左清華

(航天工程大學, 北京 101416)

失效航天器是指那些已經徹底失去功效，不再具有利用價值，卻仍舊被發(fā)射國遺留于軌道而不處理的航天器。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年7月1日，全球已經發(fā)射了8 461枚航天器，有5 029枚航天器仍然在軌，其中失效航天器多達4 000余枚[1]。大量失效航天器的存在，對正常工作的航天器構成了威脅。同時，失效航天器的存在擠占現(xiàn)有外空資源，造成外空資源日趨緊張。為緩解當前外空資源緊張，維護外空安全，保障外空活動的長期可持續(xù)性，將失效航天器從軌道上移除是國際社會共同面臨的問題。圍繞這一問題，國際社會不僅要考量技術上的可行性，還應在現(xiàn)有規(guī)則的基礎上考量合法性，這將成為未來解決失效航天器移除問題的焦點和難點。

一、失效航天器的法律地位

(一)失效航天器屬于空間碎片

空間碎片(Space Debris)也被稱為太空垃圾，目前國際社會對此并沒有確切的定義。《外空條約》等外空國際規(guī)則指出，要減少人類從事外空活動所造成的污染，但空間碎片的概念并沒有被明確提及。在理論界，空間碎片的問題被納入外空環(huán)境保護問題之列。1994年，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(以下簡稱“外空委”)科技小組委員會第31屆會議首次將空間碎片問題作為專題進行討論[2]。1999年，外空委科技小組委員會通過的《關于空間碎片的技術報告》完整界定了空間碎片的含義，指出空間碎片是無功能的人造物體，包括其碎片和零件，其存在的空間或是在圍繞地球的軌道上，或是在再入的大氣層中[3]?？臻g碎片的無功能性是指，其預定的功能徹底無法具有或恢復具有，也不能被期望具備可供使用的其他功能。2002年，《IADC空間碎片減緩指南》將空間碎片界定為在圍繞地球的軌道上或再入到大氣層中的一切不具備任何功能的人造物體(包括其殘塊和組件)，該定義被2007年聯(lián)合國《空間碎片減緩指南》所采納[4]89。國際法協(xié)會空間法委員會于1994年8月通過了《防止空間碎片造成環(huán)境損害的布宜諾斯艾利斯國際文書》，該文書的第1條將空間碎片定義為“外層空間中人造的物體，不包括工作中的或仍可以使用的衛(wèi)星”，并指出空間碎片主要源于“廢棄的衛(wèi)星”[5]。

目前國際社會對空間碎片的定義尚未達成一致，但結合其對空間碎片的定義分析，可以總結出空間碎片的三個顯著特征:①人造物體?？臻g碎片有別于自然存在物(如天體)，它是人造空間物體的一部分，是發(fā)射于外空的人造空間物體以及其運載工具經過碰撞、爆炸解體或是遺留于外空而形成的。②無功能性?？臻g碎片的無功能性使其與正常運行的人造空間物體區(qū)分開來?？臻g碎片的無功能性不僅指某一空間物體不能再執(zhí)行既定的任務，也指某一空間物體在外空中對于外空活動毫無價值。③位于地球軌道內(高度200～36 000 km)的范圍。在定義空間碎片時還要考慮其區(qū)域范圍，脫離了上述區(qū)域范圍，對正常運行的航天器產生的影響就不存在了。根據(jù)上述分析，位于地球軌道內(高度200～36 000 km)的失效航天器屬于空間碎片。

(二)失效航天器屬于空間物體

外層空間法的五大條約頻頻使用空間物體這一概念，但對空間物體的內涵沒有作出明確清晰的界定?！锻饪諚l約》第8條在規(guī)定登記國的管轄和控制權時，采用“射入外層空間的物體”這一含糊不清的表述來表達空間物體的含義，之后對這一表述的涵蓋范圍作了說明，指出“包括降落于或建造于天體的實體及其組成部分”[4]6?！敦熑喂s》和《登記公約》規(guī)定，空間物體一詞包括空間物體的組成部分、物體的運載工具和運載工具的部件[4]15,25。關于失效航天器是否在空間物體的涵蓋范圍內存在不同觀點。一種觀點認為，失效航天器依舊屬于空間物體，不應將其排斥于空間物體范圍之外。歐洲空間法中心持此態(tài)度。另一種觀點認為，空間物體專指那些能正常運行，正常履行使命的航天器，而失效航天器不應屬于空間物體。此外，還有學者認為，空間物體的定義不明確，不能確定失效航天器是否屬于空間物體，但也沒有明確否認。

