廖東江

廣東莞彰律師事務(wù)所，廣東 東莞 523750

廣東省從2014年5月開始在試點地區(qū)推行一村（社區(qū)）一法律顧問工作；2015年1月始開始正式在全省范圍全面推進這一工作制度。一村（社區(qū)）一法律顧問制度對培育村（社區(qū)）群眾法治意識，促進基層社會法治化治理水平起到非常巨大的作用。幾年來，一村（社區(qū)）一法律顧問制度顯示出常態(tài)化、正?；?、規(guī)范化趨勢。筆者認(rèn)為，為了實現(xiàn)制度初衷，更好地助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實基層社會法治化治理基礎(chǔ)，有必要對這一工作制度進行分析和研究，提升一村（社區(qū)）一法律顧問制度的水平和品質(zhì)。

一、關(guān)于“一村（社區(qū)）一法律顧問”概念中“一法律顧問”

究竟是“一名律師”還是“一律師團隊”？偏狹理解為“一名律師”，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可能會成為這一工作制度的“瓶頸”或“掣肘”。

仔細(xì)研讀廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》文件，第二條規(guī)定：“人員配置要求：地級以上市司法行政部門統(tǒng)籌本地區(qū)的法律服務(wù)人才資源，指導(dǎo)縣（市、區(qū)）建立完善向律師事務(wù)所購買服務(wù)有關(guān)制度，律師事務(wù)所安排所屬律師擔(dān)任對口村（社區(qū)）的法律顧問，確保每個村（社區(qū)）配備一名”。［1］可見制度設(shè)計初衷是“確保每個村（社區(qū)）配備一名”法律顧問，換言之，是確保律師法律顧問制度在村（社區(qū)）的普及或覆蓋，并不是說每個村（社區(qū)）只能配備“一名法律顧問”?；诟鞯夭煌慕?jīng)濟和文化發(fā)展水平，如果千篇一律認(rèn)為是配備“一名法律顧問”，對“一法律顧問”概念偏狹理解，可能導(dǎo)致資源配置或法律需求上的“瓶頸”或“掣肘”。

事實上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)社會經(jīng)濟事務(wù)頻繁，只有“一名法律顧問”恐難于應(yīng)對。在法律顧問已是不可或缺的珠江三角洲地區(qū)，“一名法律顧問”的服務(wù)或力不從心。筆者認(rèn)為：對于邊遠(yuǎn)落后地區(qū)，因經(jīng)濟文化發(fā)展水平滯后，社會經(jīng)濟生活比較單純，“一名法律顧問”或許能夠滿足需求。畢竟，每一個地方的經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展是一個漸進的過程，人們法治意識的提升是比較漫長的過程，加上當(dāng)?shù)貓?zhí)業(yè)律師缺少，律師數(shù)量無法覆蓋當(dāng)?shù)卮澹ㄉ鐓^(qū)）需求。例如，省目前的形勢是：珠江三角洲律師群體“對口支援”粵東西北，才能滿足偏遠(yuǎn)村（社區(qū)）一村（社區(qū)）一法律顧問工作需求。［2］東莞市就有多名律師多年來堅持“對口支援”韶關(guān)市的一村（社區(qū)）一法律顧問工作；每月都長途奔馳前往服務(wù)，著實令人佩服。但因為路途遙遠(yuǎn)，也有個別律師無法長期堅持下去。從長遠(yuǎn)來說，依靠外地律師“對口馳援”的做法不具有可持續(xù)性，或者，在效果或服務(wù)品質(zhì)上的保障可能成為一塊短板，管理部門應(yīng)該“未雨綢繆”。對于位于珠江三角洲地區(qū)，尤其作為粵港澳大灣區(qū)腹地的東莞市來說，一名律師去完成一村（社區(qū)）一法律顧問工作，可能會由于事務(wù)繁多，經(jīng)濟民事糾紛頻發(fā)，加上基層社會法治化建設(shè)的巨大需求，“一名律師”的“一法律顧問”實踐已捉襟見肘，出現(xiàn)顧問律師疲于應(yīng)付的現(xiàn)象。

