的共享和連接，“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”有效地解決了公共服務(wù)碎片化問題，打破了多元主體協(xié)同治理下的行政壁壘，使得政府治理新時(shí)代下的多元共治成為可能。此外，政府還可以利用海量數(shù)據(jù)連接下的對(duì)外溝通機(jī)制和結(jié)果反饋機(jī)制，向社會(huì)組織和個(gè)人提供差異化、多樣化的公共服務(wù)，提升政府服務(wù)對(duì)象的感知。因此，國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化對(duì)大數(shù)據(jù)在政治運(yùn)作過程中的運(yùn)用提出了迫切的現(xiàn)實(shí)性需求，大數(shù)據(jù)為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，二者在新的信息時(shí)代背景下實(shí)現(xiàn)了完美契合。

三、大數(shù)據(jù)賦能政府治理的內(nèi)在邏輯

對(duì)于政府治理來說，大數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏大價(jià)值。通過打造大數(shù)據(jù)施政平臺(tái)，能夠有效擴(kuò)大公民政治參與，以數(shù)據(jù)為中心構(gòu)建的智慧政府新架構(gòu)聯(lián)結(jié)了公民私人領(lǐng)域和國(guó)家公權(quán)力領(lǐng)域，有助于實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)各群體間的協(xié)同共治。另外，隨著社會(huì)分工越來越精細(xì)化，公共服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)管也需要提升科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平。政府管理者可以通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的深入挖掘與分析匯總，全面了解和準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)信息，綜合分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，不斷提高服務(wù)和監(jiān)管的效率和質(zhì)量，并增強(qiáng)事前預(yù)測(cè)能力。

(一)推進(jìn)政府治理的多元主體參與

政府大數(shù)據(jù)最顯著的特征就是信息來源渠道多、數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍大、信息發(fā)布受眾廣。當(dāng)下中國(guó)，政務(wù)微博、政務(wù)微信、一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等政府服務(wù)端應(yīng)用類軟件和平臺(tái)的數(shù)量和質(zhì)量正不斷提升，據(jù)2020年9月中央網(wǎng)信辦發(fā)布的《數(shù)字中國(guó)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程報(bào)告(2019年)》顯示，“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)匯聚各地區(qū)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)數(shù)據(jù)2800多萬條、政務(wù)服務(wù)辦件數(shù)據(jù)5.51億條、總訪問人數(shù)10.4億人，注冊(cè)用戶1.35億。國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)共發(fā)布1300多個(gè)數(shù)據(jù)共享服務(wù)接口，近2000項(xiàng)群眾和企業(yè)辦事常用數(shù)據(jù)被列入部門數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單?！盵16]大數(shù)據(jù)公開透明的原生性特征打破了公共服務(wù)供給側(cè)和需求側(cè)的信息不對(duì)稱，數(shù)字型政府建設(shè)使得社團(tuán)、企業(yè)、公民參與國(guó)家治理過程成為可能，多元共治正是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)顯著特征。大數(shù)據(jù)在政府治理中的運(yùn)用能夠消弭先前因跨時(shí)空、跨地域造成的社會(huì)治理成本高、治理難度大等問題，能夠讓參與政府決策的主體發(fā)表見解的政治空間和參政渠道不斷拓寬，決策過程的廣度、深度、效度以及決策結(jié)果的民主性與科學(xué)性得到充分保證。

(二)提升政府治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性

從全球范圍來看，現(xiàn)代化的政府治理越來越趨向于科學(xué)化和精細(xì)化，過去龐大籠統(tǒng)的傳統(tǒng)政府治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)分工越來越精細(xì)的現(xiàn)代社會(huì)。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以獲取公民群體在教育、衛(wèi)生、就業(yè)、交通等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的實(shí)時(shí)信息，政策制定者可以根據(jù)客觀數(shù)據(jù)做出精準(zhǔn)決策，并根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)變化對(duì)政策進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，有效避免了傳統(tǒng)管理型政府根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志和偏好進(jìn)行政治決策的現(xiàn)象出現(xiàn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化講究的是信息公開和多元協(xié)調(diào)，“大數(shù)據(jù)+政府治理”背景下的政府決策過程更加公開透明，基于此，社會(huì)公眾對(duì)政府治理理念、過程和趨向有明確和深入的認(rèn)知，這有利于增進(jìn)民眾和政府間的政治共識(shí)，提高公眾對(duì)政府決策的認(rèn)同和支持程度。[17]另外，大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)不僅能夠?yàn)檎茖W(xué)決策提供有力支撐，還可以追蹤決策實(shí)施效果以及評(píng)估結(jié)果反饋，進(jìn)而提高后續(xù)決策的精準(zhǔn)度。隨著我國(guó)大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)日漸成熟，針對(duì)特定社會(huì)治理問題，政府在決策前可以利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行建模與分析，多維度多變量預(yù)測(cè)公共政策施行結(jié)果，提高政策制定的預(yù)見性、前瞻性和精確性。

