鄭 輝

青島科技大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266061

伴隨著新時(shí)代的政策、決策的出臺(tái)與實(shí)施，我國(guó)在海洋生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)工作上取得了積極成效，尤其是黨的十九大中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的主題后，海洋環(huán)境治理問(wèn)題愈發(fā)重要，社會(huì)對(duì)于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注點(diǎn)增多，國(guó)家政府部門(mén)積極采取手段策略提供宏觀層面的指導(dǎo)。但仍需注意到的是目前的海洋環(huán)境治理仍有很大的改進(jìn)空間，很多的問(wèn)題亦急需解決：為什么我國(guó)十分重視海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)治理情況沒(méi)有達(dá)到理想效果？以及在長(zhǎng)期的治理過(guò)程中治理難題的根本性原因出于何處？本文立足于新時(shí)代歷史方位，通過(guò)總結(jié)當(dāng)前我國(guó)海洋環(huán)境治理取得的積極成效、治理過(guò)程中面臨的難題和困境，借鑒域外國(guó)家在本項(xiàng)治理方面取得的成效，分析并探討我國(guó)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)及可行的對(duì)策，以為新時(shí)代的治理活動(dòng)提供新思路。

一、新時(shí)代我國(guó)海洋環(huán)境治理的成效

在治理目標(biāo)層面上，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)的理念不再占據(jù)主要地位，“海洋生態(tài)文明”與“陸海統(tǒng)籌”的地位和價(jià)值隨著黨的十九大的召開(kāi)而迅速上升。一方面在國(guó)家宏觀的層面上，此理念為我們實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)提供了方法論指南；［1］另一方面在微觀層面上，有益于具體制定適合各地方細(xì)化治理的指導(dǎo)，使得我國(guó)正沿著多層次、多角度、多元化的治理目標(biāo)不斷前行。

在治理主體結(jié)構(gòu)安排上更加合理，堅(jiān)持以各級(jí)政府及政府部門(mén)作為治理核心主體，在其之外，明確了其他主體也需要起到重要的推進(jìn)作用。尤其是市場(chǎng)機(jī)制中新型的治理模式投入治理市場(chǎng)進(jìn)行適用，部分公眾的自我保護(hù)意識(shí)加強(qiáng)、扮演著更加重要的角色等等，在海洋生態(tài)環(huán)境治理方面多主體、多層次共治共建逐漸完善。

治理手段層面上，在總結(jié)前期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及基于全面性的基礎(chǔ)上選擇適用多措并舉的方式，開(kāi)始注重合理運(yùn)用“硬”“軟”兩種治理策略。［2］一方面，愈加重視對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、制度、黨的政策、國(guó)家決策等多項(xiàng)工作的建設(shè)，例如，我國(guó)在2017年對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修改，讓“冰冷的法律條文”逐漸適應(yīng)新發(fā)展階段，以硬性手段的約束力強(qiáng)化治理效果。另一方面通過(guò)對(duì)科學(xué)技術(shù)、資金、人才培養(yǎng)、市場(chǎng)等多層次的力量給予支持，引導(dǎo)這類彈性治理手段更好地發(fā)揮積極作用。

上述是我國(guó)取得的治理成效，但此外還暴露出一系列難題需要我們?nèi)シe極應(yīng)對(duì)，這就要求我們要以新的視角投入到治理實(shí)踐中去。

二、當(dāng)前我國(guó)海洋環(huán)境治理難題

（一）局部治理設(shè)計(jì)滯后

從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，我國(guó)立法機(jī)關(guān)先后出臺(tái)了多部相關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)及規(guī)章，在海洋生態(tài)平衡與海洋污染治理等方面起到了顯著的作用。但我國(guó)關(guān)于海洋環(huán)境立法尚有空缺不足之處，還需進(jìn)一步完善。

近年來(lái)，以“大連海域溢油”事件為代表的污染事故頻發(fā)，顯現(xiàn)出立法上關(guān)于治理后續(xù)的賠償責(zé)任問(wèn)題沒(méi)有明確設(shè)立，具體可以細(xì)化為多項(xiàng)，包括補(bǔ)償、修復(fù)等，導(dǎo)致在實(shí)踐中因缺少條文指導(dǎo)而無(wú)從下手。同時(shí)，我國(guó)正在施行的海洋生態(tài)紅線制度、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度等，由于多種原因，部分制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建也存有缺陷，例如，生態(tài)補(bǔ)償制度是如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償能挽救被污染的生態(tài)嗎，還需要繼續(xù)探索為海洋環(huán)境治理提供充分的法律基礎(chǔ)和依據(jù)。

