龔駿骎 顏祥林/南京大學(xué)信息管理學(xué)院

1 問題的提出

電子文件單套制，是指原生電子文件僅以電子的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)、保存，即“電子單軌制運(yùn)行”+“電子單套制保存”[1]。新修訂《檔案法》第三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從國(guó)家層面承認(rèn)了電子檔案的法律效力。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)以電子文件單套制歸檔為主題的文獻(xiàn)多從單套制概念辨析、單套制技術(shù)方案、單套制實(shí)施可行性、單套制推進(jìn)策略等方面進(jìn)行研究。實(shí)踐方面，在“十三五”期間，國(guó)家檔案局組織了一批企業(yè)電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)，共有60家試點(diǎn)企業(yè)，2021年試點(diǎn)企業(yè)基本完成了試點(diǎn)工作，形成了良好經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了部分電子文件的單套制歸檔。

除了國(guó)家檔案局試點(diǎn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中許多企事業(yè)機(jī)構(gòu)也在積極探索電子文件單套制歸檔，如在系統(tǒng)中加入四性檢測(cè)、電子簽章等技術(shù)，并與業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)歸檔接口，具備了相應(yīng)的技術(shù)基礎(chǔ)。但很遺憾的是，本文調(diào)研發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)并未實(shí)現(xiàn)真正的電子文件單套制，只是將系統(tǒng)中的電子文件提供查閱利用，而保存紙質(zhì)版作為憑證，即“雙套制”。只靠技術(shù)的“剛性嵌入”，缺少相關(guān)管理理念的更新、制度的變革、組織的轉(zhuǎn)型和流程的再造，電子文件單套制歸檔無(wú)法在機(jī)構(gòu)中真正落實(shí)。因此，應(yīng)該對(duì)機(jī)構(gòu)中電子文件單套制歸檔的實(shí)施目標(biāo)和推進(jìn)路徑進(jìn)行反思和調(diào)整，推進(jìn)單套制不能只靠技術(shù)的單維度賦能，還需要理念、制度、環(huán)境等多個(gè)維度的協(xié)同支持。不能只考慮技術(shù)上“能不能”，也要考慮管理上“可不可行”。

2 文獻(xiàn)回顧與分析框架

2.1 文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)對(duì)電子文件單套制歸檔的研究集中在近五年。2020年以前，對(duì)單套制的研究以概念辨析和可行性研究為主，錢毅辨析了“軌”“套”“份”的不同含義，認(rèn)為電子文件管理模式可以通過“型式+要素”的形式進(jìn)行組合表達(dá)，把以單軌制為核心的電子文件管理模式簡(jiǎn)述為“單軌運(yùn)行+雙套保存+多份利用”的組合形式[2]；馮惠玲認(rèn)為獨(dú)立地運(yùn)用電子方式管理和保存電子文件是未來(lái)的工作方向，即走向電子文件單軌制，此處的單軌指電子文件單軌單套[3]；陳海平、智璐璐、左宏嫄等從法規(guī)政策、保存技術(shù)、管理人員、歸檔流程、技術(shù)手段等方面討論了實(shí)現(xiàn)單門類電子文件單套制管理的可能性[4][5]。

2020年新修訂《檔案法》出臺(tái)之后，對(duì)電子文件單套制的研究進(jìn)入以實(shí)踐探索、立法解讀和技術(shù)方案研究為主的階段。立法解讀方面，李海濤、郭靜梳理了國(guó)內(nèi)外電子文件證據(jù)立法的類型、內(nèi)容、程序及司法實(shí)踐[6][7]，并以廣東省為例提出了電子文件證據(jù)立法的對(duì)策[8]；實(shí)踐探索方面，以國(guó)家電網(wǎng)公司為代表，其研究人員對(duì)企業(yè)文書類、財(cái)務(wù)類、工程類電子文件管理進(jìn)行了實(shí)踐探索，并對(duì)歸檔模式進(jìn)行了思考[9-11]；技術(shù)方案方面，區(qū)塊鏈、電子簽名技術(shù)在單套制歸檔中的應(yīng)用，以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)、OA系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對(duì)接，是國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的熱點(diǎn)。

