楊常雨

1.重慶市人民檢察院，重慶 渝北 401147；2.西南政法大學刑事檢察研究基地，重慶 渝北401120

引言

國家治理能力既指國家各參與治理主體對國家治理體系的執(zhí)行力，又指國家治理體系的運行力[1]。檢察機關是國家治理的重要主體，其法律監(jiān)督體系和監(jiān)督能力是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。推進國家治理體系和治理能力現代化是檢察機關履行好法律監(jiān)督憲法職責的新時代使命。檢察機關要堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，就要不斷提高其作為國家治理主體的治理能力，而其能力提升的著眼點、突破點和關鍵點就是優(yōu)化司法職權配置[2]。在國家治理體系和治理能力現代化的背景下，檢察機關法律監(jiān)督如何優(yōu)化的問題已成為研究熱點。檢察機關要運行好法律監(jiān)督體系、完成好推進國家治理現代化的政治任務，就要不斷優(yōu)化其法律監(jiān)督。因此，結合國家治理現代化的時代背景，對以往檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題研究路徑進行歸納分析總結，探尋出權力運行保障機制完善型的研究路徑，具有重要的理論與實踐意義。

1 國家治理現代化背景下檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的基本認知

任何理論的認知都必須在某一時代的哲學理論體系之下進行。國家治理現代化包含著深厚的治理哲學，是新時代推動國家解決各項問題的總的方法論，現已成為推動國家各項事業(yè)治理方式優(yōu)化的方向目標[3]。檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題研究應當在對國家治理現代化科學理性認知的基礎上展開。

1.1 檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的認知邏輯

在國家治理現代化的時代背景下，檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化含義的認知邏輯應當起始于國家治理現代化的理論體系[4]。推進國家治理體系和治理能力的現代化是中國特色社會主義國家制度建設和國家治理現代化新思想新戰(zhàn)略的首要命題。國家治理體系和治理能力是相輔相成的有機整體，科學的國家治理體系才能孕育高效的治理能力，國家治理能力的不斷提升才能實現國家治理體系效能的充分發(fā)揮[5]，推動國家治理現代化就要實現國家治理體系與能力的現代化統(tǒng)一。檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化是檢察機關法律監(jiān)督體系與能力不斷統(tǒng)一的動態(tài)過程。體系和能力是檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化過程的兩個重要維度，是檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化含義必不可少的內容。檢察機關法律監(jiān)督體系明確了法律監(jiān)督職能發(fā)揮的基本范圍，是支撐法律監(jiān)督機體質效實現的骨骼脈絡，而檢察機關法律監(jiān)督能力提供了法律監(jiān)督職能發(fā)揮的內在動力，是推動法律監(jiān)督機體有效運轉的肌肉組織。檢察機關法律監(jiān)督體系與監(jiān)督能力是相互作用、相互推動的有機整體，是檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化含義的必要內容。

1.2 檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的時代需求

法治是國家各項事業(yè)治理制度體系的運行方式，依托制定的法律規(guī)則確保制度體系運行的規(guī)范化、程序化[6]。法治化是治理和善治的核心要素。法治化治理活動本質上要求依托既定的法律規(guī)則所確立的公共權威，擺脫少數人或個人的意志、好惡，克服人治的主觀隨意性[7]，是中國特色社會主義制度發(fā)展的重要成果。法治化指明了國家各項事業(yè)邁向現代化的方向，成為國家各項制度體系優(yōu)化的基本范式。檢察機關法律監(jiān)督體系是國家治理制度體系的重要組成部分，其優(yōu)化路徑必然涵蓋于法治化這一國家治理的基本范式之下。檢察機關法律監(jiān)督的優(yōu)化內涵于法治化需求，應當服務于國家治理法治化的目標[8]。依法治國就是要確保國家的憲法法律得到有效的實施，對違反憲法法律的行為予以依法治理。國家治理現代化要求國家各項事業(yè)發(fā)展實現法治化、確保依法治國目標的實現，因此，法治化決定了檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的目標要求，即通過不斷推動檢察機關法律監(jiān)督體系建設和監(jiān)督能力提升，回應人民群眾的現實需求，實現國家各項事務治理的法治化。

1.3 檢察機關優(yōu)化法律監(jiān)督的基本邏輯

國家治理現代化決定了國家各項事業(yè)治理制度體系的未來前進方向，治理國家的法治化確定了國家各項事業(yè)治理優(yōu)化的基本范式，而治理體系與治理能力的兩個基本元素確定了國家各項事業(yè)治理優(yōu)化必不可少的內容[9]。因此，在國家治理視野下，檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化是指作為法律監(jiān)督實施主體的檢察機構及其人員依據憲法、法律對國家、社會主體執(zhí)行或適用法律的行為履行監(jiān)督和糾正等職責的能力，不斷與制度化、規(guī)范化、程序化的檢察法律監(jiān)督體系實現有機統(tǒng)一，推動國家治理法治化的過程。檢察機關法律監(jiān)督的優(yōu)化是能力與體系的相互推動，即檢察機關要在完善的法律監(jiān)督體系下通過對人財物等保障機制的充分運用，確保其有能力運行好法律監(jiān)督職權，確保憲法法律的實施。

