文/賈輝 鞠光 編輯/王亞亞
投資者在海外礦業(yè)投資過程中應(yīng)當(dāng)重視滿足東道國(guó)關(guān)于環(huán)境、社會(huì)和公司治理方面的要求,避免出現(xiàn)投資瑕疵。
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來,部分礦業(yè)國(guó)家財(cái)政困難、貧富分化加劇,國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)礦業(yè)更加依賴,多地出現(xiàn)礦業(yè)政策調(diào)整,也引發(fā)了投資者對(duì)于海外礦業(yè)投資政府征收風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注。所謂政府征收風(fēng)險(xiǎn),通常是指東道國(guó)憑借其公權(quán)力,通過行政或法律手段剝奪或者限制包括外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的自然人、法人和非法人組織所合法擁有的私人財(cái)產(chǎn),從而實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性取得或使用,導(dǎo)致投資者權(quán)利受限的風(fēng)險(xiǎn)。
大多數(shù)“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)對(duì)于礦業(yè)資源的勘查、開發(fā)和利用均由國(guó)家控制并由其制定規(guī)則,因此政府征收風(fēng)險(xiǎn)在“一帶一路”海外礦業(yè)投資當(dāng)中較為常見。此前,在中國(guó)黑龍江國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作有限公司、北京首鋼礦業(yè)投資有限責(zé)任公司和秦皇島市秦龍國(guó)際實(shí)業(yè)有限公司訴蒙古國(guó)政府案(以下簡(jiǎn)稱“中企訴蒙古政府案”)中,中國(guó)企業(yè)就因蒙古國(guó)政府撤銷其礦業(yè)許可證違反1991年簽訂的《中華人民共和國(guó)政府和蒙古人民共和國(guó)政府關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《中蒙BIT》)為由,提起國(guó)際投資仲裁。本文將以該案為例進(jìn)行案例解析,并結(jié)合近期某國(guó)內(nèi)礦業(yè)企業(yè)在納米比亞的海外礦業(yè)并購(gòu)項(xiàng)目,為“一帶一路”礦業(yè)投資提供防范政府征收風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建議。
中國(guó)黑龍江國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作有限公司、北京首鋼礦業(yè)投資有限責(zé)任公司和秦皇島市秦龍國(guó)際實(shí)業(yè)有限公司(以下合稱“申請(qǐng)人”)在蒙古國(guó)投資了一家名為Tumurtei Khuder LLC(以下簡(jiǎn)稱“TK公司”)的礦業(yè)企業(yè),申請(qǐng)人合計(jì)持股70%,另外30%的股權(quán)由一家蒙古國(guó)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)持有。自2006年起,蒙古國(guó)政府開始針對(duì)TK公司展開調(diào)查,認(rèn)為TK公司鐵礦開采業(yè)務(wù)中的若干行為違反了蒙古國(guó)的礦業(yè)法律法規(guī),并于當(dāng)年9月撤銷了TK公司的采礦許可證。申請(qǐng)人認(rèn)為蒙古國(guó)政府的行為違反了《中蒙BIT》,因此以蒙古國(guó)政府為被申請(qǐng)人向海牙常設(shè)仲裁法院(Permanent Court of Arbitration,PCA)提起了投資仲裁。2017年6月,PCA以該案不屬于“涉及征收補(bǔ)償款額的爭(zhēng)議”為由,裁定仲裁庭對(duì)本案無(wú)管轄權(quán)。隨后,申請(qǐng)人又試圖通過法院司法審查的途徑撤銷仲裁裁決,經(jīng)歷了向仲裁地美國(guó)紐約的法院申請(qǐng)撤銷仲裁裁決、向美國(guó)第二巡回上訴法院上訴,但均未取得理想的結(jié)果,美國(guó)法院駁回了申請(qǐng)人撤銷仲裁裁決的請(qǐng)求。
