邱惠泉

（福建省地質(zhì)測(cè)繪院，福建福州 350000）

《自然資源部關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“三區(qū)三線”劃定工作的函》對(duì)全國(guó)“三區(qū)三線”劃定的規(guī)則進(jìn)行了明確，要求各省、市、區(qū)加強(qiáng)“三區(qū)三線”劃定研究部署和國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，將“三區(qū)三線”劃定成果和各類涉及空間需求的專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌后上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致。2017 年，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田上圖入庫(kù)，并以現(xiàn)有永久基本農(nóng)田為基礎(chǔ)，對(duì)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果進(jìn)行有效利用，同時(shí)結(jié)合最新的國(guó)土衛(wèi)星遙感影像，組織開(kāi)展永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作，在實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田科學(xué)劃定的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田保護(hù)[1]。

1 耕地保護(hù)工作面臨的嶄新形勢(shì)

1）城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，耕地面臨著巨大的被占用壓力?！笆奈濉币?guī)劃要求推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在實(shí)際操作中，大量人口涌入城市落戶后，新增建設(shè)用地需求也會(huì)急劇增加，對(duì)耕地進(jìn)行占用就在所難免，這對(duì)耕地保護(hù)和未來(lái)發(fā)展造成極大的負(fù)面影響[2]。2）耕地后備資源受生態(tài)保護(hù)約束，占補(bǔ)平衡難以為繼。據(jù)2016年原國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)調(diào)查，我國(guó)耕地后備資源總面積為535.277 萬(wàn)hm2，其中可開(kāi)墾土地為516.175 萬(wàn)hm2，占比96.4%，包含荒草地、內(nèi)陸灘涂、鹽堿地、裸地等。雖然耕地后備資源總量較大，但受連片度不高、生態(tài)功能約束、分布不均衡等因素影響，實(shí)際可用來(lái)實(shí)施占補(bǔ)平衡的空間十分有限。3）耕地保護(hù)工作逐漸向西轉(zhuǎn)移，耕地質(zhì)量保護(hù)壓力逐年增加。雖然南方地區(qū)耕地資源較為豐富，擁有較好的水土光熱條件，種植業(yè)也較為發(fā)達(dá)，但受經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)建設(shè)影響，現(xiàn)階段南方耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題突出。同時(shí)，北方地區(qū)耕地面積不斷增加，所承擔(dān)的耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)任務(wù)也急劇增多，涉及的地表水污染、土壤荒漠化等生態(tài)安全問(wèn)題也日益加劇，對(duì)新時(shí)期開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)工作也提出新的挑戰(zhàn)[3]。

2 永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作開(kāi)展面臨的問(wèn)題

1）第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地面積減少情況較為突出。2009—2019 年，我國(guó)耕地面積減少了753.33 萬(wàn)hm2，特別是部分市縣存在永久基本農(nóng)田非耕地情況，出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因在于原劃定規(guī)程中允許永久基本農(nóng)田中存在非耕地（即可調(diào)整地類）、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查圖斑邊界精度提高和永久基本農(nóng)田非糧化管理不到位等。特別是在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中，全面取消了線狀地物，要求所有線狀地物要以面狀圖斑形式上圖，嚴(yán)格按照規(guī)定繪制調(diào)查圖斑，真實(shí)表達(dá)用地邊界，這在一定程度上消除了原有耕地統(tǒng)計(jì)量中的不實(shí)部分，進(jìn)一步加大了完成、補(bǔ)足永久基本農(nóng)田的工作難度。

2）新一輪保護(hù)目標(biāo)尚不明確。無(wú)論是現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃的耕地保有量，還是永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，規(guī)劃期是到2020 年，尚未下達(dá)2035 年的國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)。此時(shí)開(kāi)展永久基本農(nóng)田保護(hù)工作，只能繼續(xù)沿用第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果來(lái)明確耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，盡管能高度契合耕地分布現(xiàn)狀，所劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)也能順利達(dá)成，但對(duì)于開(kāi)展耕地保護(hù)工作完成度較高的地區(qū)來(lái)說(shuō)，新規(guī)劃區(qū)內(nèi)的耕地保護(hù)任務(wù)變得更加繁重。這主要是步入新時(shí)期后，開(kāi)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的用地需求不斷增多，要繼續(xù)維持耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)，就需要大力開(kāi)展耕地補(bǔ)充和恢復(fù)工作，若整個(gè)過(guò)程沒(méi)有明確目標(biāo)從旁指導(dǎo)，各地三條控制線的劃定工作將會(huì)進(jìn)展緩慢，甚至出現(xiàn)不夠科學(xué)、合理和完善的情況。

