王宏偉副教授 鐘其錫

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

0 引言

全球氣候變化加劇，極端天氣常態(tài)化趨勢(shì)凸顯，現(xiàn)代化進(jìn)程帶來(lái)工業(yè)生產(chǎn)蓬勃發(fā)展、城市系統(tǒng)加速迭代、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速變遷，形塑高度復(fù)雜、相互關(guān)聯(lián)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與事件，以自然災(zāi)害引發(fā)的技術(shù)災(zāi)難(Natural and Technological，Na-tech)事件最為典型。Na-tech事件這一概念于1994年由SHOWALTER和MYERS[1]提出，主要指2方面內(nèi)容：自然災(zāi)害可能引發(fā)危險(xiǎn)物質(zhì)釋放，威脅生命與財(cái)產(chǎn)安全，造成環(huán)境污染，重創(chuàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[2-4]；自然災(zāi)害易造成關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施癱瘓，使得城市生命線(xiàn)(電力、水和通信系統(tǒng)等)受損，對(duì)應(yīng)急響應(yīng)造成負(fù)面影響，給綜合風(fēng)險(xiǎn)治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)[5]。

我國(guó)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，事件多發(fā)，造成廣泛的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)影響。例如，2008年南方特大雪災(zāi)對(duì)交通運(yùn)輸、電力設(shè)施和工農(nóng)產(chǎn)業(yè)均造成重大影響；2015年天津港“8.12”火災(zāi)爆炸事故發(fā)生的直接原因是危化品在高溫(天氣)等因素的作用下加速分解、放熱、自燃；2015年“東方之星”號(hào)客輪翻沉，國(guó)務(wù)院調(diào)查組將其認(rèn)定為一起“由突發(fā)罕見(jiàn)的強(qiáng)對(duì)流天氣帶來(lái)的強(qiáng)風(fēng)暴雨襲擊導(dǎo)致的特別重大災(zāi)難性事件”；2021年河南鄭州“7.20”特大洪澇災(zāi)害導(dǎo)致河南省多個(gè)城市的城區(qū)發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，鄭州市地鐵全線(xiàn)停運(yùn)，全市大面積斷電、停水。上述Na-tech事件的發(fā)生暴露出我國(guó)防范化解綜合風(fēng)險(xiǎn)的短板，我國(guó)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)踐與理論發(fā)展還處于初步探索的階段。自2018年應(yīng)急管理部成立之后，我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難進(jìn)行統(tǒng)籌，包括Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)在內(nèi)的綜合防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)實(shí)踐得到一定程度深化?，F(xiàn)階段，綜合防災(zāi)減災(zāi)、綜合風(fēng)險(xiǎn)普查、多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、綜合救援、綜合協(xié)調(diào)、綜合治理等要求發(fā)揮應(yīng)急管理部門(mén)綜合優(yōu)勢(shì)的提法在《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》得到突出和強(qiáng)調(diào)，完善Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理工作體制機(jī)制勢(shì)在必行。

然而，相對(duì)實(shí)踐發(fā)展，國(guó)內(nèi)相關(guān)理論研究顯得較為滯后，已有研究主要從概念理解[6]、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法[7]、演化規(guī)律分析[8]等角度進(jìn)行研究，文獻(xiàn)數(shù)量較少，且聚焦于工程與技術(shù)維度，從制度、政策等非工程角度探討如何構(gòu)建Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制的研究較為鮮見(jiàn)。其中，有學(xué)者基于1991-2012年我國(guó)城市洪水災(zāi)害案例，在對(duì)城市洪水引發(fā)Na-tech事件演化過(guò)程的分析中考慮到組織因素的干預(yù)作用，強(qiáng)調(diào)針對(duì)城市洪水引發(fā)的Na-Tech事件，應(yīng)整合政府、社會(huì)、媒體等應(yīng)急組織的力量，增強(qiáng)災(zāi)害綜合應(yīng)對(duì)效果，具有一定指導(dǎo)意義[9]。

綜上，國(guó)內(nèi)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻，但災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)踐還處在探索期，理論研究發(fā)揮的牽引作用也較為局限，學(xué)習(xí)國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展國(guó)際理論與實(shí)踐借鑒顯得尤為重要?；诖?，本文在制度設(shè)計(jì)的層面回溯全球典型國(guó)家(地區(qū))或國(guó)際組織的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐，旨在回答以下3個(gè)層次的問(wèn)題：

(1)國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)呈現(xiàn)什么樣的特點(diǎn)，構(gòu)成了什么樣的風(fēng)險(xiǎn)情境？

(2)面對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)情境，國(guó)外政府或國(guó)際組織采取了什么樣的風(fēng)險(xiǎn)治理措施？

(3)上述措施對(duì)我國(guó)開(kāi)展Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理乃至更廣義的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理有何啟示？

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分主要闡述如何理解Na-tech風(fēng)險(xiǎn)情境與治理行為的理論概念與分析框架；第二部分描述與分析國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)情境的特征；第三部分系統(tǒng)梳理國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理制度；第四部分總結(jié)并提煉對(duì)我國(guó)的啟示。

1 理論基礎(chǔ)與分析框架

Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的邏輯起點(diǎn)是對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的理解。Na-tech風(fēng)險(xiǎn)是多災(zāi)種(Multi-Hazard)風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)是一種災(zāi)種之間的關(guān)系與相互作用(Hazard Relations and Interactions)[10]。實(shí)際上，Na-tech風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、積累進(jìn)而爆發(fā)事件、形成危機(jī)的過(guò)程早已超出其概念中“自然—技術(shù)”的范疇，是工業(yè)社會(huì)和后工業(yè)社會(huì)綜合風(fēng)險(xiǎn)的縮影，其特點(diǎn)為：跨越不同領(lǐng)域，涉及不同的利益相關(guān)群體，且這些群體在傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中沒(méi)有太多互動(dòng)，如技術(shù)、自然、行業(yè)企業(yè)、民防等[4]。為治理這種風(fēng)險(xiǎn)，需要改變風(fēng)險(xiǎn)治理的思維與模式，承認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的多樣性和跨學(xué)科性質(zhì)，同時(shí)考慮風(fēng)險(xiǎn)的自然、技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等驅(qū)動(dòng)因素[11]。一個(gè)基于復(fù)雜性、不確定性和模糊性的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理視角有助于對(duì)其形成一定的認(rèn)識(shí)。

1.1 風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、不確定性與模糊性

在考慮自然、技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的基礎(chǔ)上，綜合風(fēng)險(xiǎn)治理理論強(qiáng)調(diào)從復(fù)雜性、科學(xué)不確定性和社會(huì)政治模糊性的角度來(lái)理解風(fēng)險(xiǎn)[12-14]。