(三)增強(qiáng)政府治理的預(yù)測(cè)和調(diào)控能力

當(dāng)前，國(guó)家治理面臨的內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜多變，單純靠政府的事后決策和應(yīng)急處理已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)，因此提升公共服務(wù)部門的事前預(yù)測(cè)能力變得尤為重要。大數(shù)據(jù)為“事先預(yù)測(cè)”的決策模式提供了可靠的技術(shù)支撐和信息來源，增強(qiáng)了政府應(yīng)對(duì)常態(tài)化事件和重大危機(jī)突發(fā)事件的精準(zhǔn)布控能力。正如我國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情期間，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源管理機(jī)構(gòu)快速反應(yīng)，積極應(yīng)對(duì)，全力保障互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)資源系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。國(guó)家政府服務(wù)平臺(tái)建設(shè)“防疫健康信息碼”，匯聚并支撐各地共享“健康碼”數(shù)據(jù)6.23億條，累計(jì)服務(wù)達(dá)6億人次，支撐全國(guó)絕大部分地區(qū)“健康碼”實(shí)現(xiàn)“一碼通行”，助力疫情精準(zhǔn)防控。[18]大數(shù)據(jù)廣泛的信息來源，強(qiáng)大的歸納推演能力，精準(zhǔn)的預(yù)測(cè)演練模型，能夠有效助力政府敏銳捕捉治理過程中的異常問題，并提前制定出應(yīng)對(duì)策略，增強(qiáng)公共服務(wù)特別是危機(jī)應(yīng)對(duì)的掌控能力。

四、大數(shù)據(jù)賦能政府治理的現(xiàn)實(shí)困境

盡管大數(shù)據(jù)在我國(guó)政府治理過程中的運(yùn)用逐漸普及，但是由于這場(chǎng)數(shù)據(jù)革命需要重構(gòu)政府治理范式，然而目前政務(wù)數(shù)據(jù)使用效能和開放程度不夠高，大數(shù)據(jù)嵌入政務(wù)服務(wù)會(huì)引發(fā)倫理困境，且大數(shù)據(jù)管理機(jī)制仍待完善等問題依然比較嚴(yán)峻，大數(shù)據(jù)真正賦能政府治理還存在一定的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)大數(shù)據(jù)使用效能和開放程度有待提升

由于我國(guó)大數(shù)據(jù)在政府治理中的運(yùn)用起步較晚、歷時(shí)較短，政務(wù)大數(shù)據(jù)在自身建構(gòu)方面尚有較大的提升空間。一方面，公共數(shù)據(jù)資源的使用效能有待增強(qiáng)。在大數(shù)據(jù)的搜尋和采集過程中，不同行政系統(tǒng)以及政府部門間的采用標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，導(dǎo)致構(gòu)建出的大數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)體系也不相同，因此跨部門、跨系統(tǒng)間的政務(wù)數(shù)據(jù)難以整合，數(shù)據(jù)的異構(gòu)化影響其使用效能。另外，政務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)布和服務(wù)平臺(tái)存在重形式、輕內(nèi)容的傾向。目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)信息發(fā)布網(wǎng)站大都已經(jīng)建成，但普遍存在重信息發(fā)布，輕深加工和數(shù)據(jù)分析的問題，社會(huì)公眾只能被動(dòng)接受信息，難以根據(jù)個(gè)性化需求主動(dòng)獲取所需信息和高質(zhì)量數(shù)據(jù)。另一方面，數(shù)據(jù)開放共享程度不夠充分。各級(jí)政府間、同級(jí)政府不同部門間缺乏信息共建共享的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，大多數(shù)政府單位往往只將一部分?jǐn)?shù)據(jù)信息對(duì)外單位公開，不同行業(yè)和行政區(qū)域的數(shù)據(jù)難以有效連通，進(jìn)而形成一座座“信息孤島”，以致大數(shù)據(jù)建設(shè)本該發(fā)揮的“1+1>2”的合力效果不能充分顯現(xiàn)，阻礙了國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