筆者認為，應根據(jù)1969年《維也納條約法公約》對條約解釋的規(guī)則，確定空間物體是否包含空間碎片?！毒S也納條約法公約》規(guī)定的條約解釋規(guī)則已成為國際社會公認的國際習慣，《維也納條約法公約》既宣示了現(xiàn)存的“國際習慣法規(guī)則”，又宣示了“一般國際法政治發(fā)展的規(guī)則的推定證據(jù)”[6]?！毒S也納條約法公約》規(guī)定了“用語解釋”方法，即根據(jù)上下文并參照條約的目的和宗旨，就條約用語所具有的通常意義善意地予以解釋。首先，從條約用語的通常意義來看，空間物體顧名思義就是發(fā)射進入外層空間的物體，是否有功能、能否正常運行無需考慮。其次，從條約目的來看，外空法體系構建的目的就是保證各國外空活動在國際法規(guī)范的約束之下?！锻饪諚l約》《責任公約》確立了空間物體登記國對空間物體的管轄和控制權；空間物體發(fā)射國對該空間物體造成的人身、財產損害承擔賠償責任。作為空間碎片的失效航天器如果不被視為空間物體，將會失去對其進行管轄和控制的主體，進而失去對其承擔損害賠償責任的責任主體，外空法體系就無法規(guī)制失效航天器所進行的外空活動，這與外空法律規(guī)范訂立的目的是相悖的。所以，大多數(shù)學者得出結論，外空中無論是失效航天器還是其他類型的碎片都應被歸入外空法律規(guī)范意義范圍內的“空間物體”范疇。

二、失效航天器的移除主體

《外空條約》第8條規(guī)定，登記國保有對空間物體的管轄與控制權?！暗怯泧笔侵赴凑铡兜怯浌s》的要求在發(fā)射外空物體時，將其登入登記冊的發(fā)射國[4]25。實際上，管轄權和控制權就是一國對航天器行使主權的表現(xiàn)，管轄權側重于法律的適用，是登記國對航天器法律權利的表達，而控制權則更強調對航天器的控制能力。登記國對失效航天器移除就是其行使管轄和控制權的表現(xiàn)。問題是，登記國對失效航天器是否還有管轄和控制權？其他發(fā)射國可否履行對失效航天器的管轄和控制？

(一)登記國對航天器的管轄和控制權不因航天器的失效而終止

首先，如前所述，失效航天器屬于空間物體，登記國對空間物體的管轄和控制權自然包括對失效航天器的管轄和控制權。失效航天器一詞是從利用價值的角度來定義的，它是指完成了預定任務或是還沒有完成使命，已經不具備預期功能，不再具有利用價值的航天器，并非指在法律意義上登記國已經拋棄了所有權、管轄和控制權的航天器?！安唤辜礊樵试S”是國際法院判例確定的國際法原則，現(xiàn)行外空法律規(guī)范并沒有規(guī)定登記國的管轄和控制權會隨著航天器的失效而終止，登記國有權作為失效航天器的移除主體。

其次，登記國對失效航天器的管轄和控制權因監(jiān)管義務的存在而一直存在。權利與義務是共存的?！锻饪諚l約》規(guī)定登記國對空間物體享有管轄和控制權的同時，也要求其對空間物體承擔持續(xù)監(jiān)管義務。管轄和控制權是隨著監(jiān)管義務的存在而存在的?！锻饪諚l約》規(guī)定締約國對外空活動持續(xù)監(jiān)管的義務，就是要將這種監(jiān)管納入航天器在外空活動的整個階段，包括航天器的啟動發(fā)射階段、在軌運行階段和再入大氣層階段。航天器雖然失效，但對其監(jiān)管義務并沒有也不應停止，因此，登記國對失效航天器的管轄和控制權一直存在，登記國是失效航天器的合法移除主體。