復(fù)雜性指潛在風(fēng)險(xiǎn)因素與特定負(fù)面影響之間的因果關(guān)系是難以識(shí)別和量化的[15]，其本質(zhì)可以追溯到這些因素之間的互動(dòng)效應(yīng)，包括協(xié)同、對(duì)抗、正反饋、負(fù)反饋等。風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性使得科學(xué)調(diào)查成為必要。

科學(xué)不確定性是對(duì)復(fù)雜性進(jìn)行科學(xué)回應(yīng)的一種失靈。實(shí)際上，在對(duì)復(fù)雜性進(jìn)行科學(xué)調(diào)查的過(guò)程中，人類(lèi)知識(shí)總是不完整和有選擇性的?？茖W(xué)知識(shí)，特別是數(shù)據(jù)、信息的局限與缺失，使得人們難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和可能結(jié)果進(jìn)行客觀、精準(zhǔn)的評(píng)估[16]。于是，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理機(jī)構(gòu)需要在風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)過(guò)程中加入主觀置信度，找到因果關(guān)系的潛在替代途徑，權(quán)衡性地給出一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)范圍，放棄全面評(píng)估而去找最大損失情景等[17]。

社會(huì)政治模糊性進(jìn)一步暴露出從復(fù)雜性和不確定性角度理解風(fēng)險(xiǎn)的局限性，更多、更好的數(shù)據(jù)和信息可能會(huì)減少科學(xué)上的不確定性，從而有助于人們更好地理解復(fù)雜性，但這并不一定會(huì)減少社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)分歧。模糊性意味著對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象及其環(huán)境的不同主觀解釋會(huì)重新塑造風(fēng)險(xiǎn)[14]。不同的風(fēng)險(xiǎn)可接受水平、道德基礎(chǔ)、生活質(zhì)量等都會(huì)影響多元社會(huì)群體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定義，進(jìn)而影響風(fēng)險(xiǎn)治理主體的行為。

1.2 綜合風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性建構(gòu)

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)日益增加的復(fù)雜性、科學(xué)不確定性和社會(huì)政治模糊性，需要更加有效的治理。國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)2005年提出的治理框架也將韌性描述為風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)處理高度不確定事件或過(guò)程(意外事件)的規(guī)范性目標(biāo)。它既是系統(tǒng)的一種特性，強(qiáng)調(diào)能夠承受壓力(客觀韌性)，同時(shí)也是風(fēng)險(xiǎn)管理參與者能夠掌握危機(jī)情況的信心(主觀韌性)。風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)需要更充分的治理結(jié)構(gòu)和程序，使其能夠整合專(zhuān)業(yè)評(píng)估(系統(tǒng)知識(shí))、制度過(guò)程(政治合法性)、公共資源(效率)與公眾認(rèn)知觀念(價(jià)值觀和偏好)，從而建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性(Resilience)。可以看出，韌性的概念回應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性、科學(xué)不確定性與社會(huì)政治模糊性中的自然、技術(shù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。具體而言，風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性大致可以被分解為3個(gè)維度[18]：適應(yīng)、處置、參與，由此形成3種不同的治理路徑：基于適應(yīng)能力的風(fēng)險(xiǎn)感知，強(qiáng)調(diào)提高系統(tǒng)穩(wěn)定性，從而更好應(yīng)對(duì)復(fù)雜性；基于處置能力的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，強(qiáng)調(diào)提高系統(tǒng)的靈活性，從而更好應(yīng)對(duì)不確定性；強(qiáng)調(diào)基于參與能力的話(huà)語(yǔ)建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)提高系統(tǒng)的包容性，從而更好應(yīng)對(duì)社會(huì)政治模糊性。

具體而言，韌性的適應(yīng)維度強(qiáng)調(diào)的是獲取更為充分的信息，增強(qiáng)科學(xué)判斷，運(yùn)用更完備的知識(shí)降低復(fù)雜性。具體措施包括：代表相關(guān)認(rèn)知群體的專(zhuān)家對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)參與和審議，依托技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和配套制度實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源，即致災(zāi)因子，以輔助科學(xué)決策。適應(yīng)既包括短期的應(yīng)對(duì)，也包括創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)更為長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)[18]；處置維度強(qiáng)調(diào)當(dāng)不確定性無(wú)法通過(guò)信息收集和知識(shí)積累降低時(shí)，應(yīng)促進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)防戰(zhàn)略，降低風(fēng)險(xiǎn)影響區(qū)域的脆弱性，提供更加冗余、可替代的應(yīng)急準(zhǔn)備，強(qiáng)調(diào)手段多樣化、響應(yīng)及時(shí)化以及方式靈活化[19]；參與維度強(qiáng)調(diào)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解具有極為明顯的社會(huì)分歧時(shí)，僅僅依靠“命令—控制”的手段往往具有負(fù)面效果，應(yīng)當(dāng)最大限度地保障多元利益主體風(fēng)險(xiǎn)信息獲取、意愿表達(dá)、協(xié)商與互動(dòng)的渠道，最大可能地消除分歧，形成一致性意見(jiàn)[20]。

需要指出的是，風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、科學(xué)不確定性與社會(huì)政治模糊性之間的邊界是模糊的，正因如此，相對(duì)應(yīng)的治理路徑有所重疊，主體往往通過(guò)對(duì)其進(jìn)行組合、融合形成更具現(xiàn)實(shí)回應(yīng)力的治理模式，但作為一種研究視角，復(fù)雜性、科學(xué)不確定性與社會(huì)政治模糊性構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)特征與在其基礎(chǔ)上發(fā)展的適應(yīng)、處置、參與構(gòu)成的韌性建構(gòu)成為本文分析國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)情境和治理行為的有力支撐。

2 理解全球Na-tech風(fēng)險(xiǎn)

