文/賀洋 尚昕昕 曲皓 編輯/韓英彤

近年來(lái)，美國(guó)頻繁借助美元霸權(quán)對(duì)敵對(duì)國(guó)家實(shí)施經(jīng)濟(jì)金融制裁，并將其作為打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的重要手段。本文結(jié)合美國(guó)20個(gè)經(jīng)濟(jì)金融制裁典型案例，對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融制裁的基本情況進(jìn)行了分析。

美國(guó)頻繁使用經(jīng)濟(jì)金融制裁手段打擊對(duì)手

美國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)金融制裁已形成種類(lèi)多樣、覆蓋面廣泛的工具體系，能夠?qū)Ρ恢撇脤?duì)象實(shí)現(xiàn)組合式、精準(zhǔn)化打擊。截至2020年末，美國(guó)針對(duì)不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融制裁項(xiàng)目共20個(gè)，其中有16個(gè)案例為新世紀(jì)以來(lái)開(kāi)始實(shí)施的；不針對(duì)特定國(guó)家的制裁項(xiàng)目共10個(gè)，主要為針對(duì)國(guó)際恐怖組織、販毒集團(tuán)、非法鉆石買(mǎi)賣(mài)、跨國(guó)犯罪等行為的制裁。2014年克里米亞危機(jī)以來(lái)，美國(guó)對(duì)外金融制裁體現(xiàn)出較為明顯的多種工具組合運(yùn)用的特征，在對(duì)俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、朝鮮的制裁中最為典型。

從制裁手段看，種類(lèi)日趨豐富，已形成多樣化工具組合。美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融制裁已形成了較為成熟的工具體系，可在不同情形下選擇不同的工具組合，以最小化的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)制裁對(duì)象的精準(zhǔn)打擊。2017年8月美國(guó)開(kāi)始實(shí)施的《以制裁反擊美國(guó)敵人法案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“CAATSA”）較為全面的列出了美國(guó)常規(guī)制裁工具。在CAATSA第235節(jié)中，列出的12種制裁手段中有10種涉及經(jīng)濟(jì)金融交易。具體措施包括：（1）限制美國(guó)進(jìn)出口銀行（Export-Import Bank of the United States）為制裁主體相關(guān)出口提供保證、保險(xiǎn)、信貸展期等服務(wù)；（2）禁止向被制裁對(duì)象出口產(chǎn)品、服務(wù)和高新技術(shù)；（3）禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)向被制裁對(duì)象提供信貸服務(wù)；（4）限制被制裁對(duì)象從國(guó)際金融機(jī)構(gòu)獲得信貸：由總統(tǒng)指使行政主官借助美國(guó)的發(fā)言權(quán)和投票權(quán)影響國(guó)際金融組織決策，反對(duì)其向被制裁對(duì)象提供信貸；（5）剝奪被制裁金融機(jī)構(gòu)美國(guó)政府債券工具市場(chǎng)一級(jí)交易商資質(zhì)和美國(guó)政府基金顧問(wèn)資質(zhì)；（6）禁止美國(guó)政府從被制裁對(duì)象采購(gòu)任何商品和服務(wù)；（7）禁止與被制裁對(duì)象相關(guān)的外匯交易；（8）禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁對(duì)象相關(guān)的信貸轉(zhuǎn)移或支付；（9）禁止與被制裁對(duì)象的資產(chǎn)交易，包含獲取、持有、預(yù)提、使用、轉(zhuǎn)移、提款、運(yùn)輸、進(jìn)口、出口等行為；（10）禁止與被制裁對(duì)象相關(guān)的股權(quán)或債權(quán)資產(chǎn)投資。上述制裁手段加上資產(chǎn)凍結(jié)、禁用美元支付結(jié)算系統(tǒng)等措施，基本上構(gòu)成了美國(guó)對(duì)外金融制裁的完整工具箱。按類(lèi)型大致可把制裁手段分為航空禁運(yùn)、貿(mào)易管制、限制資金融通、限制金融交易、資產(chǎn)凍結(jié)、禁止使用美元結(jié)算系統(tǒng)六大類(lèi)。在美國(guó)對(duì)俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、伊朗的制裁中，均禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)參與被制裁領(lǐng)域的投融資活動(dòng)，同時(shí)禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)參與被制裁對(duì)象的資產(chǎn)交易，切斷對(duì)方獲取美元的渠道。在本文分析的20個(gè)經(jīng)濟(jì)金融制裁案例中，美國(guó)均對(duì)特定被制裁主體進(jìn)行資產(chǎn)凍結(jié)，削弱對(duì)方資金融通的能力。2018年11月，美國(guó)切斷環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)（SWIFT）與被制裁的伊朗金融機(jī)構(gòu)（含伊朗央行）的連接，對(duì)伊朗金融穩(wěn)定造成極大沖擊。此外，美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融制裁還會(huì)配合進(jìn)出口限制、出入境管制等措施。2017年美國(guó)對(duì)俄羅斯的制裁，包括了暫停對(duì)被制裁實(shí)體及其控股企業(yè)的高管或股東發(fā)放簽證或者將其驅(qū)逐出境。

