李愛(ài)彬，唐巧玉

隨著時(shí)代的發(fā)展，科技創(chuàng)新逐漸成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心驅(qū)動(dòng)力?？蒲薪?jīng)費(fèi)作為促進(jìn)科學(xué)研究、驅(qū)動(dòng)科技創(chuàng)新的“源頭活水”，我國(guó)政府不斷加大其投入力度。2020年，全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)24 393.1 億元，比上年增加2 249.5 億元，增長(zhǎng)10.2%［1］。高校作為科學(xué)研究活動(dòng)的主力軍，承擔(dān)著大量的科研項(xiàng)目，研究經(jīng)費(fèi)總量很大。但是受原有科研經(jīng)費(fèi)管理體制的束縛，科研經(jīng)費(fèi)使用往往要經(jīng)過(guò)預(yù)算編制與審批、經(jīng)費(fèi)撥付與審核、中期執(zhí)行與檢查、項(xiàng)目結(jié)題與審計(jì)等過(guò)程［2］，經(jīng)費(fèi)管理較為剛性［3］，過(guò)程控制嚴(yán)格，缺乏對(duì)科研規(guī)律的尊重，嚴(yán)重阻礙創(chuàng)新活動(dòng)開(kāi)展。為滿足科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)需要，我國(guó)政府大力推動(dòng)“放管服”改革，陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》等文件，解放科研活力，探索有助于創(chuàng)新的科研經(jīng)費(fèi)管理和使用方式。2019年，科技部等6 部門印發(fā)《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》，提出進(jìn)一步“擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)包干制的實(shí)施范圍”。科研經(jīng)費(fèi)“包干制”逐漸成為科技領(lǐng)域“放管服”改革的重要內(nèi)容，“包干制”試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)逐漸鋪開(kāi)。在此背景下，精準(zhǔn)分析當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題與“包干制”改革的難點(diǎn)，探索“包干制”實(shí)施路徑，充分發(fā)揮“包干制”政策的激勵(lì)作用，已成為當(dāng)前我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作的重點(diǎn)問(wèn)題。

一、當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題

1.預(yù)算制模式“剛性”較大

長(zhǎng)期以來(lái)，創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性和預(yù)算編制的精細(xì)化矛盾一直存在。預(yù)算制要求項(xiàng)目申請(qǐng)人在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)就要列出詳細(xì)的預(yù)算支出情況，準(zhǔn)確預(yù)估科研活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中的細(xì)節(jié)。鑒于科研活動(dòng)具有未知性、不確定性且科學(xué)研究時(shí)間跨度較長(zhǎng)的特點(diǎn)，嚴(yán)格的預(yù)算編制要求違背了科學(xué)研究的特點(diǎn)，科學(xué)性和合理性不足。同時(shí)，按照現(xiàn)行制度規(guī)定，預(yù)算審批后需按照計(jì)劃嚴(yán)格執(zhí)行，“買醋的錢不能用來(lái)買醬油”，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行剛性較大，容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用與科研活動(dòng)實(shí)際相脫節(jié)［4］。經(jīng)過(guò)近幾年的“放管服”改革，預(yù)算調(diào)劑的審批權(quán)下放至項(xiàng)目責(zé)任單位，但科研人員仍不具有預(yù)算調(diào)劑的自主權(quán)。若確有必要調(diào)整經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人還需要辦理調(diào)劑手續(xù)并經(jīng)單位審核同意，科研人員無(wú)法專心從事研究活動(dòng)，對(duì)科學(xué)研究不利。

2.財(cái)務(wù)報(bào)銷方式落后

為了確?？蒲薪?jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，保證經(jīng)費(fèi)支出的相關(guān)性及合理性，各高校都出臺(tái)了本校的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，要求科研人員詳細(xì)列支費(fèi)用明細(xì)并提供報(bào)銷說(shuō)明材料。我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中一直存在報(bào)銷難、報(bào)銷繁、程序多、時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，尤其體現(xiàn)在差旅費(fèi)和會(huì)議費(fèi)的報(bào)銷上，類型和檔次不同，報(bào)銷審批流程和標(biāo)準(zhǔn)也不同。目前，不少高校還未嚴(yán)格落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，財(cái)務(wù)報(bào)銷工作仍由科研團(tuán)隊(duì)成員承擔(dān)。由于專業(yè)限制，大部分科研人員對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)銷規(guī)則和流程并不熟悉，報(bào)銷過(guò)程不通暢［5］，且電子化報(bào)銷方式并未在全國(guó)高校范圍內(nèi)鋪開(kāi)，無(wú)紙化報(bào)銷有待進(jìn)一步推廣?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用過(guò)程中，科研人員要提供很多材料，報(bào)銷內(nèi)容項(xiàng)目變更麻煩，耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，嚴(yán)重阻礙科研創(chuàng)新工作開(kāi)展。

