宋 軍

(華中師范大學(xué) 政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，湖北 武漢 430079)

一、問(wèn)題的提出

在我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，基層治理是其重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提高其服務(wù)的效度和信度。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020)》明確提出：“標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的技術(shù)支撐，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性制度。”標(biāo)準(zhǔn)作為提升治理現(xiàn)代化的重要手段，其標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)過(guò)程，也逐漸被賦予推進(jìn)治理體系變革和治理能力提升的重要戰(zhàn)略功能。《“十四五”高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)規(guī)劃》就進(jìn)一步將鄉(xiāng)村治理作為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域，明確提出鄉(xiāng)村基層治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在國(guó)家大政方針的指導(dǎo)下，全國(guó)多地展開(kāi)了基層標(biāo)準(zhǔn)化的創(chuàng)新實(shí)踐。浙江省安吉縣發(fā)布了全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)村治理地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范《鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范》[1]。浙江諸暨市楓橋鎮(zhèn)在實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理目標(biāo)中,將標(biāo)準(zhǔn)化和智能化相結(jié)合[2]。甘肅省圍繞鄉(xiāng)村治理工作開(kāi)展了標(biāo)準(zhǔn)化治理探索[3]。內(nèi)蒙古[4]、四川[5]、河南[6]分別針對(duì)扶貧的相關(guān)工作開(kāi)展了精準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理實(shí)踐。

值得注意的是，這些治理探索大都具有運(yùn)動(dòng)式治理的基本特征，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)精細(xì)化治理，展現(xiàn)有效行政的功效，但也帶來(lái)了額外的負(fù)擔(dān)，具體表現(xiàn)為基層標(biāo)準(zhǔn)化體系建構(gòu)中的行動(dòng)困境。第一，痕跡主義現(xiàn)象頻發(fā)。當(dāng)具體化和標(biāo)準(zhǔn)化的上級(jí)要求與基層現(xiàn)實(shí)不匹配，且無(wú)法通過(guò)“變通”來(lái)完成上級(jí)任務(wù)時(shí)，只能?chē)?yán)格按照上級(jí)程序展開(kāi)工作，并對(duì)每一步工作留痕[7]。以精準(zhǔn)脫貧過(guò)程中花費(fèi)大量精力制作扶貧表格來(lái)應(yīng)對(duì)政策考核監(jiān)督，從而影響政策實(shí)效[8]的形式主義最為突出。第二，標(biāo)準(zhǔn)的“空轉(zhuǎn)”。這種標(biāo)準(zhǔn)的“空轉(zhuǎn)”一方面體現(xiàn)為屬地發(fā)展的自主性空間大，另一方面又體現(xiàn)為社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜與多樣無(wú)法通過(guò)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。盡管上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化要求實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的目的，但基層政府也有現(xiàn)實(shí)的考慮。自2020年新冠肺炎疫情席卷全球以來(lái)，社區(qū)居民的多樣化、差異化、非標(biāo)準(zhǔn)化訴求與基層所能提供的服務(wù)形成較大的“剪刀差”，標(biāo)準(zhǔn)與人的不匹配問(wèn)題更是引起各方的關(guān)注[9]。

現(xiàn)有關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化治理的研究主要可分為國(guó)家治理下的標(biāo)準(zhǔn)化治理研究、基層治理下的標(biāo)準(zhǔn)化治理研究和社區(qū)治理下的標(biāo)準(zhǔn)化治理研究。俞可平和杜飛進(jìn)等人從宏觀視角出發(fā)，論述了標(biāo)準(zhǔn)化治理對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要性和意義[10-11]。王猛、陳怡晨、高其才和褚晨舸從中觀視角出發(fā)，選取具體的標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐案例，來(lái)論述標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)于基層治理的積極作用[12-13，1-2]。謝正富則是從微觀視角出發(fā)，從“治理結(jié)構(gòu)”“居民參與”“社會(huì)資本”“治理制度”“治理與服務(wù)設(shè)施”等五個(gè)角度提出社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新，建立社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系[14]。但鮮有學(xué)者對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)過(guò)程中基層治理產(chǎn)生的績(jī)效偏差進(jìn)行學(xué)理性解析，在認(rèn)知上更缺乏分析多重制度邏輯的復(fù)雜性和多面性。

縱觀已有的案例和經(jīng)驗(yàn)，標(biāo)準(zhǔn)化治理體系在基層的應(yīng)用一方面展現(xiàn)了管理專(zhuān)業(yè)化的治理實(shí)效，另一方面卻表現(xiàn)為形式主義或標(biāo)準(zhǔn)的“空轉(zhuǎn)”。基于此，本研究嘗試從現(xiàn)有理論出發(fā)，分析與歸納基層標(biāo)準(zhǔn)化治理過(guò)程中存在的復(fù)合型結(jié)構(gòu)邏輯，構(gòu)建復(fù)合型結(jié)構(gòu)平衡分析框架。以浙江省G鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化治理為案例，對(duì)其運(yùn)行的制度困境進(jìn)行學(xué)理分析，并依據(jù)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，從中提煉與總結(jié)基層標(biāo)準(zhǔn)化治理體系的行動(dòng)困境及其破解之道。

二、復(fù)合型結(jié)構(gòu)平衡的研究進(jìn)路

面對(duì)復(fù)雜的基層治理現(xiàn)實(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化的治理平衡究竟在何處？既有研究通常把標(biāo)準(zhǔn)化治理當(dāng)作一個(gè)單邏輯的政策目標(biāo)和專(zhuān)門(mén)的制度安排，占據(jù)主導(dǎo)的是以行政管理控制為目標(biāo)的研究方式，強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化治理實(shí)施過(guò)程中基層面臨的內(nèi)部結(jié)構(gòu)性沖突。按照標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基本概念，本研究從多重制度邏輯平衡的角度理解基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的平衡點(diǎn)——即立足于系統(tǒng)的穩(wěn)定性運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)揮作用前提，剖析標(biāo)準(zhǔn)化治理在基層遇到的不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上探索基層標(biāo)準(zhǔn)化治理困局的有效策略。因此，建立一個(gè)有效協(xié)同的三維制度方案成為調(diào)適改革張力的關(guān)鍵：政治動(dòng)員邏輯是標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的主要實(shí)施動(dòng)力，是實(shí)現(xiàn)基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的體系架構(gòu)；而基層標(biāo)準(zhǔn)治理目標(biāo)是社會(huì)空間，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)與政府的有效協(xié)同；管理專(zhuān)業(yè)化是基層建立標(biāo)準(zhǔn)化治理體系的核心要義，是區(qū)別行政或政治施壓的重要內(nèi)容。從理想狀態(tài)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)化治理體系的構(gòu)建與實(shí)施的重要前提是實(shí)現(xiàn)以上三種邏輯的相互平衡，即管理專(zhuān)業(yè)化邏輯既能和政治動(dòng)員邏輯實(shí)現(xiàn)平衡，又能夠很好地回應(yīng)社會(huì)的需求。

