張 強，施晚弟

(華南師范大學 政治與公共管理學院，廣東 廣州 510006)

一、問題的提出

在一定意義上說，中國實行的是“目標治國”；因此，理解政府如何設置、調整、應對和完成目標，以及目標如何影響政府行為和績效，具有重要的理論價值和實踐意義[1]。目標管理責任制作為我國地方政府治理的主要方式，將上級戰(zhàn)略規(guī)劃層層分解和細化，形成環(huán)環(huán)相扣的目標鎖鏈，并通過政府績效評價和干部晉升機制，使上級政策意圖得以傳達和貫徹[2]。公共項目是我國預算支出的最主要形式。中央與地方政府分級治理，以項目制為資源分配方式，逐漸演化成一種嶄新的國家治理體制，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響[3]。目標設置對地方政府行為的形塑主要是通過內(nèi)嵌于公共項目實現(xiàn)的，因為地方政府主要以項目制方式提供公共服務。項目制是上級部門利用資源轉移來捕獲下級部門注意力，使其優(yōu)先關注和完成本部門核心任務的一種重要制度[4]。

在傳統(tǒng)基數(shù)法預算模式下，政府部門(項目)進行預算申報時無需設置績效目標，下一年度預算增減主要受政治行動者和部門博弈等因素的影響，與預算支出績效無關。預算支出責任也主要是合規(guī)性問責，而非績效問責。維爾達夫斯基(Wildavsky)富有洞見地指出，公共預算的本質是政治，預算是政治的一個次系統(tǒng)[5]。中國預算改革進程同樣受制于政治改革的滯后[6]。與西方國家不同，中國預算過程中的政治博弈更多表現(xiàn)為黨政主要領導之間、主要領導與分管領導之間、上下級政府之間以及政府部門之間對預算資源的爭奪[7]。這無疑會變相鼓勵預算單位在申請預算時，不顧實際需求地謀取預算資源最大化，從而導致預算資源的巨大浪費。為改變這一狀況，20世紀70年代以來多數(shù)經(jīng)合組織(OECD)成員國持續(xù)探索績效預算改革，推進績效與預算的深度融合。

黨的十八大以來，在績效合法性理念指導下，我國積極探索績效導向的預算改革，這是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和重要支撐。黨的十九大報告提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱《意見》)中明確要求“強化績效目標管理”，其本質是以預算分配為主線、以績效目標為抓手，深入推進績效與預算的深度融合，這主要體現(xiàn)為“兩掛鉤”：一是事前的績效目標設置與預算分配掛鉤，即堅持“誰申請資金、誰設立目標”“誰分配資金、誰審核目標”和“誰批復預算、誰批復目標”的原則和流程；二是事后的績效評價結果(績效目標完成情況)與預算調整掛鉤，正如《意見》要求“對績效好的政策和項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的政策和項目要督促改進，對交叉重復、碎片化的政策和項目予以調整，對低效無效資金一律削減或取消”。預算績效目標管理的理論預設使科學的目標設置能夠提升公共部門(項目)績效，進而為優(yōu)化預算分配提供客觀依據(jù)。在此背景下，目標設置被廣泛引入我國公共項目預算績效管理之中，目標設置比以往捕獲了更多的注意力。緣此，本研究的核心問題是：目標設置是否對公共項目績效產(chǎn)生了影響？其作用機制是什么？

二、文獻回顧與研究假設

目標設置理論最早起源于心理學家對個體績效的研究。早在1935年，心理學家邁克(Mace,C A)就關注到不同類型目標會影響個體的任務績效[8]。1968年，洛克(Edwin A Locke)構建了目標設置理論，其核心假設是：設置清晰、有難度的目標，并讓多方參與目標設置，有利于提升個體的自我效能感和目標承諾；將目標實現(xiàn)和組織激勵結合，能激發(fā)工作動機、團隊合作和組織學習，提升工作績效[9]。史密斯、洛克和白瑞(Ken G Smith,Edwin A Locke & David Barry)研究發(fā)現(xiàn)，當個人目標和組織目標一致時，目標設置通過影響個體績效而對組織績效產(chǎn)生顯著影響[10]，從而將關注焦點從個人拓展到組織。萊特漢姆、洛克和費斯納(Latham,Locke & Fassina)建構了目標設置理論的基本元素和高績效循環(huán)模型，即目標清晰度、目標難度直接影響績效；而績效影響個體/組織滿意度，對績效和獎勵的滿意度又反過來促使個體/組織對新的挑戰(zhàn)進行承諾；目標和績效之間的關系也會受到目標承諾、目標重要性、反饋、任務復雜性和策略等因素的影響[11]。

20世紀80年代開始，目標設置對公共部門(項目)績效的影響研究開始引起學者關注。艾莉森(Allison,Graham T)研究指出，由于缺乏利潤追求、政治干預和多元價值沖突，公共部門比私營部門的目標更加模糊[12]。瑞普利和弗蘭克林(Ripley and Franklin)研究發(fā)現(xiàn)，目標模糊性是影響聯(lián)邦項目績效的五個最重要因素之一[13]。也有研究持不同觀點：林德布洛姆和斯塔克等(Lindblom,Charles E;Stazyk,Edmund C. & Holly T. Goerdel)認為，為了與不同利益群體達成妥協(xié)、并獲得它們的政治支持，政府目標模糊性是需要的[14-15]；威爾什(Welsh D T,Ordóez L D)研究發(fā)現(xiàn)，清晰而狹隘的目標會侵蝕組織文化、進而降低組織績效，目標的模糊性有助于降低外部利益相關者的干預、增強交流和提供學習機會；困難的目標導致組織的競爭文化、個人主義的心態(tài)和對抗性的社會行為，組織成員專注于目標而忽略幫助其他成員[16]。波特和密爾(John Bohte,Kenneth J. Meier)研究認為，公共組織產(chǎn)出比社會效益更容易衡量，官僚有動力最大化其產(chǎn)出，從而引發(fā)目標置換；下級組織專注于用產(chǎn)生取悅上級組織的績效數(shù)字，故意操縱產(chǎn)出水平以盡可能最好地描述績效[17]。因此，識別目標設置對公共項目績效的影響及其作用機制，對于提升公共項目績效，改進政府管理具有重要意義。

