張勝前 何婧姝

華北水利水電大學(xué)法學(xué)院，河南 鄭州 450046

一、黃河流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析

黃河流域地理位置特殊，面積遼闊，輻射地區(qū)較多。而黃河流域在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中，受自然環(huán)境、流域自身特點(diǎn)以及人為因素的影響，導(dǎo)致其流域生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞［1］。流域的可持續(xù)發(fā)展性使得依法建立健全黃河流域生態(tài)保護(hù)保障機(jī)制迫在眉睫，本文首先對(duì)黃河流域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行分析，為后續(xù)的法治保障機(jī)制研究提供一定依據(jù)。

（一）黃河流域水資源危機(jī)

黃河流域大部分地處西北干旱、半干旱區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)徑流量是其生存的基本來源。隨著多年的發(fā)展，該區(qū)域范圍內(nèi)的徑流量呈現(xiàn)不斷下降趨勢(shì)。水資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要角色，黃河流域水資源斷流問題的出現(xiàn)，已難以承載輻射區(qū)域的發(fā)展，難以保證地區(qū)用水的安全。導(dǎo)致黃河流域水資源危機(jī)嚴(yán)重的諸多因素中，地下水的過度開采以及水質(zhì)的不斷惡化最為典型。經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷進(jìn)步與發(fā)展，地表水資源取用幾近枯竭，進(jìn)而不斷深入提取地下水資源，過度的開采導(dǎo)致黃河流域水位不斷下降，并且引發(fā)了一系列地質(zhì)問題；污水的排放以及農(nóng)田的灌溉，導(dǎo)致黃河流域水資源污染嚴(yán)重，水資源的質(zhì)量難以恢復(fù)，導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境不斷惡化，水資源出現(xiàn)危機(jī)。

（二）黃河流域水土流失嚴(yán)重

黃河流域地理位置特殊，降水區(qū)域較為集中，其周圍區(qū)域植物的覆蓋程度不足，土壤抗蝕性差，導(dǎo)致了該區(qū)域成為水土流失較為嚴(yán)重的區(qū)域。我國(guó)西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，需要不斷將其周圍流域地段進(jìn)行開發(fā)，無法避免一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和施工；該區(qū)域中還存在諸如不合法的開采砂石、過度開墾等破壞行為，嚴(yán)重增加了區(qū)域水土流失的程度，導(dǎo)致該區(qū)域土壤環(huán)境脆弱性更加嚴(yán)重［2］。

（三）生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

由于特殊的地理位置，該區(qū)域周圍草原生長(zhǎng)良好，放牧活動(dòng)較為頻繁，過度放牧打破了該區(qū)域的自然生態(tài)平衡，出現(xiàn)草原退化、土地沙化等一系列問題，給區(qū)域內(nèi)的生態(tài)安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。

上述影響因素均導(dǎo)致了黃河流域生態(tài)問題日益突出。因此，黃河流域生態(tài)保護(hù)刻不容緩。而法治保障機(jī)制的不斷健全完善，是對(duì)該流域生態(tài)保護(hù)見效最快、效果最好的方式。

二、黃河流域生態(tài)保護(hù)中法治保障機(jī)制存在的問題

（一）黃河流域生態(tài)保護(hù)的法律制度不健全

黃河流域生態(tài)保護(hù)中立法最多的，是有關(guān)水資源的管理法律，主要僅針對(duì)水資源的保護(hù)和安全出臺(tái)了較多法律條文。但對(duì)該流域范圍內(nèi)其他影響生態(tài)環(huán)境的因素，法律規(guī)定較少，難以促進(jìn)該流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。將該流域視為一個(gè)單一的對(duì)象，沒有系統(tǒng)法律制度來解決黃河流域生態(tài)問題，導(dǎo)致黃河流域生態(tài)保護(hù)沒有一套完整的協(xié)調(diào)管理的法律制度，制約了該流域的生態(tài)保護(hù)［3］。