包括Na-tech風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的綜合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是全球性的難題。例如，2011年?yáng)|日本大地震和海嘯引發(fā)福島核事故，核污染影響巨大[21]；2013年厄瓜多爾山體滑坡破壞輸油管道，導(dǎo)致大范圍環(huán)境污染[22]；2017年颶風(fēng)哈維在美國(guó)德克薩斯州造成多起石油和化學(xué)品泄漏[23]。Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的重大影響倒逼全球國(guó)家政府、國(guó)際組織采取應(yīng)對(duì)措施，開(kāi)展一系列的政策、制度設(shè)計(jì)乃至立法方面的探索。從國(guó)家與地區(qū)的角度看，美國(guó)加利福尼亞州通過(guò)解決自然災(zāi)害對(duì)危險(xiǎn)行業(yè)影響風(fēng)險(xiǎn)的具體立法——《加利福尼亞意外釋放預(yù)防計(jì)劃》，要求對(duì)地震期間潛在危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放和泄漏進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并定義和實(shí)施適當(dāng)?shù)念A(yù)防和緩解措施[24]；日本石油協(xié)會(huì)在地震和海嘯引發(fā)化學(xué)工業(yè)重大Na-tech事件后，制定或更新若干法規(guī)[25]；法國(guó)和德國(guó)都有較明確的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)降低計(jì)劃，這些計(jì)劃以化學(xué)事故預(yù)防法案為基礎(chǔ)[26-28]；哥倫比亞政府于2012年4月通過(guò)《減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)法》，要求對(duì)自然、人為和Na-tech風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合管理，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)減緩行動(dòng)[29]。從國(guó)際組織角度看，在歐盟，塞維索三號(hào)令(SevesoIII)特別要求在其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)則中分析潛在的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)[3]；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD)實(shí)施具體的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，發(fā)布Na-tech風(fēng)險(xiǎn)減緩指南[30]；世界衛(wèi)生組織也已將Na-tech事件納入其定義清單[31]。綜上而言，美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、哥倫比亞以及部分聯(lián)盟國(guó)家、國(guó)際組織是當(dāng)前全球Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理理論與實(shí)踐的先行者。最重要的是：這些國(guó)家、地區(qū)與國(guó)際組織的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理制度涵蓋屬地、國(guó)家與跨國(guó)的層面為本文從制度設(shè)計(jì)的角度分析Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理行為提供良好的場(chǎng)域。

本文將立足風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、科學(xué)不確定性與社會(huì)政治模糊性對(duì)上述國(guó)家和地區(qū)的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)情境進(jìn)行描述，之后從適應(yīng)、處置與參與的維度對(duì)其N(xiāo)a-tech風(fēng)險(xiǎn)治理行為進(jìn)行梳理，最后總結(jié)和討論。

2.1 Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性

Na-tech風(fēng)險(xiǎn)主要源于極端天氣、氣候變化、地震、工業(yè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施之間的復(fù)雜互動(dòng)。首先，就極端天氣而言，美國(guó)1990-2008年間發(fā)生的Na-tech事件中由暴雨引發(fā)的危險(xiǎn)品釋放事故占26%，由颶風(fēng)引發(fā)的事故占20%，因其他與天氣有關(guān)的非特定類(lèi)型現(xiàn)象引發(fā)的事故占25%，歐洲國(guó)家也發(fā)現(xiàn)了類(lèi)似的結(jié)果[32]。全球氣候變化的加劇和快速的城市化進(jìn)程將帶來(lái)更多的自然災(zāi)害。CRUZ等[33]研究顯示，位于低洼沿海地區(qū)和受惡劣天氣影響的地區(qū)、涉及大量危險(xiǎn)品的石油和天然氣行業(yè)具有極高的脆弱性。其次，除天氣之外，由于城市地區(qū)的地震(7.0級(jí)及以上)導(dǎo)致危險(xiǎn)品釋放的事故正在增多，例如：2001年印度古吉拉特邦地震、2004年印度洋大地震和海嘯、2008年我國(guó)汶川大地震[34]和2011年?yáng)|日本大地震[35]均在不同程度上導(dǎo)致危險(xiǎn)化學(xué)品的釋放。最后，發(fā)生Na-tech事件的可能性還取決于技術(shù)設(shè)施的暴露程度，工業(yè)企業(yè)涉及的化學(xué)品類(lèi)型、數(shù)量、儲(chǔ)存條件(壓力和溫度)、儲(chǔ)存容器(結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、使用年限)等復(fù)雜因素[36]。另外，傳統(tǒng)的民防措施極易失效，如住宅建筑的結(jié)構(gòu)完整性在地震期間遭到破壞；疏散路線(xiàn)可能被山體滑坡掩埋、被海嘯吞噬；水、電力和通訊等設(shè)施遭到破壞使大量應(yīng)急資源無(wú)法使用，從而影響Na-tech風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警過(guò)程與事故救援過(guò)程。

2.2 Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)不確定性

Na-tech風(fēng)險(xiǎn)分析受到模型局限和情景稀缺的影響，且后者帶來(lái)的挑戰(zhàn)更大。Na-tech事件的描述數(shù)據(jù)主要從事件的過(guò)程分析和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中獲得，風(fēng)險(xiǎn)級(jí)聯(lián)情景的評(píng)估非常復(fù)雜，需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實(shí)中數(shù)據(jù)的可及性和可用性較低[37]，主要有3方面原因：第一，自然災(zāi)害發(fā)生后，提前預(yù)置的數(shù)據(jù)收集設(shè)備被損壞，如東日本大地震與海嘯發(fā)生后獲取有關(guān)潛在化學(xué)危害詳細(xì)信息極端困難[38]。第二，有關(guān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的信息通常被視為行業(yè)與企業(yè)的商業(yè)機(jī)密，一般不會(huì)輕易公開(kāi)。更重要的是， 即便存在告知性的數(shù)據(jù)上報(bào)與信息收集要求，涉危企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者為避免對(duì)其商業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生負(fù)面影響，不愿意披露經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的事故信息。目前，許多國(guó)家并沒(méi)有Na-tech事件登記規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常不知道國(guó)內(nèi)危險(xiǎn)裝置的數(shù)量、類(lèi)型和位置。第三，一旦媒體對(duì)Na-tech事件的關(guān)注減弱，會(huì)間接導(dǎo)致公眾對(duì)Na-tech事件的關(guān)注度降低，反作用于企業(yè)的規(guī)章制定和政府的政策制定，導(dǎo)致用于緩解特定風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)收集資源投入減少，增大數(shù)據(jù)獲取的難度。