（二）層級(jí)沖突下治理效果傾斜嚴(yán)重

不同層級(jí)治理機(jī)構(gòu)的治理能力也是不同的，這是導(dǎo)致不同層級(jí)之間治理效果不平衡的最重要原因。

層級(jí)沖突主要概括體現(xiàn)在軟性和硬性條件上存在差異，中央、省市級(jí)作為上層在海洋環(huán)境治理中的優(yōu)勢(shì)較大，對(duì)于相關(guān)立法、政策的認(rèn)識(shí)和理解更深入一些，且能獲得更多的治理資金支持，在治理資金方面壓力較小，還能獲得更多的協(xié)助治理手段、調(diào)取更多的專業(yè)人才，在代表社會(huì)要求損害賠償時(shí)其地位似乎更高一些。而經(jīng)濟(jì)稍微落后的區(qū)域作為下層甚至在進(jìn)行巡邏執(zhí)法時(shí)，船只數(shù)量不夠還需要向船舶公司借船使用。各級(jí)政府和部門(mén)間信息系統(tǒng)兼容互通性若是不強(qiáng)，再加上治理保護(hù)機(jī)制建設(shè)中單一化、部門(mén)化的現(xiàn)象的存在，就會(huì)使得治理主要力量集中到某個(gè)或某幾個(gè)部門(mén)身上。上述的這些問(wèn)題的存在不斷削弱環(huán)境治理的能力，使得基層區(qū)域的治理更加困難，難以改變當(dāng)前不同區(qū)域治理效果發(fā)生嚴(yán)重傾斜的現(xiàn)狀。

（三）主體層面的矛盾沖突

從我國(guó)開(kāi)始重視起來(lái)海洋環(huán)境治理問(wèn)題開(kāi)始，政府一直都是作為海洋環(huán)境治理的核心主體力量。但在區(qū)域負(fù)責(zé)、地區(qū)利益沖突的導(dǎo)向下，導(dǎo)致海洋環(huán)境治理中集體行動(dòng)陷入瓶頸，使得中央倡導(dǎo)的海洋環(huán)境治理政策在“權(quán)衡利弊”（成本—收益分析）的影響下受到制約，難以在現(xiàn)實(shí)中施行下去，就會(huì)導(dǎo)致“整體性公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)可能再次讓步于不同局部間地區(qū)利益的博弈”。［3］

企業(yè)作為市場(chǎng)的絕對(duì)性主體，在追逐經(jīng)濟(jì)效益最大化的過(guò)程中，會(huì)通過(guò)采用隱瞞或違法的方式逃避治污責(zé)任，損害公共環(huán)境利益。當(dāng)前市場(chǎng)中出現(xiàn)了以從事海洋環(huán)境治理服務(wù)為主要服務(wù)類型的企業(yè)，已經(jīng)開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)到治理實(shí)踐中。

就公眾的主體身份而言，從不同的視角分析下，他既可能是海洋環(huán)境污染的受害者、受益者，也可以是破壞者。相比較美國(guó)、日本等國(guó)家，我國(guó)在公眾參與海洋環(huán)境治理、保護(hù)方面的實(shí)施過(guò)程機(jī)會(huì)相對(duì)較少，社會(huì)組織能發(fā)揮的作用有限，且對(duì)政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈依賴，部分環(huán)保組織受制于政府部門(mén)，從而失去獨(dú)立性價(jià)值地位。此外，四方主體之間，既存在自身的矛盾，也存在相互之間的沖突，如何協(xié)調(diào)各方之間的關(guān)系在治理方面是一個(gè)很棘手的問(wèn)題。

（四）科技手段間接成為“擺設(shè)”

雖然說(shuō)我國(guó)的科技發(fā)展水平在世界各國(guó)中較為靠前，但相比較于其他方向，專門(mén)研究海洋治理的科技人員相對(duì)欠缺、不同區(qū)域政府間的科技發(fā)展?fàn)顩r不一致、新型海洋儀器開(kāi)發(fā)還需完善等多重問(wèn)題難以應(yīng)對(duì)。例如，目前我國(guó)對(duì)于海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)多以近海岸的環(huán)境監(jiān)測(cè)為重點(diǎn)，而深遠(yuǎn)的海洋監(jiān)測(cè)還急需拓展，如果不能充分運(yùn)用科技的手段來(lái)協(xié)助我們治理海洋環(huán)境，則治理難度將越來(lái)越大。