(一)目標設置與公共項目績效

根據(jù)目標設置理論(Locke,1968;Latham,Locke & Fassina,2002),本研究主要從目標清晰度、目標困難度和目標參與三個維度，探討目標設置對公共項目績效的影響及其作用機制。

1.目標清晰度與公共項目績效。根據(jù)目標設置理論，如果指導工作的目標明確、具體，而不是模棱兩可，組織成員的績效會更好。因為組織成員更好地了解組織對自己的期望，那么他為實現(xiàn)目標而應該采取的行動過程就會變得更加清晰，并且實現(xiàn)目標的機會也會增加。這再次通過積極強化和激發(fā)承諾來提高自我效能感，反過來又有益于未來的努力和績效[18]。目標清晰度有助于組織成員了解對他們的期望以及哪些行為對實現(xiàn)目標有用，從而降低角色模糊性[19]。大量研究關注了目標模糊度對公共部門績效的影響(Chun & Rainey,2005;Davis & Stazyk,2015;Jung,2014)。目標模糊度指向組織給目標留有解釋空間的大小，它使得不同主體對同一目標的理解有很大差異[20]。目標模糊度在一定程度上降低了自我效能感，對個體工作動機和組織績效帶來消極影響。目標模糊度能有效預測較低的工作滿意度和較高的離職傾向，從而對組織績效產(chǎn)生不良影響[21]。萊尼(Lynn)發(fā)現(xiàn)，由于缺乏利潤追求、政治干預和多元價值沖突，政府部門比私營企業(yè)的目標更加模糊，而這種目標模糊性對政府部門及其雇員的績效有重要(主要是負面)影響[22]。江(Jung,Chan Su)針對美國聯(lián)邦公共項目等級評估工具(Program Assessing Rating Tool)的研究發(fā)現(xiàn)，目標模糊度會對聯(lián)邦公共項目績效產(chǎn)生負面影響[23]。相反，當給公共項目設置清晰、具體的績效目標時，由于目標可以集中組織成員稀缺的注意力，為其提供行動的指南，減少“不確定性”帶來的焦慮，績效與目標的差距對項目成員產(chǎn)生激勵力，并給公共項目帶來改進績效的積極影響。具體而清晰的目標則將個體的注意力引向與目標相關的活動上，遠離干擾，激勵組織成員為實現(xiàn)目標付出更多努力[24]，從而帶來更高的項目績效?；诖耍狙芯刻岢黾僭O：

H1：目標清晰度對公共項目績效有正向顯著影響。

2.目標困難度與公共項目績效。目標困難度是個體對實現(xiàn)目標的困難程度的感知[25]。目標困難度指定了一定程度的任務熟練程度，并定義了人們衡量目標進度的標準。目標困難度通常被描述為目標理論中的激勵成分，設定有適當難度的目標比設定容易的目標會帶來更高水平的績效[26]。目標設定理論的一個核心前提是，在給定目標承諾的情況下，目標的困難度水平與一個人隨后的任務表現(xiàn)之間存在線性關系。只要組織成員致力于目標，具有實現(xiàn)目標的必要能力，且沒有相互沖突的目標，目標困難度和任務績效之間就會呈現(xiàn)正向線性關系[27]。有適當難度的目標可以喚起組織成員關注最有效或最快實現(xiàn)目標途徑的績效導向。假定組織成員致力于實現(xiàn)目標，適當難度的目標會比容易的目標激發(fā)更大的認知努力來獲得與任務相關的策略。當組織成員缺乏有效執(zhí)行目標所需的知識時，學習適當?shù)牟呗?、過程或程序可以提高績效，而不是僅僅靠努力和堅持。設定適當難度的目標會增加組織成員的毅力，從而將努力轉化為承諾、動力和學習，這最終會提高公共組織(項目)的績效。有研究發(fā)現(xiàn)，目標最困難的參與者的績效比目標最簡單的參與者高出250%以上[28]。在給定目標承諾的情況下，目標的困難度水平與一個人隨后的任務表現(xiàn)之間存在線性關系。洛克根據(jù)12項獨立研究的結果得出了一個經(jīng)驗函數(shù)：在所有情況下，目標困難度和績效的函數(shù)都是線性的，除非參與者達到了他們的能力極限，即能力是調節(jié)變量[29]。目標困難度通常被描述為目標理論中的激勵成分，目標困難度和積極的績效結果有正關系，無論目標是管理者分配的還是員工自己設定的[30]。隨著時間的推移，目標困難度會導致努力、策略和持續(xù)努力[31]?；诖耍狙芯刻岢黾僭O：

H2：目標困難度對公共項目績效有正向顯著影響。

3.目標參與與公共項目績效。目標參與是管理者和下屬之間在目標設置時的影響力共享，是組織成員參與組織決策和民主管理一種方式[32]。當組織成員被允許實質性參與要為之奮斗的目標的設置時，他們會更加致力于實現(xiàn)組織(項目)目標。參與目標設置會影響個人對組織(項目)目標的重要性評估和可及性，影響他們對目標實現(xiàn)的控制感和接受度[33]。目標參與讓組織成員能夠清楚地了解組織目標并與組織價值觀保持一致。這激發(fā)了一系列積極行動來優(yōu)化他們的工作系統(tǒng)，實現(xiàn)共同的組織發(fā)展目標，并產(chǎn)生內(nèi)部者認同[34]。目標參與使得組織目標變得更為清晰，組織成員能夠感知自己和組織目標的相關性，促進組織內(nèi)部信息交流、下級對上級的信任和感知程序公平，以及減少角色模糊性帶來的工作緊張[35]。目標參與可以使組織成員理解目標的難度和可行性，感受到組織的尊重，提高自主感、滿意度和歸屬感，從而激發(fā)實現(xiàn)組織(項目)目標的潛能，進而有助于公共組織(項目)績效提升。此外，目標參與可能會有助于提升目標承諾[36]，目標承諾則有利于促進組織績效。參與性的目標設定或自我設定的目標與績效的提高相關[37]。當組織成員被允許自己決定要為之奮斗的目標時，他們會更加致力于實現(xiàn)自己的目標[38]。總體來說，已有研究認為目標參與對組織績效產(chǎn)生正向的影響。目標參與和組織成員的滿意度與幸福感相關，因為參與性目標能提高組織成員的自主感和組織歸屬感，而自主感和組織歸屬感在公共項目績效中起著至關重要的作用?；诖耍狙芯刻岢黾僭O：