(一)既有研究述評(píng)

在布哈林看來(lái)，任何事務(wù)的運(yùn)動(dòng)發(fā)展都是從平衡再到平衡的破壞，再確立新的平衡的過(guò)程?！叭魏问聞?wù),不管是石頭還是生物，是人類(lèi)社會(huì)還是別的什么……，都可以看成是由相互聯(lián)系的各個(gè)要素組成的整體；我們可以把整體看作是一種體系?！盵15]而體系的觀點(diǎn)則是系統(tǒng)論中的重要組成部分，體系并非組成部分的功能之和，系統(tǒng)整體對(duì)于整體具有“非加和性”。由此，標(biāo)準(zhǔn)化體系的構(gòu)建不可以單獨(dú)地理解為一項(xiàng)附加的任務(wù)，而是需要在基層社會(huì)治理系統(tǒng)基礎(chǔ)上理解這一過(guò)程。哈貝馬斯在描繪合法化危機(jī)的過(guò)程中提出了社會(huì)系統(tǒng)平衡這一觀點(diǎn)：“社會(huì)系統(tǒng)能在一種高度復(fù)雜的環(huán)境中維持其存在，不是改變系統(tǒng)因素或理性?xún)r(jià)值，是同時(shí)改變二者，以便將自己維持在一個(gè)新的控制水平上?！盵16]系統(tǒng)化的拓展需要以前人的研究為基礎(chǔ)。以往的基層治理研究平衡性問(wèn)題主要從以下三個(gè)研究思路展開(kāi)：

第一，國(guó)家-社會(huì)的權(quán)力消長(zhǎng)。國(guó)家與社會(huì)的研究命題從黑格爾、馬克思、米格代爾等眾多研究者的宏觀論述中逐漸發(fā)展成熟[17-19]。國(guó)家與社會(huì)成為相互獨(dú)立的研究命題。我國(guó)自單位制解體后，治理現(xiàn)代化的歷史縱軸在不同時(shí)期展現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)力量的調(diào)整與轉(zhuǎn)型[20]。因此，對(duì)于治理的問(wèn)題所展現(xiàn)出的不適應(yīng)也常以國(guó)家與社會(huì)的二元機(jī)制進(jìn)行解釋。對(duì)于中國(guó)社會(huì)治安的綜合分析，成為透視中國(guó)社會(huì)成長(zhǎng)和國(guó)家治理權(quán)力互動(dòng)關(guān)系的最佳窗口[21]。突發(fā)衛(wèi)生事件對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化問(wèn)題的考驗(yàn)，學(xué)者們則描繪了“國(guó)家-社會(huì)”共同在場(chǎng)的研究場(chǎng)景[22]。國(guó)家-社會(huì)的研究思路較為宏觀地展現(xiàn)了雙方發(fā)展的歷時(shí)性變遷，也為我們充分理解中國(guó)治理情境下國(guó)家治理與社會(huì)的互動(dòng)提供了基礎(chǔ)性的理論樣本。

第二，結(jié)構(gòu)主義下的體系建構(gòu)。結(jié)構(gòu)性體系的思考關(guān)注整體性的制度設(shè)計(jì)對(duì)于組織運(yùn)行所產(chǎn)生的影響。在我國(guó)，層級(jí)體系結(jié)構(gòu)矛盾的爆發(fā)點(diǎn)集中在基層政府。從現(xiàn)有解釋范式來(lái)說(shuō)，主要有以下三種：一是壓力型體制。在榮敬本等的研究中發(fā)現(xiàn)，為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力，縣政府通過(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂責(zé)任狀從而完善這一過(guò)程[23]。二是委托代理理論。在縱向政府間關(guān)系的研究中，委托方通過(guò)發(fā)包的方式將任務(wù)傳遞給代理方，從而加強(qiáng)了代理方主體的責(zé)任[24]。三是面對(duì)壓力型體制，縱向政府間通過(guò)各種“共謀”的方式采取的“變通”式行為。面對(duì)同樣的層級(jí)壓力，上下級(jí)政府間常常共謀策劃，采取各種手段來(lái)面對(duì)隨之而來(lái)的檢查[25]。結(jié)構(gòu)性的體系思考方式對(duì)治理的失效或不適應(yīng)提供了建構(gòu)式的解決思路。

第三，非正式治理方式與特殊情境。非正式治理方式與情境包含治理過(guò)程中所發(fā)生的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性以及非規(guī)則性。在非正式治理的主要研究情境中，有以下幾種常見(jiàn)的類(lèi)別：一是運(yùn)動(dòng)式治理的情景理解。在保證基本績(jī)效的情況下，“運(yùn)動(dòng)式治理加制度建設(shè)的組合拳模式”能夠緩解短期治理壓力，為治理主體提供更大的試錯(cuò)空間[26]。在不同的研究視野里，這種非正式的治理方式有諸多解釋范式，如“法制化邏輯”[27]、“掛圖作戰(zhàn)”[28]、“領(lǐng)導(dǎo)小組”[29]、“文件治國(guó)”[30]等。二是“間斷-平衡”理論對(duì)“間斷”的描述性闡釋?zhuān)瑥?qiáng)調(diào)了在制度化穩(wěn)定的過(guò)程中存在的間斷性治理的特征，如“戶籍政策議程的改變”[31]、“組織戰(zhàn)略更新”[32]、“焦點(diǎn)事件與機(jī)會(huì)之窗的開(kāi)啟”[33]等。三是特殊情境的描述，即對(duì)具體特殊情境的描述，如“重大活動(dòng)”[34]、應(yīng)急管理下的“社區(qū)韌性”[35]等。

