王孟克

桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541004

在地方立法權(quán)限擴大后，地方性法規(guī)的出臺對促進地方發(fā)展確實有起到積極的作用，但同時也出現(xiàn)了一些問題，比如出臺的地方性法規(guī)缺乏系統(tǒng)性，不夠完善，有些可能會違背《憲法》等上位法的規(guī)定。為了解決地方立法存在的這些問題，許多地方都在積極地探索解決方案，比如提高地方立法的科學(xué)性、民主性，將人工智能引入到地方立法中等。當(dāng)前的人工智能包含大數(shù)據(jù)、云計算和算法程序等多個方面，將這些全面地應(yīng)用于地方性法規(guī)的制定中，能夠推動地方立法的智能化和現(xiàn)代化，提高地方性法規(guī)的系統(tǒng)性、層次性和完整性，使地方性法規(guī)更好地服務(wù)于公眾、服務(wù)于地方發(fā)展。但需要注意的是，事物都有兩面性，人工智能輔助地方立法亦是如此，它會存在一些問題或是風(fēng)險，如何解決好這些問題或風(fēng)險是值得思考和探究的。

一、人工智能輔助地方立法合理性分析

修改后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市一定的地方立法權(quán)，在一定程度上擴大了地方立法權(quán)限。在這一背景下，各地方為了加強地方管理和促進地方發(fā)展，出臺了一些地方性法規(guī)。不可否認，這些地方性法規(guī)確實便利了地方管理，但其自身可能也存在著一些問題，這些問題影響了地方立法的質(zhì)量和實效，亟須進行解決。人工智能的出現(xiàn)有利于解決地方性法規(guī)存在的這些問題，比如將人工智能應(yīng)用于地方立法的過程中，可以使地方立法更具備系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性，也可以節(jié)省一些人力和時間，提高立法工作效率。且今后地方立法的智能化、現(xiàn)代化發(fā)展離不開人工智能，即用人工智能輔助是地方立法走向現(xiàn)代化、智能化的必然趨勢。具體而言，人工智能輔助地方立法的合理性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）能夠解決地方立法存在的問題

當(dāng)前地方立法存在的問題主要有兩個方面：其一如前所言，一些地方立法存在著缺乏系統(tǒng)性、層次性、科學(xué)性等問題，雖然方便了管理，但并沒有給公眾帶來許多便利，甚至?xí)鸸妼Φ胤搅⒎ǖ牟粷M。其二。在當(dāng)前信息時代下，各類信息都是較為龐雜的，地方立法工作中所需搜集的信息亦是如此，且有些信息是重復(fù)交叉的，這就使得地方立法工作者在制定相關(guān)的地方性法規(guī)時大概率需要做一些重復(fù)的工作，比如對各種相關(guān)的文件資料進行檢索和整理，將立項論證與上位法或相關(guān)司法解釋進行比對等，這些工作中會有重復(fù)交叉的部分。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月底，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量為595件［1］，從這一數(shù)據(jù)中可以看出，地方性法規(guī)的數(shù)量還是非常多的，此種情況下，相關(guān)的立法工作者就需要投入更多的時間和精力來做這些工作，但在人力資源沒有那么充足的情況下，很多地方在面對如此多的工作時會把重心放在備案上，弱化了對這些法律文件的審查，這將不利于地方立法的嚴(yán)謹性和完整性。人工智能對解決這兩方面問題是有利的，它既可以提高地方立法的系統(tǒng)性、科學(xué)性，也可以提高地方立法的科學(xué)性和完整性，同時也能節(jié)省人力和時間成本，提升地方立法工作效率。

（二）是地方立法走向智能化、現(xiàn)代化的必然要求

信息技術(shù)的不斷發(fā)展必然會對立法工作產(chǎn)生影響，利用得當(dāng)時將會推動立法工作取得更好的發(fā)展。當(dāng)前，人工智能在很多領(lǐng)域都得到了應(yīng)用，且取得了不錯的成效，而在法制領(lǐng)域，對人工智能的應(yīng)用還不夠，人工智能可以給法制建設(shè)帶來的便利有許多還未顯現(xiàn)，但無論如何，要想推動地方立法工作朝向智能化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，利用人工智能是必不可少的。智能化和現(xiàn)代化是未來法制建設(shè)的方向和趨勢，利用人工智能輔助地方立法，可以更有針對性地發(fā)現(xiàn)地方立法存在的問題，通過大數(shù)據(jù)分析找出適合解決這類問題的相關(guān)法律法規(guī)，在參考相關(guān)法律法規(guī)的情況下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定出更智能、更現(xiàn)代化的地方性法規(guī)，制定出的這些法規(guī)當(dāng)然也就可以更好地服務(wù)于地方公眾，促進地方發(fā)展。