3.人力資本補(bǔ)償不充分

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為科研經(jīng)費(fèi)只能用于科研活動(dòng)支出，不能作為科研人員的穩(wěn)定個(gè)人收入，科研經(jīng)費(fèi)主要用于硬件設(shè)備投入、業(yè)務(wù)費(fèi)和專家勞務(wù)費(fèi)，對(duì)科研人員績(jī)效投入較少。對(duì)于數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究的項(xiàng)目以及哲學(xué)社會(huì)科學(xué)類項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，智力成本是最主要的成本投入，研究人員理應(yīng)獲得與之成正比的回報(bào)。而在現(xiàn)行的人事報(bào)酬制度下，項(xiàng)目直接費(fèi)用中的勞務(wù)費(fèi)不能發(fā)放給高校在職職工，只能通過(guò)間接費(fèi)用發(fā)放科研績(jī)效。但按照現(xiàn)行制度，間接費(fèi)用在項(xiàng)目資金總額中所占的比例較低，且績(jī)效支出僅占間接費(fèi)用一部分。間接費(fèi)用比例的限制使得科研人員無(wú)法從研究活動(dòng)中獲得合理的物質(zhì)激勵(lì)，這與“多勞多得”的薪酬制度不符［6］。現(xiàn)行的科研管理體制忽視了科研人員的體力、智力和時(shí)間成本，而科研投入得不到合理的補(bǔ)償，易挫傷研究積極性［7］。

4.“放”“管”不平衡

近幾年，我國(guó)在科技領(lǐng)域的“放管服”改革取得了一定成效，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度逐漸完善。但在政策落實(shí)過(guò)程中，“放”“管”不平衡的問(wèn)題較突出?！昂?jiǎn)政放權(quán)”并不意味著“放任不管”，而是在放權(quán)和管理中尋求平衡，放管結(jié)合。在科研經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)下放的過(guò)程中，高校對(duì)哪些權(quán)利需要下放、哪些權(quán)限需要加強(qiáng)管理并不清晰，尚未形成具體完善的操作方案。有些高校出于管理考慮，不敢真正放權(quán)于科研人員，具體項(xiàng)目支出比例、預(yù)算調(diào)整等權(quán)利仍掌握在高?？蒲泄芾聿块T手中。有些高校則過(guò)分放權(quán)于科研人員而忽視了配套的監(jiān)管措施，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理混亂。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的難點(diǎn)

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”賦予科研人員更大的自主權(quán)和決策權(quán)，使其能夠充分利用科研資源，全身心投入研究活動(dòng)中。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可根據(jù)科研工作實(shí)際貢獻(xiàn)情況，自主確定績(jī)效支出，解決“預(yù)算制”下績(jī)效激勵(lì)不足的難題，促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)效益最大化，科研人員“獲得感”增強(qiáng)。在科研經(jīng)費(fèi)“包干制”下，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人只需要提供研究計(jì)劃，無(wú)需編制預(yù)算，這樣就可以將科研人員從繁瑣的預(yù)算、報(bào)表以及審批中解放出來(lái)，大大減輕科研人員的負(fù)擔(dān)，營(yíng)造一種寬松的創(chuàng)新環(huán)境。結(jié)合高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)實(shí)踐，本文認(rèn)為“包干制”推行還需解決好以下四個(gè)方面的問(wèn)題。

