趙 潔

吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長春 130012

公安機(jī)關(guān)因?yàn)槠渖鐣?huì)職能的特殊性，其執(zhí)法主體在執(zhí)行公務(wù)過程中擁有自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)作為公安機(jī)關(guān)所擁有的一項(xiàng)重要權(quán)力，有其存在的正當(dāng)性，即為自由裁量權(quán)是公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)一般正義、個(gè)別正義的一條重要途徑，兼具公平、正義的法之價(jià)值。與此同時(shí)，鑒于公安機(jī)關(guān)工作的特殊性，使得其執(zhí)法主體在執(zhí)行公務(wù)時(shí)有著較大的自由裁量空間，而在自由裁量權(quán)空間中如何行使好自由裁量權(quán)，不僅影響著公民合法權(quán)益的不受侵犯，還影響著社會(huì)秩序的正常運(yùn)行［1］。因此，在公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的過程中，為防止自由裁量權(quán)濫用以對公民私權(quán)造成不良侵犯，應(yīng)對其進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

一、公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)概述

自由裁量權(quán)，指的是國家機(jī)關(guān)遵照法律規(guī)定在法定的權(quán)限內(nèi)自由行使的權(quán)力。在美國法學(xué)家羅斯科·?龐德看來，自由裁量權(quán)指的是警察局或者警察基于自身的判斷或印象，在相關(guān)情況下依法采取某些行動(dòng)的權(quán)力。公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)主要涉及警察行使自由裁量權(quán)和警察行使司法裁量權(quán)兩大方面，指的是自由裁量權(quán)執(zhí)法主體在依法行使公安行政職權(quán)過程中，在法律允許范圍內(nèi)，可自由決定執(zhí)行方式、種類、范圍、時(shí)間、地點(diǎn)等的權(quán)力。因而，公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的執(zhí)法主體既可以是公安機(jī)關(guān)，也可以是單個(gè)警察，自由裁量權(quán)的行使與執(zhí)法主體的自由意志密切相關(guān)，因而表現(xiàn)出一定的主觀性［2］。另外，自由裁量權(quán)的行使還必須以相關(guān)法律法規(guī)為重要依據(jù)。綜上，公安機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，做出自由裁量行為的行使，公安機(jī)關(guān)的該項(xiàng)權(quán)力即為自由裁量權(quán)。

對于公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的特征而言，主要表現(xiàn)為以下幾方面：一是法定性。公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)有著實(shí)體層面的法定性。相關(guān)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的實(shí)施主體主要為公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員，具體實(shí)施方式包括有警告、訓(xùn)誡、拘留等，執(zhí)法的幅度擁有一定的空間，但要在法律授權(quán)的幅度范圍內(nèi)。除此之外，公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)還有著程序?qū)用娴姆ǘㄐ裕簿褪枪矙C(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序。二是靈活性。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，公安機(jī)關(guān)就社會(huì)實(shí)際情況，基于自身的理性，遵循相關(guān)法律規(guī)定在允許的職權(quán)范圍內(nèi)自由裁量，在此期間會(huì)涉及到執(zhí)法人員的個(gè)人主觀因素［3］。三是不可復(fù)制性。公安機(jī)關(guān)在每次行使自由裁量權(quán)過程中，由于社會(huì)情況的復(fù)雜多變性，執(zhí)法時(shí)間、地點(diǎn)、對象都各不相同，因而每次自由裁量權(quán)的行使都是不可復(fù)制的。

二、公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)存在的正當(dāng)性

（一）公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)存在的客觀需求

鑒于公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員工作環(huán)境、客觀因素的特殊性，決定了其行使自由裁量權(quán)的正當(dāng)性。在面對一些突發(fā)事件時(shí)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員通常會(huì)置身于危險(xiǎn)的環(huán)境之中，加之事態(tài)緊急使得執(zhí)法人員往往難以切實(shí)依據(jù)程序等待上級的決策命令，所以執(zhí)法人員需要發(fā)揮自身的主觀性，迅速做出判斷，采取相應(yīng)行動(dòng)。在此期間，公安機(jī)關(guān)擁有一定的自由裁量權(quán)，可以防范事態(tài)惡化，并做到盡可能減少損失。除此之外，因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)執(zhí)法人員有限，針對一些輕微違法事件大多由執(zhí)法人員單獨(dú)執(zhí)法，在這過程中，通過行使自由裁量權(quán)可顯著提升執(zhí)法效率。