(二)大數(shù)據(jù)嵌入政府服務(wù)引發(fā)的倫理困境

客觀來說，在獲取數(shù)字紅利的同時(shí)，也應(yīng)關(guān)注到大數(shù)據(jù)應(yīng)用帶來的負(fù)面影響，這主要體現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)倫理層面。一方面，由于主客觀條件所限，政務(wù)服務(wù)對(duì)象獲取政務(wù)數(shù)據(jù)的能力有較大差異，因此不同組織和個(gè)人在搜集、獲取和使用政府大數(shù)據(jù)的過程中會(huì)產(chǎn)生信息不公平問題。信息公平是人們面對(duì)信息資源的獲取和分配過程中所產(chǎn)生的價(jià)值期望，其實(shí)質(zhì)是信息權(quán)利的平等。信息不公平問題主要是信息主體在信息活動(dòng)中處于不平等的地位，具體體現(xiàn)在信息獲取機(jī)會(huì)與信息資源分配的不公平。將大數(shù)據(jù)嵌入政府服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是利用公平正義的標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)信息社會(huì)中信息的公平分配、平等獲取和平等利用，以求解決技術(shù)所不能解決的問題，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息在社會(huì)成員之間公平合理分配，使包括廣大弱勢(shì)群體在內(nèi)的所有人都能獲得數(shù)據(jù)信息。但是隨著大數(shù)據(jù)在公共服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用日益廣泛，數(shù)據(jù)資源逐漸成為越來越重要的、人們競(jìng)相爭(zhēng)奪的目標(biāo)資源，其稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性驟然加劇，信息不公平與信息失衡問題越來越嚴(yán)重。另一方面，數(shù)據(jù)信息安全保障問題。公共服務(wù)過程中運(yùn)用的大數(shù)據(jù)大多涉及政府敏感信息和公民隱私信息，一旦發(fā)生信息泄露、竊取等安全問題，將導(dǎo)致難以彌補(bǔ)的后果。此外容易被忽視的是，大數(shù)據(jù)本身也存在安全隱患，基于利益驅(qū)動(dòng)的非法數(shù)據(jù)交易會(huì)加劇大數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，因此如何協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)開放和信息安全間的關(guān)系已成為政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的一道倫理難題。

(三)大數(shù)據(jù)管理機(jī)制尚需完善

從宏觀層面上看，作為政務(wù)數(shù)據(jù)提供者，政府自身在數(shù)據(jù)立法和職能劃分方面尚有欠缺，對(duì)企業(yè)的數(shù)據(jù)監(jiān)管能力也有待提升。對(duì)內(nèi)而言，目前我國(guó)關(guān)于政務(wù)大數(shù)據(jù)的監(jiān)管立法較為分散，盡管2017年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》總體上搭建了數(shù)據(jù)監(jiān)管的制度性框架，但具體規(guī)定仍不夠完善，譬如就個(gè)人層面的數(shù)據(jù)監(jiān)管中，更注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的規(guī)范，未著眼于個(gè)人數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、利用、傳輸?shù)燃?xì)小環(huán)節(jié)；在社會(huì)層面未對(duì)政府部門之間、政府與社會(huì)之間的數(shù)據(jù)流通作出規(guī)定；在國(guó)家層面上僅對(duì)關(guān)鍵信息的跨境流通、處理作限制，但對(duì)關(guān)鍵信息以外的個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)等涉密信息的流通、處理等缺乏相應(yīng)的法律規(guī)制。此外，由于未形成統(tǒng)一、完善的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)制，數(shù)據(jù)監(jiān)管呈現(xiàn)出權(quán)利分散、職能重疊的局面，數(shù)據(jù)監(jiān)管主體雜多而無序。普遍來看，各級(jí)政府中的工信部門、網(wǎng)信部門、電信主管部門及其他政府主管部門都會(huì)參與到政務(wù)數(shù)據(jù)的建設(shè)和服務(wù)過程中，由于缺乏對(duì)各監(jiān)管主體職能進(jìn)行劃分的頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)間監(jiān)管權(quán)利分散、職能重疊。對(duì)外而言，在“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”的體系建設(shè)中，除政府作為主導(dǎo)者之外，企業(yè)往往會(huì)作為參與者提供技術(shù)服務(wù)和支持。政企聯(lián)合開展數(shù)字政府建設(shè)的合作模式，容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)屬劃歸不清、數(shù)字化治理權(quán)責(zé)難以界定等問題。在開發(fā)和使用大數(shù)據(jù)過程中，某些合作企業(yè)在未經(jīng)政府同意的情況下，擅自對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行二次開發(fā)和利用，引發(fā)信息安全風(fēng)險(xiǎn)。政府提供信息服務(wù)的目的是為民眾提供便利，而企業(yè)的最終目的則是盈利，二者出發(fā)點(diǎn)的不同容易在合作過程中衍生出一系列難題。