2.3 Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)政治模糊性

Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性與不確定性助長(zhǎng)了政府、企業(yè)、社會(huì)媒體與組織、公眾對(duì)Na-tech事件認(rèn)知的分歧，形塑了Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的模糊性。從公共部門(mén)的角度看，Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的知識(shí)和責(zé)任分布在不同行政層級(jí)的不同參與者之間，但是，信息卻不能在包括工業(yè)部門(mén)、勞工、民防、環(huán)境和應(yīng)急管理部門(mén)(包括國(guó)家、地區(qū)、地方)在內(nèi)的各種管理主體之間有效流動(dòng)，導(dǎo)致對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的低估、忽視[39]，或響應(yīng)的失靈，如土耳其的煉油廠消防系統(tǒng)采用美國(guó)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，而土耳其消防部門(mén)的工作流程采用德國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，這種信息、數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)的壁壘使煉油廠的消防工作效率降低[40]。更值得注意的是，首先，從業(yè)人員和政府官員對(duì)化學(xué)事故預(yù)防的管理實(shí)踐往往過(guò)度自信，認(rèn)為已有的工程與非工程措施提供足夠的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)防范能力[4]。其次，從社會(huì)媒體的角度看，雖然核工業(yè)活動(dòng)中的Na-tech事件頻繁發(fā)生，但直到日本福島災(zāi)難之后，廣大公眾才開(kāi)始注意到這個(gè)問(wèn)題及其潛在后果的嚴(yán)重性。隨著媒體的曝光和公眾的關(guān)注，日本國(guó)內(nèi)乃至全球的國(guó)家政府才對(duì)其給予更多的注意，如歐盟相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)核電站進(jìn)行壓力測(cè)試，更新核應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃以改善Na-tech風(fēng)險(xiǎn)管理[41]，呈現(xiàn)出“吃一塹長(zhǎng)一智”的被動(dòng)學(xué)習(xí)狀態(tài)。最后，即便組織打破壁壘并對(duì)公眾訴求進(jìn)行回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)有效的感知，但也無(wú)法對(duì)其形成有效防范，因?yàn)楦兄旧硪廊痪哂兄饔^性。與實(shí)際引發(fā)Na-tech事件的自然災(zāi)害相比，歐盟過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)強(qiáng)風(fēng)和地震的感知，而低估閃電和低溫造成事故的風(fēng)險(xiǎn)[42]，這樣的偏好不僅存在于對(duì)致災(zāi)因子的感知過(guò)程中，對(duì)工業(yè)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性的感知過(guò)程也是如此，這些偏好最終使得風(fēng)險(xiǎn)與事件超出應(yīng)對(duì)主體基于過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的想象。

3 面向Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的韌性

作為對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性、科學(xué)不確定性與社會(huì)政治模糊性的回應(yīng)，不同國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織均在不同程度上推動(dòng)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的韌性建設(shè)。目前，較為全面、系統(tǒng)和具體的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理制度仍然較為鮮見(jiàn)[43]。本文并沒(méi)有按照國(guó)別進(jìn)行治理實(shí)踐的梳理，而是以韌性建構(gòu)的適應(yīng)、處置與參與作為框架，突出不同國(guó)家在韌性建構(gòu)方面的有益做法，嘗試性地形成更為系統(tǒng)的總結(jié)，為我國(guó)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理理論與實(shí)踐提供參考。

3.1 適應(yīng)：系統(tǒng)評(píng)估與技術(shù)賦能

該部分重點(diǎn)梳理國(guó)外對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)如何形成專(zhuān)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)感知，主要包括系統(tǒng)評(píng)估與技術(shù)賦能2個(gè)路徑。

3.1.1 系統(tǒng)評(píng)估

整體上看，實(shí)現(xiàn)對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的有效感知意味著將包括自然致災(zāi)因子、生命線(xiàn)、工業(yè)設(shè)施、組織、社會(huì)系統(tǒng)因素納入自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析[44]，主要從致災(zāi)因子、脆弱性與潛在后果3個(gè)角度分析。歐盟SevesoIII指令[45]指出，Na-tech風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括過(guò)程安全分析、緩解措施評(píng)估、外部事件分析與后果分析。在保加利亞，致災(zāi)因子評(píng)估包括確定該地區(qū)的水文和地質(zhì)特征；脆弱性評(píng)估包括考慮不同類(lèi)型構(gòu)件的磨損和腐蝕、結(jié)構(gòu)的施工變化、施工構(gòu)件的替代或持續(xù)超載等因素；脆弱性評(píng)估完成后，評(píng)估地震引發(fā)的技術(shù)災(zāi)難的潛在后果，包括對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響、可能受到其威脅的人口規(guī)模等[46]。

3.1.2 技術(shù)賦能

對(duì)致災(zāi)因子數(shù)據(jù)的收集和分析極為關(guān)鍵，技術(shù)發(fā)展能夠?yàn)閿?shù)據(jù)收集和分析實(shí)現(xiàn)賦能。OECD國(guó)家要求公共部門(mén)應(yīng)收集有關(guān)自然災(zāi)害和Na-tech事件的數(shù)據(jù)，并利用這些數(shù)據(jù)繪制自然災(zāi)害與Na-tech事件風(fēng)險(xiǎn)圖，用于信息傳播。風(fēng)險(xiǎn)圖應(yīng)包括有關(guān)地區(qū)可能引發(fā)或惡化化學(xué)品事故的所有危害，并服務(wù)于化學(xué)事故預(yù)防、準(zhǔn)備和反應(yīng)等各個(gè)方面的決策活動(dòng)。此外，考慮到極端氣象條件，如強(qiáng)降水、大風(fēng)、低溫或高溫等氣候與環(huán)境變化的動(dòng)態(tài)影響，應(yīng)定期審查和酌情更新地圖[47]，以更好地為土地利用、空間規(guī)劃、城市規(guī)劃和海洋空間規(guī)劃政策的制定提供參考[42]。

為了對(duì)致災(zāi)因子、脆弱性與后果進(jìn)行全面評(píng)估，歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心(European Commission's Joint Research Centre，JRC)開(kāi)發(fā)了用于Na-tech風(fēng)險(xiǎn)快速分析和繪圖的RAPID-N系統(tǒng)，這是一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)分析和決策支持的系統(tǒng)，旨在以最少的數(shù)據(jù)評(píng)估和可視化Na-tech風(fēng)險(xiǎn)，并供全球公眾免費(fèi)使用。該系統(tǒng)支持探測(cè)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)熱點(diǎn)，結(jié)合土地使用和應(yīng)急規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)快速的Na-tech事件損害評(píng)估，能夠幫助行業(yè)和公共部門(mén)識(shí)別和降低風(fēng)險(xiǎn)，以便在派遣救援隊(duì)或提醒民眾之前進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)決策，還有助于篩查Na-tech事件發(fā)生后的連鎖效應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)合了歐洲地中海地震中心(European-Mediterranean Seismological Centre，EMSC)和美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局(United States Geological Survey，USGS)的長(zhǎng)期數(shù)據(jù)，且可以自動(dòng)更新[48-49]。

3.2 處置：工程性與非工程性

該部分重點(diǎn)梳理國(guó)外對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)如何進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備，主要包括工程性措施與非工程性措施2個(gè)方面。