（二）公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)存在的法律需求

賦予公安機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)，可一定程度消除法律自身的局限性為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法帶來的限制，保證公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的合法性、合理性。首先，鑒于法律相對穩(wěn)定性、滯后性的特征，使得公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，往往會(huì)遇見一些無法可依的情況，在此期間，公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員憑借自身經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行自由裁量，以此可確保執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。其次，鑒于法律規(guī)定的模糊性，針對一些不夠明確的法律規(guī)定，不同情境下不同人往往會(huì)產(chǎn)生各不相同的理解，加之法律規(guī)定也難以對現(xiàn)實(shí)生活中各種情形進(jìn)行一一列舉，以供公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)作為依據(jù)，因而公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員對法律適用的理解往往也會(huì)因人而異，進(jìn)而產(chǎn)生對法律規(guī)定的不同認(rèn)識，這也很大程度上決定了法律賦予公安機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)的正當(dāng)性。最后，鑒于立法機(jī)關(guān)立法思想的局限性，法律是相對穩(wěn)定的，而人們的生產(chǎn)生活卻在不斷發(fā)展轉(zhuǎn)變，這使得法律的制定總是會(huì)滯后于其施行的實(shí)際情況。與此同時(shí)，立法機(jī)關(guān)的立法思想、立法技術(shù)也經(jīng)歷著不斷發(fā)展進(jìn)步的過程，鑒于立法機(jī)關(guān)及其工作人員自身經(jīng)歷、知識儲備等的局限性，使得不可避免地會(huì)出現(xiàn)法律適用方面的問題。為此，賦予公安機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)，顯然可幫助公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員更好地處理各種執(zhí)法問題，有效彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)的局限性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法工作的合法性、合理性、原則性的全面統(tǒng)一。

（三）公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)存在的國情需求

我國實(shí)際國情決定了公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員擁有自由裁量權(quán)的正當(dāng)性。我國土地廣袤、人口眾多，不同地區(qū)的人文風(fēng)俗、生活習(xí)慣各不相同，與公安機(jī)關(guān)職權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)必然難以做到一應(yīng)俱全。面對各式各樣的違法行為所對社會(huì)帶來的各種危害，無法完全采取相一致的懲戒手段。為此，有必要賦予公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員以自由裁量權(quán)，許可公安機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在依照國家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合地方性法規(guī)的特殊性對于各類違法行為采取針對不同情況的適當(dāng)處理。

三、公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)及原因

（一）公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)

結(jié)合前文所述，鑒于自由裁量權(quán)自由裁量的靈活性、自由性，倘若不對其進(jìn)行有效限制，則極可能造成自由裁量權(quán)行使失當(dāng)，引發(fā)地區(qū)執(zhí)法差異大、同責(zé)不同罰、同罰不同責(zé)等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)，將會(huì)影響公眾對公平正義的期待水平，并削弱人們對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的認(rèn)可度、信賴度，并且還可能會(huì)助長濫用職權(quán)、貪污腐敗等現(xiàn)象，對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)造成極為不利的影響。

（二）公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)脑?/h3>

對于公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)脑蚨?，主要表現(xiàn)為以下幾大方面：一是執(zhí)法價(jià)值取向產(chǎn)生偏差。公安機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，可能會(huì)出現(xiàn)以罰代管或?yàn)橥瓿上嚓P(guān)指標(biāo)而進(jìn)行專門處理等的情況，在這過程中，自由裁量權(quán)的行使變得不再自由，而是有目的性的，這顯然與法律賦予公安機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán)的本意相違背。二是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員綜合素質(zhì)參差不齊。從思想認(rèn)識層面而言，倘若公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員未能樹立起正確的權(quán)力觀，在實(shí)際執(zhí)法過程中，會(huì)受到人情關(guān)系等因素的影響，則極可能讓自由裁量權(quán)行使陷入失當(dāng)局面。而從執(zhí)法能力層面而言，倘若公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員缺乏過硬的法律專業(yè)素養(yǎng)，且不具備豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，則也可能造成在自由裁量權(quán)行使時(shí)出現(xiàn)偏差［4］。三是執(zhí)法審核監(jiān)督執(zhí)行不當(dāng)。倘若公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制審核及執(zhí)法監(jiān)督僅關(guān)注對自由裁量權(quán)行使合法性的審查，而忽視對其行使合理性的審查，則會(huì)讓自由裁量權(quán)的行使缺乏有效的限制，進(jìn)而造成自由裁量權(quán)行使失當(dāng)。四是一些自由裁量權(quán)適用性偏弱或者彈性過大。由于缺乏明確的裁量基準(zhǔn)，使得在實(shí)際執(zhí)法中不易于對自由裁量權(quán)的精準(zhǔn)把握，進(jìn)而造成自由裁量權(quán)行使失當(dāng)。

四、公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的限制措施

（一）強(qiáng)化行政程序制約

為防范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法中出現(xiàn)濫用、亂用自由裁量權(quán)的情況，強(qiáng)化行政程序制約尤為必要。具體而言：首先，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對自身的工程流程、內(nèi)容等都相對熟悉，對于自由裁量權(quán)行使適當(dāng)與否也能夠進(jìn)行較為準(zhǔn)確的判斷，鑒于此，同級公安機(jī)關(guān)內(nèi)部承辦部門、法制審核部門等相互間，應(yīng)推進(jìn)對相關(guān)制度嚴(yán)格審批，切實(shí)做好把關(guān)工作，保證自由裁量權(quán)行使的合法性、合理性。與此同時(shí)，上級公安機(jī)關(guān)對于下級公安機(jī)關(guān)不合理、不適當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，應(yīng)進(jìn)行及時(shí)的重新裁量。其次，應(yīng)立足于實(shí)際，加強(qiáng)對基層長期執(zhí)法實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)的吸納借鑒，建立完善自由裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)，針對執(zhí)法頻率較高、情形相對復(fù)雜的違法行為處理，最大限度地細(xì)化具體的適用情形及處理規(guī)格。與此同時(shí)，對于標(biāo)準(zhǔn)的建立應(yīng)保證其科學(xué)可行性，不僅要對自由裁量權(quán)行使提供統(tǒng)一規(guī)范，還要為一些個(gè)案的合理裁量留有空間，保證執(zhí)法的靈活度。