H3：目標參與對公共項目績效有正向顯著影響。

(二)自我效能感的中介效應

自我效能感是指個體對自己能否在一定水平上完成某一任務所具有的能力判斷、信念或自我把握與感受[39]。在目標設置的情境中，自我效能感刻畫了組織成員在特定情境下達成特定目標的信心及能力。自我效能感被認為是人類動機和情感反應的一個基本要素，可以通過員工的高耐力得到識別。自我效能感在目標清晰度、目標困難度與工作績效的關系中起著中介效應[40]。

首先，目標清晰度可能會影響自我效能感。自我效能是一個人基于對自身技能的持續(xù)感知過程?；谶@種感知，個人調整他的期望和信念，這反過來會導致個人行動[41]。當給組織成員設置清晰具體的目標時，他就會把目標作為衡量績效的標準，并判斷自己是否在朝著有利于目標的軌道前進，以及自己的能力如何，從而減少模糊性帶來的焦慮感以及對自我能力的無端懷疑。設置清晰的目標，組織成員能夠知覺到自己的進步，這種自我滿意感反過來又能提高自我效能感。而對于不清晰的目標，組織成員會以極為不同的方式進行解釋，對上級的目標期望存在不確定性，從而產(chǎn)生一種徒勞感[42]，這可能會對自我效能產(chǎn)生負面影響。目標清晰度的提高則會降低組織成員在上級績效期望方面的不確定性，可以更好地專注于自己的知識技能以及如何實現(xiàn)預期目標[43]。

其次，目標困難度可能會影響自我效能感。如果目標設置太難，個體很難達到，這時他的自我評價就可能較低，而多次達不到目標就會降低他的自我效能感；設置目標太容易，個體也同樣難以提高自我效能感?；谀繕嗽O置理論，我們假設目標難度會影響組織成員對個人技能的信心。低水平的目標難度與高水平的自我效能相關，因為目標很容易通過現(xiàn)有的能力和努力實現(xiàn)[44]。然而，目標難度的增加將導致員工根據(jù)新目標評估自己的技能。在這種情況下，目標難度的持續(xù)增加會逐漸降低一個人對實現(xiàn)目標的技能的信心，最終達到目標似乎完全無法實現(xiàn)的程度。一項針對美國公共雇員的研究發(fā)現(xiàn)，目標困難度的持續(xù)增加導致公共雇員的自我效能感下降[45]。適當?shù)哪繕死щy度通常能帶來較高的自我效能感；但當目標困難度遠超組織成員的能力時，將削弱其自我評價和信心，并由此產(chǎn)生緊張甚至挫敗的消極情緒，進而影響后續(xù)的目標設置。

最后，目標參與可能會影響自我效能感。目標參與能讓組織成員感受到一種對目標的控制感以及對組織的歸屬感，并且參與目標設置可以讓員工更清晰地了解到目標的要求，從而提升完成目標的自信心，也即提高員工的自我效能感。參與式目標設置具有許多積極的行為后果，原因是參與式目標設置使得組織目標變得更為清晰，組織成員能夠感知自己和組織目標的相關性，促進組織內(nèi)部信息交流，下級對上級的信任和感知程序公平，以及減少角色模糊性帶來的工作緊張。這些有助于增強組織成員的自我效能感。

自我效能對公共組織(項目)績效有積極影響[46]。洛克和萊瑟姆(Locke & Latham)證明了自我效能感在解釋與任務相關的績效中起著核心作用[47]。良好的自我效能感能夠激勵組織成員不斷去挑戰(zhàn)自己的極限，對自己嚴格要求，設置富有挑戰(zhàn)性的目標，并具有較強的抗壓能力，表現(xiàn)出較強的目標承諾，從而提高組織績效。同時，具有良好自我效能感的組織成員對自己的工作能力充滿信心，相信自己是組織命運的掌控者。如果要提高組織績效，就必須讓組織成員的工作充滿自我效能感。對具體目標具有高自我效能的組織成員會付出更大的努力來實現(xiàn)既定的目標，因此比低自我效能感的組織成員績效表現(xiàn)更好[48]。班杜拉(Bandura)認為，自我效能感低的員工付出的努力較少，甚至完全放棄努力；具有高水平自我效能的員工更密集地使用分析模式制定新的戰(zhàn)略來實現(xiàn)他們的目標[49]。高水平的自我效能感有助于個人保持對行動方針的承諾[50]。具有高自我效能感的員工傾向于將他們的目標告知他人，因為他們堅信自己有能力實現(xiàn)目標。這樣的員工更有可能希望他們的績效被衡量，因此為他們的任務和實現(xiàn)目標付出更多的努力。自我效能對公共和私營部門績效具有積極影響[51]。基于以上分析，本研究提出假設:

H4：自我效能感在目標清晰度對公共項目績效的影響中發(fā)揮中介效應；

H5：自我效能感在目標困難度對公共項目績效的影響中發(fā)揮中介效應；

H6：自我效能感在目標參與對公共項目績效的影響中發(fā)揮中介效應。

(三)組織溝通的調節(jié)效應

組織溝通是組織以一種使得信息接收者獲取和理解的方式來傳達信息、思想或感受的組織現(xiàn)象[52]。組織溝通在目標設置中的作用主要體現(xiàn)在其對目標的清晰闡釋和對目標進展的反饋。作為闡釋和反饋績效目標的手段，組織溝通可能會影響目標設置對公共項目績效的作用程度。對于組織實現(xiàn)其預期目標而言，組織溝通是必不可少的組成部分，因為它可以用來激勵員工實現(xiàn)這些目標[53]。在公共部門中，組織溝通顯得尤為重要，因為公共部門的管理層級和信息傳遞鏈條往往更長，目標經(jīng)過層層分解后存在被曲解的風險更高。組織溝通被認為能夠提高組織目標的清晰度和對組織目標的共同理解，有助于揭示將員工的行為引導至目標所需的信息[54]。組織溝通社會性地構建了組織目標和期望的共同定義，從而使得目標清晰度對項目績效的影響可能會更加明顯。組織溝通促進了組織成員分享公共項目的相關知識和觀點。這種分享相關知識和觀點的過程可以促進團隊內(nèi)部的相互理解與合作，從而提高項目績效。組織溝通向團隊成員闡明了他們的努力如何有助于明確期望和目標，從而減少角色模糊性[55]。因此可以假設組織溝通具有調節(jié)作用：組織溝通可以幫助減少目標模糊度，因為溝通有助于建立對公共項目目標的共同理解，并將努力集中在目標實現(xiàn)上，從而提高完成目標的可能。

組織溝通和反饋提供了關于目標進展的信息，這對于組織成員決定需要繼續(xù)做什么，開始做什么或停止做什么來實現(xiàn)目標是必要的。沒有溝通和反饋，人們就不會意識到自己的進步或退步，衡量有效實現(xiàn)目標所需的努力程度也變得困難[56]。正反饋鼓勵個人設定更高難度的績效目標，并提高對高績效目標的承諾[57]；負反饋則提高了人們對績效目標差異的認識，并激勵人們減少差異。當組織反饋針對設定更具挑戰(zhàn)性的目標時，它是最有效的[58]。組織反饋允許個人和團隊發(fā)現(xiàn)他們當前實現(xiàn)目標中的任何弱點，意識到他們的工作正在被評估并且他們的貢獻正在被認可，自我效能感提高，并設置更有難度的目標。在組織溝通和反饋的情況下，目標困難度對公共項目績效的影響會提高。

在目標參與中，積極的組織溝通闡明了組織成員對參與過程和規(guī)則的理解。此外，組織溝通可以為組織成員提供準確的組織信息和影響組織決策過程的機會。與管理者和其他成員的溝通使組織成員能夠影響組織決策過程并促進自愿合作和協(xié)調[59]，形成民主和諧的組織氛圍，從而使得組織成員相信參與能夠產(chǎn)生實質的影響力。當組織成員相信管理者聽到了自己的聲音時，會感到更有歸屬感和動力，從而鼓勵組織成員更積極主動地參與目標設置過程。在積極組織溝通的情況下，目標參與對項目績效的作用會更強。綜上，本研究提出假設：

H7：組織溝通在目標清晰度和公共項目績效之間起正向調節(jié)作用；

H8：組織溝通在目標困難度和公共項目績效之間起正向調節(jié)作用；

H9：組織溝通在目標參與和公共項目績效之間起正向調節(jié)作用。

綜上，本研究的模型構建如圖1所示。

圖1 研究模型

三、研究設計

(一)數(shù)據(jù)來源

由于我國推行預算績效管理的時間較短，加之公開的公共項目績效數(shù)據(jù)缺乏，目前國內(nèi)關于目標設置對公共項目績效影響的實證研究比較少見。作為“局內(nèi)人”，財政部門和業(yè)務部門預算官員直接參與公共項目預算績效管理工作，對目標設置情況及其對公共項目績效的影響有著最真切體會和深入觀察。廣東省是率先開展預算績效管理改革探索的少數(shù)省份之一，其預算績效管理工作在全國處于領先地位。在財政部開展的2018年度中央部門和地方預算績效管理工作考核排名中，廣東省獲得優(yōu)秀等次第1名。緣此，本研究以廣東省公共部門一線預算官員問卷調查數(shù)據(jù)為基礎開展實證研究，具有典型性，研究發(fā)現(xiàn)有決策參考價值。

2020年10月—2021年3月，本研究團隊對廣東省財政廳、3個地級市財政局和2個縣(區(qū))財政局預算官員進行了多次半結構化訪談，全面了解預算績效管理改革進展、項目預算績效管理和績效目標設置的實際運行情況。在半結構化訪談基礎上，研究團隊編制了“項目預算績效目標管理實施情況調查問卷”。經(jīng)過對30個預算官員樣本的試調查，最終形成包括71個題項的正式調查問卷。

問卷調查樣本主要來源于兩個部分：一是2021年10月14—20日采用問卷星在市縣預算工作微信群開展問卷調查，主要對象是市縣財政部門的一線預算官員，共收集樣本298份；二是2021年9月12日—12月10日采用問卷星在廣東省4所重點大學公共管理碩士(MPA)項目2020級和2021級學員微信群開展問卷調查，共收集問卷707份，其中預算官員問卷167份。通過兩種途徑獲取的465份預算官員問卷中，有效問卷433份，有效率為93.11%。

(二)變量操作化

1.因變量

本研究的因變量——公共項目績效的測量參考了美國聯(lián)邦政府開發(fā)的項目等級評估工具(Program Assessing Rating Tool)，結合中國語境，從項目目的和設計、項目戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理、項目績效結果和責任四個維度進行操作化。公共項目績效的測量共設計了9個題項：項目立項可行性明顯提高(PP1)；項目能更好地體現(xiàn)政策意圖(PP2)；項目績效信息收集更受重視(PP3)；項目成本明顯節(jié)約(PP4)；項目能按時完成(PP5)；項目能高質量完成(PP6)；項目經(jīng)濟效益明顯提高(PP7)；項目社會效益明顯提高(PP8)；項目公眾滿意度明顯提高(PP9)。

2.自變量

(1)目標清晰度(GS)。目標清晰度的測量借鑒了累尼(Rainey)開發(fā)的成熟量表[60]。該量表被廣泛運用于目標設置的研究中，具有良好的信度和效度。目標清晰度的測量具體操作化為三個題項：項目績效目標設置清晰、可測量(GS1)；項目參與人清楚項目績效目標(GS2)；項目績效目標很容易向外人解釋清楚(GS3)。