1.包干制內(nèi)容與范圍不明確

自2019年政府工作報(bào)告中提出試點(diǎn)“包干制”以來(lái)，中央出臺(tái)了一系列文件推進(jìn)試點(diǎn)工作，如《關(guān)于在國(guó)家杰出青年科學(xué)基金中試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”的通知》《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》等，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理放權(quán)松綁的決心。但目前尚未有文件明確采用何種方式進(jìn)行包干，哪種類型的項(xiàng)目可以包干、哪些科目可以包干和在多大范圍內(nèi)包干，以及是否根據(jù)項(xiàng)目金額區(qū)分包干標(biāo)準(zhǔn)［8］，這些都是實(shí)踐過(guò)程中必須研究并細(xì)化的問(wèn)題。目前一些高校雖然制定了相關(guān)政策，但并沒(méi)有具體的實(shí)施計(jì)劃，不少高校只是簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家或省級(jí)文件，還有科研人員錯(cuò)誤認(rèn)為經(jīng)費(fèi)包干就意味著項(xiàng)目負(fù)責(zé)人具備完全的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)。作為一項(xiàng)放權(quán)政策，內(nèi)容和范圍不明確必然帶來(lái)權(quán)責(zé)不清晰、推諉扯皮［9］，對(duì)提升科研經(jīng)費(fèi)使用和管理績(jī)效難以起到有效作用。

2.科研經(jīng)費(fèi)管理思想轉(zhuǎn)變困難

傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)管理政策將過(guò)程控制和預(yù)防舞弊的思想融入經(jīng)費(fèi)管理的全過(guò)程［10］，“拿做工程的辦法來(lái)做科研”，追求科研經(jīng)費(fèi)管理的精細(xì)化和規(guī)范化，這與當(dāng)時(shí)我國(guó)的財(cái)政改革要求是一致的。隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，這種計(jì)劃管理和過(guò)程控制的思想已不適應(yīng)當(dāng)前的科研經(jīng)費(fèi)管理改革需求。近些年，在“放管服”改革的背景下，我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理政策在“放”和“管”之間不斷調(diào)整，但傳統(tǒng)經(jīng)費(fèi)管理思維轉(zhuǎn)變困難，部分放權(quán)政策難以落地。一方面，經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的核心是在科研經(jīng)費(fèi)管理中賦予科研人員更多自主權(quán)，突出高校的法人主體責(zé)任，高校承擔(dān)著更大的監(jiān)管責(zé)任［11］。高?？蒲泄芾聿块T的底線思維是不能出事，而不管是否能出成果。如果因制定的“包干制”實(shí)施方案考慮不周而出現(xiàn)管理混亂或違規(guī)的現(xiàn)象，那么這是高校無(wú)法承受的。不少科研單位擔(dān)心被問(wèn)責(zé)，執(zhí)行積極性不高，政策宣傳不到位，導(dǎo)致科研人員對(duì)放權(quán)的獲得感不強(qiáng)。另一方面，科研人員也習(xí)慣于以往的計(jì)劃管理，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法適應(yīng)“包干制”政策要求，“權(quán)利越多，責(zé)任越大”，盡管自主權(quán)下放，但不少科研人員持觀望態(tài)度，畏手畏腳，不敢真正按照“包干制”的要求執(zhí)行。

3.財(cái)務(wù)管理體系不適應(yīng)“包干制”要求

根據(jù)各種財(cái)稅和監(jiān)管規(guī)定，各高校均形成了常態(tài)化的財(cái)務(wù)管理體系及工作流程。“包干制”打破了以往的科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，經(jīng)費(fèi)使用更加靈活、更具彈性，實(shí)施“包干制”會(huì)與常規(guī)的財(cái)務(wù)管理工作產(chǎn)生沖突。一方面，依據(jù)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理制度，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷需要提供詳盡的明細(xì)清單且必須符合規(guī)范，票據(jù)不完整的科目不予報(bào)銷或需要出具專門的說(shuō)明；“包干制”實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字報(bào)銷制度，報(bào)銷憑證簡(jiǎn)化，核實(shí)報(bào)銷項(xiàng)目的真實(shí)性和合理性后可按照核定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報(bào)銷，科研設(shè)備采購(gòu)“特事特辦”，報(bào)銷和采購(gòu)靈活化，而這顯然與現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理內(nèi)控規(guī)定相違背。又如，我國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理一直以來(lái)實(shí)行的是“預(yù)算制”，資金下?lián)芎蛯徲?jì)都嚴(yán)格參照預(yù)算明細(xì)執(zhí)行，這與科學(xué)研究的不確定性和“包干制”下放自主權(quán)的要求不匹配。在不限定支出比例限制的條件下，如何引導(dǎo)科研人員科學(xué)使用經(jīng)費(fèi)防控財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也成為一個(gè)難題。另一方面，當(dāng)前我國(guó)高校科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理信息化水平較低［12］。盡管不少高校已經(jīng)建立了信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，但各個(gè)模塊功能獨(dú)立，信息交互性低，且尚無(wú)法通過(guò)系統(tǒng)自動(dòng)完成核對(duì)發(fā)票信息和網(wǎng)上報(bào)銷，人工審核仍然是主要的財(cái)務(wù)報(bào)銷形式。科研課題從申報(bào)立項(xiàng)、預(yù)算編制及調(diào)整、結(jié)項(xiàng)審計(jì)等各個(gè)流程都需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人登陸專門的系統(tǒng)操作，沒(méi)有真正解決部門之間信息交互和關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)審批的問(wèn)題。這些沖突表明現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理體系在制度要求和工作流程方面并不適應(yīng)“包干制”對(duì)財(cái)務(wù)制度的要求，并且會(huì)對(duì)“包干制”實(shí)施起阻礙作用。