上述三項(xiàng)治理要求需要在相互平衡的基礎(chǔ)上達(dá)成有效的治理，但諸多研究的考察只從單項(xiàng)邏輯出發(fā)，尋找治理有效的途徑。本研究從融合視角出發(fā)，將三項(xiàng)邏輯的平衡作為考察和理解的出發(fā)點(diǎn)，理解標(biāo)準(zhǔn)化改革出現(xiàn)的掣肘和難題。即以制度研究的三種制度脈絡(luò)為依據(jù)，分別為：規(guī)制性支柱、規(guī)范性支柱以及文化-認(rèn)知性支柱，對(duì)于三種制度支柱的理解將有效考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化改革的現(xiàn)實(shí)與理論困境。從基層標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的要求來(lái)說(shuō)，這個(gè)過(guò)程涉及三項(xiàng)基本制度邏輯，分別是政治動(dòng)員邏輯、管理專(zhuān)業(yè)化邏輯以及社會(huì)協(xié)同邏輯。

(二)本文理論框架

斯各特(Scott)曾經(jīng)提出制度的三種支柱，分別是規(guī)制性支柱、規(guī)范性支柱以及文化—認(rèn)知性支柱[36]。這三種行為支柱恰好對(duì)應(yīng)上述案例的三重制度平衡框架:規(guī)制性支柱是一種強(qiáng)制性的規(guī)則，具有必須依照實(shí)施的工具性邏輯，這與研究中的政治動(dòng)員邏輯相吻合；規(guī)范性支柱是有約束力的期望，希望按照恰當(dāng)?shù)慕M織認(rèn)證方式進(jìn)行實(shí)施，這與標(biāo)準(zhǔn)化治理中的專(zhuān)業(yè)化邏輯相似；文化-認(rèn)知型支柱則是一種社會(huì)的共同理解和理所當(dāng)然的處事價(jià)值的原則，其背后是共同的信念以及共享的行動(dòng)邏輯，這與社會(huì)協(xié)同的邏輯相符。三種制度支柱的混合性理解可剖析出當(dāng)前基層標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施的困境。

表1 三重制度支柱及其影響(1)表格來(lái)源：根據(jù)Scott的模型改編而成，在這里，由于科層行政的背后是國(guó)家的暴力機(jī)器，因而將其認(rèn)知為強(qiáng)制性實(shí)施機(jī)制。

在理想狀態(tài)下，政治動(dòng)員邏輯應(yīng)當(dāng)與管理專(zhuān)業(yè)化邏輯相匹配，而社會(huì)協(xié)同邏輯應(yīng)當(dāng)與政治動(dòng)員邏輯相互影響，形成互動(dòng)形塑的過(guò)程。這也便是標(biāo)準(zhǔn)化治理的最初的理想狀態(tài)，將上下級(jí)的組織關(guān)系以及人的理性放置到最佳的位置。這與韋伯的非人格化、理想化的官僚機(jī)器具有相似之處。然而，由于基層治理的復(fù)雜性，現(xiàn)實(shí)并非如同理想狀態(tài)所呈現(xiàn)，每一個(gè)正式或非正式制度影響的行為因素，都會(huì)以各種方式重構(gòu)與互生。由此，盡管規(guī)制性支柱占據(jù)了最強(qiáng)制的機(jī)制性要求，卻不一定是程序最為正當(dāng)?shù)闹贫葘?shí)施方式，而管理專(zhuān)業(yè)化的組織邏輯強(qiáng)調(diào)科學(xué)化、理性化的管理手段，即人的理性所應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)范，進(jìn)而提高層級(jí)政府管理效率。此外，社會(huì)協(xié)同的邏輯作為文化—認(rèn)知中軟性的影響因素，其作為公認(rèn)的文化支持，是構(gòu)成制度實(shí)施的基礎(chǔ)。在我國(guó)，“以民為本”“共享”等發(fā)展理念都可以作為制度實(shí)施過(guò)程中的文化—認(rèn)知中的要素。

三、G鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的實(shí)踐困境

G鎮(zhèn)位于浙江省M縣的西南部，2018年M縣出臺(tái)鄉(xiāng)村治理工作規(guī)范，涉及了鄉(xiāng)村治理的總體要求、支部帶村、發(fā)展強(qiáng)村、民主管村、依法治村、道德潤(rùn)村、生態(tài)美村、平安護(hù)村以及清廉正村等九項(xiàng)內(nèi)容開(kāi)展體系化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。筆者在G鎮(zhèn)的調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)要求的出臺(tái)雖然規(guī)范了G鎮(zhèn)的村級(jí)事務(wù)治理方式，但由標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范所引起的局部不適應(yīng)情況也日漸明顯，并逐步表現(xiàn)為基層標(biāo)準(zhǔn)化治理建設(shè)的實(shí)踐困境。

(一)替代：政治嵌入的科層權(quán)力逐步取代專(zhuān)業(yè)化管理

任何一項(xiàng)行動(dòng)改革都需要充分了解其直接推動(dòng)力，以便理解變革發(fā)生的過(guò)程背景。一般而言，采用標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范治理體系的邏輯起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是管理專(zhuān)業(yè)化，主要治理目標(biāo)是提高基層行政效率、完善專(zhuān)業(yè)化管理水平以及實(shí)施有效監(jiān)管。在管理專(zhuān)業(yè)化的背后是強(qiáng)大的制度規(guī)章意識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能要求以及程序性組織模式，而壓力型體制下的政治動(dòng)員邏輯雖與管理專(zhuān)業(yè)化思維存在一定程度的融合，卻又有根本性的不同。

首先，“政績(jī)保障”下的實(shí)踐改革。最初實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化治理的發(fā)起人并不是G鎮(zhèn)的政府領(lǐng)導(dǎo)，而是M縣的有關(guān)負(fù)責(zé)人。此次委托專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化治理體系的適應(yīng)性調(diào)整也是G鎮(zhèn)即將上任的鎮(zhèn)黨委書(shū)記。在此之前了解到，相比于M縣的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，G鎮(zhèn)在標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施過(guò)程中，存在村級(jí)規(guī)范無(wú)法有效實(shí)施，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接不暢的情況。而M縣作為村級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范實(shí)施的典型地區(qū)，需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)打通。因此，這場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化治理改革的行動(dòng)受到了兩方面層級(jí)因素的影響：一是新上任的黨委書(shū)記需要提供上級(jí)已經(jīng)確認(rèn)過(guò)的政府創(chuàng)新項(xiàng)目，這為其實(shí)施體系完善與規(guī)范改革提供了合法的保障；二是盡管縣級(jí)政府在這個(gè)過(guò)程中有政績(jī)偏好，但是G鎮(zhèn)在實(shí)施過(guò)程仍有一定的自主性和靈活性。