五、大數(shù)據(jù)賦能政府治理的路徑建構(gòu)

為了解決大數(shù)據(jù)在實(shí)際政治生活中的應(yīng)用困境，必須強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維，打破政府間的利益藩籬，吸納社會(huì)多元主體參與政府決策過程，構(gòu)建現(xiàn)代化的協(xié)同治理體系。還要彌合數(shù)據(jù)鴻溝，從制度和認(rèn)識(shí)層面加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全保護(hù)，完善大數(shù)據(jù)監(jiān)管體制，以此為國(guó)家治理體系和治理能力全面現(xiàn)代化提供技術(shù)契機(jī)，為政府治理提供更好的解決方案。

(一)強(qiáng)化數(shù)據(jù)思維，構(gòu)建多元協(xié)同的治理體系

1.以數(shù)據(jù)思維建設(shè)數(shù)字化政府

維克托·舍恩伯格和肯尼斯·庫(kù)克耶在其著作中曾指出，“大數(shù)據(jù)正在改變我們的生活以及理解世界的方式?！彼枷胧切袆?dòng)的先導(dǎo)，數(shù)字化政府建設(shè)有賴于公共服務(wù)部門將傳統(tǒng)行政思維向現(xiàn)代數(shù)據(jù)治理思維轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化大數(shù)據(jù)思維，首要的是打破現(xiàn)存的部門間數(shù)據(jù)壁壘，解決“信息孤島”問題，這首先有賴于在大數(shù)據(jù)系統(tǒng)框架建立之初，各政府部門之間應(yīng)確立統(tǒng)一的搭建標(biāo)準(zhǔn)，制定數(shù)據(jù)共享的規(guī)則、內(nèi)容和具體流程，并搭建信息共享程度事后考評(píng)機(jī)制。有條件的政府可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照一定的評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系，定期對(duì)各部門信息發(fā)布和共享的數(shù)量、質(zhì)量、效果以及公眾滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)，并將結(jié)果納入政府績(jī)效考核體系中，以此構(gòu)建促進(jìn)政府信息開放共享的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。其次，大數(shù)據(jù)思維具有差異化和多樣化的內(nèi)生性特征，現(xiàn)代化的表征之一也是群體和個(gè)人需求更加個(gè)性化，因此政府在提供公共數(shù)據(jù)服務(wù)過程中要將傳統(tǒng)的無差別提供向多樣化提供轉(zhuǎn)變。處于不同行業(yè)、不同知識(shí)領(lǐng)域的公共服務(wù)對(duì)象對(duì)大數(shù)據(jù)的需求必然是有差異的，數(shù)據(jù)服務(wù)提供部門要從受眾角度出發(fā)，摒棄“官本位”思想，注重?cái)?shù)據(jù)發(fā)布和檢索的多樣性，滿足民眾個(gè)性化信息需求。