電子文件單套制的理論和實(shí)踐都在如火如荼地推進(jìn)，但對(duì)當(dāng)前機(jī)構(gòu)單套制歸檔實(shí)施落地過程中存在的現(xiàn)實(shí)困境的研究較少，從單套制歸檔技術(shù)方案的應(yīng)用到電子文件單套制真正實(shí)現(xiàn)落地，仍需要探索研究。

2.2 分析框架

為了更充分地分析現(xiàn)實(shí)中機(jī)構(gòu)電子文件單套制實(shí)施的困境，筆者對(duì)南京及周邊地區(qū)的部分高校、企業(yè)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研與訪談。在前期調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)在面對(duì)電子文件單套制時(shí)，持有的態(tài)度也不同。

對(duì)于亟待實(shí)施電子文件單套制的機(jī)構(gòu)，檔案人員更關(guān)注新技術(shù)的應(yīng)用和信息系統(tǒng)的建設(shè)，認(rèn)為技術(shù)是電子文件單套制歸檔實(shí)施的關(guān)鍵。而部分應(yīng)用了電子簽章、區(qū)塊鏈等電子文件可信長(zhǎng)期保存技術(shù)的機(jī)構(gòu)，其電子文件未如設(shè)想那樣實(shí)現(xiàn)單套制管理。這些機(jī)構(gòu)雖然具備了電子文件單套制歸檔的技術(shù)，其檔案部門依然會(huì)選擇以紙質(zhì)版文件作為憑證，而不是將歸檔的電子文件作為憑證。

為了更系統(tǒng)和深入地分析困境形成的原因，本文借鑒了TOE框架，即Tornatizky和Fleischer提出的技術(shù)（Technology）—組織（Organization）—環(huán)境（Environment）分析框架[12]。TOE框架把影響一個(gè)企業(yè)或組織實(shí)施技術(shù)創(chuàng)新的因素歸納為技術(shù)層面、組織層面與環(huán)境層面三類。其中，技術(shù)因素關(guān)注技術(shù)特征與組織的匹配程度；組織因素涉及組織的結(jié)構(gòu)、規(guī)模、資源冗余、內(nèi)部溝通機(jī)制等；環(huán)境因素包括需求壓力、制度環(huán)境等外部因素[13]。TOE框架是一種通用理論，機(jī)構(gòu)在研究一項(xiàng)技術(shù)的影響因素、判斷是否該應(yīng)用這項(xiàng)技術(shù)時(shí)，會(huì)用到這一理論。機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔的實(shí)施作為一種機(jī)構(gòu)發(fā)展策略，涉及新技術(shù)的采納與應(yīng)用，適合使用TOE框架進(jìn)行分析。

基于TOE框架，本文將影響電子文件單套制歸檔實(shí)施效果的因素劃分為技術(shù)因素、組織因素和環(huán)境因素，并據(jù)此結(jié)合機(jī)構(gòu)的實(shí)際建構(gòu)分析框架：一是技術(shù)因素。包括技術(shù)和技術(shù)管理能力，在電子文件單套制歸檔的過程中，技術(shù)主要包含電子文件的四性保障技術(shù)、長(zhǎng)期可信保存技術(shù)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)的對(duì)接技術(shù)、系統(tǒng)的建設(shè)技術(shù)等；技術(shù)管理能力主要指機(jī)構(gòu)人員對(duì)技術(shù)的應(yīng)用能力及管理能力。二是組織因素。包括制度與人員，制度方面包含機(jī)構(gòu)信息化的頂層設(shè)計(jì)與制度規(guī)范、檔案部門的信息化機(jī)構(gòu)設(shè)置與電子文件歸檔制度、部門間的溝通協(xié)同；人員方面主要包含前端業(yè)務(wù)人員和檔案人員的檔案意識(shí)與素質(zhì)。三是環(huán)境因素。包括法律規(guī)范與社會(huì)認(rèn)知，法律規(guī)范包括國(guó)家的相關(guān)立法、國(guó)家檔案局制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等；社會(huì)認(rèn)知指整個(gè)社會(huì)實(shí)施電子文件單套制管理的情況，以及認(rèn)同電子文件憑證效力的程度。