這個(gè)事情，很多下面的做得不規(guī)范，很多材料領(lǐng)導(dǎo)都要簽字的，這樣肯定不行的，我們部門(mén)光今年上面的檢查就有3次了。(訪談?dòng)涗洠?0210513WY)

其次，“程序安全”下的集體行動(dòng)。雖然鄉(xiāng)村治理規(guī)范的改革與適應(yīng)性調(diào)整屬于非強(qiáng)制的行政任務(wù)，但事實(shí)是一旦出現(xiàn)問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)一定會(huì)追責(zé)到相應(yīng)的人員。在“三資”辦工作人員的描述中，“三資”一環(huán)是能體現(xiàn)村級(jí)事務(wù)是否規(guī)范的直接樣本。2018年以前，G鎮(zhèn)多次出現(xiàn)“三資”管理不善的問(wèn)題，包括大額資金沒(méi)有經(jīng)過(guò)股東代表大會(huì)集體討論決定，內(nèi)部財(cái)務(wù)控制制度缺失，甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的會(huì)議記錄本丟失。而相關(guān)紀(jì)委的檢查于2018年前后開(kāi)始嚴(yán)格，這就使得原本相對(duì)寬松的行政環(huán)境突然變得緊張起來(lái)。對(duì)于“三資”部門(mén)來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)規(guī)范是必須而為的，因?yàn)橐鎸?duì)上級(jí)長(zhǎng)期的隨機(jī)檢查。對(duì)于村級(jí)干部來(lái)說(shuō)，這場(chǎng)規(guī)范的程序性過(guò)程也是其后期行政行為的保護(hù)傘。

其實(shí)這個(gè)做規(guī)范了肯定對(duì)他們是有好處的，有什么問(wèn)題，我們這里都有備案的，你到時(shí)候一核對(duì)，材料齊全，基本上就沒(méi)什么問(wèn)題了。(訪談?dòng)涗洠?0210513WY)

最后，“治理規(guī)范”的政治化動(dòng)員。盡管M縣的鄉(xiāng)村治理規(guī)范是在充分調(diào)研鄉(xiāng)村基本情況下所制定的，但是該規(guī)范與治理的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容卻存在一定的不適應(yīng)，表現(xiàn)為如文化建設(shè)、移風(fēng)易俗等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定過(guò)于細(xì)碎，在實(shí)際治理過(guò)程中并不會(huì)照章逐字地開(kāi)展實(shí)施。在規(guī)范體系建設(shè)的過(guò)程中，上級(jí)政府必須做好帶頭引領(lǐng)，下級(jí)單位才會(huì)效仿。但實(shí)際情況是，這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的程序性治理思路卻長(zhǎng)期被上級(jí)主管部門(mén)自己打破，表現(xiàn)為面對(duì)需要“重點(diǎn)關(guān)注”的項(xiàng)目，各級(jí)部門(mén)往往采取逐級(jí)增壓的動(dòng)員方式，按照“最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求以及最全事項(xiàng)”設(shè)定規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)部門(mén)必須嚴(yán)格遵循程序規(guī)范，超額完成治理目標(biāo)。但是對(duì)于非重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目，往往是按照一般程序性要求實(shí)施，這就使得程序性的思維邏輯并不是層級(jí)要求中的第一治理思路，而標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)的不適應(yīng)也造成了規(guī)范在多數(shù)時(shí)候處于閑置狀態(tài)，只有在動(dòng)員的要求下才會(huì)開(kāi)展實(shí)施。

平時(shí)做事情肯定不會(huì)拿著這個(gè)這么多的文件對(duì)照實(shí)施的，最好有一個(gè)什么操作手冊(cè)，讓我們可以充分理解做什么事情，要什么材料。(訪談?dòng)涗洠?0210510DJH)

(二)反構(gòu)：組織行動(dòng)壓力反向構(gòu)建基層執(zhí)行策略

改革行動(dòng)除了考慮動(dòng)因外，還應(yīng)探索改革的目標(biāo)對(duì)象的適應(yīng)能力。盡管標(biāo)準(zhǔn)化治理體系改革的探索是一場(chǎng)層級(jí)結(jié)構(gòu)的規(guī)范性動(dòng)員，在此過(guò)程中不能忽略標(biāo)準(zhǔn)的真正實(shí)施主體以及目標(biāo)對(duì)象的適應(yīng)力。社會(huì)整合的過(guò)程中，一般性?xún)r(jià)值符號(hào)以及公眾的普遍性認(rèn)知將在這個(gè)過(guò)程中作為合法性因素，影響組織的具體實(shí)施過(guò)程。復(fù)雜的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)與初始的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)想產(chǎn)生較大的“剪刀差”，這種力量影響并“反向構(gòu)建”了標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的真實(shí)場(chǎng)景。

第一，事務(wù)過(guò)多只能應(yīng)付處理。在對(duì)G鎮(zhèn)下轄的6個(gè)村的走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村級(jí)干部主要關(guān)心兩件事：一是村級(jí)的財(cái)政問(wèn)題。村民的各種需求應(yīng)接不暇，而村級(jí)財(cái)政能力卻相當(dāng)有限，按照剛性財(cái)政實(shí)施方式，很難在諸多問(wèn)題上作出直接的反應(yīng)。二是源源不斷的上級(jí)檢查。對(duì)村干部來(lái)說(shuō)，上級(jí)檢查更多關(guān)注的是程序性的問(wèn)題，需要制作與配備大量的資料與表格來(lái)應(yīng)對(duì)。在我們調(diào)查的A村中，村級(jí)在冊(cè)工作人員只有5人，其中還有兩名是年紀(jì)較大的人員，所以真正能夠發(fā)揮治理實(shí)效的只有3人，這三人幾乎分擔(dān)了全部的村級(jí)事務(wù)。而上級(jí)幾乎每隔幾日就有一份學(xué)習(xí)的文件也讓他們無(wú)暇顧及，多數(shù)時(shí)候只能應(yīng)付處理。

你也知道，作為我們村級(jí)事務(wù)的流程，不管是從縣級(jí)層面、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，各個(gè)部門(mén)都有各個(gè)部門(mén)的規(guī)定，他們有些文件本身是綁在一起的，或者說(shuō)有些文件它可能規(guī)定的是這個(gè)方面，另一個(gè)文件規(guī)定的是另一個(gè)方面，有時(shí)候甚至這些文件還有互相打架的情況。很多時(shí)候只能說(shuō)來(lái)一個(gè)事情，我們解決一個(gè)事情。(訪談?dòng)涗洠?0210510HXH)