（二）擴(kuò)大有效的救濟(jì)途徑

為保證公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的合理性，還應(yīng)擴(kuò)大有效的救濟(jì)途徑。具體而言：首先，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)察救濟(jì)，也就是允許行政相對人，就公安機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)引發(fā)的侵權(quán)行為向相關(guān)監(jiān)察部門提起申訴，請求救濟(jì)。在這一救濟(jì)過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅可對行使該自由裁量權(quán)的執(zhí)法人員開展處理，包括行政處分、黨紀(jì)處分，但不可對具體的行政行為進(jìn)行直接撤銷或變更。其次，對復(fù)議程序進(jìn)行有效簡化，便于行政相對人可結(jié)合我國《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定，向相關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)發(fā)起提請，依法對公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的合法性、合理性予以審查，對于不合法、不合理的自由裁量行為及時(shí)做出變更或者撤銷，進(jìn)而使行政相對人的合法權(quán)益可得到有效保護(hù)［5］。最后，適當(dāng)擴(kuò)大人民法院對不合理自由裁量權(quán)行使行為的受案范圍，有效加大司法機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的監(jiān)制力度，結(jié)合《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，人民法院可對自由裁量權(quán)行使行為判決撤銷或者部分撤銷，同時(shí)還可判決被告重新作出具體行政行為，對行政處罰顯失公正的，亦可直接判決變更。

（三）建立完善監(jiān)督制約機(jī)制

為解決公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使失當(dāng)?shù)膯栴}，還應(yīng)建立完善監(jiān)督制約機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)司法責(zé)任。首先，應(yīng)建立完善公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，通過推進(jìn)對執(zhí)法人員執(zhí)法過程的全面監(jiān)督，不僅可切實(shí)促使執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的合法合理行使，還可在如今公安機(jī)關(guān)公信力下降的情況下保障執(zhí)法人員的切身安全。其次，應(yīng)建立完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，有效發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用。依托科學(xué)立法，切實(shí)保障人民群眾行使自身監(jiān)督權(quán)的權(quán)限及路徑，推進(jìn)群眾監(jiān)督的法律化、制度化發(fā)展。在開展好對行政相對人個(gè)人隱私保護(hù)工作的基礎(chǔ)上，對公安機(jī)關(guān)相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行陽光執(zhí)法，提升執(zhí)法的透明度，為人民群眾監(jiān)督公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為創(chuàng)造有效便利。除此之外，輿論監(jiān)督是人們借助輿論機(jī)關(guān)或者輿論工具，行使法律賦予的監(jiān)督權(quán)利，這同時(shí)是我國法治社會(huì)建設(shè)的必然要求。為此，應(yīng)推進(jìn)輿論監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，對輿論監(jiān)督的權(quán)利提供法律保障的同時(shí)，予以科學(xué)規(guī)范，使其能夠更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。與此同時(shí)，還應(yīng)注重建立起輿論監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)執(zhí)法之間的和諧關(guān)系，一味追求社會(huì)輿論也會(huì)影響公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的正常進(jìn)行。所以，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)整體的法治建設(shè)，以此實(shí)現(xiàn)對公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的有效限制，保障自由裁量權(quán)的合法合理行使。

（四）提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

代表著國家公權(quán)力的公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格要求自己，不斷提高自身的綜合素質(zhì)，使執(zhí)法切實(shí)與普適的價(jià)值觀相符，防止執(zhí)法的主觀性、隨意性。提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)，首先，應(yīng)加強(qiáng)對執(zhí)法人員的教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)、法律素質(zhì)，讓他們對自由裁量權(quán)的行使形成更深刻的認(rèn)識，從而將自由裁量權(quán)更好地應(yīng)用于司法實(shí)踐中。其次，應(yīng)建立完善公安機(jī)關(guān)考核制度，自由裁量權(quán)的存在旨在維護(hù)保障公共利益，倘若缺乏完善的考核制度，則會(huì)影響自由裁量權(quán)行使對群眾的正向作用，所以應(yīng)將自由裁量權(quán)相關(guān)案件的執(zhí)行情況納入進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員的工作考核中，以考核調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員的工作活力，進(jìn)一步使執(zhí)法人員可堅(jiān)守司法公正，保障自由裁量權(quán)的合法合理行使［6］。

總而言之，公安機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)行使的合法合理與否，顯著影響著對當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。為此，應(yīng)從強(qiáng)化行政程序制約、擴(kuò)大有效的救濟(jì)途徑、建立完善監(jiān)督制約機(jī)制、提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)等方面入手，切實(shí)讓公安機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法中更加合法合理地行使自由裁量權(quán)。