3 現(xiàn)實(shí)困境

3.1 技術(shù)困境

在前期訪談中，機(jī)構(gòu)檔案人員均表現(xiàn)出對(duì)電子文件單套制歸檔中技術(shù)的重視，認(rèn)為技術(shù)的運(yùn)用是解決電子文件單套制歸檔中問題的決定性因素，存在“只要技術(shù)平臺(tái)建設(shè)完成并投入應(yīng)用，電子文件單套制歸檔就能順利進(jìn)行”的觀點(diǎn)。然而從多家機(jī)構(gòu)的調(diào)研結(jié)果來(lái)看，事實(shí)并不如此，已經(jīng)建設(shè)了電子簽章系統(tǒng)、區(qū)塊鏈檔案系統(tǒng)等的機(jī)構(gòu)，也存在著對(duì)技術(shù)的信任問題以及掌握應(yīng)用新技術(shù)的能力問題。

3.1.1 長(zhǎng)期保存技術(shù)的可信問題

可信電子文件是指具備真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性的電子文件，它具備證據(jù)性、憑證性等可信賴品質(zhì)。新《檔案法》規(guī)定，“電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，對(duì)電子文件的憑證作用和效力予以了認(rèn)可。相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，確保電子檔案的真實(shí)、可靠、完整、安全，是推動(dòng)單套制改革的重中之重[14]。對(duì)電子文件信任度低、無(wú)法確保電子文件完整性和可用性、缺乏技術(shù)支持等，是機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔管理存在的重要問題。

機(jī)構(gòu)檔案人員對(duì)電子檔案的長(zhǎng)期保存一直持有謹(jǐn)慎態(tài)度，而當(dāng)前電子檔案的長(zhǎng)期保存技術(shù)仍處于研究探索階段，電子文件產(chǎn)生時(shí)間并不長(zhǎng)，而紙質(zhì)文件保存技術(shù)已經(jīng)經(jīng)過幾百年、上千年的檢驗(yàn)。電子文件究竟能在保持“真實(shí)、可靠、完整、可用”的屬性下保存多久，現(xiàn)在保存的電子文件經(jīng)過幾十年之后能否正常讀取，電子文件在保存過程中出現(xiàn)意外損壞或磨損等情況該如何處理，出現(xiàn)意外該如何挽救等，這些問題沒有解決，成為機(jī)構(gòu)檔案人員不愿意實(shí)施機(jī)構(gòu)電子文件單套制的重要原因。由于檔案的保存狀況與檔案人員的績(jī)效掛鉤，檔案人員出于確保安全的保守考慮，在可信電子文件的長(zhǎng)期保存技術(shù)在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)之前，不敢貿(mào)然對(duì)具有較高價(jià)值的電子文件進(jìn)行單套制保管。

3.1.2 新技術(shù)的應(yīng)用能力不強(qiáng)

工作人員技術(shù)應(yīng)用能力影響技術(shù)效能發(fā)揮。在電子文件單套制實(shí)施過程中，由于大多數(shù)檔案人員與業(yè)務(wù)人員并不具備較高的信息技術(shù)素養(yǎng)，即使機(jī)構(gòu)應(yīng)用了電子簽章、區(qū)塊鏈等新技術(shù)，他們也不了解其中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制或原理，在實(shí)際操作中往往延續(xù)著傳統(tǒng)的文件歸檔操作模式。