第二，體系化的規(guī)范流于形式。在我們的調(diào)研中，除了任務(wù)過(guò)多，村級(jí)干部“千針一線”應(yīng)付處理之外，在標(biāo)準(zhǔn)體系化的建設(shè)過(guò)程中最常見(jiàn)的問(wèn)題就是：民眾意向的回饋很難直接觸及具體項(xiàng)目，而是需要經(jīng)過(guò)鎮(zhèn)級(jí)單位相關(guān)部門(mén)的審核，經(jīng)過(guò)一個(gè)周期后，才能落實(shí)到項(xiàng)目上。這期間除了經(jīng)歷一段時(shí)間的流程外，民主意向難以把握和難以收集是其中不可忽視的因素。盡管標(biāo)準(zhǔn)化體系對(duì)民主價(jià)值的參與方式有著明確的規(guī)定，例如聯(lián)席會(huì)議實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策機(jī)制、村民委員會(huì)向村黨組織定期匯報(bào)等。而對(duì)于村級(jí)重大決策事務(wù)，實(shí)行了“五議兩公開(kāi)”(見(jiàn)表1流程)。在實(shí)際民主決策過(guò)程中，上述過(guò)程均被模糊處理。模糊處理的民主流程也使得眾多訴求無(wú)法進(jìn)入組織議程，導(dǎo)致村干部與村民間矛盾重重。

圖1 M縣在章程中對(duì)于重大村級(jí)事務(wù)的流程規(guī)定

第三，標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法掩蓋軟實(shí)力不足。早在2018年，M縣就出臺(tái)各類(lèi)鄉(xiāng)村治理規(guī)范的條例，標(biāo)準(zhǔn)分明，幾乎覆蓋了所有的村級(jí)事務(wù)及工程項(xiàng)目，甚至不同的上級(jí)主管部門(mén)對(duì)相似或同一類(lèi)事情都作出了細(xì)致的規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)層出不窮，但現(xiàn)實(shí)情況卻是村干部幾乎沒(méi)有多余的時(shí)間仔細(xì)琢磨這些細(xì)化的文件。盡管文件標(biāo)注詳細(xì)，內(nèi)容清楚，但多數(shù)章程的細(xì)節(jié)規(guī)定過(guò)于繁瑣，以黨員大會(huì)的審議為例，前期提案、宣傳，到會(huì)、簽字、表決、公開(kāi)等一系列程序走完，還需要配備相應(yīng)的簽到表、表決表、會(huì)議記錄、宣傳公示、表決公示等。其中，對(duì)于到會(huì)人數(shù)，決議有效的條件也有相關(guān)規(guī)定。僅僅一項(xiàng)黨員大會(huì)流程就需要經(jīng)歷以上的過(guò)程，更別說(shuō)村民代表會(huì)議決議了。按照X村干部的說(shuō)法，如果真的按照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)，他們就什么事都做不了，什么事也做不好了，只能老老實(shí)實(shí)走流程。而村里資源嚴(yán)重欠缺，軟實(shí)力不足，空有標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法直接轉(zhuǎn)化成治理的效能，只能承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)治理的壓力，上面要求一步，下面走一步。

有些時(shí)候不是我們不按照標(biāo)準(zhǔn)，是真的事情太多你忙不過(guò)來(lái)，你要是真的按照各個(gè)文件來(lái)，我們村干部就在那里看文件就夠了，不用做事了，這個(gè)部門(mén)發(fā)，那個(gè)部門(mén)規(guī)定，村里本來(lái)的事就已經(jīng)這么多了，你說(shuō)我們?cè)趺崔k(訪談?dòng)涗洠?0210512TY)

(三)分離：確定的治理標(biāo)準(zhǔn)與不確定的治理情境

上述兩節(jié)還原了在G鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中存在的兩種治理現(xiàn)象：一是行政代替了標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的專(zhuān)業(yè)化邏輯，使得標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在初始階段就具有了政治化動(dòng)員的色彩；二是在組織行動(dòng)的壓力下，基層工作人員的行動(dòng)策略選擇會(huì)受到影響，進(jìn)而影響標(biāo)準(zhǔn)化效能的有效發(fā)揮，呈現(xiàn)出多半“懸浮”的狀態(tài)。由此看來(lái)，這場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化治理的改革，加劇了“決策端”與“實(shí)施端”的相互分離。

第一，動(dòng)員實(shí)施成為唯一的選擇。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，主要有兩個(gè)項(xiàng)目需要經(jīng)歷標(biāo)準(zhǔn)化改革，一是關(guān)于不同工程款項(xiàng)，鄉(xiāng)村需要配備的材料、文件以及需要對(duì)接的部門(mén)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化改革；二是村級(jí)事務(wù)管理中對(duì)于會(huì)議記錄要求的整理。事實(shí)上，M縣在包含小微權(quán)力清單、村級(jí)事務(wù)公開(kāi)的辦法以及社會(huì)救助等方面都作了較為細(xì)致的程序化規(guī)定，但由于村級(jí)事務(wù)十分繁雜，村級(jí)在處理上述文件要求時(shí)，幾乎都處于應(yīng)付的狀態(tài)。因此，哪個(gè)項(xiàng)目施加的壓力最大，哪個(gè)就會(huì)被相對(duì)地重視。2018年前后，紀(jì)委的檢查工作開(kāi)始頻繁，這倒逼鄉(xiāng)村對(duì)于“三資”建設(shè)使用上作出規(guī)范化調(diào)整。在鎮(zhèn)“三資”辦的工作人員來(lái)看，給村干部們培訓(xùn)十次，不如將他們的材料退回一次。

我們現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，最好的辦法就是給他們的材料多退幾次，他們以后就知道按照什么樣的流程來(lái)了，就知道少什么材料了……叫他們開(kāi)會(huì)學(xué)習(xí)，有的一邊學(xué)習(xí)一邊電話沒(méi)得停的，我們有些村干部真的很忙的。(訪談?dòng)涗洠?0210513WY)