(二)失效航天器未登記時移除主體的認定

實踐中，各國履行《登記公約》時存在很多不足，其中之一就是空間物體不登記。未作登記的空間物體信息顯然無法從空間物體登記冊上查獲。如果失效航天器的發(fā)射國未按《登記公約》的規(guī)定在發(fā)射后及時進行登記，也就不能從登記冊中獲知登記國了。筆者認為，不能因為發(fā)射國不履行登記義務，而影響發(fā)射國作為應然的登記國成為失效航天器的移除主體。發(fā)射國有義務對本國的失效航天器在外空的活動進行監(jiān)管，也就有權利對失效航天器進行管轄和控制。隨著國際交往越來越密切，很多國家除了發(fā)射自己的空間物體外，還有能力為他國用戶提供商業(yè)發(fā)射服務。這就帶來新的問題，即可能會出現(xiàn)發(fā)射國和登記國不一致的情況。當存在兩個或兩個以上發(fā)射國時，各發(fā)射國可以就空間物體的管轄和控制問題締結協(xié)定，共同決定由其中的哪一國作為空間物體的登記國對其進行管轄和控制[4]25?？傊谑Ш教炱鳑]有登記時，發(fā)射國應作為失效航天器的移除主體，發(fā)射國有多個時，各發(fā)射國可以協(xié)商決定由哪個或哪幾個國家對失效航天器進行移除。

(三)其他國家成為失效航天器移除主體的情形

如果失效航天器的所屬國(登記國/發(fā)射國)能夠確定，但所屬國由于技術不足、資金不夠等原因未將其管轄的失效航天器進行恰當處理，其他國家是否有權單方面移除所屬國擱置于軌道上的失效航天器？如前所述，如果一國既不是登記國，也不是其他發(fā)射國，就不具備移除失效航天器的法律資格。2001年，聯(lián)合國大會召開第56屆會議，通過了《國家對國際不法行為的責任的條款草案》(以下簡稱《國家責任條款草案》)的決議，要求國家對其違背國際義務的不法行為負責任，同時也規(guī)定在特殊情況下可以免除其不法行為應承擔的責任[7]，這成為對失效航天器不具有合法移除身份的國家移除失效航天器的法律依據(jù)。其他國家要對失效航天器進行移除就必須滿足《國家責任條款草案》中規(guī)定的免責事由，主要有以下兩個：

1. 同意

同意是《國家責任條款草案》中規(guī)定的能夠解除任何一種國際行為違法性的重要事由之一。不論該行為是違背了國際條約、一般法律原則，還是其他國際法淵源所產生的國際義務。同意也是最常見的一國解除另一國行為違法性的方式。但是，一國以同意這一事由免除另一國行為的不法性，必須采取有效的形式作出。一國應當征得失效航天器登記國的同意，沒有登記國就要征得發(fā)射國的同意，才能做出移除行動。登記國或發(fā)射國允許其他國家移除失效航天器時，必須作出明確而有效的表示。同時，登記國或發(fā)射國允許他國對其A航天器進行移除，并不免除他國對其B航天器進行移除的不法性。另外，他國必須在登記國或發(fā)射國同意事項的范圍內采取行動，不能逾越同意事項的范圍。

2. 緊急情況

《國家責任條款草案》認同一國在遇到嚴重危險、非常急迫、沒有其他辦法的情況下，采用與其權利相悖的損害他國利益的方式，保護本國的國家利益。由此可見，以緊急情況作為免除一國行為不法性的事由，要求很嚴苛。如果一國要移除他國失效航天器，必須在以下情況下進行：失效航天器已經對一國國民的人身、財產安全，或是對一國外空中正常運行的航天器產生了嚴重危險。同時，這種危險非常迫切，如果不立即采取措施消除危險，一國很快就會遭受重大傷害，沒有時間再征得登記國或發(fā)射國的同意。而且，對失效航天器進行移除成為了可以避免這種嚴重迫切危險的僅有辦法和能夠采取的唯一措施。例如，一國無法通過對其正常運行的航天器進行變軌來避免危險。由于以緊急情況作為事由移除失效航天器是通過損害他國利益而成就移除國的方式進行的，移除國的行為與其應當恪守的義務產生了沖突，所以，以緊急情況作為移除失效航天器的事由必須嚴格進行考量和限制。

實踐中，可能還會出現(xiàn)失效航天器未登記，同時無法辨識和確定其發(fā)射國的情況。一般來說，失效航天器為發(fā)射國棄置，并不意味著發(fā)射國放棄管轄和控制權。發(fā)射國很可能基于某種原因，如為了避免技術泄露而繼續(xù)保有對失效航天器的權利。但如果已經無法辨識和確定失效航天器的發(fā)射國，就說明發(fā)射國對失效航天器處于長期喪失監(jiān)管的狀態(tài)，或是發(fā)射國放棄了對失效航天器的管轄權。因此，其他國家有權主動清除。

