黃柏江，王才偉，朱 萍

（1.廈門大學 教育研究院，福建 廈門361005；2.紹興職業(yè)技術學院，浙江 紹興312000）

一、問題緣起

根據教育部網站公布，截至2022年5月31日，全國普通高等學校2759所，含本科院校1270所、高職（?？疲┰盒?489所[1]。其中，民辦本科院校412所，民辦高職高專院校350所。從數量上來看，民辦高校約占全國普通高等學校的30%，民辦高職高專院校約占高職院校的四分之一。民辦高校發(fā)展在經歷了快速擴張階段后，現(xiàn)在已經進入提質創(chuàng)特階段，已然發(fā)展成為我國高等教育的重要組成部分[2]。

新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，明確規(guī)定了“職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”，首次以法律的形式明確了職業(yè)教育的類型定位[3]。隨著2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》的印發(fā)，《關于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃的意見》《職業(yè)教育提質培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》《關于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》等關于職業(yè)教育的政策文件相繼頒布，預示著高職教育進入了“高質量發(fā)展”階段。

民辦院校由企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經費主辦，分為營利性民辦院校和非營利性民辦院校。與公辦院校相比，民辦院校具有相對的獨立自主性與機動靈活性，所受的行政干預相對較少，突出優(yōu)勢是其自身體制機制優(yōu)勢[4]，這為推行校內管理改革提供了天然的條件。S學院是一所完全享有獨立法人資格、舉辦者不求回報的非營利性民辦高校，政府資金支持少，學校自負盈虧。學校創(chuàng)辦二十余年來，在經歷過舉辦者更換、學校更名后，學校法人治理關系規(guī)范，資產權屬清晰，董事會作出決議，投資者不要求合理回報，學校真正確立了公益辦學屬性，日漸走上辦學正軌。學校充分發(fā)揮自身辦學體制機制優(yōu)勢，通過推進校院二級管理改革，激發(fā)內部改革動力，逐步向“提高”階段邁進，在民辦院校中具有公益性、典型性特點。因此，本文選取S學院為個案研究，試圖為公益性民辦高職院校改革發(fā)展提供樣本案例。

“十二五”以來，S校辦學規(guī)?？焖侔l(fā)展，在校生規(guī)模從8000多名增長至近15000名。作為民辦院校，如何發(fā)揮自身體制機制優(yōu)勢，創(chuàng)新管理，提高效能，向管理要效益日漸提上日程。同時，進入“雙高”建設以來，高職院校的辦學競爭日益激烈，公辦院校憑借資源、機會優(yōu)勢加足馬力，對民辦院校形成了強大的競爭壓力。在制度上，《民辦教育促進法》及其實施條例的出臺，面對分類管理的兩難選擇，更加給民辦高職院校發(fā)展造成了現(xiàn)實的困境。

在面對高職院校高質量發(fā)展要求、學校辦學規(guī)模日益擴張、辦學競爭壓力與日俱增、分類管理兩難選擇等背景下，如何激發(fā)學校發(fā)展的內生動力，特別是充分發(fā)揮民辦院校的體制機制優(yōu)勢，激發(fā)二級學院的辦學活力，推動學校整體發(fā)展，成為推動學校高質量發(fā)展的重要課題。本文試圖以S學院為例，探索深化校院二級管理。

二、文獻研究與現(xiàn)狀調研

通過文獻研究，總結了校院二級管理改革動力機制的四種解釋，收集了國內外高校校院二級管理的經驗和做法，形成了校院二級管理的改革邏輯；通過現(xiàn)狀調研，發(fā)現(xiàn)了存在的問題，對核心問題進行了梳理。

（一）校院管理機制改革動力機制的四種解釋

一是基于學術組織特性的觀點。該觀點從大學本質特征出發(fā)，認為作為學術型組織中基層單位的學院比其他類型組織中的基層單位具有更加完整的功能、承擔更加重要的職能。這種學術組織自主發(fā)展的組織特性決定了校院二級管理機制的產生與發(fā)展。學院兼具學術性和行政性，是大學的二級組織，規(guī)模相對較小，因此以建立現(xiàn)代學院制度為改革的起點和突破點，為建立現(xiàn)代大學制度的改革打下基礎，并提供自下而上的動力，改革的可行性也將得到增強[5]。例如，以密歇根大學和斯坦福大學為案例的美國研究型大學“聯(lián)合治理”模式的分權治理，校院二級管理體制在人、財、事、物四方面權力劃分比較清晰，權責劃分相互匹配，有相應的權力就要承擔相應的義務[6]。