城市更新、拆遷補償、農(nóng)用地租賃、農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)、建設(shè)工程施工合同簽訂、勞務(wù)工追討工資、村民婚姻家庭糾紛或鄰里糾紛排解，甚至民主法治村（社區(qū)）建設(shè)，等等，無一不是涉“法”工作，“一名法律顧問”就是使出渾身解數(shù)、提供“全職服務(wù)”也未必能夠從容應(yīng)對，何況一村（社區(qū)）一法律顧問的律師是“兼職”或“副業(yè)”。筆者認(rèn)為：一村（社區(qū)）一法律顧問工作制度設(shè)計初衷是：“一村（社區(qū)）”最少配備“一名法律顧問”；這“一法律顧問”應(yīng)該理解為“一個律師團隊”或“一個律師事務(wù)所”；起碼不能僅僅囿于“一名律師”?；谀壳爸榻侵薜貐^(qū)村（社區(qū)）經(jīng)濟發(fā)展的體量和規(guī)模，這種理解應(yīng)該是適宜的；有利于一村（社區(qū)）一法律顧問工作制度的可持續(xù)性發(fā)展。

基于村居法律顧問制度已經(jīng)成為基層社會治理不可或缺，政府應(yīng)該統(tǒng)籌本地的財政資源和力量，起碼對在不同經(jīng)濟水平村居工作的顧問律師作出差異化對待；補貼標(biāo)準(zhǔn)宜不低于或接近市場對價，形成對資深律師或有經(jīng)驗律師有效的激勵機制。

（一）應(yīng)通過靈活調(diào)整補貼標(biāo)準(zhǔn)鼓勵資深律師積極性

村居法律顧問補貼金額因地域或經(jīng)濟發(fā)展不同，應(yīng)作出差異化處理；補貼標(biāo)準(zhǔn)宜基本與市場標(biāo)準(zhǔn)接軌，激勵資深律師或經(jīng)驗豐富律師熱情參與。

對一村（社區(qū)）一法律顧問工作補貼標(biāo)準(zhǔn)，東莞市每年1.8萬元的補貼標(biāo)準(zhǔn)，與律師服務(wù)市場的“對價”可能存在一定差距；對資深律師或經(jīng)驗豐富的律師未能形成有效的激勵措施。現(xiàn)有村居顧問律師配置模式是一村（社區(qū)）一顧問，沒有差異化；因經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地域覆蓋范圍會導(dǎo)致律師工作不平衡。激勵機制明顯不足，補貼低、不免稅，獎勵措施有限。［3］隨著村居法律顧問工作的深入開展，也隨著對村居法律顧問制度的越來越接受和依賴，村居法律顧問在基層社會治理、依法治社、依法治企、民主法治建設(shè)、普法活動、人民調(diào)解等活動中已經(jīng)是不可或缺。一方面是顧問律師的作用越來越大，工作量越來越多；另一方面是補貼待遇偏低，且多年不變，矛盾似乎越來越突出。長此以往，村居顧問律師的熱情可能會弱化或淡化，創(chuàng)新意識不強，工作動力不足。對維持或提升村居法律顧問的服務(wù)品質(zhì)無疑是非常不利的。

（二）應(yīng)正確理解和把握一村（社區(qū)）一法律顧問工作性質(zhì)

“公共法律服務(wù)”供給主體是政府而不是律師或律師事務(wù)所；為社會提供公共法律服務(wù)屬于政府職責(zé)；政府是向律師事務(wù)所“購買”法律服務(wù)；不是律師或律師事務(wù)所向社會無償提供“公共法律服務(wù)”；對于市場主體而言，任何無償行為都將難以為繼。