三、失效航天器移除義務的非強制性

關于失效航天器的移除義務，現(xiàn)行外空法律規(guī)范沒有給予具體、明確的規(guī)定。所以，一些航天國家不愿意將此作為一項國際強制義務去履行。《外空條約》第9條規(guī)定，各締約國對外層空間進行研究和探索，應充分注意所有其他締約國的相應權益，應避免使外空受到有害污染，并應在必要時為此目的采取適當措施[4]6-7。也就是說，國家有義務做到充分注意，保護外空環(huán)境。許多學者認可了該條款可以作為對失效航天器移除義務的一般性規(guī)定。美國著名空間法學家 Baker[8]就曾提出，如果發(fā)射國沒有做到如下方面將被視為承擔充分注意義務存在過錯，即“在現(xiàn)有技術下，有能力跟蹤控制但放棄仍處在工作期的衛(wèi)星；在地球靜止軌道上，本國衛(wèi)星與他國在先發(fā)射的衛(wèi)星沒能保持必要的距離；有能力將可能已停止工作的衛(wèi)星送入棄置軌道時而未為之；有能力移開可能妨礙他國航天器工作的由其空間活動產生的空間廢棄物而未為之”。但畢竟該條款的規(guī)定并不明確，針對整個外空活動而言，是對外空活動作出的一般性規(guī)定[9]。第62屆聯(lián)合國大會于2008年2月正式通過的關于《空間碎片減緩指南》(以下簡稱《減緩指南》)的第62.217號決議為失效航天器移除義務的履行作了進一步規(guī)定?！稖p緩指南》第6條要求，對已經結束軌道操作階段而穿越LEO區(qū)域的航天器，在可控制的情況下將其從軌道上清除；第7條要求，對已經結束軌道操作階段而穿越GEO區(qū)域的航天器，可以將其留在GEO區(qū)域上空的軌道[10]。《減緩指南》對失效航天器的移除作了上述規(guī)定，但并沒有法律約束力。

(一)《減緩指南》作為軟法沒有法律約束力

軟法是相對于硬法而言的。硬法是指《國際法院規(guī)約》第38條列舉的作為國際法獨立淵源的具有法律約束力的國際條約、國際習慣。軟法是具有一定規(guī)范作用的成文法，但不具有法律約束力。軟法的表現(xiàn)形式較多，包括：決議、指南、建議、意見、宣言等。軟法多見于國際法的新興分支中，如外空法、國際環(huán)境法等，表現(xiàn)出國際立法的復雜和困難，是各國利益博弈的結果。聯(lián)合國大會通過的關于《減緩指南》的決議作為軟法同樣不具有法律約束力。

基于國際組織在國際事務中發(fā)揮的作用日益顯著，以及對國際法淵源產生的重要影響，有些國際法學者認為應當賦予國際組織尤其是聯(lián)合國大會決定、決議等國際法獨立淵源的地位[11]。前國際法院法官、國際法學者伊萊亞斯就完全肯定聯(lián)合國大會決議作為國際法獨立淵源的地位[12]。還有學者認為，聯(lián)合國大會決議可以作為國際法的輔助淵源用以形成一般法律原則，像聯(lián)合國大會這樣的普遍性國際組織在國際法的發(fā)展中能發(fā)揮一定的積極作用，它能反映現(xiàn)有的或體現(xiàn)正在形成中的國際法的原則、規(guī)則和制度，這類國際組織的決議可以作為國際法的補充淵源[13]。但大多數(shù)學者持反對意見，認為作為權威說明的《國際法院規(guī)約》并沒有將聯(lián)合國大會決議這樣的軟法歸為國際法的淵源，《聯(lián)合國憲章》也未授予聯(lián)合國大會立法權[14]?！堵?lián)合國憲章》第10條、第14條規(guī)定，聯(lián)合國大會只能作出建議，這明確表達了聯(lián)合國大會決議是沒有法律約束力的。所以，《減緩指南》作為軟法不具有法律約束力，其所規(guī)定的失效航天器移除義務不具有強制性。