(2)目標困難度(GD)。目標困難度的測量由研究者結合中國語境自主開發(fā)設計。目標困難度的測量具體操作化為三個題項：單位為了績效評價得到高分而設置較低的績效目標(GD1)；單位為爭取更多的預算資金而設置較高的績效目標(GD2)；上級要求總是高于單位的實際執(zhí)行能力，從而導致績效目標難度偏高(GD3)。

(3)目標參與(GP)。目標參與的測量由研究者結合中國語境自主開發(fā)設計。目標參與的測量具體操作化為四個題項：項目績效目標設置過程中，會公開聽取大家的意見(GP1)；項目績效目標設置過程中，我的意見經(jīng)常被采納(GP2)；財政部門對項目績效目標的設置有重要影響(GP3)；專家參與的項目立項可行性評價對項目績效目標設置有重要影響(GP4)。

3.中介變量

自我效能感的測量借鑒了陳(Chen et al.)開發(fā)的成熟量表[61]。該量表被廣泛運用于自我效能感的研究中，具有良好的信度和效度。本研究的中介變量——自我效能感(SE)的測量具體操作化為三個題項：團隊相信項目目標任務能夠按時保質保量完成(SE1)；當遇到有難度的項目目標任務時，團隊相信最終能夠完成(SE2)；在實現(xiàn)項目目標任務過程中，團隊相信能夠應付突發(fā)情況(SE3)。

4.調節(jié)變量

組織溝通的測量由研究者結合中國語境自主開發(fā)設計。本研究的控制變量——組織溝通(OC)的測量具體操作化為三個題項：單位建立了項目信息共享系統(tǒng)(OC1)；單位同事之間經(jīng)常共享而不是保密項目信息(OC2)；單位同事之間經(jīng)常交流項目績效目標(OC3)。

以上題項的選項均采用李克特五級量表進行編碼，1=“完全不贊同”，2=“不贊同”，3=“不贊同也不反對”，4=“贊同”，5=“完全贊同”。

四、統(tǒng)計分析與假設檢驗

(一)描述性統(tǒng)計分析

本研究中433份有效樣本的描述性統(tǒng)計結果顯示：(1)政治面貌：群眾占比17.3%，共青團員占比10.9%，中共黨員占比69.1%，民主黨派占比1.4%，無黨派人士占比1.4%；(2)受教育水平相對較高：其中大學專科占比6.5%，大學本科占比77.4%，研究生占比16.2%；(3)工作單位層級分布比較均勻：其中鄉(xiāng)/鎮(zhèn)部門占比16.6%，縣(區(qū))直部門占比39.5%，市直部門占比32.1%，省直部門占比11.8%；(4)職位等級均是基層一線預算官員：其中科員占比73.2%，科級干部占比26.8%。

表1 變量描述性統(tǒng)計和相關矩陣(N=433)

運用皮爾遜(Pearson)相關系數(shù)法探究變量間的相關關系(表1)：目標清晰度、目標困難度、目標參與、組織溝通、自我效能感與項目績效均呈現(xiàn)顯著相關關系，且相關系數(shù)值均大于0。這表明各個變量之間存在正相關關系，為下文的結構方程模型分析提供了支持。

(二)共同方法偏差檢驗

本研究的調查問卷均由被試者自主回答，可能存在共同方法偏差。為此，我們采用單因素模型對所有自評項目進行檢驗。哈曼(Harman )單因子法可以使用驗證性因子分析(CFA)進行檢驗[62]。如果單因子CFA模型的大部分擬合指數(shù)均未達到標準值，或者單因子CFA模型是競爭模型中擬合數(shù)據(jù)最差的模型，則研究者有較充足的理由相信不存在嚴重的共同方法偏差問題[63]。本研究采用Amos24.0對所有自評項目進行單因子CFA模型分析，結果顯示模型擬合指標非常差，χ2/df=11.585，CFI=0.636，GFI=0.569，AGFI=0.497，NFI=0.616，RMSEA=0.157。由此，我們有理由相信問卷調查題項之間不存在共同方法偏差。

(三)信度與效度分析

本文運用SPSS22.0對測量指標進行探索性因子分析，以檢驗量表在實際測量中是否具有構想效度。經(jīng)計算，KMO值為0.924，Bartlett球形檢驗值為8 462.772，自由度為300，顯著性概率為0.000，說明適合進行探索性因子分析。接著，采用主成分分析法提取出六個因子(表2)，其解釋的總方差為75.313%。剔除負載值較低的測量項后，因子負載值均在0.7以上，顯示各個測量項清晰地歸屬于特定的公共因子，說明量表的區(qū)分效度與構想效度較好。

表2 因子分析結果

采用Cronbach's alpha 系數(shù)法進行信度檢驗的結果顯示：各個變量的信度系數(shù)值均大于0.7，研究變量的組合信度CR值均大于0.7，說明研究變量具有較高的組合信度，內(nèi)部一致性較好。綜合來看，調查問卷數(shù)據(jù)的質量較高。為進一步檢驗量表的模型擬合實際數(shù)據(jù)的能力，我們采用驗證性因子分析。各潛變量的標準化載荷系數(shù)絕對值均大于0.67且顯著，這說明變量有著較好的測量關系。平均方差萃取AVE值均大于0.5的閾值，這說明變量具有良好的收斂效度。變量AVE值的算術平方根均大于變量間相關系數(shù)的絕對值，這說明研究變量具有較好的區(qū)分效度。

表3 變量的信度和效度

(四)中介效應分析

本研究運用結構方程法，以項目績效為因變量，以目標清晰度、目標困難度和目標參與為自變量，以自我效能感為中介變量，構建中介效應模型。采用Bootstrap(重復抽樣法)方法檢驗自我效能感的中介效應[64]。Bootstrap是一種非參數(shù)檢驗法，不要求總體服從正態(tài)分布。先從給定的樣本中有放回地重復取樣以產(chǎn)生出許多樣本，即將原始樣本當作Bootstrap總體，從這個Bootstrap總體中重復取樣以得到類似于原始樣本的Bootstrap樣本[65]。例如，對容量為433的原始樣本進行2 000次Bootstrap抽樣，得到2 000個容量均為433的Bootstrap樣本，對這2 000個Bootstrap樣本進行擬合，計算出2 000個系數(shù)乘積的估計值。將估計值從小到大排序，其中第2.5百分位點和第97.5百分位點就構成一個置信度為95%的置信區(qū)間，如果置信區(qū)間不包含0，則系數(shù)乘積顯著[66-67]。