本案在投資仲裁階段的核心爭(zhēng)議點(diǎn)在于,該案是否屬于“涉及征收補(bǔ)償款額的爭(zhēng)議”?!吨忻葿IT》第八條前三款規(guī)定:“一、締約國(guó)一方的投資者與締約國(guó)另一方之間就在締約國(guó)另一方領(lǐng)土內(nèi)的投資產(chǎn)生的爭(zhēng)議應(yīng)盡量由當(dāng)事方友好協(xié)商解決。二、如爭(zhēng)議在六個(gè)月內(nèi)未能協(xié)商解決,當(dāng)事任何一方有權(quán)將爭(zhēng)議提交接受投資的締約國(guó)一方有管轄權(quán)的法院。三、如涉及征收補(bǔ)償款額的爭(zhēng)議,在訴諸本條第一款的程序后六個(gè)月內(nèi)仍未能解決,可應(yīng)任何一方的要求,將爭(zhēng)議提交專設(shè)仲裁庭。如有關(guān)的投資者訴諸了本條第二款所規(guī)定的程序,本款規(guī)定不應(yīng)適用?!币罁?jù)上述規(guī)定,中蒙投資者與東道國(guó)之間的投資爭(zhēng)議的救濟(jì)方式包括協(xié)商、訴訟或仲裁。但僅有“涉及征收補(bǔ)償款額的爭(zhēng)議”可以通過仲裁解決。因此,蒙古國(guó)政府撤銷TK公司的采礦許可證是否屬于“涉及征收補(bǔ)償款額的爭(zhēng)議”的爭(zhēng)議決定了仲裁庭對(duì)該案是否擁有管轄權(quán)。申請(qǐng)人對(duì)此作廣義解釋,認(rèn)為“涉及征收補(bǔ)償款額的爭(zhēng)議”范圍包括征收是否存在、征收是否合法、征收補(bǔ)償數(shù)額多少等;蒙古國(guó)政府則對(duì)此提出異議,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)作狹義解釋,僅指征收補(bǔ)償?shù)木唧w數(shù)額爭(zhēng)議。
PCA結(jié)合《中蒙BIT》上下文語(yǔ)境,以及締結(jié)《中蒙BIT》的目的和宗旨對(duì)其進(jìn)行解釋,最終支持了蒙古國(guó)政府的觀點(diǎn)。PCA認(rèn)為:首先,《中蒙BIT》的序文并未表明締約雙方有意賦予仲裁庭對(duì)征收問題享有廣泛的管轄權(quán)。其次,《中蒙BIT》第八條第三款也并未采用與征收補(bǔ)償款額“有關(guān)”的爭(zhēng)議這樣寬泛的表述。且鑒于《中蒙BIT》簽署時(shí)兩國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體系具有相似性,仲裁庭認(rèn)為有理由相信締約一方更愿意信任另一方的司法系統(tǒng)而非國(guó)際仲裁,從而做出了賦予另一國(guó)司法系統(tǒng)更廣泛的管轄權(quán)的安排。
政府征收通常表現(xiàn)為直接征收或間接征收。直接征收通常指以轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式對(duì)合法投資實(shí)行國(guó)有化或以其他方式直接征收;間接征收則通常指具有等同于直接征收的效果、但不正式轉(zhuǎn)移投資者合法取得的財(cái)產(chǎn)權(quán)或完全剝奪財(cái)產(chǎn)的政府行為。間接征收在表現(xiàn)形式更加隱蔽和復(fù)雜,如撤銷許可證、撤銷項(xiàng)目合同、過渡征稅、限制產(chǎn)品出口、外匯管制、歧視性地提高對(duì)投資者的要求、干預(yù)被投資企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)管理等。一般認(rèn)為,合法的政府征收通常包括五項(xiàng)條件:(1)基于公共利益或公共目的;(2)法律程序正當(dāng);(3)非歧視性;(4)遵守國(guó)際條約或國(guó)家契約;(5)支付補(bǔ)償遵循“迅速、恰當(dāng)和有效”的赫爾原則或“適當(dāng)補(bǔ)償”原則。
在國(guó)際投資仲裁當(dāng)中,間接征收要比直接征收更為常見。由于間接征收的復(fù)雜性和隱蔽性,在國(guó)際投資仲裁中,投資者和東道國(guó)往往就是否存在政府征收行為以及征收的合法性產(chǎn)生爭(zhēng)議,進(jìn)而影響仲裁庭的管轄權(quán)。迄今為止,在中國(guó)投資者訴外國(guó)政府的投資仲裁案件無(wú)不涉及間接征收。在謝業(yè)深訴秘魯政府案、世能投資公司訴老撾政府案、北京城建訴也門政府案中,仲裁庭對(duì)“涉及征收補(bǔ)償款額爭(zhēng)議”做廣義解釋,仲裁庭認(rèn)為如果對(duì)此采取狹義解釋,則意味著東道國(guó)進(jìn)行非法征收的法律責(zé)任將由東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院裁判;而東道國(guó)司法機(jī)關(guān)很有可能偏袒本國(guó)政府,確認(rèn)征收的合法性進(jìn)而判決其不承擔(dān)賠償責(zé)任,從而導(dǎo)致投資者沒有機(jī)會(huì)將征收補(bǔ)償額的問題提交仲裁解決,有違有效解釋的原則。而本案中,仲裁庭則采納了狹義解釋。因此,如何解釋雙邊投資協(xié)定中的這一術(shù)語(yǔ),在不同語(yǔ)境下,仲裁庭會(huì)給出不同的答案。所以,投資者在進(jìn)行海外礦業(yè)投資時(shí),對(duì)于政府征收風(fēng)險(xiǎn)防患于未然才是最佳的解決方案,在政府征收產(chǎn)生后通過投資仲裁來爭(zhēng)取東道國(guó)的補(bǔ)償則容易陷入被動(dòng)局面。