2.構(gòu)建多元協(xié)同的數(shù)字化治理體系

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來倒逼政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)運(yùn)作模式，對(duì)內(nèi)跨部門協(xié)作，對(duì)外引入社團(tuán)、企業(yè)、公民等主體實(shí)現(xiàn)多元共治成為必然。這就要求政府在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過程中樹立合作共贏、多元參與、協(xié)同治理的行政理念，樹立注重?cái)?shù)據(jù)收集、依靠數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析和決策、重視數(shù)據(jù)發(fā)布和深加工的大數(shù)據(jù)思維，以大數(shù)據(jù)為治理資源和治理手段，整合不同治理層級(jí)、部門以及內(nèi)外部治理主體間的數(shù)字信息系統(tǒng)，構(gòu)建多主體協(xié)商合作的大數(shù)據(jù)服務(wù)體系。一方面，要強(qiáng)化政府運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合治理的能力，打造由政府牽頭，重點(diǎn)行業(yè)共享數(shù)據(jù)整合能力的數(shù)字化治理新模式。政府所運(yùn)行的數(shù)據(jù)和能力不是以管理過程而是以問題為基本導(dǎo)向，不是按照靜態(tài)的管理職能而是動(dòng)態(tài)的公民需求提供智能服務(wù)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)服務(wù)模式，系統(tǒng)配置數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化治理“從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合”。另一方面，要積極引入企業(yè)組織、科研機(jī)構(gòu)等行政系統(tǒng)外單位參與數(shù)字政府建設(shè)。社會(huì)組織提供數(shù)字化服務(wù)有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，具有服務(wù)種類多樣化、專業(yè)化程度高、服務(wù)方式靈活和服務(wù)需求回應(yīng)性強(qiáng)等突出特點(diǎn)，在數(shù)字化政府建設(shè)過程中，社會(huì)力量的參與能為政務(wù)服務(wù)提供有益補(bǔ)充。

(二)規(guī)避大數(shù)據(jù)帶來的倫理風(fēng)險(xiǎn)

1.重視并維護(hù)數(shù)據(jù)安全

如何在保護(hù)數(shù)據(jù)隱私的前提下共享數(shù)據(jù)是政府在提高治理效能過程中必須重視和權(quán)衡的問題。目前已有學(xué)者在技術(shù)層面給出了建議，認(rèn)為可以應(yīng)用人工智能技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)保護(hù)和用戶激勵(lì)，運(yùn)用“分布式機(jī)器學(xué)習(xí)”這種新的去中心化建模方法進(jìn)行模型聚合，根據(jù)每個(gè)模型的貢獻(xiàn)確定數(shù)據(jù)定價(jià)，通過對(duì)數(shù)據(jù)的合理資產(chǎn)化構(gòu)建良好的數(shù)據(jù)生態(tài)。[19]從制度和認(rèn)識(shí)層面看，政府應(yīng)完善有關(guān)數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)立法，通過一系列法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)歸屬以及在開發(fā)使用過程中應(yīng)遵循的價(jià)值規(guī)范和倫理秩序。2021年6月出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》是我國(guó)關(guān)于數(shù)據(jù)安全的首部法律，填補(bǔ)了維護(hù)數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的法律空白，但相較于大數(shù)據(jù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，我國(guó)在數(shù)字安全領(lǐng)域的法律建設(shè)和制度保障水平及其實(shí)效性方面稍顯落后，因此有必要以此為基礎(chǔ)，織建維護(hù)數(shù)據(jù)安全和個(gè)人信息安全的法律法規(guī)縱橫網(wǎng)絡(luò)?？v向上地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)建設(shè)的實(shí)際情況，出臺(tái)并推行針對(duì)性的維護(hù)地方數(shù)據(jù)安全的法規(guī)制度；橫向上各部委需要結(jié)合自身業(yè)務(wù)實(shí)際頒布保護(hù)本系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全的部門規(guī)章。以此讓我國(guó)在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域有法可依，為各行業(yè)數(shù)據(jù)安全提供監(jiān)管依據(jù)，進(jìn)而提升整個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)安全保障能力。另外，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，培育企業(yè)和公民的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。部分企業(yè)受利益驅(qū)使往往會(huì)置數(shù)據(jù)安全于不顧，導(dǎo)致用戶信息泄露、大數(shù)據(jù)殺熟等亂象時(shí)有發(fā)生，政府有義務(wù)通過宣傳教育、開展培訓(xùn)等措施強(qiáng)化從業(yè)人員信息安全維護(hù)意識(shí)和道德自律精神。[20]目前我國(guó)公民個(gè)人的信息安全保護(hù)意識(shí)尚顯薄弱，政府要有意引導(dǎo)公民自覺樹立數(shù)據(jù)安全保護(hù)觀念，促使公民加強(qiáng)信息泄露的自我防范。