在我國(guó)相關(guān)法律制度規(guī)定中，對(duì)水資源流域管理，結(jié)合相關(guān)管理體制，設(shè)置一定流域管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)所轄區(qū)域法律對(duì)流域的水資源進(jìn)行管理和監(jiān)督。但流域管理的權(quán)利和義務(wù)不是十分明確，導(dǎo)致轄區(qū)管理中對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)認(rèn)識(shí)不到位；在規(guī)定的職責(zé)內(nèi)輕管理、輕處理，導(dǎo)致流域生態(tài)保護(hù)工作進(jìn)展較為緩慢，治理未能達(dá)到預(yù)期效果。

黃河流域的特殊性與重要性并不是其他河流可比擬的。在黃河流域生態(tài)保護(hù)中，相關(guān)部門以一般的河流管理制度對(duì)待該流域生態(tài)的管理和保護(hù)，其重要性和特殊性一直未得到充分的認(rèn)識(shí)。該流域內(nèi)特殊法以及相關(guān)系列法律制度規(guī)定較少，缺乏系統(tǒng)的黃河流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律制度。

（二）黃河流域生態(tài)保護(hù)的行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足

當(dāng)前，黃河流域生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中法治保障機(jī)制存在的主要問題是行政執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，且監(jiān)督力度不夠。

受到水行政管理機(jī)制改革影響，黃河流域生態(tài)保護(hù)管理中，基層行政監(jiān)督管理人員逐漸變少。有些地區(qū)甚至取消了水行政執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍，人員極度缺乏，且現(xiàn)行人員專業(yè)能力欠缺，使得行政執(zhí)法監(jiān)督人員隊(duì)伍整體素質(zhì)偏低，對(duì)于黃河流域相關(guān)保護(hù)的法律法規(guī)認(rèn)知缺失等共同導(dǎo)致黃河流域生態(tài)保護(hù)的行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足［4］。這些因素均是造成行政執(zhí)法監(jiān)督力度不足的重要原因，導(dǎo)致黃河流域生態(tài)得不到有效保護(hù)。

黃河流域生態(tài)保護(hù)中，法治保障機(jī)制存在的問題還表現(xiàn)為：缺乏對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)行政執(zhí)法的監(jiān)督。順利推行法治保障機(jī)制，關(guān)鍵在對(duì)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法行為本身的監(jiān)督。只有構(gòu)建一個(gè)有力的水行政管理監(jiān)督機(jī)制，才能使該流域的生態(tài)保護(hù)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能逐漸遏制黃河流域生態(tài)惡化等問題。但實(shí)際上，黃河流域各個(gè)區(qū)域并沒有一個(gè)完善的水行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，水行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失，嚴(yán)重影響了黃河流域生態(tài)污染治理的效果。這也是導(dǎo)致黃河流域污染問題日益嚴(yán)重的關(guān)鍵因素。

（三）尚未建立黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

近年來，對(duì)于黃河流域生態(tài)保護(hù)措施，主要手段是采用行政調(diào)控。根據(jù)部分省區(qū)試點(diǎn)調(diào)研，黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制決定了能否從根本上解決該流域水源地的水土流失現(xiàn)狀，是影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。

為了完善黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使黃河流域的生態(tài)環(huán)境在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要的作用，需要對(duì)黃河流域上下游區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)采取補(bǔ)貼形式，彌補(bǔ)上下游因?yàn)辄S河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)而造成的經(jīng)濟(jì)損失，這樣才能促使各個(gè)地區(qū)以及相關(guān)人員加入黃河流域的生態(tài)保護(hù)中，提高全民對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)的積極性。從根本上增強(qiáng)法治保障機(jī)制的作用。對(duì)黃河流域內(nèi)上下游進(jìn)行補(bǔ)償，不僅為企業(yè)謀求了更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也無形地降低了黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本。但現(xiàn)實(shí)情況是，相關(guān)企業(yè)與人員在黃河流域的生態(tài)保護(hù)過程中并未得到有效的補(bǔ)償，導(dǎo)致少有人關(guān)注黃河流域的生態(tài)保護(hù)，面對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞依然力度不足。