技術(shù)只是管理的輔助內(nèi)容，離開了管理的創(chuàng)新，單純的技術(shù)創(chuàng)新對(duì)電子文件單套制歸檔的推動(dòng)作用極其有限，實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。部分機(jī)構(gòu)在對(duì)接業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)、建設(shè)電子簽章系統(tǒng)之后，只是將這些新技術(shù)用于電子文件批量轉(zhuǎn)移或保存，名為電子文件單套制歸檔，實(shí)際上依然以打印的紙質(zhì)版本蓋章后作為有憑證效力的原件，利用新技術(shù)保存的電子文件只作為查閱的副本使用，本質(zhì)上還是電子文件雙套制的管理模式。

3.2 組織困境

除了技術(shù)上的困境，機(jī)構(gòu)內(nèi)阻礙電子文件單套制實(shí)施的因素是組織因素。機(jī)構(gòu)的信息化規(guī)劃（包含電子文件歸檔與電子檔案管理制度等）滯后、工作人員意識(shí)與操作方式跟不上文檔管理模式的轉(zhuǎn)變，依然保持著紙質(zhì)文檔管理或雙套制管理的習(xí)慣，因此在應(yīng)用了可信長(zhǎng)期保存新技術(shù)的機(jī)構(gòu)中，電子文件也無(wú)法實(shí)現(xiàn)真“單套”。

3.2.1 缺少針對(duì)電子文件歸檔的信息化頂層設(shè)計(jì)

制約機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔的一個(gè)重要障礙是缺少針對(duì)電子文件歸檔的信息化頂層設(shè)計(jì)。電子文件的單套制歸檔不是單一部門的工作，需要多個(gè)部門協(xié)同，應(yīng)該在進(jìn)行信息化頂層設(shè)計(jì)時(shí)，就考慮電子文件歸檔的需求，在建設(shè)各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案系統(tǒng)時(shí)，提前建設(shè)好對(duì)接接口，設(shè)計(jì)好文件流轉(zhuǎn)、歸檔、接收、檢測(cè)的統(tǒng)一規(guī)范流程。

但現(xiàn)實(shí)中，部分機(jī)構(gòu)的信息化規(guī)劃只是將各個(gè)部門的信息化計(jì)劃整合在一起，缺少了對(duì)各個(gè)部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，電子文件的流轉(zhuǎn)規(guī)范性差。機(jī)構(gòu)電子文件形成的原生系統(tǒng)眾多，除了OA系統(tǒng)，還有財(cái)務(wù)系統(tǒng)、工程系統(tǒng)等，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)中文件流轉(zhuǎn)的流程和規(guī)范都不一樣。缺少體現(xiàn)電子文件歸檔需求的信息化頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)實(shí)中電子文件單套制歸檔推行受限嚴(yán)重。

3.2.2 業(yè)務(wù)人員的檔案意識(shí)不強(qiáng)

機(jī)構(gòu)電子文件歸檔工作一直存在一個(gè)問題，就是前端業(yè)務(wù)人員進(jìn)行文件歸檔工作時(shí)缺乏規(guī)范性。一方面，前端業(yè)務(wù)部門中，負(fù)責(zé)文件保管的人員不是專職檔案人員，而是由某個(gè)業(yè)務(wù)人員兼職。這些兼職檔案人員的變動(dòng)很大，他們的檔案意識(shí)不強(qiáng)，部門也沒有設(shè)置約束機(jī)制，不能指望他們自覺、主動(dòng)、高質(zhì)量地完成歸檔工作，文件歸檔的質(zhì)量難以保證。

另一方面，如果要進(jìn)行電子文件單套制歸檔，由于工作慣性等原因，兼職的檔案人員工作理念大多停留在紙質(zhì)檔案管理上，他們對(duì)電子文件四性保障的意識(shí)比較薄弱，突然轉(zhuǎn)到電子文件單套制歸檔，他們存在不適。電子文件的特性要求前端每個(gè)環(huán)節(jié)都必須程序合規(guī)，而前端人員文件歸檔缺乏規(guī)范性，會(huì)給電子文件四性保障帶來(lái)極大隱患，如紙質(zhì)文件歸檔時(shí)，某些文件領(lǐng)導(dǎo)沒有簽字或者讓人代簽、電子文件的某些附件沒有上傳等，都會(huì)損害電子文件的完整性、可信性。

