吳 貞

梧州市人民檢察院，廣西 梧州 543001

現(xiàn)實中檢察機關(guān)在推進開展民事非訴執(zhí)行案檢察監(jiān)督工作中卻面臨著很多的困境。同時在檢察實踐中，民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的工作中存在配套法律規(guī)定不完善、監(jiān)督的質(zhì)量與效果不佳，檢察人員的素質(zhì)與職能存在不相匹配的情況。現(xiàn)就結(jié)合民事非訴執(zhí)行案檢察監(jiān)督的工作實際和最高檢發(fā)布的民事非訴執(zhí)行監(jiān)督指導(dǎo)性案例，分析闡述工作中存在的現(xiàn)實難題及提出相應(yīng)的舉措。

一、民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的現(xiàn)實困境及分析

（一）案件線索極少

各級法院的民事執(zhí)行案件數(shù)量巨大，法院一直都存在“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”的難題，但民事非訴執(zhí)行案件進入檢察監(jiān)督的卻又是非常少的，形成該現(xiàn)象的原因如下：1．根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，檢察院若要監(jiān)督法院的民事非訴執(zhí)行行為，需當事人或案外人、利害關(guān)系人窮盡使用異議、復(fù)議等救濟手段，否則不可通過申請檢察監(jiān)督來啟動民事非訴執(zhí)行監(jiān)督。然而現(xiàn)實中，由于大部分當事人考慮到訴訟成本與時間等因素，所以當事人即使認為法院執(zhí)行工作中存在違法行為，也基本上不會申訴到檢察院。2．對民事非訴執(zhí)行監(jiān)督的職能宣傳不夠，大多數(shù)人都不了解檢察院具備民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的職能，人民群眾即使對民事非訴執(zhí)行行為存有異議，知道合法權(quán)益受到了損害，但卻不知可去檢察機關(guān)申請監(jiān)督。3．法檢共享系統(tǒng)未聯(lián)通及未上線，若對法院的民事非訴執(zhí)行行為進行監(jiān)督，只能通過查看閱讀相關(guān)的卷宗，但查閱卷宗需耗費大量的人力與時間，并且內(nèi)部監(jiān)督機制只可消化存在小瑕疵的程序[1]。若僅僅通過依靠人力查閱卷宗去監(jiān)督，很難實現(xiàn)維護當事人合法合理權(quán)益的目的。

（二）法律相關(guān)的配套規(guī)定不足

第一，民事非訴執(zhí)行權(quán)是強制實現(xiàn)權(quán)利人權(quán)利的國家權(quán)力，但是存在監(jiān)督的方式單一且強制性效力不足的問題。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)運用檢察建議的方式對包括執(zhí)行人員在內(nèi)的違法行為進行監(jiān)督”。司法實踐中有糾正違法通知書、檢察建議等監(jiān)督方式，但檢察建議仍是最常見的方式。當檢察機關(guān)知曉法院存在相關(guān)的違法執(zhí)行行為后，依照法律規(guī)定的程序提出檢察建議。但我國立法上并未明確規(guī)定法院需要回復(fù)改進工作的函件，也未制定強制性的后續(xù)監(jiān)督手段，因此監(jiān)督的質(zhì)效不佳。雖然大部分法院會在三個月內(nèi)依據(jù)檢察建議改進執(zhí)行工作且回函已整改，但是法院基本是消極對待檢察建議，具體表現(xiàn)在久拖或直接不回函或不整改。甚至有個別法院回函陳述不存在違法的情形且拒絕回函予以改正。而對于建議的后續(xù)監(jiān)督行為，除非有相關(guān)的會簽文件，否則不能實施建議的后續(xù)監(jiān)督行為。

第二，法律關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定過于寬泛?！睹袷略V訟法》對于調(diào)查核實權(quán)只有原則、寬泛性的規(guī)定，該規(guī)定沒有明確調(diào)查的范圍、程序等相關(guān)的細節(jié)，那么就可能在實際案件的調(diào)查核實中，出現(xiàn)濫用調(diào)查核實權(quán)的情況。根據(jù)2016年制定的《民事執(zhí)行監(jiān)督規(guī)定》，檢察機關(guān)主要是通過：調(diào)閱、查閱執(zhí)行卷宗；向當事人或者案外人調(diào)查核實；向法院書面了解情況這三種調(diào)查方式。前兩種是最常見的，檢察機關(guān)監(jiān)督案件過程中采用的調(diào)查核實方式一般就只有審查執(zhí)行卷宗和向申請人了解案件情況。但想通過這種查出法院的一系列的深層次違法問題是不太可能的。但是有時候檢察人員需要其他單位配合，否則會影響案件事實的查明。比如當面臨法院消極執(zhí)行，需核實財產(chǎn)線索，需要銀行、證券交易所、不動產(chǎn)登記中心配合的時候，缺乏相關(guān)的制度保障調(diào)查核實權(quán)，現(xiàn)實中會面臨該部門不配合等情況。