表4 中介效應的Bootstrap檢驗

本研究使用偏差校正非參數(shù)百分位Bootstrap法，抽樣次數(shù)設置為2 000次，置信度選擇95%。統(tǒng)計結果表明，中介效應模型達到了良好的擬合優(yōu)度(χ2/df=2.895，RMSEA=0.066，GFI=0.906，CFI=0.958，NFI=0.937，TLI=0.949，IFI=0.958)。Bootstrap檢驗結果顯示：(1)目標清晰度顯著正向影響項目績效(β=0.207，SE=0.031，P<0.001)，目標清晰度顯著正向影響自我效能感(β=0.395，SE=0.040，P<0.001)，且自我效能感顯著正向影響項目績效(β=0.443，SE=0.045，P<0.001)，間接效應95%的置信區(qū)間為[0.077，0.175]，區(qū)間不含零。這說明自我效能感在目標清晰度和項目績效之間起著部分中介效應，假設H1、H4成立。(2)目標困難度對項目績效的影響不顯著(β=-0.014，SE=0.026，P=0.719)，且目標困難度對自我效能感的影響不顯著(β=0.020，SE=0.036，P=0.669)，間接效應95%的置信區(qū)間為[-0.020，0.031]，區(qū)間包含零。這說明自我效能感在目標困難度和項目績效之間的中介效應不顯著，假設H2、H5不成立。(3)目標參與顯著正向影響項目績效(β=0.285，SE=0.049，P<0.001)，目標參與顯著正向影響自我效能感(β=0.351，SE=0.060，P<0.001)，且自我效能感對項目績效有顯著正向影響(β=0.443，SE=0.045，P<0.001)，間接效應95%的置信區(qū)間為[0.079，0.233]，區(qū)間不含零。這說明自我效能感在目標參與和項目績效之間起著部分中介效應，假設H3、H6成立。

(五)調節(jié)效應分析

本研究運用結構方程法，檢驗組織溝通在目標清晰度、目標困難度、目標參與和項目績效之間的調節(jié)效應。采用偏差校正非參數(shù)百分位Bootstrap(重復抽樣法)方法檢驗調節(jié)效應。抽樣次數(shù)設置為2 000次，置信度選擇95%。設置調節(jié)模型1：組織溝通在目標清晰度對項目績效的影響中發(fā)揮調節(jié)效應；調節(jié)模型2：組織溝通在目標困難度對項目績效的影響中發(fā)揮調節(jié)效應；調節(jié)模型3：組織溝通在目標參與對項目績效的影響中發(fā)揮調節(jié)效應。

Bootstrap檢驗結果顯示：調節(jié)模型1達到了良好的擬合優(yōu)度(χ2/df=3.149；RMSEA=0.071；GFI=0.912；AGFI=0.878；CFI=0.956；NFI=0.936；TLI=0.945；IFI=0.956)。目標清晰度對項目績效有顯著正向的影響(β=0.307，SE=0.037，P<0.001)，組織溝通對項目績效有顯著的正向影響(β=0.424，SE=0.033，P<0.001)，且目標清晰度和組織溝通的交互項對項目績效也有顯著正向影響(β=0.204，SE=0.035，P<0.001)，調節(jié)效應95%的置信區(qū)間為[0.088，0.309]，區(qū)間不含零。這說明組織溝通在目標清晰度對項目績效的影響中發(fā)揮顯著調節(jié)效應。

表5 調節(jié)模型1的Bootstrap檢驗

進一步作簡單斜率檢驗，根據(jù)高低程度的組織溝通(均值上下一個標準差)作圖描繪調節(jié)效應。如圖2所示，組織溝通由低值到高值時，目標清晰度對項目績效的斜率變大，說明組織溝通具有正向調節(jié)作用。由此可見，相比于組織溝通低的公共項目，在組織溝通高的公共項目中，目標清晰度對項目績效的正向影響更強。因此，假設H7得到支持。

圖2 組織溝通對目標清晰度與項目績效的調節(jié)作用

調節(jié)模型2達到了良好的擬合優(yōu)度(χ2/df=2.607；RMSEA=0.061；GFI=0.924；AGFI=0.895；CFI=0.965；NFI=0.944；TLI=0.956；IFI=0.965)。目標困難度對項目績效沒有顯著影響(β=0.023，SE=0.037，P=0.537)，組織溝通對項目績效有顯著的正向影響(β=0.341，SE=0.032，P<0.001)，組織溝通和目標困難度的交互項對項目績效沒有顯著影響(β=0.046，SE=0.033，P=0.172)。這說明組織溝通在目標困難度對項目績效的影響中沒有發(fā)揮顯著調節(jié)效應，假設H8不成立。

調節(jié)模型3達到了良好的擬合優(yōu)度(χ2/df=3.367；RMSEA=0.074；GFI=0.905；CFI=0.948；NFI=0.928；TLI=0.935；IFI=0.948)。目標參與對項目績效有顯著的正向影響(β=0.762，SE=0.144，P<0.001)，組織溝通對項目績效沒有顯著影響(β=0.069，SE=0.057，P=0.232)，組織溝通和目標參與的交互項對項目績效也沒有顯著影響(β=-0.001，SE=0.018，P=0.943)。這說明組織溝通在目標困難度對項目績效的影響中沒有發(fā)揮顯著調節(jié)效應，假設H9不成立。

圖3 目標設置對公共項目績效的影響及其作用機制

綜上，本研究驗證了目標設置對公共項目績效的影響及其作用機制(圖3)：其中，目標清晰度和目標參與顯著正向影響公共項目績效；自我效能感在目標清晰度、目標參與對項目績效影響中均發(fā)揮了部分中介效應；組織溝通在目標清晰度對項目績效的影響中發(fā)揮了調節(jié)效應。

