文/賀洋 尚昕昕 曲皓 編輯/韓英彤

近年來，美國頻繁借助美元霸權對敵對國家實施經濟金融制裁，并將其作為打壓競爭對手的重要手段。本文結合美國20個經濟金融制裁典型案例，對美國經濟金融制裁的基本情況進行了分析。

美國頻繁使用經濟金融制裁手段打擊對手

美國對外經濟金融制裁已形成種類多樣、覆蓋面廣泛的工具體系，能夠對被制裁對象實現組合式、精準化打擊。截至2020年末，美國針對不同國家的經濟金融制裁項目共20個，其中有16個案例為新世紀以來開始實施的；不針對特定國家的制裁項目共10個，主要為針對國際恐怖組織、販毒集團、非法鉆石買賣、跨國犯罪等行為的制裁。2014年克里米亞危機以來，美國對外金融制裁體現出較為明顯的多種工具組合運用的特征，在對俄羅斯、委內瑞拉、朝鮮的制裁中最為典型。

從制裁手段看，種類日趨豐富，已形成多樣化工具組合。美國經濟金融制裁已形成了較為成熟的工具體系，可在不同情形下選擇不同的工具組合，以最小化的成本實現對制裁對象的精準打擊。2017年8月美國開始實施的《以制裁反擊美國敵人法案》（以下簡稱“CAATSA”）較為全面的列出了美國常規(guī)制裁工具。在CAATSA第235節(jié)中，列出的12種制裁手段中有10種涉及經濟金融交易。具體措施包括：（1）限制美國進出口銀行（Export-Import Bank of the United States）為制裁主體相關出口提供保證、保險、信貸展期等服務；（2）禁止向被制裁對象出口產品、服務和高新技術；（3）禁止美國金融機構向被制裁對象提供信貸服務；（4）限制被制裁對象從國際金融機構獲得信貸：由總統指使行政主官借助美國的發(fā)言權和投票權影響國際金融組織決策，反對其向被制裁對象提供信貸；（5）剝奪被制裁金融機構美國政府債券工具市場一級交易商資質和美國政府基金顧問資質；（6）禁止美國政府從被制裁對象采購任何商品和服務；（7）禁止與被制裁對象相關的外匯交易；（8）禁止美國金融機構與被制裁對象相關的信貸轉移或支付；（9）禁止與被制裁對象的資產交易，包含獲取、持有、預提、使用、轉移、提款、運輸、進口、出口等行為；（10）禁止與被制裁對象相關的股權或債權資產投資。上述制裁手段加上資產凍結、禁用美元支付結算系統等措施，基本上構成了美國對外金融制裁的完整工具箱。按類型大致可把制裁手段分為航空禁運、貿易管制、限制資金融通、限制金融交易、資產凍結、禁止使用美元結算系統六大類。在美國對俄羅斯、委內瑞拉、伊朗的制裁中，均禁止美國金融機構參與被制裁領域的投融資活動，同時禁止美國金融機構參與被制裁對象的資產交易，切斷對方獲取美元的渠道。在本文分析的20個經濟金融制裁案例中，美國均對特定被制裁主體進行資產凍結，削弱對方資金融通的能力。2018年11月，美國切斷環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協會（SWIFT）與被制裁的伊朗金融機構（含伊朗央行）的連接，對伊朗金融穩(wěn)定造成極大沖擊。此外，美國經濟金融制裁還會配合進出口限制、出入境管制等措施。2017年美國對俄羅斯的制裁，包括了暫停對被制裁實體及其控股企業(yè)的高管或股東發(fā)放簽證或者將其驅逐出境。

從制裁范圍看，與制裁理由相關的主體均面臨風險。美國經濟金融制裁范圍既包括與制裁理由直接相關的特定主體（含個人和實體）及其代理人，也包括為前者提供實質幫助的主體以及相應實體的高官或高管。在制裁升級時還會包括特定的產業(yè)，2018年11月1日凍結委內瑞拉經濟體系內黃金相關產業(yè)資產；2014年3月20日，凍結俄羅斯金融服務、能源、金屬和采礦、能源、國防物資等產業(yè)相關資產。極端情形下會直接制裁敵對國政府及政府部門（含中央銀行）。本文分析的美國實施經濟金融制裁案例中，制裁范圍均包含與制裁理由直接相關的特定個人和實體及其代理人、為前者提供實質幫助的個人和實體；有9個案例（俄羅斯、朝鮮、伊朗、古巴、委內瑞拉、利比亞、伊拉克、南斯拉夫、蘇丹）包含對政府或政府部門的制裁。