三、新時(shí)代我國(guó)海洋環(huán)境治理的機(jī)遇

（一）嚴(yán)格重點(diǎn)治理問(wèn)題專門(mén)性立法

最粗略的方式即對(duì)不同海域所面對(duì)的不同治理難題進(jìn)行具體的條例規(guī)定，如山東省青島市針對(duì)綠潮災(zāi)害，從2008年起至今，分別在不同階段頒布規(guī)定且取得成效。若想再進(jìn)一步，在此基礎(chǔ)上要嚴(yán)格通過(guò)對(duì)重點(diǎn)污染方面設(shè)立專門(mén)立法，主要是在海洋環(huán)境受到破壞、污染后，如何在短時(shí)間內(nèi)獲得最大限度的補(bǔ)償、賠償進(jìn)行立法的強(qiáng)制性規(guī)定，尤其是要關(guān)注到上述提到的船舶油污損害賠償類的案件，一般而言船舶溢油案件的污染范圍較大，短時(shí)間內(nèi)是很難清理完全的，這對(duì)于我國(guó)海域的生態(tài)環(huán)境影響是十分巨大的。因此，相關(guān)立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門(mén)立法，發(fā)生此類案件時(shí)，不可局限于按照我國(guó)參加的國(guó)際公約或者是其他立法中涉及的規(guī)定進(jìn)行處理，可以借鑒加拿大對(duì)于船舶油污損害案件的治理，實(shí)施一種“雙軌制”的立法使用模式?；诖耍故艿揭缬蛽p害的海域，可以最大程度地獲得賠償和積極修復(fù)。

（二）精確主體定位

對(duì)于協(xié)調(diào)主體之間的關(guān)系，在響應(yīng)黨的十九大提出的構(gòu)建“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系的政策要求后，［4］我們要將主體的作用、預(yù)期目標(biāo)分別討論后定位。

首先在政府這一治理主體角度上，要壓緊壓實(shí)政府部門(mén)職責(zé)，通過(guò)海洋環(huán)境治理績(jī)效機(jī)制來(lái)激勵(lì)政府部門(mén)發(fā)揮更強(qiáng)的作用。不管是對(duì)于公眾、企業(yè)還是社會(huì)組織，一貫多以政府的行為為主要導(dǎo)向，這也就為政府在治理過(guò)程中發(fā)揮主要作用奠定了重要基礎(chǔ)。在企業(yè)的主體責(zé)任限制上，一方面要鼓勵(lì)企業(yè)作為海洋環(huán)境治理的主體之一起到積極作用，國(guó)家通過(guò)財(cái)政投入的方式，引導(dǎo)市場(chǎng)上的企業(yè)轉(zhuǎn)換運(yùn)營(yíng)方式，以綠色技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“環(huán)保、低耗”的運(yùn)作轉(zhuǎn)換，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期環(huán)境收益的目標(biāo)；另一方面，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)起所負(fù)擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，企業(yè)要為自己的行為買(mǎi)單，嚴(yán)格限制排污要求等，例如某航運(yùn)公司在航運(yùn)過(guò)程中泄漏油污導(dǎo)致海洋環(huán)境污染時(shí)，對(duì)該航運(yùn)公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起何種責(zé)任方面進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于公眾而言，最好的前提是讓政府主動(dòng)與公眾建立一個(gè)良好的合作關(guān)系，這就要求政府做出更多的鋪墊，一方面要加強(qiáng)海洋環(huán)境相關(guān)政策的日常宣傳教育，普及海洋知識(shí)，鼓勵(lì)和支持公眾參與；另一方面，明確規(guī)定公眾的知情權(quán)、參與決策權(quán)、表決權(quán)與訴訟權(quán)，尤其是涉及公眾利益的重大治理問(wèn)題上更應(yīng)多聽(tīng)取公眾要求。而社會(huì)組織如何發(fā)揮監(jiān)督者的作用其實(shí)相較前三個(gè)主體更容易一些，政府部門(mén)要積極鼓勵(lì)和支持環(huán)保組織的發(fā)展，制定相應(yīng)法規(guī)與政策激勵(lì)，增加財(cái)政補(bǔ)貼，規(guī)制參與活動(dòng)，防止社會(huì)組織出現(xiàn)越權(quán)的行為。