厘清檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的內涵是實現提升檢察機關法律監(jiān)督質效的前提，而明晰檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化研究的重點是保證檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化研究方向準確的基礎。檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化遵循著法學問題研究的“理論到實踐”邏輯，即“理論基礎——制度體系——運行操作”的研究邏輯[10]，據此應當將法律監(jiān)督的理論基礎、制度體系和運行操作等內容作為其研究的重點內容。具體來講，作為檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化研究的第一個重點是法律監(jiān)督的相關法律概念、原則、理念等法理問題，并推動相關法理問題在學術界和理論界形成共識。這是優(yōu)化問題研究的前提和基礎。因為法律監(jiān)督作為一項憲法權力，明確其含義、屬性、主體歸屬、行使方式與范圍等基本法理問題，可以為檢察機關對其優(yōu)化提供正當性支撐。檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化研究的第二個重點是實現法律監(jiān)督實施的制度體系的構建與完善。完善的制度體系是權力規(guī)范運行和實現施法效果的重要保證，是推動法律監(jiān)督的法學理論問題付諸實踐的重要橋梁，奠定了檢察機關法律監(jiān)督運行操作的基礎，保證了法律監(jiān)督的有效實踐。第三個研究重點是檢察機關法律監(jiān)督的運行操作問題。檢察機關法律監(jiān)督運行操作問題的研究是實現法律價值和法律目標的最終方式。一切法律問題的研究最終都是為了更好地付諸實踐，實現其背后的法律價值與目標。如果無法付諸實踐，無論多么科學的法學理論、多么完善的制度體系，都無法實現其意義。

總之，法律監(jiān)督的法理基礎、制度體系和運行操作等內容共同構成了檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的有機整體，優(yōu)化需要從這三個方面推動。法律監(jiān)督的法理基礎、制度體系和運行操作三者之間具有前后的邏輯層次，即法律監(jiān)督制度體系是在法律監(jiān)督理論問題研究的基礎上才能實現優(yōu)化，而檢察機關法律監(jiān)督運行操作的優(yōu)化則是在理論基礎和制度體系完善的基礎上才能實現。因此，檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題的研究要按照由法理基礎的優(yōu)化向制度體系的優(yōu)化再向運行操作優(yōu)化的邏輯進行。

2 檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題的傳統(tǒng)研究路徑及其局限性

問題研究的哲學邏輯就是幫助認識某個問題背后的理論與實踐邊界。明確這個邊界、找準研究方向，剩下的便是方法論的問題[11]。檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題一直是理論界與實務界研究的重要問題。不同的研究者從不同的角度去研究，梳理清楚對該問題的研究方法和路徑，有助于在總結前人成果的基礎上，探尋出更好的研究方法。

2.1 檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的兩種傳統(tǒng)研究路徑

清晰梳理檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題的研究路徑及其優(yōu)缺點具有重要意義。當前，檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題的研究傳統(tǒng)路徑大致分為兩種。

2.1.1 法律詞語原意解構型路徑

法律詞語原意解構型路徑是指通過對法律監(jiān)督詞語本身的研究分析提出對法律監(jiān)督體系、制度實施的方式方法，即通過對法律監(jiān)督本身的含義、理念和原則等法理基礎問題的研究分析，闡述法律監(jiān)督的內涵，進而以提出轉變檢察法律監(jiān)督的理念、確立新的原則等方式來實現提升檢察法律監(jiān)督能力。具有代表性的路徑有三種。一是通過對法律監(jiān)督本身的概念、特征等原意的解構分析來探尋。如張智輝通過對法律監(jiān)督含義、特征等問題的分析論證，建議檢察機關要適應新時代的要求，進一步更新法律監(jiān)督內涵，明確法律監(jiān)督的價值追求和實現方式，更好地發(fā)揮檢察機關在全面推進依法治國中的職能作用[12]。二是通過對法律監(jiān)督內涵的理念、原則解讀來探尋。如孫謙提出，中國特色社會主義進入新時代，人民檢察事業(yè)也進入新的歷史時期，檢察機關的法律監(jiān)督工作面臨著新的形勢和新的任務，要實現新時代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展，就必須把檢察機關法律監(jiān)督工作做實做好做強，實現法律監(jiān)督工作的雙贏多贏共贏，樹立和堅持正確的法律監(jiān)督理念[13]。三是通過對法律文本中法律監(jiān)督含義的研究來探尋。如張晉邦從對檢察機關法律監(jiān)督規(guī)范內涵的分析入手，提出通過修訂檢察院組織法的職權列舉條款、實現檢察監(jiān)督職權的體系化重構、根據憲法原理配置法律監(jiān)督權等方式促進檢察監(jiān)督職能優(yōu)化[14]。總之，法律詞語原意解構型研究路徑遵循的是法律文義主義分析研究的邏輯，研究者期冀通過對法律詞語本身的內涵、原則、理念及其追求的相關價值的分析來探尋對法律監(jiān)督實用的方式方法，進而為檢察機關提升法律監(jiān)督能力、優(yōu)化法律監(jiān)督質效提供指導。