二是基于大學規(guī)模發(fā)展的觀點。該觀點從大學順應外部環(huán)境壓力的視角出發(fā)，認為高等教育大眾化后學校辦學規(guī)模的擴張迫使內部權力出現(xiàn)分化傾向，需要通過校院二級管理機制來解決管理效率的問題。首先是高校在擴招帶來的規(guī)模急劇膨脹的情況下，仍然保持校級統(tǒng)一管理的跨度難度加大，分級管理是各高校普遍采取的切實可行的做法；其次是高校面臨巨大的學術競爭和資源競爭的壓力，這種壓力必須在學校內部進行責任分解，而責任分解要上升到制度層面，必須以管理上的分權作保證[7]。例如，安徽師范大學努力構建“學校統(tǒng)一領導、宏觀決策，部門協(xié)調指導、監(jiān)督考核，學院實體運行、自主辦學”的管理模式，明確校院二級管理的權限與職責，改革人事制度和經費核撥辦法，轉變學校部門職能，增強學校辦學自主權[8]。

三是基于優(yōu)化資源配置的觀點。該觀點從大學內部管理變革出發(fā)，認為校院二級管理機制改革應立足于對學校教育資源重新整合和優(yōu)化配置，這樣可有效促進學校行政冗余的消除和辦學資源利用效益的增效。院為實體從理論上講可實現(xiàn)資源共享，精簡人員，減少人財物的浪費，提高辦學效益；消除原有專業(yè)、學科之間的壁壘，促進學科之間的交叉、滲透和聯(lián)合，形成新興學科和邊緣學科，建立起多學科協(xié)調發(fā)展的學科布局;憑借學院的學科包容性和大學科優(yōu)勢，培養(yǎng)厚基礎、寬口徑和適應性強的高素質人才等[9]。例如，常州大學提出“戰(zhàn)略在學校，協(xié)調在部門，辦學在學院”的校院二級辦學改革思路，完善學院管理工作機制，科學合理確定校院權責，制定校院二級考核指標體系[10]；福建農林大學推行校院二級管理體制改革的實踐，試行以人才培養(yǎng)質量、學科建設水平和學術貢獻為主要評價標準的投入分配辦法，改革撥款機制，并配套改革與評價機制保障[11]。

四是基于強化環(huán)境互動的觀點。該觀點立足于學校主動適應社會變革的視角，認為學院是對社會需求反應最為敏捷的組織單元，校院二級管理機制可以提升學校服務社會需求以及獲取社會資源的能力，利用外部環(huán)境因素達到激發(fā)學院活力的目的。通過“院為實體”改革，學院將被改造成具有二級法人資格的實體性單位，將具有更大的自主權，它們比學校更加了解所在研究領域的前沿，能夠根據社會發(fā)展需要迅速地調整專業(yè)和研究方向。此外，學院為了謀求自身生存和良性發(fā)展，會更加主動地加強與社會，特別是與企業(yè)間的聯(lián)系與合作，盡最大可能挖掘教育資源等[12]。例如，金華職業(yè)技術學院從組織架構、經費分配、人事制度和目標責任制考核四方面推進校院二級管理。