(二)《減緩指南》作為國際習慣法的缺失要素

《減緩指南》作為國際習慣法缺失了重要的要素，即航天國家的反復實踐。國際習慣法是經各國反復實踐并被各國公認具有法律約束力的國家之間的默示協(xié)議。國際習慣法具備以下兩個要素：①各國反復實踐；②被國際社會普遍接受，并被各國承認具有法律拘束力，即法律確信。2008年，聯(lián)合國大會通過了《減緩指南》，這表明國際社會對減緩空間碎片的義務普遍接受和認同。而形成國際習慣法的“被各國承認”并不是指需被所有國家承認。因為現(xiàn)實中有航天能力的國家非常有限，所以只要求航天國家以本國的政策和立法貫徹執(zhí)行《減緩指南》中的規(guī)定?！稖p緩指南》出臺至今，世界主要航天國家和組織，如美國、俄羅斯、歐空局、法國、日本等，都頒布了各自的立法文件以對航天活動中的空間碎片予以控制和管理，執(zhí)行《減緩指南》的規(guī)定。

然而，國際社會并沒有形成完全統(tǒng)一的觀點，認為《減緩指南》已經成為國際習慣法。原因在于，世界各主要航天國家雖然在立法中認可了《減緩指南》的規(guī)定，但是其規(guī)定的減緩義務并沒有被普遍實踐。例如，世界各主要航天國家當前對待失效航天器的態(tài)度還是停留在立法層面，真正能夠做到本國航天器一旦失效，就采取措施將其移除的國家?guī)缀鯖]有。世界各主要航天國家的移除行動缺乏長期性、連貫性，有的航天器被移除，有的則置之不理。當然，可能是出于費用過高和技術不成熟的原因，但無論何種原因，移除失效航天器的一貫的國際實踐并沒有形成是不爭的事實。所以，《減緩指南》作為國際習慣法缺失“被各國反復實踐”這一重要因素，導致其所規(guī)定的失效航天器移除義務不具有強制性。

鑒于失效航天器移除義務的非強制性，失效航天器移除的責任承擔、移除的程序等問題國際法也未能給出明確的答案。在失效航天器移除的責任承擔方面，有學者援引國際環(huán)境法的“誰污染、誰負責”的原則，認為其體現(xiàn)的是國際法的一般法律原則，即“行為人要為其行為負責”[9]。這實際與《外空條約》第6條所表達的國家責任原則是一致的。但即便是失效航天器的存在污染外空環(huán)境，違背了《外空條約》第9條的“注意義務”“避免污染義務”，國家對失效航天器承擔責任的方式可能也是多樣的，如通過賠償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)，并非必須移除。因此，基于現(xiàn)有國際法，無法要求國家對失效航天器主動移除承擔責任。在失效航天器移除的具體程序方面，國際社會還需要圍繞空間碎片減緩和清除問題，積極構建空間碎片清除規(guī)則，從而解決失效航天器的法律地位、移除主體和移除義務等問題。在此基礎上，規(guī)范失效航天器移除的具體程序和方法等。

四、結語

自由探索和利用外空不僅是《外空條約》確立的人類從事航天活動的基本原則，同時已經成為國際習慣法的一部分。然而，大量失效航天器滯留于外空，嚴重威脅外空安全，擠占外空資源，危害外空環(huán)境，影響人類對外空的自由探索和利用以及外空活動的長期可持續(xù)性。當前就失效航天器移除并沒有具體、明確、有法律約束力的國際規(guī)則加以規(guī)范。筆者試圖根據(jù)現(xiàn)有的國際規(guī)則從法理上厘清失效航天器移除面臨的一些重要法律問題，在理論和實踐上，為相關研究、行動提供參考和支持。

首先，通過研究總結空間碎片的特征，闡明失效航天器屬于空間碎片，論述空間碎片屬于空間物體，從而明確了失效航天器的法律地位，這為失效航天器移除主體的論證打下了基礎。

其次，對失效航天器移除的三類主體進行詳細論證，即登記國、發(fā)射國和其他國家。

最后，分析當前失效航天器移除義務的非強制性。正是因為移除義務的非強制性，導致大量失效航天器滯留在軌道上，這就要求國際社會加快制定具有法律約束力的規(guī)范。

移除包括失效航天器在內的空間碎片是外空活動自由和外空長期可持續(xù)性的重要一環(huán)。隨著各國航天活動的不斷增多，航天技術的不斷發(fā)展，國際社會應在法律層面未雨綢繆，加快就此問題達成普遍共識，保障全人類的外空自由。