2.1.2 主體權力屬性辨析型路徑

主體權力屬性辨析型研究路徑是指通過對檢察機關的法律性質、法律定位等主體屬性、檢察職權的法律屬性或檢察制度體系的構建完善等問題的分析研究，明確檢察機關法律主體定位、職責定位，并在此基礎上論證檢察機關法律監(jiān)督職權屬性，進而在構建出確保有效履行法律監(jiān)督職權的相關檢察制度體系的基礎上，探尋出如何優(yōu)化法律監(jiān)督的研究路徑。如魏曉娜在分析新時代依法治國要求的基礎上，提出檢察機關是法律監(jiān)督機關的憲法主體，但為克服司法體制改革帶來的沖擊，檢察機關必須將自身職責定位為公民基本權利的守護者、憲法法律的守護者，以此提升履行法律監(jiān)督的能力，實現法律監(jiān)督的優(yōu)化[15]。又如朱孝清提出在國家監(jiān)察體制改革后，檢察機關的法律監(jiān)督失去了職務犯罪偵查權的支撐，導致監(jiān)督的軟化和弱化，為此，檢察機關必須堅持檢察機關的憲法定位，通過給檢察機關保留部分職務犯罪偵查權以增強監(jiān)督剛性的方式提升法律監(jiān)督能力[16]?？傊?，主體權力屬性辨析型的研究路徑是在法律詞語原意解構型路徑研究的基礎上進一步研究了作為法律監(jiān)督實施主體的檢察機關屬性及其配套職權應當如何行使的相關問題，更多是從檢察機關有效履行法律監(jiān)督職權的制度體系的構建和完善去探尋優(yōu)化檢察機關法律監(jiān)督的研究方法。

2.2 檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化傳統(tǒng)研究路徑的局限性

法律詞語原意解構型研究路徑的優(yōu)點在于形成理論共識，即通過對法律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等不同法律詞語之間的概念、特征、原則及法律價值的分析來明晰不同法律詞語之間的界限，促進理論界對法律監(jiān)督本身在認識上形成共識，推進法律監(jiān)督理論體系的完善。法律詞語原意解構型研究路徑雖然在一定程度上為檢察機關提升法律監(jiān)督能力奠定了堅實的理論基礎，但其仍具有局限性，不足之處主要在于受到法律文義研究方法的限制。換言之，法律詞語原意解構型研究路徑對檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題的研究更多是關注抽象的法學理論問題，而缺少對實務問題的考察和研究，容易與法律監(jiān)督實際脫軌，導致其理論指導意義伴隨著理論基礎的完善而漸入瓶頸。

主體權力屬性辨析型研究路徑的優(yōu)點在于打破了法律詞語原意解構型路徑研究的束縛，開始關注法律監(jiān)督的運行、實施等實務問題，注意從法律實施層面來思考如何有效優(yōu)化檢察機關法律監(jiān)督問題，即關注的是通過構建和完善法律監(jiān)督制度體系來優(yōu)化檢察機關法律監(jiān)督。總的來說，主體權力屬性辨析型研究路徑是對以往法律詞語原意解構型路徑研究的突破，契合了法律實務，更加具有現實的指導意義。但是，此種研究路徑更多關注的是檢察制度體系的構建與完善等較為抽象、宏觀的問題，容易忽視確保檢察機關的組織機構、隊伍建設以及財物供給等保障法律監(jiān)督有效實施的具體、微觀層面的問題。良好制度體系效能的發(fā)揮需要有與之匹配的執(zhí)行能力。然而，隨著檢察制度體系的改革，檢察機關通過《人民檢察院組織法》的修訂已經構建起相對完善的法律監(jiān)督體系，基本上將主體權力屬性辨析型研究路徑所取得的成果付諸實踐，但卻忽視了對如何有效運行好法律監(jiān)督制度體系的具體問題的研究，如缺乏對檢察機關的組織機構、隊伍建設以及財物供給等法律監(jiān)督運行保障問題研究，最終仍難以有效擺脫檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化面臨的困境。

3 檢察機關法律監(jiān)督運行保障機制的現狀

在推進國家治理體系與治理能力現代化的新形勢下，優(yōu)化檢察機關法律監(jiān)督需要檢察組織機構、檢察隊伍建設以及檢察財物供給等方面的保障。然而，當前我國檢察機關法律監(jiān)督的運行保障機制仍存在諸多不足，與法律監(jiān)督體系的運行不匹配，具有局限性。