3.3 環(huán)境困境

在已有研究和實(shí)踐中，外部因素是常被忽略的因素。根據(jù)不同機(jī)構(gòu)檔案人員的訪談結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)外部環(huán)境的驅(qū)動(dòng)有時(shí)比內(nèi)部環(huán)境的主動(dòng)改變更能推動(dòng)機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔的開展。受訪的檔案人員表示，檔案主管部門對(duì)其單位檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)或提出要求、新的行業(yè)規(guī)范或地方規(guī)范出臺(tái)，會(huì)大大推動(dòng)電子文件歸檔工作的開展；也有部分檔案人員提出，相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)電子文件憑證效力的不認(rèn)可，是阻礙機(jī)構(gòu)實(shí)施電子文件單套制管理的重要原因。

3.3.1 電子文件的效力與地位有待進(jìn)一步明晰

近幾年，電子文件的法律效力和憑證作用逐漸得到認(rèn)可。2019年4月，國(guó)務(wù)院令第716號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》指出：“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力?！毙隆稒n案法》第三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”。

國(guó)家層面，電子檔案的法律效力已得到確認(rèn)。但有研究指出，如今我國(guó)還沒有一部專門的法律揭示電子文件法律證據(jù)地位及其效力強(qiáng)弱，當(dāng)前人們通過推動(dòng)電子證據(jù)保全研究和實(shí)踐來(lái)間接確保電子文件證據(jù)資格和證明能力，也并未從根本上解決因電子文件自身證據(jù)效力無(wú)法直接衡量而帶來(lái)的工作困擾[15]。相關(guān)文獻(xiàn)分析認(rèn)為，“檔案人員最注重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。推進(jìn)國(guó)有企業(yè)電子公文單套制歸檔，至少需要國(guó)家或行業(yè)從兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范指引”[16]。高校檔案人員面對(duì)電子文件單套制歸檔時(shí)也有同樣的顧慮。

機(jī)構(gòu)檔案人員認(rèn)可電子檔案的法律效力，但現(xiàn)階段的檔案工作可能并不會(huì)僅因新修訂《檔案法》的施行而對(duì)電子檔案管理做出大的改動(dòng)。雖然《檔案法》對(duì)全國(guó)的檔案工作都有指導(dǎo)和規(guī)范作用，但各機(jī)構(gòu)檔案工作有自己專門的管理規(guī)范，且實(shí)際工作中主要受當(dāng)?shù)貦n案主管部門的指導(dǎo)。在行業(yè)規(guī)范或當(dāng)?shù)貦n案主管部門沒有提出新要求之前，機(jī)構(gòu)檔案部門缺少充足外力推動(dòng)電子文件單套制歸檔工作開展。

3.3.2 相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)電子文件單套制的認(rèn)可度不高

除了上述因素，外部的相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)電子文件單套制的態(tài)度也是影響機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔實(shí)施的重要因素。機(jī)構(gòu)在實(shí)施內(nèi)部策略之前，一般會(huì)先調(diào)研同行對(duì)于同一個(gè)問題的解決方式。關(guān)于電子文件單套制歸檔的實(shí)施，許多機(jī)構(gòu)都在觀望其他同行的做法，如果同行都開始推動(dòng)電子文件單套制實(shí)施，那為了不落后于同行水平，他們也會(huì)開始探索在本單位實(shí)施；如果同行都沒有開展電子文件單套制管理，那么他們也會(huì)更加慎重地考慮在本單位實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)和收益。

當(dāng)前真正實(shí)現(xiàn)了電子文件單套制管理的機(jī)構(gòu)非常少，這些機(jī)構(gòu)多為國(guó)家檔案局確立的第一批和第二批試點(diǎn)單位。在這樣的環(huán)境下，一些在實(shí)際工作中已經(jīng)產(chǎn)生了單套制需求的機(jī)構(gòu)會(huì)出于和同行保持一致的考慮，或者害怕只有本單位推行了電子文件單套制，電子文件效力在與其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行交互時(shí)得不到認(rèn)可，最后還是要保存紙質(zhì)版文件，而放棄嘗試進(jìn)行電子文件單套制歸檔。