第二，間斷式檢查促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。面對(duì)村干部長(zhǎng)期的應(yīng)付式處理，基層單位理解村務(wù)治理的現(xiàn)狀，但又迫于上級(jí)考核的壓力，因而只能選擇部分被重點(diǎn)考核的項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化要求。因此，這種檢查就呈現(xiàn)間斷式的特征，只要上級(jí)沒(méi)有作嚴(yán)格的績(jī)效考核要求，基層政府基本不會(huì)進(jìn)行干涉，由村級(jí)單位自行組織建設(shè)。然而，不加干涉的項(xiàng)目基本處于相對(duì)“混亂”的狀態(tài)，不僅程序要求理解不清，更無(wú)法配合基層政府作出相應(yīng)的行動(dòng)。從這個(gè)角度而言，基層政府向村級(jí)乃至社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，是一場(chǎng)需要耗費(fèi)基層大量人力物力財(cái)力的行動(dòng)。任何一場(chǎng)下級(jí)規(guī)范行動(dòng)的養(yǎng)成必須以資源和長(zhǎng)期的時(shí)間投入為基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的事務(wù)也同樣繁雜，基層單位無(wú)法按照標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)要求一一落實(shí)，只能對(duì)部分上級(jí)重點(diǎn)關(guān)注的項(xiàng)目，進(jìn)行間斷式的檢查和動(dòng)員。

2018年之前沒(méi)有檢查的時(shí)候，真的是比較亂的，甚至還有那種工程老板年底到我們這里來(lái)要錢(qián)的。后面我就跟那些村干部說(shuō)，所有過(guò)來(lái)對(duì)接的必須是村干部或者村里的出納過(guò)來(lái)。工程老板在里面摻和的話，會(huì)讓村里的記錄都要廢掉的。所以我們現(xiàn)在就隔一段時(shí)間開(kāi)一次會(huì)跟他們講一下。(訪談?dòng)涗洠?0210513WY)

第三，變動(dòng)的事實(shí)與滯后的標(biāo)準(zhǔn)。在Y村調(diào)研的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)了實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的滯后性與現(xiàn)實(shí)不匹配的問(wèn)題。以Y村的公路提升為例，在初始項(xiàng)目交流設(shè)計(jì)之時(shí)，“三資”方會(huì)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的資金預(yù)算做審查，會(huì)幫助村級(jí)省掉部分項(xiàng)目的資金。但是在項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)候，中間會(huì)出現(xiàn)很多的小插曲，例如路可能會(huì)修到農(nóng)田里，這就需要增加費(fèi)用、超工程量，就沒(méi)有辦法支付工程款，而項(xiàng)目申報(bào)的金額又是固定的，因此就需要縮減后期的工程。然而一旦這個(gè)事情沒(méi)做好，民眾各類(lèi)的不滿就會(huì)頻出，事情發(fā)展到最后很有可能出現(xiàn)“吃力不討好”的現(xiàn)象。前前后后所走的流程，所做的工作，由于沒(méi)有滿足民眾的預(yù)期，等于白做。標(biāo)準(zhǔn)是硬性的，而社會(huì)情境是復(fù)雜的，此時(shí)相應(yīng)的變通機(jī)制又不健全，這就導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行端和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定端的分離，出現(xiàn)形式主義或架空標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

四、復(fù)合型分離：標(biāo)準(zhǔn)化改革結(jié)構(gòu)性困局的一種解釋

在G鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施的過(guò)程中，遭遇了行政邏輯替代專(zhuān)業(yè)化邏輯的執(zhí)行，組織行動(dòng)壓力“反構(gòu)”基層執(zhí)行策略的選擇，最終加劇了“決策端—實(shí)施端”相互分離的情況。上述案例揭示了G鎮(zhèn)在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化改革后所遭遇的行動(dòng)困局，以及希望借此找到解決辦法彌補(bǔ)與實(shí)施。從學(xué)理上進(jìn)行分析，正是系統(tǒng)性整合與社會(huì)性整合的同步失效，才造成標(biāo)準(zhǔn)化治理在遭遇復(fù)雜的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)時(shí)，時(shí)而可以糾正治理中的偏差，時(shí)而卻加重基層治理負(fù)擔(dān)?；诖耍P者用“復(fù)合型分離”來(lái)對(duì)基層治理標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐的制度困境進(jìn)行學(xué)理解釋。所謂復(fù)合型分離，就是指原本處于平衡狀態(tài)下的制度性架構(gòu)，在受到外部力量作用的情況下，其各自所代表的邏輯取向開(kāi)始變得相互矛盾，進(jìn)而打破最初的平衡，呈現(xiàn)系統(tǒng)性分離狀態(tài)。

(一)三重制度支柱下組織行為的發(fā)展與異化

理解組織行為，除了要思考可能存在哪些制度影響個(gè)體行為，還需要考慮這些制度是如何從抽象的制度過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^上影響人的行為的[37]。制度邏輯的宏觀-微觀人的行為模型見(jiàn)圖2。從圖2可以看出，制度作為一種工具(手段與方式)，從抽象的宏觀層面嵌入到治理實(shí)踐過(guò)程中，占據(jù)與控制著“人體與組織”注意力的焦點(diǎn)，而此時(shí)行動(dòng)者也受到被文化嵌入的約束，將自己有限的注意力投入到具體的計(jì)劃與組織方案中。盡管個(gè)體被卷入制度網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，但行動(dòng)者采取何種方式演繹或還原制度邏輯還是需要依靠個(gè)體的能動(dòng)性。因此制度支柱下的個(gè)體，是能夠根據(jù)制度意識(shí)以及自主接受的制度注意力引導(dǎo)的范圍內(nèi)，開(kāi)展組織互動(dòng)的。

圖2 制度邏輯的宏觀-微觀人的行為模型(2)圖片來(lái)源：根據(jù)Coleman，James S. Foundations of Social Theory.Cambridge，MA：Harvard University Press，1990版中的模型改編而成。

上述的案例過(guò)程描述了政治動(dòng)員的邏輯、專(zhuān)業(yè)化管理邏輯以及社會(huì)協(xié)同的邏輯間存在不平衡、相互替代甚至剝奪的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為專(zhuān)業(yè)化管理的邏輯被政治動(dòng)員邏輯取代，科層動(dòng)員實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化治理，而標(biāo)準(zhǔn)化治理過(guò)程是否標(biāo)準(zhǔn)卻無(wú)人在意，更關(guān)注是否符合上級(jí)檢查的要求。專(zhuān)業(yè)化管理的邏輯在過(guò)程中被“架空”，表現(xiàn)為盡管這是一場(chǎng)理性認(rèn)知都認(rèn)為是恰當(dāng)?shù)慕M織實(shí)施過(guò)程。在具體的實(shí)踐過(guò)程中，基層的工作人員卻無(wú)法分配出更多的注意力在組織實(shí)施過(guò)程的恰當(dāng)性上。而行動(dòng)過(guò)程中的自主意識(shí)以及受到文化-認(rèn)知型制度因素的影響，也不得不在這個(gè)過(guò)程中進(jìn)一步考慮民眾的需求以及社會(huì)對(duì)其的監(jiān)督和壓力，上述過(guò)程進(jìn)一步擠占管理專(zhuān)業(yè)化的空間。