3.1 組織機構行政化設置限制了法律監(jiān)督職能提升

組織保障是否健全和完善，是一個組織的職責能否有效履行的重要基礎和前提。檢察院的設置、內設機構的配置等對檢察機關職能的發(fā)揮具有重要影響。然而，當前依據地域行政區(qū)劃、省市（區(qū)）縣等設置檢察機構和依據“四大檢察”職能配置內設機構的格局，具有較強的行政化、部門化色彩[17]，使法律監(jiān)督職能的發(fā)揮受到地域限制和部門本位主義束縛。

3.1.1 依行政轄區(qū)設置檢察院難以適應跨區(qū)域性的法律監(jiān)督

根據《人民檢察院組織法》的規(guī)定，我國檢察機構是依據行政地域劃分來設置的。從行政管理學的角度，依據地域設置檢察院可以實現行政機構管理的便利性和有效性，但同時也會帶來檢察機關法律監(jiān)督受地域限制的地方化弊端，與檢察機關法律監(jiān)督權的行使產生結構性不適應。檢察機關行使法律監(jiān)督權具有憲法監(jiān)督的功能，也就是說，憲法監(jiān)督的普遍性決定了檢察機關法律監(jiān)督的普遍性。檢察機關的法律監(jiān)督權的行使具有跨區(qū)域性特征，如檢察機關公益訴訟保護對象具有不特定性，往往分布于多個區(qū)域，具有跨域性，同時其危害后果的不特定性也具有跨區(qū)域特性。隨著中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對法治、公平的追求越來越高，檢察機關急需通過深化檢察體制改革，向社會提供符合人民期待的檢察產品、檢察服務。公益訴訟作為檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能的突破點，跨地域性是其突出的特性。尤其是生態(tài)環(huán)境、食品藥品等公益訴訟領域，跨區(qū)域的案件普遍而突出，往往涉及不特定的對象，其在空間上必然會出現不特定對象的多區(qū)域分布，如跨地域河流水資源的公益訴訟案件就是典型。然而，檢察機關機構設置的地方化與法律監(jiān)督跨區(qū)域性形成張力，限制了其法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。因此，依行政轄區(qū)設置檢察機構，難以適應檢察機關跨區(qū)域法律監(jiān)督案件的辦理，限制了法律監(jiān)督職能發(fā)揮。

3.1.2 以不同職能配置內設機構難以打破法律監(jiān)督的封閉格局

我國長期采用“憲法定位＋組織法統(tǒng)領＋部門法拓展”的方式規(guī)定檢察機關的法律職權，根據刑事檢察、民事檢察、行政檢察與公益訴訟檢察“四大檢察”職能發(fā)揮的需要設置了相應的內設機構。這種模式雖然在一定程度上符合新形勢對檢察工作專業(yè)化的時代需求，有利于明晰檢察機關履行職權的范圍和界限，為檢察機關內設機構改革提供了邏輯路線，但是也存在著檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮不協(xié)調的問題，即“四大檢察”的機構布局在檢察機關內部進行權力分工，在一定程度上會形成“部門本位主義”。已有學者指出，舊有的內設機構設置方式已不適應新時代履行法律監(jiān)督職能的需要，使得檢察機關法律監(jiān)督長期處于封閉、孤立的狀況[18]?！安块T本位主義”帶來的突出問題，就是檢察監(jiān)督的“封閉性與孤立性”，加之長期以來檢察機關法律監(jiān)督實踐運行一直處于“重刑事輕民行”“重打擊犯罪輕保護公益”的結構性失衡狀態(tài)，嚴重制約了當前檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。如果不能很好地打破部門壁壘，則檢察機關法律監(jiān)督的整體效能難以實現現代化的提升。檢察機關對法律監(jiān)督權的行使屬于法律實施的范疇，這就決定了其監(jiān)督范圍的廣泛性與權力行使的關聯(lián)性。根據“四大檢察”劃分配置內設機構所帶來的是不同內設機構職權行使的“涇渭之分”，使得檢察機關法律監(jiān)督呈現出“各自為戰(zhàn)”的印象。當前，公益訴訟檢察部門面臨的公益訴訟線索來源少、取證難的問題，部分原因就在于權力行使的“各自為戰(zhàn)”。檢察機關本身的司法性決定了其缺乏主動偵查能動性，其職能與職權的發(fā)揮需要外力的支撐，而公益訴訟線索的發(fā)掘需要外界向公益訴訟部門提供，僅僅依靠公益訴訟部門內的檢察干警難以查獲可以成案的高價值線索①2017 年7 月至2019 年9 月，全國檢察機關共立案214740 件，其中提起訴訟6353 件，提起訴訟案件約占3%不到，足以證明筆者提出的公益訴訟成案少的論斷。參見：《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml。。同時，成案后的證據調查取證等屬于偵查范疇的內容就更是檢察機關掣肘。因此，依據不同職能發(fā)揮設置內設機構、配屬法律監(jiān)督權，依然無法打破“部門本位主義”，仍會帶來法律監(jiān)督“封閉性與孤立性”的結果，制約檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。