（三）人才配備不足

民事非訴執(zhí)行檢察人才專業(yè)化的薄弱影響了非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的拓展。我國民事非訴執(zhí)行工作是屬于執(zhí)行工作的新領(lǐng)域，但是起步晚，底子薄，再加上我國的民商事法律規(guī)定紛繁復(fù)雜，該項監(jiān)督工作也是專業(yè)性極強的，涉及非訴執(zhí)行民事法規(guī)和司法解釋繁多，工作涉及面大，要達到較高質(zhì)效的監(jiān)督，就需配備專業(yè)素質(zhì)較高的檢察人員。然而現(xiàn)實情況是檢察機關(guān)一直都有“重刑事輕民行”的思想，思想上不夠重視民行工作，配備給民行部門的人員少且流動性也較大。因此人才配備方面不是非常的完善，在一定程度上影響了民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督功能的發(fā)揮。

二、做好民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的若干思考

（一）啟動機制方面

1．明確細化民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動方式

目前民事非訴執(zhí)行類監(jiān)督案件數(shù)量是很少的，同時根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定未對民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動的方式作出明確的規(guī)定，一般情況是必須申請人用盡了復(fù)議等救濟渠道，當其主動申請監(jiān)督的時候，檢察機關(guān)才可以介入，然而為了緩解案源少的問題，筆者認為可以堅持主被動相結(jié)合的原則，比如針對虛假民事非訴執(zhí)行類監(jiān)督案件，當存在損害公共利益的情況時，應(yīng)該明確可以依職權(quán)啟動監(jiān)督，而不是需群眾申請啟動才進行檢察監(jiān)督。

2．完善線索發(fā)現(xiàn)機制，破解案源少的難題

對辦案機關(guān)而言，案件是一切的根本，做強民事檢察，必須保證有一定規(guī)模的監(jiān)督案源。前幾年，全國各地民行檢察部門不同程度地存在案源匱乏、人員弱化、職能虛化、機構(gòu)邊緣化等困境[2]。因此為了有效應(yīng)對外部不利環(huán)境，破解非訴執(zhí)行案件案源少的問題。可通過加強案件來源機制建設(shè)為著力點，進行全體動員，內(nèi)外聯(lián)動，側(cè)重從多角度、全方位拓寬案源入口，使民行部門回歸監(jiān)督主責主業(yè)，讓民行干警有事做、有案辦。案源線索發(fā)現(xiàn)的機制主要通過以下措施進行：一是在社區(qū)居委會、村委會等基層組織設(shè)立宣傳平臺，常態(tài)化宣傳檢察機關(guān)民行職能，提高民行檢察在基層的知曉度；二是走訪當?shù)刂饕穆蓭熓聞?wù)所，摸底挖掘案件線索；三是加強與仲裁部門、信訪部門、公證機關(guān)等的溝通聯(lián)系，暢通案件轉(zhuǎn)辦渠道；四是加強與人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)絡(luò)，從代表委員的建議中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督切入點；五是靈活運用宣傳方式進而提升民事非訴執(zhí)行監(jiān)督的影響力與知名度，如拓展線上監(jiān)督案源，利用微信、微博等新媒體發(fā)現(xiàn)監(jiān)督案件線索；六是檢察人員提高敏銳性，要善于從關(guān)聯(lián)案件或者書面材料中，比如詢問筆錄、過程及談話記錄中發(fā)現(xiàn)情況，然后及時進行分析，必要時深入調(diào)查核實相關(guān)情況，同時可利用網(wǎng)絡(luò)平臺如各個基層檢察院的網(wǎng)站去積極宣傳民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能，當有群眾在線提問的時候，通過專業(yè)人員為民眾解疑釋惑，提供服務(wù)。通過以上舉措能夠在很大程度上解決案源少的問題。當然有了線索來源后也要注意區(qū)分是否需要進行監(jiān)督履職，因為有線索來源未必等于違法行為，必須經(jīng)過嚴格的調(diào)查核實，確定存在違法行為后再進行監(jiān)督。