（三）協(xié)調(diào)區(qū)域利益沖突

“利益是社會(huì)生活中唯一的普遍起作用的因素，一切錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象都可以從利益的角度得到解釋。”［5］區(qū)域間、上下層級(jí)政府部門(mén)、同級(jí)政府部門(mén)之間存在利益協(xié)調(diào)的沖突是不可避免的，也是很難得到根除解決的。

既然在海洋環(huán)境治理問(wèn)題中無(wú)法避免利益沖突，則可以從側(cè)面以如何加強(qiáng)雙方之間的合作入手進(jìn)行探討。通過(guò)設(shè)立的專門(mén)性機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)具體治理商議進(jìn)行組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，在一些重大問(wèn)題的討論上起到“主持人”和“組織者”的作用。例如山東省前些年組建的涉海協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就區(qū)域內(nèi)的重大海洋問(wèn)題開(kāi)展溝通協(xié)調(diào)，在具體治理工作構(gòu)建上發(fā)揮了一定作用。同時(shí)，還可以以簽訂部門(mén)合作協(xié)議的途徑來(lái)減輕利益沖突，也相當(dāng)于是一種變相激勵(lì)制度。多部門(mén)之間為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上簽訂有關(guān)合作協(xié)議、分工合作、相互配合，尤其是與海警建立起高效的協(xié)作配合機(jī)制。

（四）數(shù)據(jù)化治理、運(yùn)用科技力量

我們要通過(guò)運(yùn)用科技的手段來(lái)加強(qiáng)海洋環(huán)境治理數(shù)據(jù)化的進(jìn)步，再運(yùn)用數(shù)據(jù)化方式進(jìn)行海洋環(huán)境治理。我國(guó)的海洋環(huán)境問(wèn)題會(huì)因各個(gè)海域不同而有所區(qū)別，例如，山東省靠近的渤海灣、東海與浙江省靠近的黃海，其不同海域之間存在的污染問(wèn)題、同一污染問(wèn)題的不同污染狀況是大不相同的。為更具體有效地針對(duì)某一海域的特定海洋問(wèn)題作出完備的環(huán)境治理對(duì)策，就需要對(duì)該海域的特定問(wèn)題進(jìn)行全面、詳細(xì)的數(shù)據(jù)化分析，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)各類海洋環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)并進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和數(shù)據(jù)共查，［6］對(duì)于發(fā)現(xiàn)的海洋環(huán)境問(wèn)題，也能通過(guò)數(shù)據(jù)化分析的方式迅速找出其主要原因及問(wèn)題所在。

同時(shí)還要再度加大對(duì)科技研發(fā)的投入，做好核心技術(shù)攻關(guān)工作。向重點(diǎn)污染問(wèn)題設(shè)立研發(fā)重點(diǎn)的課題，對(duì)具有全球性的海洋污染治理的難點(diǎn)技術(shù)進(jìn)行攻關(guān)，不僅在我國(guó)國(guó)內(nèi)的海洋科技上取得巨大的成就，更能在全球海洋環(huán)境治理范圍內(nèi)大展身手。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前新發(fā)展機(jī)遇下，有關(guān)海洋環(huán)境治理問(wèn)題在治理目標(biāo)、手段等方面有了新的存在意義，同時(shí)治理難題及挑戰(zhàn)也伴隨而出。本文所提出的海洋環(huán)境治理新機(jī)遇以抽象的方式從客觀層面上對(duì)治理難題加以分析，尚有不足之處值得深入探討?？傊?，海洋環(huán)境治理問(wèn)題一定會(huì)與海洋資源的開(kāi)發(fā)利用相伴相生，這是一項(xiàng)需要我們持續(xù)關(guān)注的長(zhǎng)期工程。海洋環(huán)境最終治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要學(xué)者們不斷進(jìn)行學(xué)理思考，提出新的治理要求、治理可能性、治理可行性的暢想，也需要國(guó)家從宏觀層面對(duì)海洋環(huán)境治理問(wèn)題始終保持高度重視和積極指導(dǎo)，最終還是要靠具體實(shí)踐進(jìn)行不斷地摸索和創(chuàng)新。