4 優(yōu)化路向

4.1 技術(shù)性優(yōu)化：分階段實(shí)現(xiàn)電子文件單套制歸檔

研究指出：“實(shí)現(xiàn)單套制絕非易事，要完全終止電子檔案的雙套制管理模式，代之以單套制歸檔和管理模式，至少在目前還是不現(xiàn)實(shí)的?！薄霸诂F(xiàn)階段，國(guó)家政策層面的改變只能是從強(qiáng)制雙套制轉(zhuǎn)向任意單套制。換句話說，既不可能完全終止雙套制，也不可能強(qiáng)制推行單套制?！盵17]機(jī)構(gòu)電子文件歸檔現(xiàn)狀也印證了這一觀點(diǎn)，離電子文件實(shí)現(xiàn)全部單套制歸檔還有很長(zhǎng)一段路要走，需要分階段一步一步實(shí)施。電子文件從產(chǎn)生到今天，尚不足100年；從人們開始思考對(duì)電子文件進(jìn)行長(zhǎng)期保存到今天，還不到20年；可信電子文件的長(zhǎng)期保存技術(shù)，還停留在理論設(shè)想和接受實(shí)踐檢驗(yàn)的階段。在第一批電子文件達(dá)到可信長(zhǎng)期保存的效果之前，沒有人知道電子文件在保存過程中會(huì)遇到什么問題。因此，為了保證電子文件保管的安全性，機(jī)構(gòu)電子文件的單套制歸檔需要從試點(diǎn)開始，分階段進(jìn)行。

第一階段，可以從機(jī)構(gòu)電子文件中保存價(jià)值較低、不是特別重要且流轉(zhuǎn)相對(duì)簡(jiǎn)單、便于保障電子文件四性的部分文件開始，以這部分文件為樣本，以制度和標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以區(qū)塊鏈、電子印章等可信長(zhǎng)期保存技術(shù)為保障，建立一套機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔模式，并在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，及時(shí)查漏補(bǔ)缺。試運(yùn)行3—5年后，形成相對(duì)完善的工作方案。

第二階段，嘗試將第一階段的技術(shù)和模式推廣到其他部分的電子文件上，出于安全考慮，在對(duì)電子文件進(jìn)行嚴(yán)格保管的同時(shí)，依然保存紙質(zhì)版本。日常查檔和作為憑證逐漸以電子檔案為主，紙質(zhì)版本逐漸僅作備份，慢慢形成以電子版本為主的電子文件雙套制保管模式。在這個(gè)階段，除了技術(shù)上的推廣，檔案人員還要了解并掌握這些技術(shù)的原理、不足和應(yīng)對(duì)方法，提升應(yīng)用新技術(shù)的能力。

第三階段，在前兩個(gè)階段的嘗試取得成功、確定電子文件可以在確保真實(shí)、完整、可靠、可用、可信的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期保存之后，將經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，融入機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔的具體規(guī)范性文件，如電子文件歸檔范圍和保管期限表等，全面推行電子文件單套制歸檔，不再對(duì)紙質(zhì)文件進(jìn)行保管，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)電子文件單套制管理。

4.2 組織性優(yōu)化：將電子文件歸檔工作納入機(jī)構(gòu)頂層設(shè)計(jì)

科技檔案工作中有“三納入”制度，即要求將本單位的檔案工作納入單位工作的計(jì)劃、納入管理制度、納入有關(guān)人員的職責(zé)范圍。機(jī)構(gòu)電子文件歸檔也一樣，屬于整個(gè)單位的工作，應(yīng)將電子文件單套制的要求納入單位的信息化規(guī)劃設(shè)計(jì)、納入文件檔案管理的制度、納入業(yè)務(wù)文件管理和檔案人員的職責(zé)。