(六)多群組比較分析

多群組結構方程模型(Multi-group Structural Equation Model)分別測試兩個或多個群組中的結構模型，以檢驗不同群組的路徑系數(shù)是否存在顯著性差異。此類模型可能涉及路徑模型、間接效應比較、驗證因子模型或完整結構方程模型。多群組結構方程模型通常在每個群組中遵循相同的結構，并可提供群組內(nèi)參數(shù)(如載荷、路徑和相關性)的單獨估計。多群組比較分析的目的通常是調查量表或測試是否具有跨群組的等效測量屬性，又稱不變性測試。傳統(tǒng)結構方程模型暗含的假設是數(shù)據(jù)來源于單個群體，然而，現(xiàn)實中這種數(shù)據(jù)同質性假設通常是不存在的，不同地區(qū)或人群的結構模型可能存在很大差異。

廣東省內(nèi)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平有明顯差異。與此相對應，公務員隊伍結構和政府管理水平也存在類似差異。這可能會對預算績效管理改革的推進力度、績效目標設置及其與項目績效關系的認知等產(chǎn)生直接影響。與經(jīng)濟落后地區(qū)相比，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財力雄厚、績效目標管理制度比較健全，預算官員對目標設置影響項目績效的感知可能更為強烈。因此，考察經(jīng)濟發(fā)達程度不同地區(qū)預算官員對目標設置與公共項目績效關系的認知是否存在差異，對于預算績效管理改革的決策有重要參考價值。

本研究根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度，將預算官員區(qū)分為來源于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)兩個群體。目前國際上對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的界定尚未有統(tǒng)一標準，常見標準有人類發(fā)展指數(shù)、人均國民生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、工業(yè)化發(fā)展程度、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、經(jīng)濟國際化程度和國民生活品質等。其中最常用標準是世界銀行提出的按照人均國內(nèi)生產(chǎn)總值或人均國民收入。按照2020年世界銀行公布的最新標準，人均國民收入大于12535美元即為高收入國家。本研究參考這一標準，對2021年廣東省21個地級市的人均GDP進行統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，深圳、珠海、廣州、佛山、東莞、惠州和中山7個地級市為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，剩余14個地級市為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)(1)數(shù)據(jù)來源：廣東統(tǒng)計信息網(wǎng)，http:∥stats.gd.gov.cn/,瀏覽日期2022年4月8日。。

表6 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)多群組模型擬合指標

運用Amos24.0的多群組分析功能運行數(shù)據(jù)的結果顯示：常見模型擬合指標χ2/df、AGFI、RMSEA、RMR、CFI、NFI和TLI均達標，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)多群組模型整體擬合度較好，這說明模型具有較好的影響結構。利用極大似然估計法得到的標準化路徑系數(shù)如表7所示。由表7可知，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，目標困難度對自我效能感和項目績效均不存在顯著影響；目標清晰度對自我效能感和項目績效均存在顯著正向影響；目標參與對自我效能感和項目績效均存在顯著正向影響。進一步觀察可知，在目標清晰度對項目績效的正向影響路徑中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(β=0.185)顯著大于欠發(fā)達地區(qū)(β=0.089)；在自我效能感對項目績效的正向影響路徑中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(β=0.523)顯著大于欠發(fā)達地區(qū)(β=0.340)。而其他路徑均不存在顯著性差異。

表7 經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的路徑系數(shù)差異

五、研究結論與展望

(一)結論與討論

本研究發(fā)現(xiàn)目標清晰度對公共項目績效有顯著正向影響。清晰的目標可以集中組織成員稀缺的注意力，減少不確定性帶來的焦慮感和角色模糊，并為成員提供評估工作進展的標準，這些都有利于公共項目績效的改善。目標參與對公共項目績效也有顯著正向影響。組織成員參與并影響目標設置過程增加了他們對組織決策的控制感和參與感，從而增加成員對目標的承諾[68]。目標參與能夠通過創(chuàng)造更大的主人翁意識使目標對個人更重要[69]。鑒于公共部門固有的政治性和非營利性，目標設置理論在公共部門中的適用性受到諸多質疑，而本研究發(fā)現(xiàn)支持了目標設置理論在公共部門的有效性。葛蕾蕾、楊帆從個體層面驗證了設置清晰的目標對公職人員的個體績效有顯著正向影響[70]，克勒格爾德(Kleingeld)從群體層面驗證了目標設置與團隊績效的顯著正向關系[71]，春和雷尼(Chun & Rainey)從組織層面驗證了目標模糊度對政府組織績效有顯著負面影響[72]。本研究則從項目層面驗證了目標設置(目標清晰度、目標參與)對公共項目績效有顯著影響，從而拓展了目標設置與績效關系的理論邊界。

自我效能感在目標清晰度、目標參與對公共項目績效的影響中發(fā)揮部分中介效應。清晰的目標能有效地引導成員的努力，使其更清楚如何做才是正確的，也有利于了解自己取得的進展以及自己的努力對目標實現(xiàn)的貢獻，從而增強實現(xiàn)目標的自信心，提高自我效能感。目標明晰與自我效能之間存在正相關關系，而目標模糊度則削弱了個人的自我效能感和工作動機[73]。目標參與不僅有助于提高組織成員的主人翁意識，也會使組織成員對預期目標及其實現(xiàn)方法有更加了解，因此，在完成目標時的自我效能感自然會增加。而自我效能感有助于激勵組織成員不斷挑戰(zhàn)極限，設置富有挑戰(zhàn)性的目標，從而有助于提高公共項目績效。

組織溝通在目標清晰度對公共項目績效的影響中發(fā)揮顯著正向調節(jié)效應。由于公共項目的政治化和非商品化屬性，使得公共項目的目標設置通常比私營項目困難得多。因此，有必要探尋替代性機制，以減輕目標模糊對公共項目績效的負面影響。一種可能的替代性機制是加強公共組織之間、公共組織內(nèi)部的溝通。組織溝通有助于縮小目標的解釋空間，從而降低目標模糊帶來的負面影響，確保上級政策意圖的有效傳達，建立共同的目標承諾，以實現(xiàn)組織期望和提升組織績效。