美國經濟金融制裁工具選擇具有典型的自由裁量特征

在局勢升級或緩和時，美國會動態(tài)調整制裁范圍。2014年3月克里米亞局勢不斷升級，美國在9個月內先后三次擴大制裁范圍，相繼包含參與決策、執(zhí)行或者幫助“入侵烏克蘭”的俄羅斯高官、議員、國有企業(yè)高管、商業(yè)寡頭、軍官、克里米亞當地的親俄派以及俄羅斯金融、能源礦產和軍工等主要行業(yè)；2015年3月美國對委內瑞拉制裁后，先后七次擴大制裁范圍，相繼包含與委內瑞拉局勢惡化相關的個人或實體（含委內瑞拉政府、相關實體的現任及前任高級官員）、委內瑞拉石油公司、經濟體系內黃金相關部門、與政府腐敗相關個人（含直系親屬）、中央銀行、政府。當局勢緩和時，制裁范圍則會逐步縮小。2003年前南斯拉夫聯盟政府解散后，美國解除了對政府的制裁，但仍保留破壞西巴爾干地區(qū)和平進程相關主體的制裁，以保證地區(qū)局勢按照美方路線圖發(fā)展；在美國對利比亞（2011年）、阿富汗（2002年）、伊拉克（2004年）軍事行動取得勝利后，相繼解除對政府及央行資產的凍結。

根據威脅程度不同，美國會相機抉擇制裁強度。從組合搭配看，針對不同的制裁對象，美國會選擇不同類型的制裁工具組合。以對俄羅斯制裁為例，美國對參與俄羅斯政府破壞美國互聯網的相關主體，直接凍結其在美國資產，并取消簽證或驅逐出境；對為上述特定主體提供實質協助、捐贈，或提供金融、原材料、技術、商品和服務支持的主體，美國選擇CAATSA法案第235節(jié)所列制裁工具中的至少5項實施制裁；對向被制裁對象提供金融服務的主體，選擇《2014年烏克蘭自由支持法案》（Ukraine Freedom Support Act of 2014）第4節(jié)所列9項制裁措施中的至少3項實施制裁。從技術細節(jié)看，美國在不同情形下會設定不同的制裁力度。在制裁參與俄羅斯輸油管道投資及建設相關主體時，“違規(guī)金額”上限是單筆100萬美元，或一年內累計500萬美元；在制裁協助俄羅斯政府官員從私有化改革中牟利的相關主體時，“違規(guī)金額”上限是單筆1000萬美元，或一年內累計1000萬美元。

美國經濟金融制裁措施的執(zhí)行并不是一成不變，存在回旋余地。從時間上看，美國不同制裁工具生效的時間可能不同。一方面美國將制裁手段作為接下來博弈談判的籌碼，另一方面，形成“可置信威脅”以敦促敵對主體按美國要求改變行為。美國對俄羅斯制裁中，對與俄羅斯國防或情報部門（含俄羅斯武裝部隊參謀部下屬情報機構、俄羅斯聯邦安全局）人員的制裁，在相關制裁法案生效后180天執(zhí)行；而對向被制裁領域提供經濟援助的主體相關制裁措施則在制裁法案生效后立即生效。從執(zhí)行方式看，美國在出臺經濟金融制裁措施后，若發(fā)現相關措施損害美國主體利益或造成人道主義問題，會在后續(xù)執(zhí)行中向特定主體頒發(fā)特別許可，在不影響制裁效果的前提下，允許其不受相關制裁措施限制。如美國對委內瑞拉制裁后，相繼頒發(fā)了35個特別許可；對俄羅斯制裁后，相繼頒發(fā)了15個特別許可。