（二）運行機制方面

1．靈活運用好檢察建議的監(jiān)督手段

首先，向仲裁機關(guān)提出重新仲裁或撤銷仲裁裁決的檢察建議。當存在虛假或惡意仲裁的情況發(fā)生的時候，國家利益或者公共利益及第三人合法權(quán)益受到侵害的時候，通過檢察建議開啟糾正錯誤的程序，有利于維護仲裁的公正性和公共利益。其次，視虛假仲裁、違法公證案件的查明和處理情況，建議法院中止或終結(jié)虛假仲裁、違法公證案件的執(zhí)行或裁定不予執(zhí)行。如果法院中止執(zhí)行后長期處于停滯的階段，則會嚴重損害權(quán)利人、其他債權(quán)人的利益，因此建議進一步完善立法，當法院查明確實是虛假仲裁的情況下，可以直接作出不予執(zhí)行仲裁裁決的決定，終結(jié)執(zhí)行的程序。

2．在立法上完善頂層設(shè)計，完善、細化相關(guān)制度

由于社會不斷的變化與發(fā)展，對于民事非訴執(zhí)行監(jiān)督工作提出了更高的要求，因此為滿足工作的需要，需進一步完善、細化相關(guān)的制度。

第一，通過在立法上加以規(guī)定或者檢法兩家發(fā)布司法解釋，詳細規(guī)定收到檢察院發(fā)的檢察建議的法院具有按時詳細地回復(fù)及說明的責任，且納入法官考核及責任機制中。若法院對檢察建議持消極的態(tài)度，則須承擔相應(yīng)的責任，如法院的直接責任人員應(yīng)當承擔一定的司法責任等，才能一定程度上減少不回復(fù)情況的發(fā)生。提出執(zhí)行檢察建議的基層檢察院，將該文書送達同級法院的同時也應(yīng)主動將執(zhí)行檢察建議書副本報送上級檢察院和同級人大備案，營造監(jiān)督的有利環(huán)境。通過以上舉措才能切實提升檢察建議的效力。

第二，強化調(diào)查核實能力，明確細化調(diào)查核實權(quán)的相關(guān)規(guī)定。沒有調(diào)查核實就沒有法律監(jiān)督的發(fā)言權(quán)，也就沒有法律監(jiān)督的權(quán)力。調(diào)查核實權(quán)的使用如果符合司法規(guī)律和實際問題實際分析的理念，根據(jù)監(jiān)督案件的需要，經(jīng)相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)審批后，可采用靈活多樣的方式向非訴案件的申請人、單位、個人、被執(zhí)行人等調(diào)查核實有關(guān)情況，從而確保權(quán)力不濫用，不損害他人合法權(quán)益。

第三，加強法檢部門之間的溝通互動。法檢兩部門工作關(guān)系緊密，但法官、檢察官對雙方的工作并不是太知曉。檢察官絕大多數(shù)沒有法院的審判和執(zhí)行的工作經(jīng)驗，因此民事非訴執(zhí)行業(yè)務(wù)能力較為薄弱，也對法院內(nèi)的架構(gòu)、體制機制不甚了解。民事非訴執(zhí)行監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，不存在現(xiàn)場監(jiān)督的情況，因此無法很全面地了解執(zhí)行中存在的瑕疵。然而從事民事非訴執(zhí)行工作對于檢察人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求也很高，特別是對查詢追蹤財產(chǎn)以及財產(chǎn)的價值評估等。因此要提升民事非訴執(zhí)行的監(jiān)督質(zhì)效，首先，亟需加深法檢之間的互動，建立實際有效的互聯(lián)機制，比如通過構(gòu)建法院向檢察機關(guān)送達民事生效法律文書的機制，檢察機關(guān)可以嘗試提前介入法院的執(zhí)行活動，這樣可以知曉執(zhí)行的整個過程和流程，可以對法院的民事非訴執(zhí)行工作有效地進行全方位監(jiān)督。其次，辦好法檢同堂培訓(xùn)和民事業(yè)務(wù)的交流及比拼等。這樣不僅可以提升精進辦案人員的法檢業(yè)務(wù)能力，還可以加深法檢機關(guān)之間的工作上的理解，有利于做好民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，同時也有利于建立好的法治監(jiān)督環(huán)境。