3.2 檢察人才隊伍建設與法律監(jiān)督職能提升的協(xié)調性欠缺

新時代人民群眾對美好生活的向往對檢察機關提供法治產品、檢察產品的質量和水準要求更高[19]。檢察機關法律監(jiān)督能力建設是檢察隊伍建設的主責主業(yè)[20]。檢察人才隊伍建設是檢察機關發(fā)揮法律監(jiān)督職能的重要保障之一，其法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，需要政治與專業(yè)能力“雙達標”的檢察隊伍來實現，因此，必須把檢察隊伍的政治建設與專業(yè)建設擺到重要位置[21]。然而，當前我國檢察機關的人才隊伍建設滯后于法律監(jiān)督職能提升的需要，與新形勢下法律監(jiān)督職能的提升不協(xié)調，主要表現在以下兩個方面。一方面，檢察人才的政治素養(yǎng)有待提升?！皺z察機關在國家治理體系和治理能力現代化進程中的擔當作為，主要體現在不斷推進檢察監(jiān)督能力現代化，根本在于增強檢察人員的政治素質”[22]。檢察工作是業(yè)務性極強的政治工作，也是政治性極強的業(yè)務工作，其對檢察人員的政治素質、業(yè)務素質、職業(yè)道德素質提出了更高的標準。當前，檢察教育培訓工作仍然存在“統(tǒng)籌性、針對性、實效性”不夠的問題，仍然停留在注重培養(yǎng)檢察人員法律業(yè)務專業(yè)化的目標上，缺乏對檢察人才政治素養(yǎng)的培養(yǎng)，使得教育培訓出來的檢察人員業(yè)務能力與政治素養(yǎng)失衡，導致檢察人員履行法律監(jiān)督職責時，只注重追求法律效果，而忽略實現法律效果與政治效果、社會效果的統(tǒng)一。另一方面，檢察人員專業(yè)化提升與發(fā)揮法律監(jiān)督職能的更高要求存在差距。檢察隊伍建設滯后導致專業(yè)體系發(fā)展不均衡，使得檢察人才隊伍的整體專業(yè)能力存在短板，降低了檢察法律監(jiān)督工作質效[23]。監(jiān)察改革、職偵轉隸降低了檢察機關原有法律監(jiān)督的剛性，急需通過提升公益訴訟檢察作為突破口來強化檢察機關法律監(jiān)督的剛性。然而，公益訴訟監(jiān)督涉及的領域廣、法律問題錯綜復雜且專業(yè)強，給教育背景相對單一的檢察隊伍帶來了極大挑戰(zhàn)。同時，基層干警參訓機會少、提升素質能力渠道窄的問題多年來又一直沒有得到有效的解決[24]。在強大的工作壓力下，檢察人員往往將教育培訓作為一項工作負擔來對待，接受教育培訓時“人在曹營心在漢”，難以集中精力投入到提升個人專業(yè)素養(yǎng)上，影響檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。

3.3 檢察財物保障工作滯后制約法律監(jiān)督質效的提升

任何權力的運行都需要以一定的物質條件為基礎，沒有充足的物質保障，權力就可能異化，給國家和人民造成危害[25]。檢察機關法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮，除了專業(yè)化的隊伍建設、科學化機構設置等保障外，更需要經費、財物的保障。檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮依托于物質條件的保障，然而，當前我國檢察機關財物保障管理粗放化、政策化等問題不利于檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮。一方面，檢察財物保障管理的粗放化降低了保障的質效性。檢務保障更多的是財務性工作，涉及對檢察經費的分配與管理，專業(yè)性和科學性比較強，需要精細化的規(guī)劃和支出。簡言之，檢察機關的“錢袋子”需要精打細算。檢察機關需要支出經費購買裝備和服務，為檢察職能的發(fā)揮提供保障。精細化、科學化的財物支出預算，能夠提升辦案監(jiān)督、公益訴訟監(jiān)督等法律監(jiān)督職能。目前，我國檢察機關的檢務保障管理存在著粗放管理的問題，裝備與服務建設缺乏整體性規(guī)劃。如有些檢察機關為建設智慧檢務提升法律監(jiān)督的效果，未經科學論證就花費大量經費研發(fā)相關配套軟件，卻因與辦案實際不相適應而未被一線檢察人員使用，不僅浪費了經費，也并未發(fā)揮“檢察智慧+”效用。又如在辦理生態(tài)環(huán)資和食藥品等公益訴訟案件時，由于檢察財物購置缺乏科學的規(guī)劃，能夠有效監(jiān)測、收集固定證據的相關偵查裝備跟不上，難以及時發(fā)現違法線索并準確深入調查，嚴重影響了檢察機關法律監(jiān)督運行的質效。另一方面，檢察財物保障體制政策化降低了保障的穩(wěn)定性。管理內容、工作標準不統(tǒng)一問題，在機關運行保障領域普遍存在[26]，原因在于缺乏法治化保障。一是檢務保障缺乏法律依據。《預算法》《人民檢察院組織法》既未單列財政預算來保障檢察權的實施，也未對檢察機關財政來源作出明確規(guī)定，使得檢察機關檢務保障的經費來源缺乏法律層面的有效保障，更多的是依靠地方政策性文件的支撐，具有極大的不穩(wěn)定。二是檢務保障地域差異明顯。由于我國不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平不同，檢察經費地方化且缺乏統(tǒng)一的檢務保障法律、政策依據，使得不同地域檢察機關的檢務保障差異性較大。不同水平的檢務保障導致不同區(qū)域檢察機關法律監(jiān)督職能的發(fā)揮參差不齊，降低了法律監(jiān)督運行保障的穩(wěn)定性，不利于檢察法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