此外，多群組比較分析結果表明，目標清晰度、自我效能感對項目績效的正向影響路徑中，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都要顯著大于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這說明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)預算績效目標設置的科學化程度、預算官員自我效能感都顯著高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。

傳統(tǒng)觀點認為，績效預算是一種將資金安排與績效評價結果掛鉤的預算管理制度[74]。根據(jù)績效信息在預算分配過程中發(fā)揮作用的程度，績效預算大致可分為三種類型：呈現(xiàn)型績效預算僅將績效信息展現(xiàn)給公眾，績效與預算幾乎沒有聯(lián)系；信息型績效預算將績效信息與預算資金聯(lián)結，預算分配過程中將績效信息作為一個重要參考依據(jù)；直接型績效預算則采用機械的計算公式，將預算資源分配和績效信息直接掛鉤，績效與預算緊密聯(lián)系[75]。但實踐中，直接型績效預算僅在OECD少數(shù)國家一些特定部門中推廣實施[76]。盡管許多國家建立起了績效預算制度，但實踐中績效預算只是一種關于預算資金申請合理性的證明，真正將績效和預算分配直接掛鉤的寥寥無幾?？冃畔⒅饕糜诼鋵嵐膊块T的責任和改進組織管理，評估結果在“預算分配”方面的運用還很不充分[77]。

因此，我們有必要重新審視“績效預算”的概念。從實踐來看，績效預算不再是一種單純的將績效和預算機械掛鉤的理性技術產(chǎn)物，而是成為一個內(nèi)涵更廣泛的彈性概念。各國實踐表明，績效預算主要是一種行政管理工具，以此實現(xiàn)計劃和管理目的[78]。政府實施直接型績效預算面臨諸多困難，有很多比績效更重要的因素在決定著領導者如何分配預算資源。政治影響力在預算分配中是根深蒂固的，即使它們妨礙了政府將預算與績效進行掛鉤。制度慣性和漸進主義對預算的影響阻礙了績效預算的推行[79]。事實上，直接將績效和預算進行掛鉤的邏輯，不僅不利于優(yōu)化預算分配，還可能對公共部門績效造成負面影響。這種邏輯將預算更多地分配給高績效的公共項目，而削減或取締低績效的公共項目。這些做法并不一定有利于組織學習和績效改進，反而可能誘發(fā)目標置換行為，帶來更多的組織欺詐和政治博弈，最終不利于預算績效的提高。

當前我國全面實施的預算績效管理也主要是一套包括目標設置、運行監(jiān)控、績效評估和績效反饋等主要環(huán)節(jié)的管理系統(tǒng)。相比于預算分配，績效信息被更多地用在了組織內(nèi)部管理，如各級政府根據(jù)《意見》的精神，將績效目標的編制、審核、批復與預算的編制、審核、批復同步進行。這當然有助于規(guī)范、優(yōu)化預算分配，提升公共部門(項目)績效。當然也有少數(shù)地方政府嘗試將績效結果與下一年度預算分配掛鉤。如《廣東省省級財政預算安排“四掛鉤”試行辦法》(2019)中規(guī)定“次年預算安排與當年項目入庫率、績效評價結果、審計意見、執(zhí)行進度指標掛鉤，對未達到要求的按比例進行扣減、調整、撤銷等”。在實踐中，廣東省財政廳也開始對評價結果為“中、低、差”等級的少數(shù)項目進行了預算調減，2019年全省壓減低效無效資金150億元。但總體來看，無論是調減的資金占比，還是調減的項目占比，都少之又少。因此，問題的關鍵不在于全面預算績效管理是否被視為一種管理工具，而是這種管理工具是否有效地改善了公共部門(項目)績效。本研究發(fā)現(xiàn)，作為預算績效管理的基礎環(huán)節(jié)——目標設置的確有利于改善公共項目績效，從而驗證了當前我國預算績效管理主要是一種有利于改善公共部門(項目)績效的管理工具，這就更加堅定了我國全面實施預算績效管理改革的決心和方向。

(二)管理啟示與研究局限

本研究的管理啟示在于：第一，公共預算官員不僅應通過科學方法和手段，引入專家力量，清晰地定義績效目標，而且應盡可能地擴大組織成員參與目標設置的廣度和深度。這不僅是預算民主的需要，更是提高公共項目績效的內(nèi)在要求。第二，公共部門應通過加強內(nèi)外部的組織溝通來促進對目標設置的相互學習和共同理解，以降低目標模糊性的負面影響。第三，省級財政部門應重點加強對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)預算績效目標設置的輔導和培訓，加強經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)預算官員的交流學習，以進一步提升經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)預算績效目標設置的科學化程度和預算官員自我效能感，從而促進公共項目績效水平提升。

本研究的不足之處主要有三：第一，本研究數(shù)據(jù)除了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是來源于客觀統(tǒng)計年鑒，其余數(shù)據(jù)均來源于對廣東省市縣一線預算官員的問卷調查。雖然在大規(guī)模公共項目績效數(shù)據(jù)不可獲得的情況下，作為“內(nèi)部人”的一線預算官員對目標設置和公共項目績效的主觀感知數(shù)據(jù)具有重要分析價值，但缺少客觀數(shù)據(jù)無疑會對本研究質量有一定影響。第二，本研究樣本主要是市縣財政和業(yè)務部門的一線預算官員，而公共項目的實施者對目標設置和公共項目績效的主觀感知數(shù)據(jù)也具有研究價值，不同樣本的選擇是否會對研究結論產(chǎn)生影響有待進一步檢驗。第三，本研究的公共項目績效的主觀感知數(shù)據(jù)為截面數(shù)據(jù)，而公共項目往往周期較長，績效是一個動態(tài)變化的過程。因此，今后的研究應考慮追蹤公共項目不同時點的績效感知，構建面板數(shù)據(jù)庫。