4.內(nèi)部控制管理不完善

“放管服”背景下，科研管理自主權(quán)下放，如何“接得住，管得好”，是當(dāng)前高?？蒲泄芾砉ぷ鞯慕裹c(diǎn)。高校作為連接科研人員和科研主管部門的橋梁，應(yīng)充分發(fā)揮其作為承擔(dān)單位的主體責(zé)任。經(jīng)費(fèi)“包干制”對(duì)高校科研項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制管理制度提出了較高的要求。然而，不少高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制機(jī)制不健全，在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)撥付、經(jīng)費(fèi)支出等環(huán)節(jié)存在管理漏洞，高校內(nèi)部監(jiān)督管理不到位，不利于“包干制”改革落地。同時(shí)，我國(guó)高校科研誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)尚不健全［13］，科研誠(chéng)信宣傳不到位。部分高校并沒(méi)有將國(guó)家有關(guān)科研誠(chéng)信建設(shè)的文件精神及時(shí)傳達(dá)到每一位科研人員，也沒(méi)有制定有關(guān)科研誠(chéng)信的管理辦法，對(duì)科研失信的責(zé)任追究沒(méi)有參照的依據(jù)。高?？蒲泄芾聿块T更重視學(xué)校每年能申請(qǐng)的項(xiàng)目數(shù)量和經(jīng)費(fèi)額度，對(duì)高校內(nèi)部科研誠(chéng)信建設(shè)關(guān)注度不高。在高校誠(chéng)信機(jī)制不完善的情況下，如何解決信任問(wèn)題，如何解決“包干制”帶來(lái)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。此外，當(dāng)前針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的力度不斷加大，多頭監(jiān)督、重復(fù)檢查的情況普遍存在［14］，針對(duì)同一事項(xiàng)科研人員有時(shí)需要進(jìn)行多次解釋和說(shuō)明，浪費(fèi)科研人員的時(shí)間和精力。科研人員理應(yīng)成為敢為人先的先行者，但在這些多重壓力下，顧慮較多，不敢在科研活動(dòng)中開(kāi)拓有風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新性工作，擔(dān)心犯錯(cuò)、害怕?lián)?zé)，這也增加了“包干制”改革落地的難度。

三、“放管服”視域下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施對(duì)策

在國(guó)家“放管服”改革的背景下，我國(guó)高校經(jīng)費(fèi)投入不斷增加。如何“包干”、如何落實(shí)，成為當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理的重要主題。

1.轉(zhuǎn)變管理觀念和方式，提高經(jīng)費(fèi)使用效能

促進(jìn)“包干制”實(shí)施首先要排除科研人員和高校管理人員的思想障礙?？蒲泄芾黻?duì)伍要積極轉(zhuǎn)換心態(tài)，提高政治站位，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，擺脫傳統(tǒng)思想束縛，充分信任和尊重廣大科研人員，從推動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的角度審視科研經(jīng)費(fèi)“包干制”。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)支持和鼓勵(lì)經(jīng)費(fèi)使用“包干制”，加大有關(guān)經(jīng)費(fèi)“包干制”的政策宣傳，及時(shí)解讀政策內(nèi)容，幫助科研人員了解“包干制”的內(nèi)涵、要求和好處，使他們用好用足政策紅利，積極營(yíng)造健康有序的科研環(huán)境，讓科研人員能夠放下思想包袱和大膽地開(kāi)展研究工作。