2.關(guān)注并彌合數(shù)據(jù)鴻溝

彌合數(shù)據(jù)鴻溝是國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中解決大數(shù)據(jù)倫理困境的另一重大舉措，消弭不同社會(huì)群體在獲取和使用數(shù)據(jù)資源中的差異是體現(xiàn)國(guó)家治理公平性的必然要求，其中最重要的是提高農(nóng)村地區(qū)大數(shù)據(jù)服務(wù)供給水平和基層群眾大數(shù)據(jù)運(yùn)用水平。2020年《國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出，重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)，其中“新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”(簡(jiǎn)稱新基建)涵蓋5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。在此政策背景下，我國(guó)政府要通過部門協(xié)同和上下聯(lián)動(dòng)，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)村特別是貧困地區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)基層網(wǎng)絡(luò)覆蓋，為農(nóng)村提供網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)泛在接入。從供給側(cè)來看，政府提高農(nóng)村地區(qū)大數(shù)據(jù)服務(wù)水平的前提是建立并維護(hù)好電信基礎(chǔ)設(shè)施，因此為確保更多行政村實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)通達(dá)，要在基層地區(qū)建立更多電信普遍服務(wù)試點(diǎn)以及網(wǎng)絡(luò)基站。[18]在此基礎(chǔ)上，政府要大力拓展鄉(xiāng)村信息基礎(chǔ)服務(wù)，從供給側(cè)推進(jìn)光纖、寬帶、物聯(lián)網(wǎng)入村戶等硬件數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)。另外，通過大數(shù)據(jù)掃盲、互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用技能培訓(xùn)等舉措提升農(nóng)村群體的大數(shù)據(jù)感知度和線上數(shù)據(jù)駕馭能力，培育基層干部和群眾運(yùn)用大數(shù)據(jù)參與基層治理的意愿和能力，以此提高大數(shù)據(jù)政務(wù)服務(wù)均等化水平。

(三)完善大數(shù)據(jù)管理機(jī)制

1.加強(qiáng)政府統(tǒng)籌管理

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型潮流下，政府在緊跟數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)大趨勢(shì)的同時(shí)，也要冷靜構(gòu)思大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的具體路線和實(shí)施戰(zhàn)略。就我國(guó)政府內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制而言，目前分條、分塊、分類的數(shù)據(jù)資源管理機(jī)制易造成信息采集重復(fù)、數(shù)據(jù)共享困難、管理責(zé)任重疊以及職責(zé)相互推諉等問題，我國(guó)地方大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)有發(fā)改委、工信廳、大數(shù)據(jù)局，不同行政主體的管轄范圍和權(quán)責(zé)界限并不清晰。[21]基于此，要強(qiáng)化各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的統(tǒng)籌責(zé)任，在此基礎(chǔ)上明確具體職能部門的職責(zé)分工，并從單純的信息技術(shù)支撐向數(shù)據(jù)統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)治理等方向升級(jí)，純技術(shù)性的數(shù)據(jù)運(yùn)維服務(wù)可以外包至第三方，以此提升行政服務(wù)和政府治理效能。同時(shí)，還要健全數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，部分政務(wù)數(shù)據(jù)涉及國(guó)家安全，保密性要求極高且易受到外部攻擊。2020年上半年，國(guó)家計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急技術(shù)處理協(xié)調(diào)中心監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)我國(guó)境內(nèi)被篡改網(wǎng)站數(shù)量為147682個(gè)，較2019年同期(50257個(gè))增長(zhǎng)較大，其中境內(nèi)被篡改政府網(wǎng)站581個(gè)，較2019年同期增長(zhǎng)57%。[18]由此可見，政府信息安全面臨的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，需要持續(xù)運(yùn)用大數(shù)據(jù)安全實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)使用過程中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，提升政府對(duì)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防管理和應(yīng)急處置能力。