3.2.1 工程性措施

(1)結(jié)構(gòu)加固。法國(guó)將地震區(qū)工業(yè)設(shè)施分為2個(gè)風(fēng)險(xiǎn)組：正常風(fēng)險(xiǎn)和特殊風(fēng)險(xiǎn)，處在特殊風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的裝置必須達(dá)到特定的機(jī)械阻力要求，確保其在地震荷載下能夠遏制危險(xiǎn)物質(zhì)的釋放。OECD要求其成員國(guó)管理部門(mén)根據(jù)原始設(shè)計(jì)中未考慮到的自然災(zāi)害屬性，對(duì)現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行改造。自2011年?yáng)|日本大地震以來(lái)，日本對(duì)高壓天然氣儲(chǔ)存設(shè)施的地震規(guī)范進(jìn)行改進(jìn)，充分考慮長(zhǎng)周期地震運(yùn)動(dòng)引起的液體晃動(dòng)對(duì)儲(chǔ)罐的影響，使其抗震能力得到提高。此外，2013年日本出臺(tái)新的國(guó)土韌性基本法，目標(biāo)是通過(guò)可持續(xù)建筑設(shè)計(jì)促進(jìn)長(zhǎng)期適應(yīng)力的形成[35]。

(2)設(shè)施選址和土地使用規(guī)劃。一些工業(yè)裝置或基礎(chǔ)設(shè)施的使用壽命較長(zhǎng)，而Na-tech風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著時(shí)間的推移而變化，因此，無(wú)論在設(shè)計(jì)還是運(yùn)行期間都應(yīng)考慮Na-tech風(fēng)險(xiǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，預(yù)防Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的最佳方法是通過(guò)適當(dāng)?shù)耐恋乩靡?guī)劃(Land Use Plan，LUP)，使危險(xiǎn)設(shè)施遠(yuǎn)離自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)域。不僅如此，還應(yīng)在規(guī)劃過(guò)程中充分利用風(fēng)險(xiǎn)感知階段得到的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)信息，對(duì)特定區(qū)域與設(shè)備采取額外的保護(hù)措施，實(shí)施更嚴(yán)格的設(shè)計(jì)、施工和操作要求[43]。

3.2.2 非工程性措施

(1)應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃的修改與制定。德國(guó)在進(jìn)行Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過(guò)程中引入“盡管有預(yù)防措施，但仍會(huì)發(fā)生事故”的創(chuàng)新概念，要求即使其風(fēng)險(xiǎn)已得到緩解，但仍然將Na-tech風(fēng)險(xiǎn)情景納入應(yīng)急預(yù)案；OECD國(guó)家強(qiáng)調(diào)應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有Na-tech風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)重新審查現(xiàn)有的應(yīng)急規(guī)劃，以確保它們能夠應(yīng)對(duì)地震、洪水、極端天氣和其他可能的自然災(zāi)害。在規(guī)劃制定中，應(yīng)當(dāng)考慮到災(zāi)害對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和響應(yīng)能力產(chǎn)生的影響，如災(zāi)害對(duì)電力供應(yīng)路線(xiàn)、通信系統(tǒng)等的影響。此外，OECD國(guó)家還建議將危險(xiǎn)設(shè)施應(yīng)急規(guī)劃與自然災(zāi)害和民防應(yīng)急規(guī)劃相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)更加協(xié)調(diào)一致的應(yīng)急響應(yīng)[44]。

(2)預(yù)警系統(tǒng)的完善。OECD國(guó)家要求定期測(cè)試、維護(hù)和更新自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，將即將發(fā)生的自然災(zāi)害或?yàn)?zāi)難通知公司和社區(qū)，并強(qiáng)調(diào)向響應(yīng)人員提供有效的信息，以便有效地開(kāi)展Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與響應(yīng)[47]。

(3)人員教育與培訓(xùn)。歐盟國(guó)家在認(rèn)識(shí)其面對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)2點(diǎn)：缺乏應(yīng)對(duì)“單個(gè)或多個(gè)來(lái)源的危險(xiǎn)品同時(shí)釋放”情境的響應(yīng)人員的培訓(xùn)；缺乏關(guān)于“所在區(qū)域內(nèi)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的潛在威脅以及應(yīng)對(duì)措施”的信息和教育。OECD也要求其成員國(guó)應(yīng)向負(fù)責(zé)設(shè)施選址和土地使用規(guī)劃的人員提供有關(guān)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)管理的知識(shí)與技能培訓(xùn)。

(4)負(fù)向激勵(lì)。為激勵(lì)企業(yè)在其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中積極防范Na-tech風(fēng)險(xiǎn)，采取措施對(duì)其形成有效感知，OECD確立了針對(duì)Na-tech事件的“污染者付費(fèi)”原則(Polluter-Pays-Principle to Natechs)。這實(shí)際上拓展了Na-tech風(fēng)險(xiǎn)受概念制約的線(xiàn)性關(guān)系，即由自然災(zāi)害引發(fā)的技術(shù)事故或?qū)?dǎo)致環(huán)境污染，最終反作用于自然環(huán)境，孕育新的自然災(zāi)害的發(fā)生。具體而言，“污染企業(yè)應(yīng)承擔(dān)所在國(guó)家公共部門(mén)確定的污染預(yù)防和控制措施的費(fèi)用，以確保環(huán)境條件處于可接受的狀態(tài)”。OECD還規(guī)定一系列豁免條例，如運(yùn)營(yíng)商遭遇無(wú)法合理預(yù)見(jiàn)的嚴(yán)重自然災(zāi)害等。即便存在許多責(zé)任豁免的情況，但這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)顯然對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)感知形成負(fù)向的激勵(lì)[50]。

3.3 參與：社區(qū)、國(guó)家、跨國(guó)3級(jí)聯(lián)動(dòng)

該部分重點(diǎn)梳理國(guó)外對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)如何形成廣泛的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與應(yīng)對(duì)共識(shí)，主要包括社區(qū)與企業(yè)、國(guó)家(中央政府)與跨國(guó)3個(gè)層次。

3.3.1 社區(qū)與企業(yè)層面：直接應(yīng)對(duì)

聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme，NEP)和部分國(guó)家政府及其工業(yè)行業(yè)制定了“地方一級(jí)應(yīng)急意識(shí)和準(zhǔn)備”( Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level，APELL)計(jì)劃，旨在社區(qū)一級(jí)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)緩解措施，并在行業(yè)、地方政府和當(dāng)?shù)鼐用裰g開(kāi)展準(zhǔn)備工作。在2015年的修訂中新增對(duì)Na-tech事件的綜合應(yīng)急計(jì)劃，且并不局限在Na-tech事件，而是以更加宏觀的綜合防災(zāi)減災(zāi)角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。其中，綜合指的是與現(xiàn)有計(jì)劃相整合，并整體考慮所有可能影響社區(qū)的潛在事件以及這些事件之間的關(guān)系。該項(xiàng)目搭建了一個(gè)多方利益相關(guān)者對(duì)話(huà)的平臺(tái)，讓利益相關(guān)者明確其角色，在準(zhǔn)備、實(shí)施和評(píng)估計(jì)劃的過(guò)程中構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)急意識(shí)，并由行業(yè)或地方政府供給“化學(xué)品危害和特定的應(yīng)急響應(yīng)設(shè)備”的相關(guān)知識(shí)，幫助其認(rèn)識(shí)潛在的Na-tech事件情景。多年來(lái)，在實(shí)施APELL的過(guò)程中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)具有識(shí)別當(dāng)?shù)仫L(fēng)險(xiǎn)的能力，并做好在發(fā)生事故時(shí)做出適當(dāng)反應(yīng)的準(zhǔn)備，地方一級(jí)應(yīng)急服務(wù)得到更好的開(kāi)展[24]，反映出權(quán)力與資源下放對(duì)處理屬地復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的潛在優(yōu)勢(shì)。除了社區(qū)之外，OECD國(guó)家對(duì)同樣在基層的行業(yè)、企業(yè)也做出了規(guī)范，強(qiáng)調(diào)行業(yè)運(yùn)營(yíng)商應(yīng)不斷通過(guò)企業(yè)安全政策或安全管理體系的完善，建立并促進(jìn)企業(yè)安全文化[44]。

3.3.2 國(guó)家層面：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

哥倫比亞的國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)(National System for Disaster Risk Management)在全國(guó)的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理工中發(fā)揮重要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用和分立的部門(mén)對(duì)綜合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的參與作用。該系統(tǒng)由6個(gè)政府指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)組成，包括：國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)(National Council for Risk Management)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)整個(gè)國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的最高政府機(jī)構(gòu)，由哥倫比亞總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家規(guī)劃部、國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部等各相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)組成；國(guó)家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理聯(lián)席會(huì)(National Unit for Disaster Risk Management)，該政府機(jī)構(gòu)具體協(xié)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)行并領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略的實(shí)施；國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)委員會(huì)(The National Committee for Risk Awareness)，該政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)戰(zhàn)略的實(shí)施提供建議和規(guī)劃，由國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部主任領(lǐng)導(dǎo)，成員包括規(guī)劃部，統(tǒng)計(jì)部，地理研究所，地質(zhì)和采礦研究所，水文、氣象和環(huán)境研究所，海事總局，區(qū)域公司自治協(xié)會(huì)，國(guó)家部門(mén)聯(lián)合會(huì)和市政府聯(lián)合會(huì)；國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)減少委員會(huì)(The National Committee for Risk Reduction)，該政府機(jī)構(gòu)促進(jìn)和監(jiān)督計(jì)劃的制定，以及減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程的損失，由國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部主任擔(dān)任主席，由規(guī)劃部、安全理事會(huì)、區(qū)域公司組織協(xié)會(huì)、市政府聯(lián)合會(huì)、保險(xiǎn)公司聯(lián)合會(huì)以及公立和私立大學(xué)的代表構(gòu)成；國(guó)家災(zāi)害管理委員會(huì)(The National Committee for Disaster Management)，該政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為災(zāi)害管理流程的實(shí)施提供建議和規(guī)劃，由國(guó)家減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)部、計(jì)劃部、陸軍、海軍、空軍、警察、民防、紅十字會(huì)和消防員委員會(huì)的指揮官或主任領(lǐng)導(dǎo)；部門(mén)、區(qū)和市政局的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，這些機(jī)構(gòu)監(jiān)督每個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的區(qū)域?qū)嶓w的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)劃和監(jiān)控過(guò)程，確保風(fēng)險(xiǎn)管理流程的有效性和清晰性，地區(qū)一級(jí)，省長(zhǎng)有責(zé)任監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程的實(shí)施[51]。

3.3.3 跨國(guó)層面：合作交流與知識(shí)生產(chǎn)

OECD國(guó)家要求各成員國(guó)應(yīng)在Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)方面開(kāi)展合作，包括[47]：①確定可能在跨越國(guó)際邊界造成Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的自然災(zāi)害；②起草和分享自然災(zāi)害地圖；③建立、維護(hù)和改善自然災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)；④開(kāi)發(fā)、實(shí)施和改進(jìn)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)管理的方法和要求，修訂應(yīng)急計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急反應(yīng)協(xié)同。

此外，各國(guó)還就自然災(zāi)害識(shí)別、災(zāi)害測(cè)繪和自然災(zāi)害管理等涉及Na-tech風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)的良好做法交流經(jīng)驗(yàn)。2012年5月，德國(guó)德累斯頓國(guó)際會(huì)議中心舉辦OECD國(guó)家關(guān)于“Na-tech風(fēng)險(xiǎn)管理”的研討會(huì)，澳大利亞、奧地利、捷克、法國(guó)、德國(guó)、冰島、以色列、意大利、盧森堡、荷蘭、新西蘭、挪威、波蘭、斯洛伐克、韓國(guó)、瑞典、瑞士、土耳其、英國(guó)和美國(guó)共20個(gè)成員國(guó)均向JRC提交了Na-tech風(fēng)險(xiǎn)管理認(rèn)識(shí)和實(shí)踐案例的報(bào)告[50]，這對(duì)促進(jìn)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的理論積累與實(shí)踐發(fā)展起到了較好的作用。

4 總結(jié)與啟示

4.1 總結(jié)討論

借助風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性、科學(xué)不確定性與社會(huì)政治模糊性的特征與韌性建構(gòu)中適應(yīng)、處置、參與的能力框架，本文研究國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的主要風(fēng)險(xiǎn)情境與制度。

從風(fēng)險(xiǎn)情境來(lái)看：首先，氣候變化、地震災(zāi)害成為孕育Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的重要致災(zāi)因子，工業(yè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施日益增加的脆弱性使得自然災(zāi)害與技術(shù)過(guò)程的互動(dòng)效應(yīng)增強(qiáng)，在提高科學(xué)調(diào)查難度的同時(shí)還阻礙了現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)資源的有效利用，塑造出Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性；其次，數(shù)據(jù)收集設(shè)備被自然災(zāi)害所破壞、經(jīng)營(yíng)者出于商業(yè)目的隱藏或隱瞞數(shù)據(jù)信息、數(shù)據(jù)收集的投入隨媒體關(guān)注而變化，這些共同增大了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)主體對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)不確定性的應(yīng)對(duì)難度；最后，Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的綜合應(yīng)對(duì)與按職責(zé)劃分的公共部門(mén)形成強(qiáng)烈張力，現(xiàn)行信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、人員認(rèn)知局限，政策學(xué)習(xí)較為被動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)感知受到主觀偏好的干預(yù)，這些均使得風(fēng)險(xiǎn)的客觀屬性與風(fēng)險(xiǎn)分離，造就Na-tech風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政治模糊性生長(zhǎng)的土壤。