“包干制”不是不要管理，而是要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，摒棄剛性管理模式，采用更具靈活性、更加彈性化的方式來(lái)管理科研經(jīng)費(fèi)，使科研經(jīng)費(fèi)服務(wù)于科學(xué)研究?？蒲泄芾聿块T應(yīng)進(jìn)一步下放經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)和預(yù)算調(diào)劑權(quán)［15］，減少分錢、分物、定項(xiàng)目等直接干預(yù)，強(qiáng)化規(guī)劃政策引導(dǎo)，減少對(duì)項(xiàng)目研究過(guò)程的干預(yù)，降低對(duì)項(xiàng)目中期檢查考核及經(jīng)費(fèi)使用審核的頻次，提高治理效能；要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)務(wù)管理方式，擺脫“層層審批、每票必核、違規(guī)難究”的管理困境，探索“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、違規(guī)必罰”的財(cái)務(wù)管理新模式；也可以積極引入現(xiàn)代化手段，為科研工作提供便利、豐富的財(cái)務(wù)信息，拓展科研管理部門服務(wù)的時(shí)間和空間。

2.完善制度設(shè)計(jì)，破解“包干制”推行的系統(tǒng)性難題

（1）做好頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干”是對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理權(quán)限的一種“松綁”，是在充分尊重科學(xué)研究規(guī)律的基礎(chǔ)上下放科研自主權(quán)、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力的管理策略。要進(jìn)一步推廣經(jīng)費(fèi)“包干制”，國(guó)家層面首先要做好頂層設(shè)計(jì)，建立健全以信任為前提的科研管理制度［16］，加快形成一套完整的制度和方案，明確包干的范圍和限度，擴(kuò)大包干制試點(diǎn)范圍，進(jìn)一步下放科研自主權(quán)并促進(jìn)落實(shí)。其次，要充分尊重和信任科研人員，根據(jù)任務(wù)需要和工作實(shí)際向高校和科研人員充分授權(quán)，建立責(zé)任制，保證下放的權(quán)限接得住、用得好，同時(shí)鼓勵(lì)高校在國(guó)家政策指導(dǎo)下制定本校的具體實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，為確保政策順利推行，也要做好與之配套的包括科研誠(chéng)信體系、科研信息公開(kāi)制度、科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制機(jī)制、科研績(jī)效評(píng)價(jià)制度等在內(nèi)的頂層設(shè)計(jì)。

（2）明確包干范疇，分類管理項(xiàng)目資金。推行經(jīng)費(fèi)“包干制”，不能搞“一刀切”，要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行分類管理，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，宜包則包，避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)支出與科研任務(wù)脫節(jié)、層層包干的情況出現(xiàn)。根據(jù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的不同，科研經(jīng)費(fèi)可分為橫向經(jīng)費(fèi)和縱向經(jīng)費(fèi)。橫向經(jīng)費(fèi)來(lái)源于企事業(yè)單位、社會(huì)及個(gè)人的資助，科研人員只要按照合同規(guī)定使用經(jīng)費(fèi)并按時(shí)完成受委托的項(xiàng)目即可，產(chǎn)生的科研績(jī)效和科研成果由委托方認(rèn)定和評(píng)估，這類項(xiàng)目不需要科研管理部門過(guò)多的約束和干預(yù)。縱向經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府和事業(yè)單位資助，屬于財(cái)政資金，必須確保經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范性和合理性。對(duì)縱向經(jīng)費(fèi)進(jìn)行包干管理，需要對(duì)其加以限制，明確“包干清單”和資金比例，照單處理。對(duì)于具備明確費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)的科目，如差旅費(fèi)，可實(shí)行包干，以減輕科研人員和高校財(cái)務(wù)部門在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷核算上的壓力。對(duì)于具備明確適用范圍但同時(shí)彈性較大的科目，如會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)，可根據(jù)必要性來(lái)設(shè)置經(jīng)費(fèi)額度，推行“包干制”。此外，為更好地激勵(lì)科研人員，應(yīng)在綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目研究深度及價(jià)值后預(yù)先核定科研人員的績(jī)效，以補(bǔ)償科研人員的智力和時(shí)間成本。