（四）有償使用范圍不明確

黃河流域水源具有用途廣、流量大的特點(diǎn)。因此，上游和下游都將受到黃河流域水源污染的影響。所以，不應(yīng)只對(duì)黃河流域地表水源地收費(fèi)，還應(yīng)包括對(duì)黃河水源地動(dòng)力發(fā)電和其他一系列應(yīng)用進(jìn)行收費(fèi)，完善黃河流域水源地有償使用的范圍，避免個(gè)別電廠因黃河流域水源的公用而肆意破壞生態(tài)環(huán)境，避免不理性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)給黃河流域生態(tài)環(huán)境造成破壞。目前由于對(duì)有償使用范圍的規(guī)劃和限定存在一定的不合理性，導(dǎo)致黃河流域生態(tài)環(huán)境混亂，管理的一體化程度欠缺。

三、黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制的實(shí)施對(duì)策

（一）制定完善的行政考核機(jī)制和執(zhí)法責(zé)任制

“徒法不足以自行”。在生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)下，結(jié)合推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展要求，完善黃河流域生態(tài)保護(hù)的法治保障機(jī)制，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，是當(dāng)務(wù)之急。首要的，沿黃各省要統(tǒng)一法度，明確所有管理人員參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的法律責(zé)任，并進(jìn)行嚴(yán)格的績(jī)效考核，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任?？?jī)效考核結(jié)果要與職級(jí)晉升和工資獎(jiǎng)金等政治、經(jīng)濟(jì)待遇掛鉤，并配以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲措施，激發(fā)執(zhí)法人員的責(zé)任心、事業(yè)心和榮譽(yù)感。

（二）建立專門的黃河流域生態(tài)保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍

要通過公開公平公正的選拔渠道，擇優(yōu)錄取和選拔適合參與到黃河流域生態(tài)保護(hù)的行政執(zhí)法優(yōu)秀人才。嚴(yán)禁“關(guān)系戶”，杜絕“慵懶散”。讓環(huán)保和法律專業(yè)復(fù)合型人才參與到黃河流域生態(tài)環(huán)護(hù)的執(zhí)法隊(duì)伍中，為法治保障機(jī)制落實(shí)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的人才支撐和智力支撐。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的崗位培訓(xùn)。通過不斷更新知識(shí)，提升素能，為黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制落實(shí)打造一支能打勝仗、善打硬仗的鐵軍。

（三）構(gòu)建完善的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是在保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，根據(jù)該區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值、保護(hù)成本以及未來發(fā)展前景，綜合利用相關(guān)手段，調(diào)整利益雙方的法律制度。通過建立健全黃河流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用等法律規(guī)定，改革完善國(guó)家現(xiàn)行水資源制度，制約黃河流域的水資源浪費(fèi)問題，防止對(duì)黃河流域的生態(tài)環(huán)境造成直接或者間接的破壞［5］。完善黃河流域生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的法律規(guī)定，可有效打破受益區(qū)以往對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知，充分意識(shí)到環(huán)境無價(jià)和資源適用的重要意義，有利于平衡大眾心理，讓全民參與到黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中。

為增強(qiáng)大眾對(duì)于黃河流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，還應(yīng)適當(dāng)增加有關(guān)法律法規(guī)的制定，以有效實(shí)現(xiàn)黃河流域的生態(tài)補(bǔ)償。加強(qiáng)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)建設(shè)，建立完善黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度，是構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制的重要內(nèi)容。通過增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，突出黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。特別是對(duì)于限制開發(fā)區(qū)域的上下游地區(qū)，應(yīng)盡快制定相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償制度，以完善黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制的內(nèi)容。