受機(jī)構(gòu)內(nèi)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間差異的影響，電子文件流轉(zhuǎn)和歸檔流程較為復(fù)雜，不同類型的電子文件歸檔流程不統(tǒng)一。這需要從規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)入手，協(xié)調(diào)好歸檔部門與檔案部門的職責(zé)，重新整合流程。一方面，確定文件流轉(zhuǎn)的規(guī)范統(tǒng)一的流程，按照文件的類型或部門類型，制定幾套文件流轉(zhuǎn)的范式；另一方面，部門間的協(xié)同也要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)系統(tǒng)及其和檔案系統(tǒng)的對(duì)接中。文獻(xiàn)認(rèn)為，實(shí)行單套制歸檔的前提如下：一是業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的電子文件是單套制流轉(zhuǎn)，而不是電子和紙質(zhì)雙套制流轉(zhuǎn)；二是業(yè)務(wù)系統(tǒng)中形成的電子文件在歸檔前是真實(shí)的、完整的、可用的和安全的；三是檔案系統(tǒng)能保證歸檔后電子文件的真實(shí)、完整、安全和可用[18]。以上前提體現(xiàn)在歸檔流程中，就要求在電子文件流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的技術(shù)能保障其四性，在歸檔的過程和文件進(jìn)入檔案系統(tǒng)后，認(rèn)證、保障的技術(shù)能得到繼承和承認(rèn)，即要求業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案系統(tǒng)的保存技術(shù)具有連貫性和一致性。

而針對(duì)前端人員操作不規(guī)范的問題，以往的方法是加強(qiáng)對(duì)前端人員的培訓(xùn)，提高其歸檔的意識(shí)，希望前端人員能主動(dòng)提高文件歸檔質(zhì)量。但電子文件的特性對(duì)前端人員的操作提出了更高要求，前端人員的任何誤操作或遺漏都有可能導(dǎo)致電子文件真實(shí)性、完整性、可靠性得不到保障。為了保證電子文件在前端流轉(zhuǎn)時(shí)的質(zhì)量，需要通過制度來(lái)督促前端業(yè)務(wù)人員遵守電子文件管理的程序，比如制定考核機(jī)制，將電子文件的管理和歸檔工作與個(gè)人或整個(gè)部門的績(jī)效工資、獎(jiǎng)金等掛鉤，以經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)前端人員提升對(duì)電子文件的重視程度；突出歸檔責(zé)任，如建議由經(jīng)辦人在辦結(jié)一份文件時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)電子文件進(jìn)行初步整理，確保電子文件及其元數(shù)據(jù)齊全完整，機(jī)構(gòu)檔案管理部門進(jìn)行審核確認(rèn)后完成歸檔工作；對(duì)保存價(jià)值高的重要文件建立問責(zé)機(jī)制，當(dāng)文件在前端流轉(zhuǎn)過程中因不規(guī)范操作，其真實(shí)性、完整性受損，且損失難以挽回時(shí)，要對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追究和處分，以作警示。同時(shí)，對(duì)推進(jìn)工作中所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、人員、技術(shù)等也要給予支持，解決前端業(yè)務(wù)人員由于怕難、不會(huì)造成的工作消極問題[19]。

4.3 環(huán)境性優(yōu)化：進(jìn)一步肯定機(jī)構(gòu)電子文件憑證效力

電子文件的效力雖然已經(jīng)得到法律的肯定，但要在社會(huì)層面普及電子文件作為憑證的使用，仍然需要在行業(yè)規(guī)范的制定、社會(huì)認(rèn)知的提升等方面采取措施。

一方面，每個(gè)行業(yè)都有自己的準(zhǔn)則，推進(jìn)機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔的進(jìn)程不能僅僅依靠國(guó)家層面的立法，行業(yè)內(nèi)也需要跟進(jìn)國(guó)家步伐，制定相應(yīng)準(zhǔn)則，明確電子檔案的法律效力，規(guī)定機(jī)構(gòu)檔案部門的責(zé)任，推動(dòng)機(jī)構(gòu)檔案部門開展機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔工作。