4 國家治理現代化背景下檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的路徑

檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的實質就是將憲法、法律賦予檢察機關的法律監(jiān)督職能運用好，推動國家治理現代化。然而，當前檢察機關在組織機構、檢察隊伍建設以及檢察財物供給等方面存在的不足，成為制約檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的短板。因此，在國家治理現代化的研究范式下，從權力運行保障機制完善的路徑去發(fā)現問題、解決問題，有利于實現檢察機關法律監(jiān)督的優(yōu)化。

4.1 國家治理現代化背景下檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化研究路徑的選擇

進入新時代，國內社會主要矛盾已經發(fā)生變化，人民群眾開始更加關注公平、正義，要求更高質量的司法服務。為滿足人民群眾的司法需求，急需將以往通過法律詞語原意解構型和主體權力屬性辨析型的傳統(tǒng)研究路徑取得的研究成果“變現”，盡快將已經取得理論共識、構建的制度體系有效運行實施起來。檢察機關要從組織機構、隊伍建設以及財物供給等法律監(jiān)督微觀操作層面去落實檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的工作，即通過權力運行保障機制完善型研究路徑來優(yōu)化檢察機關法律監(jiān)督。

4.1.1 權力運行保障機制完善型研究路徑的先進性

權力運行保障機制完善型研究路徑是指以有效推動檢察機關履行法律監(jiān)督職權為出發(fā)點，通過推進檢察機關人財物等法律監(jiān)督權力運行保障相關機制的制度化、法治化、程序化來實現法律監(jiān)督質效優(yōu)化的研究方法。權力運行保障機制完善型研究路徑更多研究的是微觀具體層面的問題，著眼于如何將法律監(jiān)督落實到實際。法律詞語原意解構型和主體權力屬性辨析型的傳統(tǒng)研究路徑是我國檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題研究在特定歷史發(fā)展階段的產物，有其歷史局限性。檢察機關法律監(jiān)督的優(yōu)化需要結合法律監(jiān)督的新時代特征探尋切合時代需求的研究路徑，而權力運行保障機制完善型研究路徑是在法律詞語原意解構型和主體權力屬性辨析型兩大傳統(tǒng)研究路徑的基礎上，從法律監(jiān)督如何具體操作層面探討如何實現檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的問題，更加切合法律監(jiān)督的運行實際，有利于推進檢察機關法律監(jiān)督制度體系與治理能力現代化的時代需求，具有現實意義。

4.1.2 選擇權力運行保障機制完善型研究路徑的必要性

優(yōu)化檢察機關履行法律監(jiān)督職是推進國家治理體系和治理能力現代化的時代要求。當前，政治服務性、司法能動性以及公益保護性的時代變化對法律監(jiān)督提出了更高的要求，同時，檢察機關在履行法律監(jiān)督職能時也暴露出其組織機構、隊伍建設以及財物供給等保障運行保障機制的局限性。因此，在國家治理現代化背景下，通過權力運行保障機制完善型路徑研究檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化問題有其必要性。

一是檢察機關法律監(jiān)督更具有政治服務性的必然要求。檢察機關是國家治理的重要主體，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量，除了具有法律屬性外，更具有政治屬性。凸顯政治屬性是新時代對檢察機關的要求，檢察機關應把黨的領導落實到國家治理的各環(huán)節(jié)各領域各方面，構建一定的權力控制機制，規(guī)范國家權力，防止國家權力被濫用。法律監(jiān)督的本質就是以權力來制約權力，保證國家權力結構的平衡。檢察機關是規(guī)范政府權力、防止權力濫用的重要主體，法律監(jiān)督應當從整個國家權力運行及其監(jiān)督體系中去實施，保證國家權力在法律體系和框架內運行，而這需要檢察機關擁有一支政治素養(yǎng)過硬、知識儲備更專業(yè)的隊伍來行使法律監(jiān)督權。