在鄉(xiāng)村治理的實(shí)際過(guò)程中，村干部不是忙于應(yīng)付上級(jí)，就是忙于管理與回應(yīng)村民。為了搶占村干部的注意力，上級(jí)政府常常采取層級(jí)施壓的方式，而村民則是通過(guò)各類(lèi)上訪與聚眾的活動(dòng)，這就使得村干部長(zhǎng)期處于兩種力量的撕扯中，其中還沒(méi)有考慮村干部個(gè)人意識(shí)以及偏好的影響因素。村干部由村民選出，從制度設(shè)計(jì)上，需要對(duì)村民負(fù)責(zé)，而村支書(shū)一肩挑的職責(zé)，又在黨政這條線上，需要對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，雙方都希望村干部能為自己一方多付出一份力量。從黨政要求來(lái)看，上級(jí)政府希望村級(jí)按章辦事，按規(guī)留痕，保證所有的程序合法，盡量避免本地區(qū)的重大風(fēng)險(xiǎn)事件；從村民要求來(lái)看，希望村干部能夠?yàn)楸敬逯\福利、謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)本村村民的富裕。盡管雙方能在理想設(shè)計(jì)過(guò)程中做到殊途同歸，但是實(shí)踐過(guò)程中難免出現(xiàn)分歧，這就導(dǎo)致行為的異化。

不同的制度邏輯對(duì)應(yīng)著不同的組織行為方式，也代表了不同的影響程度。盡管社會(huì)環(huán)境以及對(duì)民眾的要求不作為直接影響因素，但如果出現(xiàn)重大的風(fēng)險(xiǎn)事件或民眾“鬧大”類(lèi)的事件后，將會(huì)搶占傳統(tǒng)強(qiáng)制性的組織制度的要求。因此，這場(chǎng)從制度邏輯到村干部行為實(shí)施的復(fù)合型狀態(tài)不是一成不變的，而是處于相互影響，相互構(gòu)建，時(shí)時(shí)變動(dòng)之中。這也就解釋了為何標(biāo)準(zhǔn)化治理的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)多方都很滿意的結(jié)果。當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)治理的村制規(guī)范，既符合了民眾的要求，又考慮了村干部的實(shí)際治理能力，處于規(guī)制性、規(guī)范性以及文化-認(rèn)知上的一致，就會(huì)取得較好的治理成效。然而，如果實(shí)施過(guò)程中，行政邏輯搶占管理專(zhuān)業(yè)的邏輯，而社會(huì)治理的特殊環(huán)境又要求出臺(tái)更符合社會(huì)共識(shí)并施加了外部壓力時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致村干部實(shí)際行為的變形，集中表現(xiàn)為壓力下形式主義叢生，以及標(biāo)準(zhǔn)“架空”式施政(圖3)。

圖3 多重制度邏輯下村干部的行為困境

(二)制度平衡下的復(fù)合系統(tǒng)

復(fù)合系統(tǒng)下的平衡不僅代表了復(fù)合本身的要素難以輕易改變，更代表了由要素所形成的相互掣肘的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。在要素的組織過(guò)程中，每一項(xiàng)所代表的制度規(guī)定都有其自身運(yùn)轉(zhuǎn)的核心邏輯?；鶎又卫韺?shí)踐的動(dòng)員邏輯，其在組織過(guò)程中是高于管理專(zhuān)業(yè)化和社會(huì)互動(dòng)協(xié)同邏輯的。換言之，在實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化專(zhuān)業(yè)管理的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采用專(zhuān)業(yè)管理方式確定的組織原則，在開(kāi)始進(jìn)行的時(shí)候就被另一種組織原則所取代。政治動(dòng)員的邏輯是長(zhǎng)期存在的制度邏輯，當(dāng)這種組織自律達(dá)到一定的水平之后，運(yùn)行的系統(tǒng)就會(huì)改變其原來(lái)的理想價(jià)值，按照常規(guī)的以及習(xí)慣的組織原則進(jìn)行，即使在系統(tǒng)性整合的被動(dòng)環(huán)境中要求實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，也很難實(shí)現(xiàn)大范圍的組織系統(tǒng)原則的變動(dòng)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)化管理具有官僚政治組織悖論的色彩。

基層社會(huì)治理之所以特殊是它無(wú)法避開(kāi)社會(huì)系統(tǒng)的影響。社會(huì)系統(tǒng)是通過(guò)符號(hào)而與其他的社會(huì)環(huán)境區(qū)別開(kāi)來(lái)，形成的內(nèi)在自然或社會(huì)成員的有機(jī)基礎(chǔ)。社會(huì)系統(tǒng)的規(guī)范有內(nèi)在自然社會(huì)化以及面對(duì)外部自然兩種狀態(tài)，在內(nèi)在自然社會(huì)化過(guò)程中，通過(guò)個(gè)體自身加以論證的規(guī)范對(duì)內(nèi)在的自然進(jìn)行整合，從而達(dá)到規(guī)范中所提出正確性的要求。而面對(duì)外部的自然，社會(huì)系統(tǒng)一般遵循工具性的規(guī)則來(lái)捍衛(wèi)自身，因?yàn)槊鎸?duì)外部的自然，需要理解語(yǔ)言以及在這個(gè)過(guò)程中存在的交往性的結(jié)構(gòu)，只有在這些交往與轉(zhuǎn)化中的結(jié)構(gòu)里，人們需要依靠理性來(lái)尋找構(gòu)成意義共同性的價(jià)值。在基層干部的眼里，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化治理的過(guò)程并非一場(chǎng)內(nèi)在自然化的過(guò)程，因?yàn)樗麄儧](méi)有多余的精力來(lái)理解這場(chǎng)內(nèi)在化的行動(dòng)，因此多將其理解為一場(chǎng)外在化的要求，將它當(dāng)作一場(chǎng)組織任務(wù)予以完成。