從制度來(lái)看：綜合適應(yīng)、處置與參與3個(gè)韌性建構(gòu)的維度可以進(jìn)一步提煉出國(guó)外進(jìn)行Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)。

(1)系統(tǒng)評(píng)估、技術(shù)賦能與分散式風(fēng)險(xiǎn)感知。為形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的應(yīng)對(duì)，國(guó)外設(shè)計(jì)了系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)收集、分析與評(píng)估利用充分的技術(shù)賦能，尤其是建立全面評(píng)估、實(shí)時(shí)更新、開(kāi)放使用的RAPID-N系統(tǒng)，不僅確保面向風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的適應(yīng)力的形成，還有利于各個(gè)治理主體獲取風(fēng)險(xiǎn)信息，開(kāi)展分散式風(fēng)險(xiǎn)感知[52]，最終對(duì)風(fēng)險(xiǎn)情境達(dá)成共識(shí)，這同樣回應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)政治模糊性?；趯?duì)復(fù)雜性和科學(xué)不確定性更多的感知，屬地可以因地制宜地調(diào)整治理安排而不是盲目進(jìn)行政策學(xué)習(xí)，為實(shí)現(xiàn)處置的靈活性提供基礎(chǔ)。

(2)工程性措施靠前與非工程性措施多元。更加冗余的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備理念在國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。一方面，國(guó)家與國(guó)際組織努力在源頭上開(kāi)展工程性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備實(shí)踐，從結(jié)構(gòu)整改加固到設(shè)施設(shè)計(jì)再到土地使用規(guī)劃，工程性措施不斷提前，為不確定性的應(yīng)對(duì)預(yù)留空間；另一方面，非工程性措施多元化程度高，表現(xiàn)為：應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃與預(yù)警措施、對(duì)相關(guān)群體的知識(shí)培訓(xùn)、市場(chǎng)手段的負(fù)向激勵(lì)與合理的豁免機(jī)制使得面向風(fēng)險(xiǎn)不確定性的處置更加靈活。

(3)治理下沉、國(guó)家統(tǒng)籌與跨國(guó)合作。首先，行業(yè)、地方政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與居民是國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中占據(jù)重要地位的主體。從構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、培訓(xùn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處置知識(shí)，到準(zhǔn)備、實(shí)施和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)緩解計(jì)劃，眾多利益相關(guān)者在成為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)一線(xiàn)人員的同時(shí)，逐漸形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的共同認(rèn)知，塑造對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較為一致的可接受性和承受力，保證處置的靈活性和參與的有效性。其次，在形成風(fēng)險(xiǎn)治理主體與資源下沉的同時(shí)，國(guó)家在政策制定與知識(shí)供給方面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，主要措施有：風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)戰(zhàn)略的建議與規(guī)劃，聯(lián)合政界、學(xué)界與商界的風(fēng)險(xiǎn)減緩共同體，跨政、軍、民的公共部門(mén)協(xié)同，延伸到市一級(jí)(基層)的流程監(jiān)督，為適應(yīng)、處置和參與力的存續(xù)提供國(guó)家層面有力的制度保障。最后，國(guó)外充分考慮到Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的跨界性，從國(guó)際合作的角度推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、系統(tǒng)構(gòu)建、計(jì)劃修訂、協(xié)同響應(yīng)等活動(dòng)，在促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的同時(shí)，以研討會(huì)、報(bào)告遞交的形式進(jìn)行理論總結(jié)以牽引實(shí)踐，拓寬參與的范圍，在為社會(huì)政治模糊性的緩解做出努力的同時(shí)，突出適應(yīng)力和處置力的合作屬性。

4.2 啟示

基于系統(tǒng)評(píng)估與技術(shù)賦能的適應(yīng)力，兼具工程性與非工程性措施的處置力，社區(qū)、國(guó)家、跨國(guó)3級(jí)聯(lián)動(dòng)的參與力，這些形塑了面向Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性，對(duì)我國(guó)包括Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)在內(nèi)的綜合防災(zāi)減災(zāi)形成了以下3個(gè)方面的啟示。

(1)以綜合風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)評(píng)估為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)與科學(xué)。Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、識(shí)別與評(píng)估是后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的基礎(chǔ)。對(duì)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)信息的收集與分析既要依靠技術(shù)與設(shè)備的更新迭代，也要注重體制機(jī)制的設(shè)計(jì)；既要關(guān)注對(duì)致災(zāi)因子的監(jiān)測(cè)，也要關(guān)注對(duì)承災(zāi)體脆弱性的監(jiān)測(cè)。因此，需要構(gòu)建全要素的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。在技術(shù)手段上，發(fā)展全周期和全鏈條式多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)，考慮災(zāi)種的動(dòng)態(tài)演化及耦合作用，依靠大規(guī)模計(jì)算和模擬仿真技術(shù)構(gòu)建以Na-tech事件為核心的事故數(shù)據(jù)庫(kù)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)感知能力，為土地利用規(guī)劃、應(yīng)急準(zhǔn)備等后續(xù)決策提供盡可能充分的數(shù)據(jù)參考；在制度上，整合現(xiàn)有的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與技術(shù)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的體制機(jī)制，全面建立面向自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查與減災(zāi)能力調(diào)查制度，推行重大技術(shù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、生命線(xiàn)工程、工業(yè)企業(yè)等重要承災(zāi)體強(qiáng)制性災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。在運(yùn)用技術(shù)手段、做好制度安排的基礎(chǔ)上，充分保證專(zhuān)家學(xué)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的參與，提高系統(tǒng)面向Na-tech風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的專(zhuān)業(yè)程度。