二是檢察機關法律監(jiān)督更具有司法能動性的必然要求。職偵轉隸后，檢察機關的公訴職能成為重要職權，其自身的司法性更加凸顯。當前，我國約80%的法律、行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)是由行政機關來執(zhí)行，使得行政權具有行使對象廣、自由裁量度大、國家強制力保證行使等特點[27]?，F實生活中，因一些行政機關的不作為或違法行使職權導致國家和社會公共利益受到侵害，同時，由于公眾參與的廣度和實效性均存在一些不足，導致監(jiān)察執(zhí)法的效果不夠理想[28]，如跨流域的水資源污染治理不力、食品藥品安全監(jiān)管不到位等。為順應時代需求，國家賦予檢察機關提起公益訴訟權力來強化對行政權的監(jiān)督。然而，部分檢察機關并未擺脫原有的刑事辦案習慣，過分地依賴有關部門移送線索或當事人申請發(fā)現線索，導致法律監(jiān)督無案件線索。因此，檢察機關應主動地建立“主動查辦”模式，以實現對執(zhí)法工作中存在的問題進行監(jiān)督。

三是檢察機關法律監(jiān)督更具有公益保護性的必然要求。國家治理現代化要求堅持以人民為中心的發(fā)展思想，即不斷促進人的全面發(fā)展、增進人民群眾的福祉[29]。檢察機關應超越任何群體與組織的局部利益，樹立保護全體人民和中華民族整體利益的時代意識。新時代的社會利益格局呈現出利益主體多元化、利益關系復雜化等特點，而人民群眾也開始關注環(huán)境資源保護、食品藥品安全等公共利益[30]。檢察機關作為公共利益的代表，需要通過履行職責維護群眾關注的公共利益，其法律監(jiān)督就更凸顯了保護公益性。因此，國家為響應群眾的期待、彌補缺失行政違法侵害公共利益的司法監(jiān)管的治理漏洞，通過修改相關法律，賦予了檢察機關提起公益訴訟的權力，可以使司法監(jiān)督行政、維護公益等治理效能得到有效的發(fā)揮，推進國家治理體系和治理能力的現代化。

4.2 國家治理現代化背景下檢察機關法律監(jiān)督優(yōu)化的具體路徑

在新時代背景下，推進檢察機關法律監(jiān)督運行保障事務的改革與發(fā)展，最大限度地實現法律監(jiān)督職能的高效有序發(fā)揮，是推進國家治理水平和治理能力現代化目標的應有之義。在法律監(jiān)督職能順應時代變化的背景下，檢察機關應當重視隊伍建設、機構配置與檢察財物供給等運行保障事務的完善，構建起與其履行法律監(jiān)督職責相匹配的治理機制。

4.2.1 深化檢察法律監(jiān)督一體化

治理體系與治理能力是相互支撐的，通過合力來提升國家治理效能[31]。國家治理現代化本質上是實現治理體系機制與運用治理體系機制能力的有機結合，形成治理體系機制與運用治理體系機制能力的雙向互動。對于檢察機關而言，檢察機關法律監(jiān)督“瓷器活”的有效發(fā)揮，離不開符合時代需求的檢察機構“金剛鉆”的支撐。檢察機關法律監(jiān)督一體化的深化是實現“金剛鉆”與“瓷器活”雙向互動，克服公共利益保護的跨地域性給原有依據行政轄區(qū)劃分檢察院和依據檢察職能劃分內設機構的體制帶來挑戰(zhàn)的重要方法。為應對這些挑戰(zhàn)，檢察機關需要進一步深化其法律監(jiān)督的一體化。一方面，構建跨區(qū)域性的檢察監(jiān)督機制。盡快修改《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》等相關法律，從而為跨地域性檢察院的設置提供法律保障，為檢察機關跨地域法律監(jiān)督提供有力的組織機構支撐。另一方面，構建跨部門性的檢察專業(yè)團隊。檢察機關法律監(jiān)督往往涉及多個檢察領域，既有的案件存在民刑交叉或刑行交叉等問題。為避免檢察機關內部法律監(jiān)督的各自為戰(zhàn)，在不改變目前“四大檢察”內設機構格局的前提下，可以整合“四大檢察”各部門的內部力量，實現檢察一體化，發(fā)揮法律監(jiān)督的最大效能，構建跨部門性檢察專業(yè)團隊。通過構建跨部門專業(yè)團隊，可以給各部門專業(yè)化的檢察人才賦予兩重職責，在涉及跨職能辦案時可以提供力量。檢察機關還應盡快制定跨部門性檢察專業(yè)團隊建設方案，確?？绮块T性專業(yè)化團隊建設形成長效機制。