3）永久基本農(nóng)田布局不夠合理。開(kāi)展永久基本農(nóng)田劃定工作時(shí)，應(yīng)優(yōu)先將城鎮(zhèn)周邊易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地資源劃入永久基本農(nóng)田，結(jié)合劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界形成城鎮(zhèn)建設(shè)合力的開(kāi)發(fā)布局，科學(xué)控制城鎮(zhèn)規(guī)模。與此同時(shí)，在劃定城鎮(zhèn)周邊永久基本農(nóng)田時(shí)，要提前設(shè)置明確的比例要求，細(xì)致把握城鎮(zhèn)內(nèi)部存在的布局較為分散的耕地資源，并將之劃入永久基本農(nóng)田，由此帶來(lái)的碎片化問(wèn)題也要在核實(shí)整改中進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。除此之外，隨著農(nóng)村建設(shè)工作的不斷展開(kāi)，農(nóng)村在發(fā)展第一、二、三產(chǎn)業(yè)過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生許多新增建設(shè)用地，后續(xù)開(kāi)展工作也要對(duì)其進(jìn)行深入研究和核實(shí)整改[4]。

3 永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作策略

3.1 把握永久基本農(nóng)田劃定工作開(kāi)展情況

只有全面系統(tǒng)地了解永久基本農(nóng)田劃定工作的開(kāi)展情況，才能科學(xué)把握和分析永久基本農(nóng)田現(xiàn)存問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上采取積極有效措施對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化調(diào)節(jié)，確保能更好地實(shí)現(xiàn)永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。早在2010年，全國(guó)各地就積極組織開(kāi)展了永久基本農(nóng)田劃定工作，并根據(jù)制定的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》要求，逐步將15.6 億畝（1 畝=667 m2）劃定任務(wù)，貫徹落實(shí)到地方各級(jí)政府、村組、農(nóng)戶。同時(shí)，在2016 年對(duì)永久基本農(nóng)田劃定工作進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，在保持基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)不變的情況下，開(kāi)展鞏固已劃定基本農(nóng)田成果的工作調(diào)整上面，所采用措施包括將被占用的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田、將地類不符和質(zhì)量較差的耕地調(diào)出永久基本農(nóng)田范疇等，只允許自然資源部明確的六類重大建設(shè)項(xiàng)目可以對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行占用，在占用時(shí)要進(jìn)行同步補(bǔ)劃，使永久基本農(nóng)田布局處于基本穩(wěn)定的狀態(tài)[5]。

在國(guó)土空間規(guī)劃中要對(duì)三條控制線進(jìn)行統(tǒng)籌劃定和科學(xué)落實(shí)，相關(guān)部門也頒布了如《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》《自然資源部關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“三區(qū)三線”劃定工作的函》等多項(xiàng)文件，對(duì)永久基本農(nóng)田劃定和整改提出了明確要求。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是在現(xiàn)有永久基本農(nóng)田基礎(chǔ)上，應(yīng)用第三次國(guó)土調(diào)查成果對(duì)永久基本農(nóng)田加以核實(shí)，并結(jié)合實(shí)際情況組織開(kāi)展永久基本農(nóng)田整改補(bǔ)足工作。通過(guò)對(duì)永久基本農(nóng)田核實(shí)整改補(bǔ)足，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定涉及核實(shí)整改補(bǔ)足后永久基本農(nóng)田的，需采用“開(kāi)天窗”的方式對(duì)其進(jìn)行保留。但在實(shí)踐中仍未能妥善解決好城鎮(zhèn)發(fā)展需占用周邊永久基本農(nóng)田的矛盾，因此需充分了解上述情況，總結(jié)分析永久基本農(nóng)田現(xiàn)存問(wèn)題，制訂相應(yīng)整改優(yōu)化方案及策略，推動(dòng)永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作順利進(jìn)行。

3.2 實(shí)事求是追加恢復(fù)耕地任務(wù)

在確定2035 年永久基本農(nóng)田的保護(hù)目標(biāo)和編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)，除了可以參考第三次國(guó)土調(diào)查成果，還可以根據(jù)實(shí)有耕地面積，結(jié)合原保護(hù)任務(wù)的完成度，采取分比例的方式，在原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)、可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地布局保持總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)省、市、縣各級(jí)規(guī)劃新的目標(biāo)任務(wù)。對(duì)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整時(shí)，必須確保劃入的永久基本農(nóng)田是應(yīng)納入耕地保護(hù)目標(biāo)的長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地，同時(shí)查找耕地面積產(chǎn)生較大變化的根本原因。根據(jù)耕地實(shí)際用途，優(yōu)化完善耕地管理機(jī)制，對(duì)違法違規(guī)占用耕地情況，需按照實(shí)際占用耕地面積對(duì)其進(jìn)行恢復(fù)，同時(shí)采用加大政府財(cái)政支持力度和吸收社會(huì)資本方式，推動(dòng)有條件的地區(qū)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作。除了要在已劃定的永久基本農(nóng)田之外劃定一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)，還要積極鼓勵(lì)占用農(nóng)田的建設(shè)單位，將所占用的農(nóng)田耕作層土壤用于新開(kāi)墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良，并通過(guò)土壤改良和“旱改水”等措施，改善生態(tài)環(huán)境，提高永久基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力[6]。