3.優(yōu)化財(cái)務(wù)管理制度，提高服務(wù)創(chuàng)新水平

（1）提高高校財(cái)務(wù)管理水平。高校財(cái)務(wù)管理水平提升的基礎(chǔ)是財(cái)務(wù)管理人員熟練掌握相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)及規(guī)章制度，明確各種業(yè)務(wù)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)銷要求，避免業(yè)務(wù)辦理時(shí)出現(xiàn)報(bào)銷口徑不統(tǒng)一的情況?！鞍芍啤备母镆樌_(kāi)展，必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)核算相關(guān)知識(shí)，提高其專業(yè)化水平，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)?？蒲胸?cái)務(wù)工作專業(yè)性較強(qiáng)，而大部分科研人員并不熟悉相關(guān)制度要求，往往在報(bào)銷、采購(gòu)的過(guò)程中需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》，項(xiàng)目承擔(dān)單位要確保每個(gè)項(xiàng)目配有固定的科研財(cái)務(wù)助理，為科研人員在預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等方面提供專業(yè)化服務(wù)。高校應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)科研財(cái)務(wù)助理制度，為項(xiàng)目組選聘科研財(cái)務(wù)助理，專門從事課題組經(jīng)費(fèi)管理工作，使科研人員真正從繁雜的財(cái)務(wù)事務(wù)中擺脫出來(lái)，全身心投入科學(xué)研究工作。保障時(shí)間就是保護(hù)創(chuàng)新能力，因此在業(yè)務(wù)辦理及審批流程方面，應(yīng)盡快精簡(jiǎn)財(cái)務(wù)報(bào)銷流程，依托信息技術(shù)，盡快實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上報(bào)銷、對(duì)公轉(zhuǎn)賬、憑證影像化，方便高校師生業(yè)務(wù)辦理，提高工作效率。另外，要盡快建立便捷高效的報(bào)銷機(jī)制，對(duì)于經(jīng)費(fèi)包干項(xiàng)目，可適當(dāng)放寬報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，減少無(wú)用憑證提供要求。

（2）建設(shè)財(cái)務(wù)一體化信息系統(tǒng)。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理涉及多個(gè)部門，這些部門往往缺乏共享機(jī)制，加之溝通渠道不暢通，管理分散，導(dǎo)致管理重復(fù)或脫節(jié)，影響科研活動(dòng)順利開(kāi)展?！鞍芍啤备母飳?duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理工作提出了更高的要求，高校科研經(jīng)費(fèi)管理部門應(yīng)優(yōu)化辦事流程，提高“服”的水平。為此，有必要將科研項(xiàng)目涉及的所有系統(tǒng)按照業(yè)務(wù)流程進(jìn)行對(duì)接，建設(shè)財(cái)務(wù)一體化的信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)銜接、部門協(xié)同與數(shù)據(jù)互通互相。通過(guò)該信息系統(tǒng)，一方面項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可以在系統(tǒng)上進(jìn)行立項(xiàng)申請(qǐng)、預(yù)算調(diào)整、設(shè)備采購(gòu)、結(jié)題驗(yàn)收等全部環(huán)節(jié)，讓科研人員少跑路，有效解決科研經(jīng)費(fèi)“報(bào)銷繁”的難題；另一方面可以對(duì)科研項(xiàng)目全過(guò)程進(jìn)行線上控制，實(shí)時(shí)監(jiān)管科研經(jīng)費(fèi)支出動(dòng)態(tài)，促進(jìn)高效科研經(jīng)費(fèi)管理的精細(xì)化和高效化，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.完善高校內(nèi)部控制，預(yù)防經(jīng)費(fèi)“包干”風(fēng)險(xiǎn)

（1）加快推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理從“預(yù)算制”向“包干制”的轉(zhuǎn)變，是科研經(jīng)費(fèi)管理方式的創(chuàng)新，其特點(diǎn)是變剛性管理為柔性管理，使其由注重“物”轉(zhuǎn)向關(guān)注“人”?！鞍芍啤辈皇遣还?，而是在微觀放權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)宏觀管理，充分尊重科研活動(dòng)的規(guī)律［17］，將科研自主權(quán)下放給科研人員。有“放”就必然要有與之相配套的“管”，在弱化科研管理部門行政管理權(quán)的同時(shí)，要嚴(yán)格落實(shí)高校的監(jiān)督管理責(zé)任，將監(jiān)督融入放權(quán)的過(guò)程中［18］。高校可以從加強(qiáng)誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)入手，強(qiáng)化科研人員主體責(zé)任。一是要加大對(duì)科研誠(chéng)信的宣傳教育，及時(shí)將國(guó)家文件精神和解讀轉(zhuǎn)達(dá)到科研人員；二是要制定本校的科研誠(chéng)信管理辦法，明確獎(jiǎng)懲規(guī)定；三是要建立科研人員個(gè)人誠(chéng)信檔案，將科研誠(chéng)信落實(shí)到科學(xué)研究的全過(guò)程；四是要嚴(yán)格追究任意挪用、套取經(jīng)費(fèi)人員責(zé)任，實(shí)施“黑名單”管理?？傊?，高校要將科研誠(chéng)信管理納入高校常態(tài)化管理工作中，營(yíng)造“鼓勵(lì)守信、懲戒失信”的科研創(chuàng)新環(huán)境，促使科研人員自覺(jué)遵守科研倫理道德，防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)，完善以誠(chéng)信建設(shè)為前提的科研管理機(jī)制。