4.2.2 提升檢察隊伍建設專業(yè)化

現代化的檢察機關法律監(jiān)督提升需要專業(yè)化的人才保障。為適應新形勢下法律監(jiān)督職能發(fā)揮的需要，提供與職能發(fā)揮相匹配的專業(yè)化人才，檢察機關有必要結合檢察人員的工作實際深化檢察教育培訓制度改革，提升檢察隊伍建設專業(yè)化。一方面，重視檢察隊伍政治素養(yǎng)的教育培訓。政治建設是新時代檢察思想政治工作的重點，也是檢察人才隊伍建設的重心。檢察教育培訓是集中提升檢察隊伍政治智慧、政治能力與政治覺悟的重要途徑。要“堅持把政治建設擺在首位，全面加強新時代檢察思想政治工作”[32]。在教育培訓的科目中應增加政治專業(yè)化訓練，同時將政治科目有機融合到檢察業(yè)務培訓中，實現“政治與業(yè)務雙結合”的培訓新模式，以多種形式促進政治培訓與業(yè)務培訓深度融合。另一方面，運用“智慧+”進行檢察教育培訓。堅持檢察隊伍專業(yè)化發(fā)展，提升檢察職能的高效發(fā)揮，就要運用互聯(lián)網、大數據等科技，提升專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)精神，進而提升其法律監(jiān)督能力和水平[33]。如可以推動網絡化學習這一開放教育培訓模式，利用新時代互聯(lián)網科技，運用互聯(lián)網授課、遠程教學等新模式，培養(yǎng)出一支政治性強的檢察隊伍和業(yè)務性強的政治隊伍，從而為檢察機關發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能提供專業(yè)化人才隊伍保障。

4.2.3 推進檢察財物保障法治化

“國家治理現代化的核心和關鍵是法治化”[34]。當前，檢察財物保障管理的最大問題就是缺少法律規(guī)范保障，即尚未實現法治化。機關運行保障各項工作的有效實現，是黨政機關依法有效行使職權、全面履行職責的重要保障方式[35]。當前，應當運用法治思維和法治方式，探索檢察機關財物保障管理法治化的實現路徑。首先，建立檢察財物保障計劃機制。具有法律效力的購置檢察財物計劃行為可以避免管理的無序性，確保規(guī)范性。因此，應當要求全國檢察機關財物保障部門建立檢察財物保障計劃機制。該機制包括但不限于以下核心要素：檢察財物保障計劃的內容、檢察財物保障的要求、檢察財物保障計劃的制定和變更的程序等。其次，明確檢察財物保障工作的責任主體。目前檢察機關對于檢察財物保障工作的部門設置尚未統(tǒng)一，有的單位由辦公室負責，有的單位由政治部負責，還有的單位單獨設立檢察財物保障部門。檢務保障工作主體設置的不統(tǒng)一、不規(guī)范，導致檢務保障工作內容和職責分工不明，因此，應當建立一個統(tǒng)一的財物保障主體并對其有序規(guī)范。最后，對檢察財物保障進行法治化。法治化是國家治理現代化的重要標志，各項有效的制度需要通過立法予以制度化、規(guī)范化。因此，推進檢察機關法律監(jiān)督運行保障的法治化，要將檢察財物保障計劃納入《人民檢察院組織法》，通過制定檢察財物保障的主體、保障計劃的內容和要求以及相關程序等相關條款，實現檢察財物保障工作的法律化、制度化、規(guī)范化。

5 結語

當前，推進國家治理體系和治理能力現代化是最大的時代背景，任何與國家治理有關的主題終歸要服務于這一時代任務。檢察機關是推進國家治理現代化的重要主體，其法律監(jiān)督職能及其運行保障的相關機制，也要按照這一時代主題的要求而不斷優(yōu)化[36]，因此，研究新形勢下檢察機關構建既符合司法規(guī)律又符合權力分權制衡原理[37]。人民檢察院為國家司法機關和法律監(jiān)督機關[38]，檢察機關法律監(jiān)督是保障國家權力法治化運行的重要保障之一。尤其是目前公益訴訟檢察出現、行政檢察需要進一步提升，使檢察機關法律監(jiān)督更具有政治服務性、司法能動性以及公益保護性。這種時代變化對優(yōu)化檢察機關原有的法律監(jiān)督運行保障體制機制帶來了新的要求，即檢察隊伍建設應更加重視政治素養(yǎng)、專業(yè)技能的培養(yǎng)，檢察機關也應進一步深化改革，構建與時代變化相適應的機構配置體系，同時進一步推動檢察財物供給的法治化。通過提升檢察隊伍建設專業(yè)化、深化檢察法律監(jiān)督一體化與推進檢察財物保障法治化等路徑優(yōu)化檢察機關法律監(jiān)督質效，可以有效克服原有的法律監(jiān)督運行保障機制的局限性，推進檢察機關法律監(jiān)督體系和治理能力現代化的統(tǒng)一。