（二）校院二級管理的改革邏輯

改革動因包括高校擴招、學術競爭和資源競爭壓力[13]、內涵式發(fā)展道路的外界壓力和學校自身發(fā)展要求的內部動因；改革目的是激發(fā)學院辦學活力，調動學校和學院兩級辦學的積極性，增強學校整體的辦學實力與活力，進一步提高學校的辦學質量，提升學校核心競爭力[7]；改革內涵是形成學校和學院兩個管理層級，通過分權和管理重心下移，在人權、財權、事權等方面明確學校和學院的工作職責和工作權限，形成學校宏觀決策、部門協(xié)調配合、學院實體運行的管理模式；改革思路是成立校院二級管理體制工作組，研制相應的管理制度，明確校院二級管理的權限與職責，實行校內人事管理、財務管理與分配、事務管理等校院二級管理改革，配套文件具體指導改革的進行；改革內容包括圍繞崗位設置、教職工招聘、人才引進、職稱晉升等劃分的人權，校院財力來源的劃分和校院經費支出的財權，教學管理、學生管理、學科發(fā)展、招生與就業(yè)、社會培訓與服務等事權；改革目標是學院成為擁有較大辦學自主權的責任實體，最終建立起“權責清晰、目標明確、制度規(guī)范、考核標準完善、激勵體系健全”的校院二級管理體制機制。

（三）校院二級管理的問題梳理

通過兄弟院校的二級管理調研、社會服務機制調研和學校內部二級學院調研，發(fā)現(xiàn)在校院二級管理中，存在著一些普遍問題：一是一級管理權力過度集中，抑制了二級學院的發(fā)展活力；二是目標體系不夠清晰，缺乏對二級學院發(fā)展的精準引導；三是考核的科學性不夠，考核結果對實際工作的觸動和牽引力不大；四是事權界線模糊，實際工作中易出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象，財權和人權賦權較?。晃迨瞧毡橐孕姓芾頌橹?，學術管理“式微”；六是職能部門管理服務意識欠缺。

針對存在的問題，S校通過完善組織架構，梳理明確二級學院職責，建立目標責任考核機制，注重考核結果應用，清晰經費使用權、社會服務利益和績效獎勵分配權，強化二級學院發(fā)展主動權，激發(fā)二級學院發(fā)展活力。積極探索行政管理與學術管理并重，以服務促管理，努力構建具有現(xiàn)代大學制度特質的校院二級管理機制，推動“分院辦學校”。

三、校院二級管理改革目標與成效

（一）改革的目標與內容

1.校院二級管理改革總體目標與具體目標

總體目標是完善組織架構，行政管理與學術管理并重，明確各方職責，建立“組織保障+目標考核+制度賦權+質量監(jiān)督”的校院二級管理體制，核心是通過制度界定校院二級權力，通過實踐不斷完善管理機制設計。具體目標是理清人權、事權和財權，以服務促發(fā)展，推動“分院辦學?！薄Ｆ渲?，人權主要指機構設置、干部職數、干部選任、教師引進、職稱晉升等；事權主要指教學管理、學生管理、招生就業(yè)管理、社會服務管理、安全管理、基本建設等；財權主要指運行經費和社會服務創(chuàng)收兩部分。其中，運行經費包括教學運行經費、學生經費、辦公經費、業(yè)務費等；社會服務創(chuàng)收包括成人教育、社會培訓、技術服務、政府專項獎勵等。

2.組織與職責

制度是辦學思想、辦學理念的結晶，是學校治理的根本保證，是提高工作效率、激發(fā)辦學活力的有效手段。同時，制度也是生產力。S校在前期探索實踐的基礎上，于2021年啟動新一輪機構設置編制，為新一輪干部選聘做好準備，明確“合署大部制、以群建院”的組織機構設置原則，積極探索行政與學術管理并行，學術委員會和教學工作委員會主要人員任職專職化，充分履行學術管理職能，增強行政管理的學術支撐。同時，梳理部門工作職責，明晰工作邊界。組織機構是工作運營的保證，職責和管理邊界清晰是工作協(xié)同的前提。

3.目標與考核

每學年在學校總體工作思路及校領導重點工作清單的引領下，組織職能部門和二級學院編制學年工作思路及重點建設項目目標管理文本，目標管理文本包括項目類型、項目任務、預期成果、創(chuàng)新突破點、完成時間等，定期交流匯報目標達成度；每學期制定校院二級工作計劃或工作行事歷，細化工作目標，分步實施，保證目標保質保量完成。

圍繞人才培養(yǎng)、隊伍建設、科學研究、社會服務與培訓、黨建與思政工作、榮譽與獎項、標志性成果、其他成果和貢獻、問題與思考等九個方面建立二級學院學年考核制度，實施考核激勵機制，賦予一定的績效分配權。只有考核到位，才能切實提高組織目標實現(xiàn)率；只有激勵到位，才能提高目標忠誠度。