二、人工智能在地方立法中如何應(yīng)用

地方立法工作中的有些問題僅依靠法律工作者自身的能力是難以解決的，而將人工智能引入地方立法是有利于解決這些問題的。當(dāng)然，在引入后，如何應(yīng)用人工智能來輔助地方立法，也是值得討論和探究的，應(yīng)當(dāng)有所選擇，不能一味地去應(yīng)用，否則可能會過猶不及。具體來說，在地方立法中，這種應(yīng)用和輔助應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）立法資料的搜集與整理

對數(shù)據(jù)進行檢索和收集，并對搜集到的數(shù)據(jù)進行整理和分析是人工智能的主要作用之一。在地方性法規(guī)的制定過程中，檢索、搜集相關(guān)法律法規(guī)的文件資料是必不可少的，如果僅依靠相關(guān)工作者通過計算機或書籍去搜集這些資料，那么將會耗費很多的時間。在相關(guān)法律法規(guī)的檢索、搜集過程中，把人工智能應(yīng)用進去，能夠高效地搜集到文件資料，并對其進行整理，這樣不僅能夠節(jié)省地方立法者的時間和精力，也能使所搜集到的資料更加準(zhǔn)確，避免人工搜集可能出現(xiàn)的一些錯誤。在整理這些文件資料時，利用人工智能也能使得效率得到顯著提升。

（二）相關(guān)數(shù)據(jù)的分析和論證

在搜集和整理完相關(guān)資料后，要對這些資料數(shù)據(jù)進行分析和論證，從而判斷出當(dāng)前地方在相關(guān)立法上存在的不足或是空缺，針對這些不足或空缺，進行相應(yīng)的立項論證。分析和論證的工作是地方立法工作者可以勝任的，他們在經(jīng)過一段時間的分析后，可以做出一些論證，但相比人工智能輔助后做出的論證，立法工作者的論證可能就會顯得不夠系統(tǒng)、不夠全面。立項論證是地方性法規(guī)制定過程中的一項重要工作，如果論證過程能夠全面準(zhǔn)確，那么后續(xù)工作的開展也會順利很多，反之，則不利于后續(xù)相關(guān)工作的進行，而人工智能在這一環(huán)節(jié)的引入就是為了更高效、更準(zhǔn)確地做出相應(yīng)的立項論證，避免一些地方立法機關(guān)因其能力、資源及效率與其他地方立法機關(guān)存在差距，作出不科學(xué)、不完善、不切合實際的立項論證。

（三）相關(guān)立法信息公開和草案征集

推動法制建設(shè)的民主化、科學(xué)化是我們一直所倡導(dǎo)的，也在努力朝這個方向前進。但能看到的是，目前地方立法在這些方面還存在著一些問題，比如立法公開程度不高、立法草案意見的征集渠道不完善、相關(guān)回應(yīng)機制不健全等［2］。這些問題的存在影響了地方立法質(zhì)量，不利于地方立法的發(fā)展，而要解決這些問題，是離不開人工智能的。首先，在立法信息公開方面，人工智能的引入可以拓寬立法信息公開的渠道，如傳統(tǒng)的電臺、媒體等傳播媒介或是各類新興的短視頻平臺，這樣便可以提高立法信息的公開程度，讓更多的公眾了解到相關(guān)立法工作。其次，在草案征集方面，人工智能的應(yīng)用同樣也能夠拓寬草案征集渠道，讓公眾可以有較多的參與途徑，降低或減少公眾參與這一工作的成本。最后，在回應(yīng)機制方面，人工智能的應(yīng)用能夠在很大程度上提高地方立法工作者的回應(yīng)效率。向公眾征集立法草案后，在公眾參與度較高的情況下，立法草案意見數(shù)量較多，此時立法工作者是無法作出及時回應(yīng)的。目前，全國各地已經(jīng)有部分地市開發(fā)了立法意見征集系統(tǒng)，但僅限于意見征集，之后還需要將該系統(tǒng)進行升級完善，使其能夠?qū)σ庖娺M行整理和分析，并給公眾作出回應(yīng)［3］。這一系統(tǒng)的升級完善，就是為了使人工智能在立法意見征集和回應(yīng)環(huán)節(jié)，能夠發(fā)揮出更好的效果。

（四）立法評估與備案審查

立法評估是地方立法過程中的一個重要內(nèi)容，是檢驗地方立法內(nèi)容是否可行的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前地方立法評估是不完善的，主要表現(xiàn)在地方立法評估的主體較為單一，且往往是沒有公眾參與的，地方立法評估的形式也較為陳舊，不夠系統(tǒng)、全面。通過引入人工智能，能夠使得立法內(nèi)容有更多的途徑被公眾所知，讓公眾在評估階段也能參與進來，有了公眾參與的立法評估結(jié)果會更具有信服力，更容易被公眾接受。在評估報告的形式上，人工智能的優(yōu)勢在于其可以自動生成各種圖像和表格，使得評估報告內(nèi)容更直觀地呈現(xiàn)出來，便于對其內(nèi)容進行理解。在備案審查的問題上，將人工智能引入備案審查環(huán)節(jié)，不僅可以提高審查效率，也能在一定程度上保證備案結(jié)果的準(zhǔn)確性，避免出現(xiàn)有違背上位法但卻未審查出來的現(xiàn)象。