投資者在進(jìn)行海外礦業(yè)投資時(shí),對(duì)于政府征收風(fēng)險(xiǎn)防患于未然才是最佳的解決方案,在政府征收產(chǎn)生后通過投資仲裁來爭(zhēng)取東道國(guó)的補(bǔ)償則容易陷入被動(dòng)局面。
在海外礦業(yè)投資當(dāng)中,政府征收風(fēng)險(xiǎn)可能在投資的各個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生。就以筆者近期參與的某國(guó)內(nèi)礦業(yè)企業(yè)對(duì)納米比亞礦業(yè)公司的收購(gòu)項(xiàng)目為例,可能產(chǎn)生政府征收風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)包括:
在礦業(yè)許可的取得和延期方面,東道國(guó)會(huì)對(duì)礦業(yè)權(quán)的取得、延續(xù)、取消方面規(guī)定相關(guān)的條件和程序,違反東道國(guó)有關(guān)礦業(yè)權(quán)的相關(guān)規(guī)定,則東道國(guó)可能會(huì)撤銷投資者的采礦權(quán)/探礦權(quán)或不予延期。如納米比亞《1992探礦和采礦法》第55條中規(guī)定了納米比亞礦能部取消礦業(yè)許可證的若干情形,包括:(1)礦業(yè)許可證的持有人未遵守礦業(yè)許可證和《1992探礦和采礦法》的規(guī)定;(2)持有礦業(yè)許可證的公司根據(jù)納米比亞1973年《公司法》的規(guī)定清盤,除非該公司已按照預(yù)期進(jìn)行合并或重組并獲得礦能部部長(zhǎng)的事先批準(zhǔn);(3)如許可證持有人為自然人,該持有人的財(cái)產(chǎn)被沒收或扣押。在收購(gòu)方對(duì)納米比亞目標(biāo)公司的盡職調(diào)查中,目標(biāo)公司的采礦許可證中就設(shè)置了許多對(duì)許可證持有人在許可費(fèi)用、環(huán)保、運(yùn)營(yíng)、公司治理、戰(zhàn)略等方面的要求,包括:要每年向礦權(quán)許可官繳納年度許可費(fèi);許可證持有人應(yīng)在開展采礦作業(yè)不可無(wú)故中斷或延遲;應(yīng)遵守環(huán)境許可證頒發(fā)所依據(jù)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境管理計(jì)劃報(bào)告中的條款和條件;以及需要在公司治理架構(gòu)(包括董事會(huì)、持股比例)中使納米比亞人占一定比例;許可證持有人需具備為政府解決貧困、教育目標(biāo)的戰(zhàn)略,包括使納米比亞青年和婦女脫離不利地位及最貧困地位。
在排他性探礦權(quán)的延期方面,納米比亞礦能部同樣設(shè)置了諸多條件,如:持有人需根據(jù)礦能部部長(zhǎng)不時(shí)作出的規(guī)定,在特定時(shí)間內(nèi)執(zhí)行額外的工作和額外支出;部長(zhǎng)為了合理發(fā)展探礦作業(yè),可不時(shí)規(guī)定他認(rèn)為適當(dāng)?shù)臈l款和條件;所有與許可證相關(guān)的募集資金均應(yīng)用于與該許可相關(guān)的活動(dòng),并將資金存入納米比亞的金融機(jī)構(gòu);在授予許可證一年后,許可證持有人需向礦能部進(jìn)行口頭匯報(bào)以報(bào)告探礦活動(dòng)的進(jìn)展等等。由此可見,礦能部在礦權(quán)的取得和延期方面存在一定自由裁量的空間。
除礦業(yè)權(quán)的取得和延期外,間接征收的風(fēng)險(xiǎn)還和東道國(guó)的土地政策相關(guān),東道國(guó)可以通過限制土地使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)間接征收的效果。因此,礦業(yè)投資者還需關(guān)注東道國(guó)土地相關(guān)的法律法規(guī)和政策。如納米比亞《1992探礦和采礦法》第122條就規(guī)定了探礦和采礦作業(yè)中的土地保留政策,即納米比亞礦產(chǎn)和能源部長(zhǎng)可以根據(jù)事先的許可限制聲明保留特定土地,并且如果他認(rèn)為這樣的保留更有利于礦產(chǎn)和自然資源的保護(hù),則不得進(jìn)行任何探礦或采礦活動(dòng)。