2.規(guī)范政企協(xié)同治理

就政府與企業(yè)內(nèi)外部合作而言，政企聯(lián)合開展數(shù)字政府建設(shè)的合作模式容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)屬劃歸不清以及企業(yè)濫用數(shù)據(jù)謀利的亂象發(fā)生。盡管目前對(duì)政企合作運(yùn)營(yíng)下的數(shù)據(jù)歸屬權(quán)尚未有權(quán)威定論，但可以肯定的是，數(shù)字政府建設(shè)的主導(dǎo)者依然是政府，企業(yè)在其中扮演的是參與者的角色，政府對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的全流程使用負(fù)有監(jiān)督管理之責(zé)。對(duì)于企業(yè)私自利用合作數(shù)據(jù)創(chuàng)收的行為，政府在規(guī)范雙方合作體系的前提下，要完善項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、侵權(quán)懲罰性賠償機(jī)制以及數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，走政府主導(dǎo)下的政企合作協(xié)同治理之路，進(jìn)而提高協(xié)同治理效率?；诖?，在事前階段，政府在大數(shù)據(jù)建設(shè)合作項(xiàng)目中要建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，通過審核、考量大數(shù)據(jù)企業(yè)資質(zhì)及技術(shù)服務(wù)水平，確保優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)入到大數(shù)據(jù)協(xié)同治理之中。事中階段，政府要主導(dǎo)建成成熟的成本管控機(jī)制、價(jià)格約束機(jī)制和質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，政府治理中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用具有公共服務(wù)性質(zhì)，需以此確保大數(shù)據(jù)建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量過硬、成本可控且價(jià)格合理。事后階段，政府要注重建立績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲機(jī)制，針對(duì)合作企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)治理狀況的階段性及最終績(jī)效評(píng)價(jià)，若評(píng)價(jià)結(jié)果達(dá)不到預(yù)期，甚至出現(xiàn)企業(yè)擅自動(dòng)用大數(shù)據(jù)資源謀私利的行徑，則應(yīng)果斷中止合作并要求懲罰性賠償。[22]

結(jié)語(yǔ)

在完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制下，可以充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化特征。目前公共數(shù)據(jù)是作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品向社會(huì)公眾免費(fèi)開放，但政府主導(dǎo)下的大數(shù)據(jù)也具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，且由此可帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)極大，能否發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化特征，將其進(jìn)行定價(jià)并按市場(chǎng)化模式進(jìn)行運(yùn)作，將是未來關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)方面可供思考和研究的問題。另外，目前在政府大數(shù)據(jù)建設(shè)過程中，政企間的合作模式主要是企業(yè)參與公共數(shù)據(jù)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但值得關(guān)注的是，國(guó)內(nèi)阿里巴巴、騰訊、百度等互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)存儲(chǔ)了大量的用戶數(shù)據(jù)，這部分?jǐn)?shù)據(jù)沒有對(duì)外開放，假如企業(yè)數(shù)據(jù)能夠通過一定模式與政府共享互通，將極大豐富政務(wù)服務(wù)內(nèi)容，便于政府部門從外部獲取數(shù)據(jù)來重構(gòu)業(yè)務(wù)流程、重塑服務(wù)模式。

當(dāng)前，我國(guó)正在著力建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)有序、開放共享的市場(chǎng)服務(wù)體系，完善要素市場(chǎng)化配置是其內(nèi)在要求，是堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本制度、推動(dòng)國(guó)內(nèi)循環(huán)和國(guó)際循環(huán)相互促進(jìn)的有力舉措。在將大數(shù)據(jù)納入要素市場(chǎng)化配置的新時(shí)代背景下，探索建立規(guī)范有效的數(shù)據(jù)管理制度，增強(qiáng)公共數(shù)據(jù)服務(wù)質(zhì)量和規(guī)范性，打造優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品勢(shì)在必行。通過研究根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)等舉措，有助于加快推動(dòng)各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)為政府治理賦能的現(xiàn)代化目標(biāo)。