（2）提升高校監(jiān)督管理能力。信任不能代替監(jiān)督。高校作為項(xiàng)目承擔(dān)單位，在“包干制”實(shí)施過(guò)程中起著重要的監(jiān)督審核作用。在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程中，高校科研經(jīng)費(fèi)管理隊(duì)伍應(yīng)時(shí)刻關(guān)注經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況，對(duì)于不合理的事由和支出及時(shí)提醒項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，建立科學(xué)的經(jīng)費(fèi)執(zhí)行預(yù)警機(jī)制。在項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，高校內(nèi)部應(yīng)針對(duì)“包干制”項(xiàng)目成立專門的、包括財(cái)務(wù)專家和業(yè)務(wù)專家在內(nèi)的監(jiān)督考核工作組，共同對(duì)研究項(xiàng)目的績(jī)效及經(jīng)費(fèi)支出結(jié)算情況進(jìn)行考核，保證科研經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處。對(duì)有條件的高校，可采取“包干制+負(fù)面清單”的方式進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)管理，在保障科研經(jīng)費(fèi)使用自主安全的同時(shí)防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。高校要加強(qiáng)對(duì)負(fù)面清單的宣傳教育，做好相應(yīng)的解釋工作，幫助科研人員理解包干制相關(guān)規(guī)章制度及負(fù)面清單具體執(zhí)行要求，增強(qiáng)科研人員的思想自覺(jué)和行動(dòng)自覺(jué)。

（3）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干”可能會(huì)帶來(lái)經(jīng)費(fèi)支出與科學(xué)研究不相關(guān)的問(wèn)題。為了保障科研活動(dòng)及開(kāi)展過(guò)程中各項(xiàng)支出的真實(shí)性、相關(guān)性，可采取“微觀上放權(quán)、宏觀上管控”的策略，放管結(jié)合，扎實(shí)推進(jìn)包干制改革。首先要轉(zhuǎn)變高校內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的方式，針對(duì)“包干制”對(duì)經(jīng)費(fèi)支出和審核的要求，進(jìn)一步修訂和完善對(duì)科研項(xiàng)目的內(nèi)部審計(jì)要求，營(yíng)造寬松的科研環(huán)境。其次要精簡(jiǎn)協(xié)調(diào)審計(jì)監(jiān)督檢查，避免多頭審計(jì)、重復(fù)審計(jì)，將審計(jì)重點(diǎn)由原先對(duì)支出票據(jù)合法性、合規(guī)性的審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的審查，提高科學(xué)研究的效率，建立高校自主發(fā)展、自我約束的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。最后，要推行內(nèi)部審計(jì)“回頭看”制度，項(xiàng)目結(jié)題前高校應(yīng)自行開(kāi)展財(cái)務(wù)審查，尤其是對(duì)于重大項(xiàng)目或涉及金額較多的項(xiàng)目，應(yīng)在結(jié)題前進(jìn)行全面內(nèi)部審計(jì)。審計(jì)中如發(fā)現(xiàn)異常的情況，應(yīng)視具體情節(jié)納入科研誠(chéng)信檔案，并將其作為科研人員以后申請(qǐng)包干項(xiàng)目的考查依據(jù)之一。

四、結(jié)語(yǔ)

經(jīng)費(fèi)“包干制”賦予科研人員更大自主權(quán)，是科研經(jīng)費(fèi)管理制度的一次有益探索。本文從“放管服”改革的背景出發(fā)，分析當(dāng)前我國(guó)高校科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀，探討了“包干制”改革的難點(diǎn)。高校應(yīng)從轉(zhuǎn)變管理觀念和方式、完善制度設(shè)計(jì)、優(yōu)化財(cái)務(wù)管理和強(qiáng)化內(nèi)控管理入手，扎實(shí)推進(jìn)“包干制”落地實(shí)施，真正將科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革落實(shí)、落細(xì)、落到位，為我國(guó)高?？蒲惺聵I(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。