3.3 優(yōu)化完善永久基本農(nóng)田管理規(guī)則

永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”和“非糧化”是當(dāng)前開(kāi)展永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作的重要內(nèi)容和亟待解決的問(wèn)題，實(shí)際操作中除了要加強(qiáng)耕地保護(hù)，還要嚴(yán)厲制止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”行為，解決時(shí)也要注意區(qū)別對(duì)待“非糧化”問(wèn)題。例如，利用耕地“挖塘養(yǎng)魚(yú)”“挖湖造景”等會(huì)破壞耕作層；利用現(xiàn)有耕地種植、出售綠化花卉苗木會(huì)帶走土地上的大量表層土壤；種植速生林不僅會(huì)吸取土壤中的大量養(yǎng)分，還會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)，應(yīng)該嚴(yán)令禁止這類破壞耕作層的“非糧化”行為。而對(duì)利用耕地種植茶葉、蔬菜等不會(huì)對(duì)耕作層造成較大破壞的“非糧化”行為，在滿足永久基本農(nóng)田糧食作物種植面積符合要求的前提下，將預(yù)先審批制度融入其中，對(duì)實(shí)施這類耕地經(jīng)營(yíng)行為的年限進(jìn)行嚴(yán)格限制，并且注明在需要恢復(fù)糧食生產(chǎn)時(shí)，必須對(duì)耕作層進(jìn)行還原，以防止給糧食生產(chǎn)和土地利用價(jià)值帶來(lái)不利影響[7]。對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所出現(xiàn)的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，除了要進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)劃補(bǔ)足外，還要制定合理的永久基本農(nóng)田管理規(guī)則，將財(cái)稅、考核等機(jī)制滲透其中，在調(diào)動(dòng)政府工作積極性的基礎(chǔ)上，吸引廣大社會(huì)團(tuán)體主動(dòng)參與永久基本農(nóng)田保護(hù)。

3.4 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、生態(tài)紅線

根據(jù)《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》和《全國(guó)“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》相關(guān)要求，在永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作中，要遵照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的順序，對(duì)三條控制線進(jìn)行劃定和落實(shí)，對(duì)現(xiàn)有耕地資源也要貫徹“應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃”原則，同時(shí)避免出現(xiàn)三條控制線相互重疊、交叉等情況。實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作開(kāi)展的較早，且經(jīng)過(guò)多輪審查論證，已上報(bào)國(guó)務(wù)院的生態(tài)保護(hù)紅線方案總體保持穩(wěn)定，除國(guó)家重大項(xiàng)目等和自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外連片圖斑不小于5畝（山地、丘陵地區(qū)可按不小于3 畝）的可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地調(diào)出生態(tài)保護(hù)紅線的以外，原則上不再調(diào)整。

當(dāng)前，亟待解決的還是永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界在劃定過(guò)程中的矛盾沖突問(wèn)題。劃定過(guò)程中，要堅(jiān)持底線思維，優(yōu)先確定耕地保護(hù)的數(shù)量和空間位置，以此來(lái)“倒逼”城鎮(zhèn)科學(xué)合理劃定開(kāi)發(fā)邊界。1）嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的規(guī)模，超大城市、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地遠(yuǎn)超國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的城市、近10 年城區(qū)常住人口減少的城市，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界面積一般在現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的1.1 倍以內(nèi)，其他城市一般在1.3 倍以內(nèi)。2）嚴(yán)格管控建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田。除了要嚴(yán)格管控永久基本農(nóng)田，還要嚴(yán)格禁止相關(guān)單位及個(gè)人占用永久基本農(nóng)田，國(guó)家重點(diǎn)能源、軍事設(shè)施等項(xiàng)目選址在占用永久基本農(nóng)田前需進(jìn)行科學(xué)論證，占用后要及時(shí)補(bǔ)足，保證永久基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量不會(huì)降低[8]。

4 結(jié)語(yǔ)

永久基本農(nóng)田核實(shí)整改工作的開(kāi)展直接關(guān)系到國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量和永久基本農(nóng)田保護(hù)。因此，實(shí)際操作中要全面細(xì)致地了解永久基本農(nóng)田劃定工作開(kāi)展情況，并積極采用有效措施整改工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，確保永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃工作質(zhì)量，有效保護(hù)永久基本農(nóng)田。