廣東省委辦公廳、廣東省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》第二條規(guī)定：一村（社區(qū)）一法律顧問是“政府向律師事務(wù)所購買服務(wù)”。從法理分析而言，對社區(qū)對群眾提供均等化、共享化的“公共法律服務(wù)”是政府的職責(zé)，公共法律服務(wù)屬于政府采購項目。［4］一村（社區(qū)）一法律顧問無疑屬于政府采購項目。政府購買公共法律服務(wù)的動因無疑是服務(wù)于推進社會治理體系和治理能力“現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)；對基層群眾和基層組織是一種普惠式利好行為；彰顯黨和政府依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、促進社會和諧穩(wěn)定的宏大決心；但既然是政府“購買服務(wù)”，就不應(yīng)該作出“無償”提供服務(wù)的誤讀。作為服務(wù)對象的村（社區(qū)）或群眾卻普遍認(rèn)為“公共法律服務(wù)”是“無償”法律服務(wù)，是無需支付對價的“公共資源”配給；導(dǎo)致一些村居干部對一村（社區(qū)）一法律顧問工作不夠重視，甚至覺得“多此一舉”。個別經(jīng)濟落后地區(qū)對村居顧問律師“不當(dāng)一回事”。而村居轄區(qū)富有“經(jīng)濟頭腦”的個別民企經(jīng)營者卻嗅到機會，不再聘請有償?shù)姆深檰枺C會尋找村（社區(qū)）顧問律師“蹭”服務(wù)。物以稀為貴；反過來，以貴為稀。如果基層群眾認(rèn)為這“物”是不需要或只需賤價就可以得到時，就不會重視或尊重。“谷賤傷農(nóng)”，這也是政府在購買法律服務(wù)時不能不考慮的另一個維度。

（三）一村（社區(qū)）一法律顧問工作目標(biāo)

一村（社區(qū)）一法律顧問工作目標(biāo)，目前是側(cè)重于解決村居民民事糾紛，重點在解答村民法律咨詢，同時開展普法活動；一言以蔽之是“為群眾排憂解難”。從淺層次來說，一村（社區(qū)）一法律顧問工作體現(xiàn)在為群眾“排憂解難”，促進社會穩(wěn)定。但普羅大眾都非常務(wù)實，如果不是迫在眉睫需要“專業(yè)”應(yīng)對，就沒有尋求專業(yè)法律服務(wù)的動力。醫(yī)學(xué)上有句格言：最好的醫(yī)生是治“未病”，而不是治“已病”。作為村居法律顧問的律師也應(yīng)該如此，最好的工作目標(biāo)應(yīng)該是在“意識”層面培植村民對法律、法治的尊重和信仰，讓法治思維、法治方式成為自覺和常態(tài)；讓矛盾在萌芽狀態(tài)及時得到化解，而不是讓事情發(fā)生后再尋找律師來“妙手回春”；事實上，大多數(shù)事情發(fā)生后，“妙手”并不能“回春”；事情一經(jīng)發(fā)生，在眾多路徑中就只能尋找“損失最小”的那種方法。筆者覺得：一村（社區(qū)）一法律工作制度的建構(gòu)，幫助村（社區(qū)）規(guī)范村規(guī)民約和各項制度、培育法治意識法治思維法治文化才是“治本”之策。但事實上，村（社區(qū)）愿意把各種計劃、制度、重大經(jīng)濟活動、重要經(jīng)濟合同等“核心”業(yè)務(wù)提供給顧問律師參詳論證的很少。顯然，基于村居干部處于社會治理層次末端，對法治化工作只有“工具理性”而沒有“目的理性”是不足為奇的。但作為制度設(shè)計者的政府部門，就不能囿于這種淺層次思維，損害制度目的的實現(xiàn)。