以高校為例，目前高校檔案工作的開展主要依照國(guó)家檔案局和教育部共同制定的第27號(hào)令《高等學(xué)校檔案管理辦法》。第27號(hào)令提到電子文件的地方有9處，對(duì)電子文件歸檔的表述為“電子文件的歸檔要求按照國(guó)家檔案局發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》以及《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T 18894—2002）執(zhí)行”，其中《電子公文歸檔管理暫行辦法》在2018年進(jìn)行了一次修訂，將第7條修改為“符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應(yīng)當(dāng)符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”；《電子文件歸檔與管理規(guī)范》也從GB/T 18894—2002更新為了GB/T 18894—2016。而第27號(hào)令中相應(yīng)的表述沒有進(jìn)行任何更改，落后于其他兩份法規(guī)的修訂進(jìn)展，也導(dǎo)致高校電子文件單套制歸檔遲遲沒有進(jìn)入實(shí)踐階段。第27號(hào)令急需對(duì)電子文件歸檔部分進(jìn)行一次修訂，確認(rèn)高校電子檔案的效力和單套制歸檔的合法地位，推動(dòng)高校電子文件單套制歸檔工作的開展。

另一方面，單個(gè)機(jī)構(gòu)是否愿意推行電子文件單套制，也受社會(huì)對(duì)電子文件效力的認(rèn)可程度的影響。電子發(fā)票在全國(guó)范圍內(nèi)推行成功的原因之一，是電子發(fā)票具有和紙質(zhì)發(fā)票同等的報(bào)賬效力。這一新的變化能得到各個(gè)行業(yè)機(jī)構(gòu)人員的認(rèn)可，讓報(bào)賬人員不用擔(dān)心電子發(fā)票的效力問題。同理，機(jī)構(gòu)要推動(dòng)電子文件單套制管理，需要在社會(huì)建立起對(duì)電子文件憑證效力的信任，讓通過可信長(zhǎng)期保存技術(shù)進(jìn)行管理的電子檔案能作為通用憑證使用，不再面臨部分機(jī)構(gòu)不認(rèn)可電子文件憑證效力的困境，這樣才能真正推動(dòng)機(jī)構(gòu)電子文件單套制大范圍推廣。

5 結(jié)語(yǔ)

從國(guó)內(nèi)外電子文件歸檔的研究及實(shí)踐情況來(lái)看，實(shí)施電子文件單套制歸檔已經(jīng)是時(shí)代發(fā)展的必然，也是當(dāng)前各機(jī)構(gòu)檔案管理部門必須正視并為之努力的目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)中，許多企業(yè)、高校等都在積極嘗試探索電子文件單套制歸檔，但在過程中由于技術(shù)、組織、環(huán)境等因素的限制，未能實(shí)現(xiàn)真正的電子文件單套制管理。要突破現(xiàn)實(shí)中的困境，機(jī)構(gòu)內(nèi)部需要從信息化規(guī)劃、文檔制度、人員職責(zé)規(guī)定等方面入手，分階段實(shí)施電子文件單套制歸檔，在過程中逐步推廣長(zhǎng)期可信保存技術(shù)的應(yīng)用和管理；而外部也應(yīng)為機(jī)構(gòu)實(shí)施電子文件單套制管理提供適宜的環(huán)境，在行業(yè)規(guī)范上明確電子文件歸檔和電子檔案管理的要求，在社會(huì)認(rèn)知方面建立對(duì)電子文件憑證效力的信任。

當(dāng)前，機(jī)構(gòu)電子文件單套制歸檔的困境不是單部門、單機(jī)構(gòu)就能解決的問題，要突破現(xiàn)有困境，實(shí)現(xiàn)電子文件真“單套”，需要機(jī)構(gòu)內(nèi)部與社會(huì)層面共同推動(dòng)，在技術(shù)、組織和環(huán)境層面同時(shí)采取措施，實(shí)現(xiàn)電子文件協(xié)同治理。