（三）保障機制方面

1．更新做好民事非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的理念，建立與完善相關(guān)的工作機制，增強質(zhì)效

第一，奉行職權(quán)法定原則和以人民為中心的理念是檢察機關(guān)做好執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的動力源泉。因此在民事非訴執(zhí)行檢察工作中應(yīng)始終奉行堅持監(jiān)督與支持并重的原則，主要是通過對法院公權(quán)力的監(jiān)督，防止法院違法執(zhí)行、消極執(zhí)行、怠于執(zhí)行的發(fā)生，切實發(fā)揮保護人民群眾合法權(quán)益的功能。同時還需轉(zhuǎn)變只關(guān)注案件數(shù)量、不關(guān)注案件質(zhì)量的片面做法，應(yīng)把注意力放在關(guān)注案件質(zhì)量上。

第二，積極關(guān)注執(zhí)行人員的違法行為和類案問題。因為作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察院不僅需要監(jiān)督程序的公正，也需要監(jiān)督主體的行為是否合法，通過調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)執(zhí)行工作人員的違法行為，共同防止法院工作人員的違反法律和工作紀律的行為的發(fā)生。積極響應(yīng)習近平總書記的“一個案例勝過一打文件”，通過關(guān)注類案問題，編撰相應(yīng)的指導(dǎo)性案例集指導(dǎo)辦理類似案件，實現(xiàn)監(jiān)督一例、指導(dǎo)一片的質(zhì)效。

第三，常態(tài)化地進行案件質(zhì)量評查與法律文書的活動。依照案件評查情況梳理出民事非訴執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題，深入研究該類案件的特點和規(guī)律，為有針對性地加強下級檢察院工作指導(dǎo)。最重要的是需建立橫向合作互助、上下聯(lián)動的辦案機制，一方面，在橫向合作互助方面，注重加強與檢察機關(guān)其他部門的協(xié)作，部門監(jiān)督合力提升效果；另一方面，積極推行上下一體化辦案機制、對于重大疑難復(fù)雜案件進行掛牌督辦。具體來說，對一般案件可推行上下一體化辦案機制，發(fā)揮各級人民檢察院的特有優(yōu)勢，解決層級之間工作發(fā)展不平衡的問題。切實跟進監(jiān)督檢察建議未予及時回復(fù)或者回復(fù)缺乏針對性情況的跟蹤問效。

2．優(yōu)化體制機制，創(chuàng)新辦案模式及提升檢察人員的專業(yè)化水平

一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，通過成立執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案小組，發(fā)揮“全市一盤棋”的專業(yè)優(yōu)勢，適時啟動上下一體的辦案模式，統(tǒng)籌兩級院辦案力量，形成上下一體、指揮有力、運轉(zhuǎn)順暢的辦案模式，實現(xiàn)了案件辦理的快速高效。二是提升檢察人員的專業(yè)技能素質(zhì)，鍛造專業(yè)能力強、綜合素質(zhì)高的監(jiān)督隊伍。首先需從源頭開始抓起，提高錄用的門檻，優(yōu)先招考錄用有相關(guān)法律實務(wù)經(jīng)驗或者熟知民商法業(yè)務(wù)的人員。其次現(xiàn)實工作紛繁復(fù)雜，需常態(tài)化組織專業(yè)培訓(xùn)?？梢酝ㄟ^業(yè)務(wù)骨干帶新入職人員、在辦理執(zhí)行監(jiān)督案中培訓(xùn)與學習，才能積累辦理執(zhí)行監(jiān)督案的知識與專業(yè)化的能力，同時提升分析案情的能力與處理案件的能力。三是建立科學合理的考核機制。考核主要是考核文書的質(zhì)量與跟進監(jiān)督兩方面。首先，切實提高文書的制作質(zhì)量，從源頭上提升監(jiān)督工作的質(zhì)效，規(guī)范文書的制作流程和格式，同時在文書的說理部分做到細致精準，對于實際存在的具體問題進行分析并給予意見。其次，積極做好案件的跟進監(jiān)督。承辦人積極跟進檢察建議的處理環(huán)節(jié)及結(jié)果。對于被監(jiān)督的單位或者個人提出的異議，應(yīng)立即嚴謹細致進行復(fù)核，若提出的異議理由合理成立，報檢察長或檢委會討論決定后，區(qū)分不同情形予以處理。