在礦產(chǎn)資源的銷售環(huán)節(jié),東道國(guó)可能通過限制礦產(chǎn)資源的出口的方式達(dá)到變相限制海外投資者的目的。如2017年3月,坦桑尼亞能源和礦業(yè)部就發(fā)布禁令,禁止出口黃金、銅、鎳和銀,以保證礦產(chǎn)資源增值活動(dòng)在該國(guó)境內(nèi)完成,以促進(jìn)礦石冶煉加工業(yè)的發(fā)展。納米比亞則規(guī)定了礦石出口須得到相應(yīng)政府委員的事先批準(zhǔn)。在收購(gòu)方的盡職調(diào)查中,也會(huì)關(guān)注目標(biāo)公司是否已取得出口許可證、出口許可證的期限、出口許可證的延續(xù)是否存在障礙,以及對(duì)外出口礦石除許可證外是否還有其他的限制條件等問題。
除上述表現(xiàn)形式外,東道國(guó)還可能通過稅收手段、外匯控制、凍結(jié)賬戶等手段影響被投資企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。如在謝業(yè)深訴秘魯政府案中,東道國(guó)就是采取凍結(jié)賬戶的手段,使得被投資企業(yè)陷于癱瘓,因而最終被國(guó)際仲裁中心裁定屬于政府征收行為。
一是對(duì)東道國(guó)政治、法律環(huán)境開展盡職調(diào)查。由于礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和利用與國(guó)家政策息息相關(guān),因此,在海外礦業(yè)投資中,除需要對(duì)目標(biāo)公司本身開展盡職調(diào)查外,還需對(duì)東道國(guó)的政治、法律環(huán)境開展盡職調(diào)查。在政治局勢(shì)方面,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注該國(guó)政局的穩(wěn)定性以及政治局勢(shì)是否對(duì)政策的連續(xù)性造成影響。如是否會(huì)因?yàn)檎?dāng)更替造成外商投資、礦業(yè)政策發(fā)生變化,是否存在政府違約風(fēng)險(xiǎn)等等。法律、政策環(huán)境方面,需要關(guān)注與目標(biāo)公司礦業(yè)權(quán)取得相關(guān)的法律法規(guī)的變化,尤其是土地、礦產(chǎn)、環(huán)境、稅收、進(jìn)出口等方面的法律法規(guī)。需要了解目標(biāo)國(guó)的礦業(yè)管理機(jī)制和機(jī)構(gòu),并調(diào)查其廉政程度,查明礦業(yè)權(quán)是否可以合法的被剝離、合并、轉(zhuǎn)換、變更、中止、恢復(fù)、注銷、新設(shè)等。如果礦權(quán)的有效期已臨近屆滿,則需要評(píng)估礦權(quán)延續(xù)的難度、是否存在政府拒絕續(xù)期的風(fēng)險(xiǎn)。如有可能,投資者還可以聘請(qǐng)當(dāng)?shù)芈蓭煓z索東道國(guó)與政府征收、政府違約相關(guān)的法律法規(guī)及司法判例。由于中國(guó)與“一帶一路”國(guó)家和地區(qū)間簽訂的多數(shù)雙邊投資協(xié)定包含“岔路口條款”,即投資者在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和仲裁當(dāng)中只能選擇一種爭(zhēng)議解決方式,且一旦選擇了一種救濟(jì)方式,則另一種方式就不能再適用。因此,通過了解東道國(guó)的法律法規(guī)和判例,可以幫助投資者做好投資爭(zhēng)議解決方式的籌劃。
二是通過優(yōu)化交易文件規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。在與賣方簽訂的交易文件中,投資者可以通過交易文件中的陳述與保證條款、交割前提條件、交割后義務(wù)、交易價(jià)格調(diào)整機(jī)制、違約責(zé)任條款等,將交易風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給賣方。如要求賣方對(duì)目標(biāo)公司滿足礦權(quán)許可的相關(guān)條件給與充分的陳述與保證,并規(guī)定相應(yīng)的賠償責(zé)任;將尚未取得的相關(guān)政府審批作為交割的交付文件之一,或交割的前提條件;如某項(xiàng)實(shí)質(zhì)性影響礦權(quán)效力的事項(xiàng)耗時(shí)較長(zhǎng),也可作為交割后義務(wù),并扣留部分價(jià)款以督促賣方在交割后盡快完成。如交易中涉及與東道國(guó)政府簽訂的投資協(xié)議,則可以在投資協(xié)議中約定相應(yīng)的政府征收、政府違約條款、爭(zhēng)議解決條款,明確界定政府征收的范圍、條件、補(bǔ)償,同時(shí)避免在投資仲裁時(shí)出現(xiàn)類似于中企訴蒙古政府案中的管轄權(quán)爭(zhēng)議,避免在程序性問題上耗費(fèi)較多時(shí)間精力。