多重制度的平衡不僅強(qiáng)調(diào)了在系統(tǒng)功能運(yùn)行中的控制與組織的能力，而且關(guān)注了組織過(guò)程中的價(jià)值和語(yǔ)言符號(hào)的軟性因素的影響。任何一場(chǎng)危機(jī)發(fā)生或行動(dòng)失敗都不可以簡(jiǎn)單地歸結(jié)于外部條件或強(qiáng)加于某些人的身上。系統(tǒng)自律的實(shí)現(xiàn)不是一朝一夕的產(chǎn)物，需要社會(huì)的價(jià)值引導(dǎo)以及涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)社會(huì)運(yùn)行組織要素的影響。與此同時(shí)，還要考慮主體外部顯性的制度因素以及由其引發(fā)的行為后果。這些要素是相互重疊，甚至是相互構(gòu)建互為因果的。從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化系統(tǒng)性改革，取代原來(lái)壓力型體制下的政治性邏輯可以從兩個(gè)層面考慮突破：一是改革的行動(dòng)所能獲取規(guī)范結(jié)構(gòu)改變的恰當(dāng)性，二是一種可以獲取恰當(dāng)?shù)闹贫刃缘某砷L(zhǎng)機(jī)制，從而有效對(duì)抗原來(lái)固化的制度過(guò)程。

五、總結(jié)與討論

本文從G鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)化改革的案例入手，以三維制度平衡的框架為突破點(diǎn)，理解當(dāng)前基層標(biāo)準(zhǔn)化改革的治理困境?；鶎訕?biāo)準(zhǔn)化體系改革在過(guò)程中有三個(gè)基本制度性架構(gòu)：管理專(zhuān)業(yè)化邏輯、政治動(dòng)員邏輯以及社會(huì)協(xié)同的邏輯。三種邏輯代表了各自的邏輯取向，表明了這種基層改革過(guò)程中的基本矛盾。在本案例的實(shí)施過(guò)程中，政治動(dòng)員邏輯取代了專(zhuān)業(yè)化邏輯、社會(huì)協(xié)同邏輯“反構(gòu)”了科層組織過(guò)程，進(jìn)一步壓縮專(zhuān)業(yè)化邏輯。而社會(huì)協(xié)同的邏輯與科層組織的邏輯又分別含有了不同的價(jià)值內(nèi)核，從而導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中的“分離”現(xiàn)象。當(dāng)社會(huì)協(xié)同的邏輯與政治動(dòng)員邏輯一致時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化的治理過(guò)程受到一致的認(rèn)可系統(tǒng)的平衡也得以維持。

實(shí)踐中的多數(shù)情況是平衡并未有效地維持。由政治動(dòng)員邏輯引發(fā)的規(guī)制性支柱、專(zhuān)業(yè)化邏輯下的規(guī)范性支柱以及社會(huì)協(xié)調(diào)邏輯下的文化-認(rèn)知型支柱分別代表了不同的制度支柱下影響人行為的程度。強(qiáng)制、規(guī)范和認(rèn)同各有其完善組織穩(wěn)定的系統(tǒng)性要素。強(qiáng)制可以保障系統(tǒng)整合的強(qiáng)有力，卻很難抵抗行為者內(nèi)部自然的力量，即按照理性規(guī)章制度的要求實(shí)施，導(dǎo)致形式主義叢生；而認(rèn)同性的要素是組織中最易被忽略卻也最容易引起組織顛覆的核心內(nèi)容，因而這個(gè)過(guò)程中必須考慮社會(huì)整合力量的重要性。社會(huì)整合的力量代表了社會(huì)的價(jià)值、語(yǔ)言和符號(hào)，以軟約束的方式影響著組織的行動(dòng)以及組織注意力。當(dāng)認(rèn)同性的價(jià)值達(dá)到一定的高度時(shí)，組織將會(huì)展現(xiàn)前所未有的凝聚力和組織力；但當(dāng)認(rèn)同的價(jià)值力量處于相互矛盾與相互對(duì)抗時(shí)，便會(huì)造成行為的相互矛盾與分離。由此，本文將基層標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施的困境解釋為復(fù)合型分離。

基層標(biāo)準(zhǔn)化治理的困境并非一場(chǎng)單一式的結(jié)構(gòu)式困境，而是處于多重系統(tǒng)與要素復(fù)合狀態(tài)下的分離。分離的對(duì)象不僅包含了抽象的制度層，更滲透到組織中的行為者。由此就不難理解發(fā)生在G鎮(zhèn)的這場(chǎng)改革為何要實(shí)施，如果基層政府忽略了村干部的實(shí)際行為能力而增加行政任務(wù)，這將會(huì)導(dǎo)致形式主義的不斷發(fā)生；而如果一廂情愿地進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改革，沒(méi)有關(guān)注村民或村干部的屬地職能和要求，將會(huì)導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化治理變成一場(chǎng)內(nèi)卷化的組織運(yùn)動(dòng)。社會(huì)基本文化共識(shí)不等同于村集體的要求，村集體同樣包含排他以及屬地利益的要求。因此，這種標(biāo)準(zhǔn)化治理的自上而下的改革從開(kāi)始就很難真正深入到基層社會(huì)。

基層特殊的治理環(huán)境無(wú)法按照理想中的理性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與設(shè)計(jì)，必須理解其特殊的治理情境，從而更新組織動(dòng)員的方式。上述過(guò)程應(yīng)當(dāng)是一個(gè)上級(jí)組織的學(xué)習(xí)過(guò)程，而不是一個(gè)加壓實(shí)施的過(guò)程，只有充分理解并滲透到基層實(shí)施的治理環(huán)境，才能真正制定出符合本地區(qū)的治理規(guī)范。在本案例中出現(xiàn)復(fù)合型分離的現(xiàn)象在于不同制度邏輯間的相互擠壓與替代，導(dǎo)致制度邏輯間的不平衡，專(zhuān)業(yè)化管理邏輯被徹底擠出，標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化治理的前后并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別。而上級(jí)管理者真正能做的，就是在這個(gè)過(guò)程中增加上級(jí)規(guī)章與下級(jí)執(zhí)行間的適應(yīng)性，撫平真實(shí)治理世界的要求與文本規(guī)定的差距，降低下級(jí)單位對(duì)于文本學(xué)習(xí)的各類(lèi)成本，在協(xié)同共建中實(shí)現(xiàn)組織的發(fā)展與社會(huì)的認(rèn)同。