(2)以綜合風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)、協(xié)同為支撐，強(qiáng)調(diào)處置的靈活與冗余。綜合風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是有效開(kāi)展Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理全過(guò)程的有力支撐。無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)信息的收集還是對(duì)致災(zāi)因子、承災(zāi)體脆弱性全要素的綜合評(píng)估，都不可避免地涉及不同領(lǐng)域公共事務(wù)的交叉，極易因?yàn)椴糠致氊?zé)的分割而產(chǎn)生缺口和矛盾。因此，需要加強(qiáng)Na-tech風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的綜合協(xié)調(diào)，從央地2個(gè)層面加強(qiáng)綜合防災(zāi)減災(zāi)總體制度、專(zhuān)項(xiàng)制度、部門(mén)制度和地方性制度的體系建設(shè)，完善綜合風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)的組織架構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化地方與地方之間、部門(mén)與部門(mén)之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通，為開(kāi)展府際協(xié)同提供制度保障。以綜合協(xié)調(diào)、府際協(xié)同的體制機(jī)制為基礎(chǔ)，在更有效地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的同時(shí)，重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)工程與非工程措施。

從工程性的角度看，需要基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，布局綜合風(fēng)險(xiǎn)兼顧的防范設(shè)施。將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需與城市居民生活所需結(jié)合起來(lái)，適當(dāng)加大涉危企業(yè)技術(shù)設(shè)施的安全冗余程度，提高周邊居民生活區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)抗災(zāi)能力；政府風(fēng)險(xiǎn)治理相關(guān)部門(mén)需要對(duì)其形成更多的風(fēng)險(xiǎn)治理資源投入，更好地滿(mǎn)足不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型、事件破壞等級(jí)的應(yīng)對(duì)需求。

從非工程的角度看，需要立足復(fù)雜情景，制定跨層級(jí)與部門(mén)的多災(zāi)種應(yīng)急預(yù)案體系。高度復(fù)雜性和高度不確定性的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可能不會(huì)重復(fù)現(xiàn)有的規(guī)律，也可能使對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)失靈。以復(fù)雜情景為基礎(chǔ)的預(yù)案制定將問(wèn)題設(shè)想的足夠復(fù)雜，符合底線(xiàn)思維的邏輯。在科學(xué)合理預(yù)案設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，還必須開(kāi)展包括演練、修訂等在內(nèi)的環(huán)節(jié)，使得應(yīng)急預(yù)案工作變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，與風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害應(yīng)對(duì)的實(shí)際需求更加吻合。

(3)以政府、市場(chǎng)、社會(huì)的整合為保障，強(qiáng)調(diào)參與的有效性與廣泛性。多元風(fēng)險(xiǎn)治理主體及其背后邏輯的整合是開(kāi)展Na-tech風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)評(píng)估，更好發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)綜合協(xié)調(diào)與協(xié)同效能的充分保障。

從政府的角度看，需要整合與構(gòu)建面向綜合風(fēng)險(xiǎn)的人才隊(duì)伍。在風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理學(xué)科發(fā)展、高等教育與職業(yè)培訓(xùn)的過(guò)程中，增加對(duì)多災(zāi)種、災(zāi)害鏈救援理論的研究、學(xué)習(xí)和場(chǎng)景模擬與演練，充分增強(qiáng)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍的綜合性指向，對(duì)危害、多災(zāi)種風(fēng)險(xiǎn)情境具有較為充分的應(yīng)對(duì)處置能力。

從市場(chǎng)的角度看，應(yīng)當(dāng)適時(shí)探索完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)Na-tech這一類(lèi)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在我國(guó)綜合防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)實(shí)踐中，市場(chǎng)作用的發(fā)揮極為局限，特別表現(xiàn)為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的不健全。雖然我國(guó)在巨災(zāi)保險(xiǎn)的發(fā)展上有了不小的進(jìn)展，但普遍存在公眾保險(xiǎn)意識(shí)差、保險(xiǎn)公司不愿意開(kāi)展巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等問(wèn)題，致使保險(xiǎn)在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與分散方面的作用有限。因此，需要進(jìn)一步完善巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，提升公眾參保熱情。

從社會(huì)的角度看，在著力打造企業(yè)防災(zāi)減災(zāi)文化的基礎(chǔ)上，應(yīng)該開(kāi)展全民公共安全教育，提高全社會(huì)尤其是基層民眾、企業(yè)職工的應(yīng)急意識(shí)與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，重視綜合風(fēng)險(xiǎn)引致重大突發(fā)事件所產(chǎn)生的社會(huì)輿論管理，培養(yǎng)公眾以及社會(huì)媒體對(duì)危化企業(yè)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)、理性關(guān)注，重視風(fēng)險(xiǎn)治理資源的下沉。黨委與政府應(yīng)當(dāng)立足權(quán)威引領(lǐng)整合多方治理資源，注重基層對(duì)屬地復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的防范應(yīng)對(duì)能力建設(shè)，配套下沉更多的風(fēng)險(xiǎn)治理資源，包括知識(shí)培訓(xùn)、工具賦能，設(shè)計(jì)相關(guān)激勵(lì)機(jī)制等，讓更多有效的具有屬地特色的綜合防災(zāi)減災(zāi)實(shí)踐涌現(xiàn)出來(lái)，及時(shí)提煉總結(jié)并探索推廣，發(fā)展具有中國(guó)特色的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制。

5 結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)應(yīng)急管理理論的構(gòu)建主要基于工業(yè)化時(shí)代復(fù)雜性、不確定性較低的風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害與事故災(zāi)難理論互不銜接，更沒(méi)有錨定復(fù)雜性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì) Na-tech風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出闡釋乏力的現(xiàn)象。Na-tech風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極大的擾動(dòng)作用，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)形成巨大挑戰(zhàn)，開(kāi)展Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的國(guó)際借鑒工作具有極大的理論和實(shí)踐意義。

基于綜合風(fēng)險(xiǎn)治理的理論視角，本文對(duì)國(guó)外Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的情境與制度進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。

(1)從自然致災(zāi)因子與工業(yè)設(shè)施脆弱性相互作用構(gòu)成的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性，數(shù)據(jù)有限與缺失導(dǎo)致的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)不確定性，組織壁壘、漠視與偏好孕育的Na-tech風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政治模糊性3個(gè)方面描述了全球Na-tech風(fēng)險(xiǎn)的情境。

(2)從基于系統(tǒng)評(píng)估與技術(shù)賦能的適應(yīng)力，兼具工程與非工程措施的處置力，社區(qū)、國(guó)家、跨國(guó)3級(jí)聯(lián)動(dòng)的參與力3個(gè)方面分析Na-tech風(fēng)險(xiǎn)治理的韌性。

(3)未來(lái)，我國(guó)應(yīng)立足綜合風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)評(píng)估，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)性與科學(xué)性；以綜合風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)、協(xié)同為支撐，強(qiáng)調(diào)處置的靈活性與冗余性；以政府、市場(chǎng)、社會(huì)的整合為保障，強(qiáng)調(diào)參與的有效性與廣泛性。