4.人權類制度研制

在人權方面，釋放基層干部任免權、職稱評審推薦權、教師引進推薦權、教職工考核權及評優(yōu)評先權。

頒布《中層干部選拔任用工作辦法》，堅持德才兼?zhèn)?、任人唯賢、事業(yè)為上、人崗相適、公道正派、注重業(yè)績的原則，把二級學院干部配備特別是一把手配備作為學校干部隊伍優(yōu)化的重中之重，強化二級學院管理力量。探索學術機構實體化，行政管理與學術管理齊頭并進，增強校級職能部門或學術機構對二級學院的指導力量。二級學院基層干部任免權下放。實施《專業(yè)技術職務評聘實施辦法》，教師職稱評審由二級學院根據學術成果和工作態(tài)度、業(yè)績出具推薦意見并排序，作為評審委員會評審的重要參考，對于取得重大標志性成果的教師，可直接評聘。實施《教師招聘暫行辦法》，校院二級聯(lián)動，二級學院為主，支持二級學院柔性引進專家。注重職業(yè)性、專業(yè)性和創(chuàng)新發(fā)展，突出業(yè)績導向，注重發(fā)展性評價，實施《學年工作考評辦法》，中層干部由學校考核，其他教職員工由部門、二級學院考核。制定《“永和學者”計劃實施辦法》《“校長獎”評選辦法》，對學術類、管理服務類優(yōu)秀人才，由二級學院推薦，學校評審確定并資助激勵。

5.事權類制度研制

在事權方面，明確事權界線，邊界清晰的事務各司其職，交叉事務協(xié)同完成。充分授權，主動靠前服務，解決實際工作中遇到的實際問題。

修訂《校院二級管理辦法》，明確了校院二級管理機構的定位、作用和地位，在事業(yè)發(fā)展、黨建工作、學科建設和專業(yè)（群）建設等12項管理事項中，明確了校院二級職責和工作邊界。《校院二級教學工作管理實施辦法》，明確了校院二級教學管理的基本職責；《招生就業(yè)工作管理辦法》，明確了校院二級在招生就業(yè)方面的職權；《采購管理辦法》明確了校院二級管理的職權，明確規(guī)定單項或批量預算金額3萬元以下的公務經費、教學經費、學生經費等可由使用單位和學校相關規(guī)定要求直接采購。

在事權邊界清晰的基礎上，大幅減少會議數量，把時間交還給一線管理者。

6.財權類制度研制

在財權方面，實施工作經費劃撥和簽批授權制度。

依據“確保必需、突出重點、效益優(yōu)先”的原則，實施《預算管理辦法》，加強資金管理與財務授權；依據《二級學院工作經費劃撥及管理辦法》，根據專業(yè)群建設特點、外部資源爭取情況和工作業(yè)績情況確定二級學院年度經費規(guī)模，每學年初劃撥至二級學院，二級學院院長享有最終經費簽批權；依據《社會服務管理辦法》，實施社會服務效益機制，鼓勵服務單位開展社會服務，建立效益共享機制，二級學院享有二次分配權。建立基于考核的績效激勵，激勵績效同樣由二級學院負責分配。

7.質量保障

以標準體系建設為核心，通過教師發(fā)展中心推進內訓師制度，建立全員、全域質量保障體系，倡導精致辦學，實現(xiàn)“辦品質之學，向高端奮進”的愿景。對接省域高職院校督導評估“千分考”，頒布《督導評估實施辦法》，促進S校辦學行為更加規(guī)范、類型特征更加彰顯、改革任務全面落實、辦學質量明顯提升、服務經濟社會發(fā)展能力不斷提升。以信息服務為載體，圍繞校園環(huán)境、教學條件、教學改革、教風學風、隊伍建設、資源運用、管理運行、校園安全等學校全方位，實施信息服務全域質量管理。以《教學研報》為陣地，建立“常規(guī)檢查+動態(tài)監(jiān)控+專題研討”的教學質量監(jiān)控機制，保障課堂教學質量，推進品質課堂建設。