三是注重東道國(guó)在環(huán)境、社會(huì)和公司治理(Environmental Social Governance,ESG)方面的要求。合法的政府征收一般是基于公共利益或公共目的,即便是非法的政府征收行為,東道國(guó)也往往會(huì)以公共利益或公共目的為理由。因此,投資者在海外礦業(yè)投資過程中應(yīng)當(dāng)重視滿足東道國(guó)關(guān)于ESG方面的要求,避免出現(xiàn)投資瑕疵。環(huán)境保護(hù)是礦業(yè)開發(fā)的重中之重,也是各國(guó)政府遏制礦業(yè)企業(yè)的殺手锏。除滿足礦權(quán)取得和延續(xù)的相關(guān)環(huán)境許可之外,還應(yīng)當(dāng)注重在礦山運(yùn)營(yíng)管理階段持續(xù)做好環(huán)保工作,做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)及環(huán)境管理計(jì)劃,定期評(píng)估及檢測(cè)環(huán)保的履行情況。在社會(huì)和公司治理方面,應(yīng)當(dāng)關(guān)注東道國(guó)是否對(duì)礦業(yè)企業(yè)有相關(guān)社會(huì)責(zé)任的要求。如上文所述的納米比亞礦能部要求礦業(yè)企業(yè)在公司治理結(jié)構(gòu)中要求納米比亞人占一定管理席位。部分國(guó)家還會(huì)對(duì)原住民的權(quán)利進(jìn)行特別保護(hù),給予了原住民很高的自治權(quán),特別是土地以及礦產(chǎn)資源方面的自治權(quán),如澳大利亞、哥倫比亞等國(guó)家。因此,如果項(xiàng)目所在地屬于原住民的聚居地,需要注意原住民是否享有礦權(quán)的優(yōu)先權(quán)、土地所有權(quán)、產(chǎn)品的優(yōu)先權(quán)、勞動(dòng)力的強(qiáng)制培訓(xùn)、地役權(quán)的特別批準(zhǔn)等。
四是通過購(gòu)買保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。投資者還可以通過購(gòu)買中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司或世界銀行多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)(Multilateral Investment Guarantee Agency,MIGA)的信用保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。MIGA能夠向外國(guó)私人投資者提供政治風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保,包括征收風(fēng)險(xiǎn)、貨幣轉(zhuǎn)移限制、違約、戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保。對(duì)于“間接征收”的措施,MIGA也能夠予以承保。中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司可以為投資者及金融機(jī)構(gòu)因投資所在國(guó)發(fā)生的征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂、違約等政治風(fēng)險(xiǎn)造成的經(jīng)濟(jì)損失提供風(fēng)險(xiǎn)保障,承保業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)期限不超過20年,賠償比例最高不超過95%。對(duì)于購(gòu)買保險(xiǎn)的相關(guān)費(fèi)用,投資者可以將其計(jì)入投資并購(gòu)的成本當(dāng)中,并包含于交易價(jià)款中,或者設(shè)置保險(xiǎn)相關(guān)的條款由賣方分擔(dān)保費(fèi)。