（四）一村（社區(qū)）一法律顧問工作的評價管理

在評價管理上，目前的做法，僅僅是在每年度進行兩次評分公示，未制定或形成完善的管理措施，沒有激勵機制；幾年下來，越來越式微。

筆者認(rèn)為，為能夠持續(xù)性推進這一工作，應(yīng)該建立常態(tài)化制度性的表彰獎勵機制。省司法廳文件也規(guī)定：省市律師協(xié)會要建立年度表彰制度，定期對參與工作表現(xiàn)突出的律師事務(wù)所和律師進行表彰，有效調(diào)動律師積極性，提升工作精氣神。［5］省司法廳文件中的這一要求在實踐中似乎越來越式微。由于缺乏考核評價機制，部分法律顧問對村（社區(qū)）法律事務(wù)是“顧”而不“問”，只掛名不做事。［6］從根源說，無論律師還是管理部門，都沒有對“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度提升到推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度去重視這一實踐活動。

二、一村（社區(qū)）一法律顧問制度的完善建議

基于上述分析，筆者認(rèn)為，對實施多年的“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度，有必要在認(rèn)知層面和管理層面做進一步的深化和完善。

（一）從戰(zhàn)略意義上正確認(rèn)識一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意義

從宏觀戰(zhàn)略認(rèn)識層面考察，應(yīng)該將一村（社區(qū)）一法律顧問制度單純從源頭上“排擾解難”的認(rèn)識，提升到作為基層社會治理法治化建設(shè)的目標(biāo)來認(rèn)識。

（二）在管理評價機制上建立比較完善、科學(xué)的激勵機制

制度的建構(gòu)從國家或政府是否“鄭重其事”可顯示其重要程度。廣東省司法廳印發(fā)的《關(guān)于深化一村（社區(qū)）一法律顧問工作的若干意見》規(guī)定：建立年度表彰制度，定期表彰制度。從社會治理維度考察，應(yīng)該在政府層面對這一活動建構(gòu)常態(tài)化制度性的評估激勵機制。

（三）從構(gòu)建法治文化維度認(rèn)識一村（社區(qū)）一法律顧問工作的目標(biāo)

從工作目標(biāo)上，應(yīng)該以一村（社區(qū)）一法律顧問制度為抓手，重點培育村（社區(qū)）社會法治文化氛圍；讓基層村（社區(qū)）在法治文化的浸潤中成長為良法善治、民風(fēng)淳樸的社會。

三、結(jié)語

一個國家或地區(qū)的法治，如果沒有進入文化狀態(tài)，就不可能是真正的、持久的法治。［7］廣東省委辦公廳、廣東省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》開篇就明確指出：“推進法律普及和法律服務(wù)進村（社區(qū)），運用法治思維和法治方式創(chuàng)新基層治理”。表明法律服務(wù)進村（社區(qū)）為群眾“排憂解難”只是一種手段，最終目的是實現(xiàn)基層治理“法治化”。社會主義法治突出“法律面前人人平等”，要求法律制定內(nèi)容上的人人平等（良法），也要求法律適用上的人人平等；要求人治文化向法治文化轉(zhuǎn)換。還應(yīng)該認(rèn)識到，法治文化建設(shè)是社會主義道德建設(shè)的子項，是社會主義德治的必然要求，應(yīng)該通過“挖掘民為邦本、禮法并用、以和為貴、明德慎罰、執(zhí)法如山等中華傳統(tǒng)法律文化精華，根據(jù)時代精神加以轉(zhuǎn)化、加強研究闡發(fā)公共普及，傳承運用，使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化煥發(fā)新的生命力”。這是非常宏大的工程；不應(yīng)該單純由律師或司法行政部門唱獨角戲；廣播電視、文化宣傳、社會保障、教育出版、新媒體“報、網(wǎng)、端、微、屏”等多部門多平臺應(yīng)該形成合力，立體化、多元化推進，使村（社區(qū)）法治故事有聲有色地演繹、傳頌，將法治文化從“村居法律顧問”獨角戲中生發(fā)、升華、拓展開去，最終是在村（社區(qū)）形成區(qū)域法治文化生態(tài)圈。