三、人工智能應(yīng)用于地方立法的風(fēng)險防范

正如前文所提到的，凡事具有兩面性，人工智能亦是如此。在感受到人工智能給地方立法帶來種種便利的同時，我們也應(yīng)當(dāng)看到人工智能輔助地方立法可能會出現(xiàn)的問題或是存在的潛在風(fēng)險。比如人工智能輔助地方立法時程序標(biāo)準(zhǔn)如何選擇、如何限制人工智能算法程序、人工智能可能過度參與地方立法等，對這些問題或風(fēng)險加以規(guī)制和防范，才能讓人工智能在地方立法中的積極作用最大化。對于這些存在的問題或風(fēng)險，可以從以下幾個方面進行規(guī)制和防范：

（一）明確人工智能的輔助地位

在地方立法的發(fā)展與完善中，即使人工智能帶來的好處再多，它也只是個用來輔助地方立法的工具，不能讓其居于主導(dǎo)地位，要明確人工智能在地方性法規(guī)制定過程中的輔助地位。人工智能在提高效率、提升準(zhǔn)確度方面固然是有優(yōu)勢的，但對于其分析和論證出的結(jié)果，不能一味地采信，需要地方立法者嚴(yán)加考慮。利用人工智能得出的結(jié)論或論證能夠滿足地方發(fā)展的需求時便予以采用，否則就要慎重考慮，對其得出的結(jié)論或論證不予采信。人工智能在地方立法中的輔助作用，無論是在人工智能發(fā)展初期，還是在人工智能已經(jīng)發(fā)展成熟的階段，都是應(yīng)當(dāng)予以明確的。只有堅持以人為主、以人工智能為輔的原則下，才能更好地發(fā)揮出人工智能對于地方立法的作用。

（二）人工智能輔助地方立法的程序選用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合實際

我國幅員遼闊，行政區(qū)劃相對較為細致，設(shè)區(qū)的市數(shù)量較多，且發(fā)展水平存在一些差異，這些差異在地方立法工作中也有體現(xiàn)。比如各地方的立法資源存在差異，各地方立法工作者的水平存在差異，各地方的立法需求也存在差異。這些差異的存在決定了地方立法在人工智能程序的選用標(biāo)準(zhǔn)上也應(yīng)當(dāng)有所差異，即地方立法機關(guān)在選擇人工智能程序時應(yīng)考慮自身的實際情況和實際需求，選擇出最適合自己的人工智能立法程序。一味追求使用較多或是復(fù)雜的立法程序，可能會適得其反，阻礙地方的發(fā)展。

（三）限制人工智能地方立法程序的算法

人工智能不是一個簡單的程序，其具有復(fù)合性，具體包括大數(shù)據(jù)、云計算、算法程序三個方面，算法是人工智能的核心［4］，是輔助地方立法時最為重要的程序，在引入人工智能后，地方立法的各個環(huán)節(jié)都有可能受到算法的影響。在人工智能輔助地方立法時，要對算法程序進行一些限制，不能不對其加以限制就開始使用，不然得出的結(jié)論或是論證極有可能與實際不符。地方立法時最為重要的一個原則就是不得違反上位法，因此，可以將《憲法》等法律錄入人工智能地方立法程序；將立法解釋、司法解釋等錄入該立法程序，這樣使得地方立法具有合法性［5］，避免算法程序所得出的立項論證、立法內(nèi)容等違反這些上位法，對地方立法算法程序的限制還應(yīng)包括不得損害公共利益等。只有對人工智能的相關(guān)算法進行適當(dāng)?shù)南拗疲拍芨玫匕l(fā)揮出人工智能在地方立法中的輔助作用。

四、結(jié)語

人工智能的不斷發(fā)展與完善，給我們的社會和生活帶來了許多便利，對我們的法制建設(shè)也是有所幫助的，尤其是在地方立法工作中。用人工智能來輔助地方立法，能在很大程度上提高立法的系統(tǒng)性、科學(xué)性，前提是我們對人工智能的使用要合理得當(dāng)，既不能完全不用，也不能過度依賴。當(dāng)然，對于人工智能輔助地方立法可能出現(xiàn)的一些問題或風(fēng)險，也要及時予以規(guī)制和防范。只有這樣，才能將人工智能對于地方立法的積極作用最大化，推動地方立法工作取得更好的發(fā)展。