（二）改革取得的標志性辦學成果

作為民辦高職院校，隨著近幾年不斷深化校院二級管理，S校取得了一系列標志性成果。

一是響應師生成長成果。畢業(yè)生就業(yè)競爭力與人才培養(yǎng)質量跟蹤調研排名從全省50所高職院校40位左右升至前20位，其中2019年列第9位；學生學科技能競賽從零星獲獎至連續(xù)多年穩(wěn)獲全省前10位，2018年列全國18位，浙江省第2位；教師團隊2次獲浙江省教師教學能力比賽一等獎，多次獲二等獎；獲首批國家職業(yè)教育教師教學創(chuàng)新團隊，為全國120支團隊中唯一民辦院校；許多教師進入行業(yè)組織、政府資庫，擔任專家，獲得各類人才項目榮譽。

二是響應市場需求成果。持續(xù)優(yōu)化專業(yè)結構，響應地方產業(yè)發(fā)展人才需求，學校8大專業(yè)群響應紹興八大千億產業(yè)中的五大；依托專業(yè)群搭建社會服務平臺，至少“一院一平臺”，推動社會服務；每年招生5500名左右，其中本地生源逐年提升，占比30%，每年畢業(yè)生留本地率為所在地高校最高，占比23.4%；社會培訓爆發(fā)性增長，2021年達5萬余人次，培訓收入3000多萬元，技術服務快速增長，2021年達500余萬元；政府撥款持續(xù)增長，從百萬元級達到近三年年均5000余萬元。

三是響應組織完善成果。2013—2022年近十年獲國家教學成果獎二等獎2項，省教學成果獎一等獎2項，二等獎5項，列全省高職院校前20位，其中2018年為全國民辦高職院校2個二等獎之一；全省“雙高”建設項目A類專業(yè)群建設單位，全省20所，民辦院校唯一一所；省教育教學業(yè)績考核從近40位進階到前25位；2021年省督導評估排名為25位，超過17所公辦院校；省13所高校示范性創(chuàng)業(yè)學院之一；全國五四紅旗團委、全國黨建工作樣板支部、全省高校黨建“雙百示范”工程、省現(xiàn)代學徒制試點單位。

四、校院二級管理體制改革的反思

大學治理是大學內外利益相關者參與大學重大決策的結構和過程，大學的治理結構是現(xiàn)代大學制度的本質與核心。一般認為現(xiàn)代大學治理包括宏觀和微觀兩個層面，即學校與外部的關系和學校內部關系，其核心是在政府的宏觀調控下，明確大學與政府的關系，使大學成為具有一定辦學自主權的真正獨立法人，獨立面向社會，依法自主辦學，實行民主管理[14]。由于外部大環(huán)境的變化，比如隨著“雙高”建設推進的背景下日益加劇的校際間競爭壓力、民辦院校分類管理的兩難選擇等，從內部而言，隨著辦學規(guī)模逐步擴大所引發(fā)的自身變革壓力等，深化校院二級管理體制改革刻不容緩。S校在推進二級管理的改革設計和實踐中，既考慮到了二級學院作為學術組織的特性，試圖通過改革激發(fā)自下而上的發(fā)展動力，推動“分院辦學?！钡牧己镁置?；又考慮到了因辦學規(guī)模的發(fā)展，迫使內部權力的重構，通過分權解決管理效率的問題；也考慮到了通過校院二級管理機制改革，對學校教育資源重新整合和優(yōu)化配置，消除行政冗余，提高辦學資源的利用效率；還考慮到了二級學院作為大學內部對外界反應最為敏捷的組織單元，通過強化二級學院的辦學主體地位，使其更好地響應社會的需求，以獲取更多的社會資源。

改革是一個動態(tài)的進程，需要在實踐中不斷完善。作為一個行動研究的案例，S校的研究、探索和實踐表明，推進校院二級管理，既需要進一步統(tǒng)一思想，轉變觀念，大膽實踐，更需要基于學術理性和實踐理性，在實踐中不斷反思、完善。希望S校的改革和實踐能夠豐富高校校院二級管理改革的經驗，為高職院校尤其是民辦高職院校的校院二級管理體制改革與完善提供借鑒，以期激發(fā)校院二級辦學活力，促進高職教育高質量發(fā)展。