（四）增強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障的公眾參與度

根據(jù)各地對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，公眾參與機(jī)制作為一種監(jiān)督機(jī)制，在黃河流域生態(tài)保護(hù)中至關(guān)重要，并且可操作性強(qiáng)，在實(shí)踐中對(duì)法治保障機(jī)制的落實(shí)能夠發(fā)揮重要的促進(jìn)作用?，F(xiàn)階段，公眾參與權(quán)利的擴(kuò)展，無論在深度還是廣度上，對(duì)黃河流域生態(tài)保護(hù)都已形成共識(shí)。從公眾參與監(jiān)督的角度出發(fā)，擴(kuò)大公眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的程度。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃，基于公眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的積極性，將參與程度擴(kuò)展到法治保障的立法、政策制定等戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)層面。在黃河流域生態(tài)保護(hù)的重大事項(xiàng)審批等問題上，通過舉行公眾聽證會(huì)，使公眾了解黃河流域生態(tài)保護(hù)的相關(guān)情況，征求參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的公眾意見，從而有效降低決策失誤率，提高黃河流域生態(tài)保護(hù)中法治保障機(jī)制的透明度，增加公信力。在此基礎(chǔ)上，制定“黃河流域水資源保護(hù)法”的相關(guān)實(shí)施條例，將公眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)，作為一條重要原則，明確公眾參與生態(tài)保護(hù)的范圍、方式、獎(jiǎng)勵(lì)辦法、懲罰措施等，以增強(qiáng)公眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)的執(zhí)行性和積極性。同時(shí)，要有力保護(hù)媒體在黃河流域生態(tài)保護(hù)中享有充分的調(diào)查權(quán)，開展相關(guān)宣傳活動(dòng)，利用好植樹節(jié)、世界地球日等標(biāo)志性節(jié)日進(jìn)行有效的黃河流域生態(tài)保護(hù)。此外還要充分發(fā)揮高校和科研機(jī)構(gòu)智庫的作用，定期舉辦黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障問題研討會(huì)和專題知識(shí)講座。通過構(gòu)建全面的宣教格局，在社會(huì)公眾中形成良好的母親河生態(tài)保護(hù)風(fēng)尚。

（五）增強(qiáng)黃河流域一體化水資源管理的法治力度

2019年9月18日，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上講黃河經(jīng)過近年來的治理，“上游水源涵養(yǎng)能力穩(wěn)定提升。中游黃土高原蓄水保土能力顯著增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了‘人進(jìn)沙退’的治沙奇跡，下游河口濕地面積逐年回升，生物多樣性明顯增加……但是黃河一直體弱多病，水患頻繁，當(dāng)前黃河流域仍存在一些突出困難和問題。究其原因，……表象在黃河，根子在流域?！晟屏饔蚬芾眢w系，完善跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，……聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法?！保?］因此，要達(dá)到黃河流域生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)治久安，流域一體化水資源管理的策略具有重要意義。想要提升黃河流域的一體化水資源管理力度，需要法律建設(shè)的有力保障。在今后的立法過程中，需要對(duì)流域進(jìn)行統(tǒng)一管理，設(shè)置黃河流域水體一體化管理的機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)需要擁有統(tǒng)一的黃河流域水資源管理權(quán)，并對(duì)此區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃具有較大的話語權(quán)和決策調(diào)適權(quán)。在強(qiáng)有力的法律保障基礎(chǔ)上，才能有助于提升黃河流域一體化水資源管理的力度。

四、結(jié)束語

黃河流域生態(tài)問題嚴(yán)峻的根源，在于法治保障機(jī)制不健全。加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制研究，有助于解決黃河流域生態(tài)保護(hù)中行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)低下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完備，公眾參與程度不高，環(huán)境公益訴訟制度缺失等一系列現(xiàn)實(shí)問題。本文的研究通過對(duì)黃河流域生態(tài)現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，梳理了黃河流域生態(tài)保護(hù)中法治保障機(jī)制存在的問題，探討了黃河流域生態(tài)保護(hù)法治保障機(jī)制的實(shí)施對(duì)策，對(duì)改善黃河流域生態(tài)環(huán)境具有一定的借鑒意義。