從制裁范圍看，與制裁理由相關(guān)的主體均面臨風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融制裁范圍既包括與制裁理由直接相關(guān)的特定主體（含個(gè)人和實(shí)體）及其代理人，也包括為前者提供實(shí)質(zhì)幫助的主體以及相應(yīng)實(shí)體的高官或高管。在制裁升級(jí)時(shí)還會(huì)包括特定的產(chǎn)業(yè)，2018年11月1日凍結(jié)委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)黃金相關(guān)產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)；2014年3月20日，凍結(jié)俄羅斯金融服務(wù)、能源、金屬和采礦、能源、國(guó)防物資等產(chǎn)業(yè)相關(guān)資產(chǎn)。極端情形下會(huì)直接制裁敵對(duì)國(guó)政府及政府部門(mén)（含中央銀行）。本文分析的美國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)金融制裁案例中，制裁范圍均包含與制裁理由直接相關(guān)的特定個(gè)人和實(shí)體及其代理人、為前者提供實(shí)質(zhì)幫助的個(gè)人和實(shí)體；有9個(gè)案例（俄羅斯、朝鮮、伊朗、古巴、委內(nèi)瑞拉、利比亞、伊拉克、南斯拉夫、蘇丹）包含對(duì)政府或政府部門(mén)的制裁。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融制裁工具選擇具有典型的自由裁量特征

在局勢(shì)升級(jí)或緩和時(shí)，美國(guó)會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整制裁范圍。2014年3月克里米亞局勢(shì)不斷升級(jí)，美國(guó)在9個(gè)月內(nèi)先后三次擴(kuò)大制裁范圍，相繼包含參與決策、執(zhí)行或者幫助“入侵烏克蘭”的俄羅斯高官、議員、國(guó)有企業(yè)高管、商業(yè)寡頭、軍官、克里米亞當(dāng)?shù)氐挠H俄派以及俄羅斯金融、能源礦產(chǎn)和軍工等主要行業(yè)；2015年3月美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉制裁后，先后七次擴(kuò)大制裁范圍，相繼包含與委內(nèi)瑞拉局勢(shì)惡化相關(guān)的個(gè)人或?qū)嶓w（含委內(nèi)瑞拉政府、相關(guān)實(shí)體的現(xiàn)任及前任高級(jí)官員）、委內(nèi)瑞拉石油公司、經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)黃金相關(guān)部門(mén)、與政府腐敗相關(guān)個(gè)人（含直系親屬）、中央銀行、政府。當(dāng)局勢(shì)緩和時(shí)，制裁范圍則會(huì)逐步縮小。2003年前南斯拉夫聯(lián)盟政府解散后，美國(guó)解除了對(duì)政府的制裁，但仍保留破壞西巴爾干地區(qū)和平進(jìn)程相關(guān)主體的制裁，以保證地區(qū)局勢(shì)按照美方路線圖發(fā)展；在美國(guó)對(duì)利比亞（2011年）、阿富汗（2002年）、伊拉克（2004年）軍事行動(dòng)取得勝利后，相繼解除對(duì)政府及央行資產(chǎn)的凍結(jié)。

根據(jù)威脅程度不同，美國(guó)會(huì)相機(jī)抉擇制裁強(qiáng)度。從組合搭配看，針對(duì)不同的制裁對(duì)象，美國(guó)會(huì)選擇不同類(lèi)型的制裁工具組合。以對(duì)俄羅斯制裁為例，美國(guó)對(duì)參與俄羅斯政府破壞美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的相關(guān)主體，直接凍結(jié)其在美國(guó)資產(chǎn)，并取消簽證或驅(qū)逐出境；對(duì)為上述特定主體提供實(shí)質(zhì)協(xié)助、捐贈(zèng)，或提供金融、原材料、技術(shù)、商品和服務(wù)支持的主體，美國(guó)選擇CAATSA法案第235節(jié)所列制裁工具中的至少5項(xiàng)實(shí)施制裁；對(duì)向被制裁對(duì)象提供金融服務(wù)的主體，選擇《2014年烏克蘭自由支持法案》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）第4節(jié)所列9項(xiàng)制裁措施中的至少3項(xiàng)實(shí)施制裁。從技術(shù)細(xì)節(jié)看，美國(guó)在不同情形下會(huì)設(shè)定不同的制裁力度。在制裁參與俄羅斯輸油管道投資及建設(shè)相關(guān)主體時(shí)，“違規(guī)金額”上限是單筆100萬(wàn)美元，或一年內(nèi)累計(jì)500萬(wàn)美元；在制裁協(xié)助俄羅斯政府官員從私有化改革中牟利的相關(guān)主體時(shí)，“違規(guī)金額”上限是單筆1000萬(wàn)美元，或一年內(nèi)累計(jì)1000萬(wàn)美元。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)金融制裁措施的執(zhí)行并不是一成不變，存在回旋余地。從時(shí)間上看，美國(guó)不同制裁工具生效的時(shí)間可能不同。一方面美國(guó)將制裁手段作為接下來(lái)博弈談判的籌碼，另一方面，形成“可置信威脅”以敦促敵對(duì)主體按美國(guó)要求改變行為。美國(guó)對(duì)俄羅斯制裁中，對(duì)與俄羅斯國(guó)防或情報(bào)部門(mén)（含俄羅斯武裝部隊(duì)參謀部下屬情報(bào)機(jī)構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦安全局）人員的制裁，在相關(guān)制裁法案生效后180天執(zhí)行；而對(duì)向被制裁領(lǐng)域提供經(jīng)濟(jì)援助的主體相關(guān)制裁措施則在制裁法案生效后立即生效。從執(zhí)行方式看，美國(guó)在出臺(tái)經(jīng)濟(jì)金融制裁措施后，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)措施損害美國(guó)主體利益或造成人道主義問(wèn)題，會(huì)在后續(xù)執(zhí)行中向特定主體頒發(fā)特別許可，在不影響制裁效果的前提下，允許其不受相關(guān)制裁措施限制。如美國(guó)對(duì)委內(nèi)瑞拉制裁后，相繼頒發(fā)了35個(gè)特別許可；對(duì)俄羅斯制裁后，相繼頒發(fā)了15個(gè)特別許可。